1 Innhold og sammendrag
1.1 Utvalgets oppnevning
Ved kongelig resolusjon 31. januar 1994 ble det oppnevnt et lovutvalg til å gjennomgå sider ved verdipapirhandellovgivningen.
Følgende ble oppnevnt som medlemmer i lovutvalget:
Advokat Anders Chr. Stray Ryssdal (leder)
Avdelingsdirektør Jan Bjørland, Finansdepartementet
Skipsreder Tharald Brøvig, Norges Rederiforbund
Avdelingsdirektør Eirik Bunæs, Kredittilsynet
Advokat Arnhild Dordi Gjønnes, Næringslivets Hovedorganisasjon
Assisterende direktør Gunnvald Grønvik, Norges Bank
Økonom Ellen Horneland, Landsorganisasjonen i Norge
Ekspedisjonssjef Tom Hugo-Sørensen, Nærings- og energidepartementet
Administrerende direktør Per Broch Mathisen, Norges Fondsmeglerforbund
Lovrådgiver Tone Ofstad, Justisdepartementet
Direktør Marius Ryel, Oslo Børs
Kontorsjef Kari Sørsdal, Den norske Bankforening og Sparebankforeningen i Norge
Advokat Torill Wergeland, Norges Forsikringsforbund
Finansdepartementet oppnevnte 31. januar 1994 assisterende direktør Nina Lohne, Eksportfinans AS, som medlem av lovutvalget for Kredittforetakenes og Hypotekbankenes Forening.
Ellen Hornelands deltakelse i lovutvalget bortfalt som følge av at hun 7. februar 1994 tiltrådte stilling som politisk rådgiver i Finansdepartementet. Tone Ofstad ønsket seg fritatt fra vervet som medlem i forbindelse med tiltredelse i ny stilling som dommerfullmektig ved Asker og Bærum herredsrett. Ved Finansdepartementets vedtak av 3. mars 1994 ble førstekonsulent Tonje Meinich, Justisdepartementet oppnevnt som nytt medlem. Kari Sørsdal ønsket av velferdsmessige årsaker å fratre som medlem. Ved Finansdepartementets vedtak av 21. oktober 1994 ble direktør Alf A. Hageler, oppnevnt som nytt medlem for Den norske Bankforening og Sparebankforeningen i Norge.
Kredittforetakenes og Hypotekbankenes Forening er fra 1. juli 1994 slått sammen med Den norske Bankforening. Nina Lohne representerer etter dette Den norske Bankforening.
Inspektør Ellen C. Solberg, Kredittilsynet og rådgiver Cecilie Ask, Finansdepartementet har vært lovutvalgets sekretærer.
Lovutvalget fikk følgende mandat:
«Utvalget skal vurdere verdipapirhandelloven med sikte på modernisering, samordning og revisjon.
Det skal foretas en lovteknisk gjennomgåelse med sikte på en samordning av lovgivningen herunder forskrift gitt i medhold av verdipapirhandelloven.
Det er behov for at lovgivningen vurderes i lys av den internasjonalisering som er foregått i verdipapirmarkedet, samt de erfaringer som foreligger med dagens regler. Det er et mål at lovgivningen får en mest mulig langsiktig og generell karakter. Den bør gi rom for nødvendige tilpasninger til endrede forhold.
Utvalget skal utrede hensiktsmessigheten av og behovet for at fondsmeglerforetak har enerett på å opptre som mellommann mot godtgjørelse ved verdipapirhandel.
Utvalget skal foreta den nødvendige avgrensning i sitt arbeid i forhold til spørsmål som nylig har vært realitetsbehandlet eller utredet. Forsåvidt gjelder spørsmål som nylig har vært realitetsbehandlet vises det spesielt til de nylig vedtatte reglene om innsidehandel og emisjonskontroll. Forsåvidt gjelder utredninger vises det spesielt til NOU 1991:25 om lånefinansierte selskapsovertakelser.
Lovgivningen skal vurderes i forhold til de relevante EF-direktivene.
Utvalget skal utrede de økonomiske-administrative konsekvensene av de forslag som fremmes.
Utvalget skal avgi en delutredning om fondsmeglerforetakenes rammebetingelser og virksomhet, jf. verdipapirhandellovens kapittel 3 (om fondsmegling) og kapittel 4 (om verdipapirhandel gjennom fondsmeglerforetak) innen 10. september 1994.
Utvalget skal avgi sin endelige utredning innen 30. juni 1995.
Utvalget skal avgi sin utredning til Finansdepartementet. Finansdepartementet skal holdes orientert om utvalgets arbeid. Finansdepartementet kan gjøre endringer, utdypninger og tillegg i mandatet.»
Finansdepartementet har i brev av 1. november 1994 antatt at utvalget også bør vurdere hvorvidt opsjoner og terminer på råvarer bør reguleres med hjemmel i verdipapirhandelloven.
1.2 Utvalgets arbeid
Lovutvalget har hatt 14 møter i perioden 28. februar til 16. desember 1994. I tillegg er det avholdt et to-dagers seminar, der utvalget har mottatt orienteringer fra Verdipapirsentralen, Norsk Opsjonssentral AS, Norges Bank, Kredittilsynet, Oslo Børs, samt fra uavhengige fondsmeglerforetak og fondsmeglerforetak eid av bank. Utvalget har videre mottatt bistand fra Oslo Børs, Norges Bank og Norges Fondsmeglerforbund til utarbeidelse av kapittel 3 om utviklingen i det norske verdipapirmarkedet.
1.3 Sammendrag
Verdipapirhandellovutvalget fremlegger i denne delinstillingen forslag til endringer i Lov 14. juni 1985 nr. 61 om verdipapirhandel. Utkastet i denne delinnstillingen skal erstatte lovens Kap. 3 (om fondsmegling), Kap. 4 (verdipapirhandel gjennom fondsmeglerforetak) og Kap. 5 (aktiv forvaltningsservice). Utkastet vil gi nye regler for norske fondsmeglerforetak (investeringsforetak), som er utformet på bakgrunn av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen og nasjonale reguleringspolitiske behov. I delinnstillingen foreslår utvalget endringer i konsesjonsreglene, de generelle virksomhetsreglene, de spesifiserte handelsreglene og i tilsynsreglene. Tilpasningen til ISD må vedtas som norsk rett innen 1. juli 1995 for at Norge skal overholde sine forpliktelser etter EØS-avtalen.
Forslag til ytterligere endringer i verdipapirhandelloven – i kap. 1 (alminnelige bestemmelser), kap. 2 (om emisjoner) og kap. 2a (opsjoner til verdipapirer, terminer) – vil i tråd med utvalgets mandat bli fremlagt i utvalgets endelige innstilling, som vil inneholde et samlet forslag til en ny verdipapirhandellov.
1.3.1 Vilkår for å yte investeringstjenester
Utvalgets forslag til nye regler om konsesjon, og vilkår som må være oppfylt for å yte investeringstjenester, bygger i stor grad på EUs Rådsdirektiv 93/22 om investeringstjenester i forbindelse med verdipapirer (ISD). I tråd med direktivet foreslår utvalget at fondsmeglerforetak i fremtiden omtales som investeringsforetak, og at bl.a. dagens fondsmegling betegnes som ytelse av en investeringstjeneste. Det foreslås dessuten at betegnelsen verdipapirer erstattes av betegnelsen finansielle instrumenter.
Tillatelse til å yte investeringstjenester foreslås knyttet til foretaket. Dagens system med en personlig bevillingshaver foreslås opphevet. Et rent investeringsforetak med Norge som hjemstat må som idag være et norsk aksjeselskap. Kredittinstitusjoner vil imidlertid også kunne yte investeringstjenester, men vil måtte søke særskilt tillatelse til slik virksomhet. Blant kredittinstitusjonene foreslås at ikke bare banker men også visse typer finansieringsforetak kan få slik tillatelse. Tillatelse gis av Kredittilsynet.
Konsesjon til investeringsforetak vil etter lovforslaget kunne nektes dersom selskapets ledelse (dvs. styre og administrerende direktør) ikke oppfyller de nødvendige krav til hederlig vandel og erfaring. Tillatelse vil også kunne nektes dersom en aksjonær med kvalifisert eierandel i foretaket ikke anses egnet til å sikre en god og fornuftig forvaltning av foretaket. Tilsvarende regler for kredittinstitusjoner følger av annen særlovgivning. Det er lagt stor vekt på at investeringsforetak skal ha tilfredsstillende interne rutiner for organisering av virksomheten. Slike rutiner skal forelegges Kredittilsynet før tillatelse gis.
Både kredittinstitusjoner og andre investeringsforetak må etter forslaget oppfylle krav til minste startkapital og løpende kapitaldekningskrav. Formålet med disse reglene er å sikre at investeringsforetakene til enhver tid har en kapitaldekning som er forsvarlig utfra virksomhetens omfang. Utkastet tar her utgangspunkt i EUs Rådsdirektiv 93/6 om investeringsforetaks og kredittinstitusjoners kapitaldekningsgrad (CAD). Gjeldende bestemmelser om fondsmeglerforetaks plikt til å stille sikkerhet foreslås opphevet. I tråd med kravene i CAD inneholder lovforslaget også regler om tilsyn og kontroll med store engasjementer og tilsyn på konsolidert grunnlag.
Utvalget foreslår mer spesifiserte regler enn idag om norske foretaks etablering i utlandet, og utenlandske foretaks etablering i Norge. Når det gjelder etablering i andre EØS-stater, følger utkastet de krav som følger av ISD. Foretak fra land utenfor EØS-området vil ikke kunne etablere virksomhet i Norge uten tillatelse fra Kredittilsynet.
1.3.2 Rammevilkår for investeringsforetaks virksomhet
I tråd med kravene i ISD har utvalget lagt vekt på at foretakene utarbeider interne retningslinjer for virksomheten med sikte på å ivareta investorenes interesser på en forsvarlig måte. Videre er det lagt vekt på å utforme forslag som stiller etiske krav, samt regler om opplysningsplikt overfor investorene, fremfor å utforme detaljerte regler om hvilken virksomhet foretakene kan utøve, og på hvilken måte virksomheten skal foregå. De foreslåtte regler om god forretningsskikk viderefører prinsippet i verdipapirhandelloven § 18 om god meglerskikk, men gir langt mer detaljerte retningslinjer for denne standardens innhold, som foretakene skal kunne innrette seg etter. Det foreslås at uttalelser fra Kredittilsynet om at forhold i konkrete investeringsforetak eventuelt anses i strid med god forretningsskikk skal kunne påklages til departementet.
Det legges opp til en tilpasning av lovens virksomhetsregler til den endring som har funnet sted i selve meglerfunksjonen, og for å gjøre norske investeringsforetak konkurransedyktige overfor utenlandske foretak. Slike regler gjelder bl.a. egenhandel og kredittgivning. Det foreslås også åpnet adgang for investeringsforetak til å kunne inngå og formidle avtaler om short salg og lån av finansielle instrumenter. Investeringsforetak vil imidlertid ikke kunne bidra til avtaler om short salg med mindre selger disponerer de finansielle instrumentene på avtaletidspunktet. Dette innebærer at bare såkalt dekket short salg vil bli lovlig.
Utenlandske foretak som driver virksomhet i Norge vil i hovedsak underlegges samme regler som norske foretak, selv om de har hovedsete i annen EØS-stat. Dette skyldes at ISD oppstiller harmoniserte minstekrav. De regler som er begrunnet i hensynet til investorene i norske marked, herunder kravene til god forretningsskikk, vil også bli gitt anvendelse overfor EØS-foretak. Regler om organisering av virksomheten og interne rutiner vil imidlertid følge hjemlandets regulering.
1.3.3 Handel gjennom investeringsforetak
Verdipapirhandellovens regler om handel med verdipapir gjennom fondsmeglerforetak er i stor grad foreldet, som følge av bl.a. den teknologiske og markedsmessige utviklingen. Utvalget foreslår derfor en oppdatering og modernisering av dette regelverket. Utvalget har lagt til grunn at når det ikke foreligger noen særlig begrunnelse for spesialregler for handel i finansielle instrumenter, bør de alminnelige kjøps- og avtalerettslige regler komme til anvendelse.
For å åpne for avtalerettslig fleksibilitet samtidig som investorenes interesser sikres, foreslår utvalget en bestemmelse om hva som må være dekket i foretakenes alminnelige forretningsvilkår. Det foreslås at slike vilkår skal forelegges kunden før avtale første gang inngås, samt ved senere endringer. Det legges også opp til at Kredittilsynet kan gi pålegg om endringer i forretningsvilkårene dersom disse anses urimelige.
Utvalget foreslår at investeringsforetakenes sikkerhetsrett i finansielle instrumenter det har kjøpt for kunden, opprettholdes. Også salgsretten foreslås videreført, men med en presisering av at det ikke foreligger noen plikt til salg utover det som følger av de etiske reglene og av alminnelige erstatningsrettslige regler.
Det foreslås at oppgjørsfrister ikke lenger skal fastsettes av Finansdepartementet, men at det skal være opp til partene å avtale oppgjørsfristen. Det samme vil gjelde for fastsettelse av kurtasje. Utvalget har her lagt vekt på at konkurransen blant investeringsforetakene vil gi kundene det nødvendige vern.
Utvalget legger til grunn at disse reglene om handel med verdipapirer gjennom investeringsforetak også skal gis anvendelse ved utenlandske foretaks virksomhet i Norge.
1.3.4 Tilsyn og sanksjoner
Utvalget har vurdert verdipapirhandellovens bestemmelser om tilsyn med fondsmeglerforetak og lagt vekt på å tilpasse disse såvel til dagens behov som til ISDs krav til tilsyn. Utvalget går inn for at det beholdes særlige tilsynsregler for fondsmeglerforetak i verdipapirhandelloven fremfor å samle alle slike i kredittilsynsloven. Dette gir bedre oversikt for verdipapirhandellovens brukere. Tilsynsregler som retter seg mot andre aktører i verdipapirmarkedet enn fondsmeglerforetak, vil bli gjennomgått i utvalgets delinnstilling II.
I samsvar med kravene i ISD foreslås at investeringsforetak skal melde fra om handel i visse finansielle instrumenter, som omsettes på et regulert marked og der transaksjonen er foretatt i henhold til reglene om adgang til å yte investeringstjenester i annen EØS-stat. Dette vil sikre notoritet i verdipapiromsetningen. Melding skal gis i det omfang og på den måte Kredittilsynet bestemmer.
Kredittilsynets hjemmel til å gi investeringsforetak pålegg om retting foreslås utvidet til også å gjelde i de tilfelle der Kredittilsynet underrettes av tilsynsmyndighet i annen EØS-stat, om at et norsk foretak har overtrådt regler som gjelder for foretakets virksomhet i vedkommende land. Utvalget legger til grunn at utviklingen i verdipapirmarkedet vil innebære at foretakene og deres kunder utvikler nye forretningsmetoder og produkter. Kredittilsynet foreslås dessuten gitt kompetanse til å forby investeringsforetak å drive virksomhet som ikke er regulert såfremt virksomheten kan påføre foretaket eller dets kunder uforsvarlig stor risiko, samt gi pålegg om at slik virksomhet bare kan finne sted på bestemte vilkår. I tråd med kravene i ISD foreslås at Kredittilsynet kan gi pålegg om at stemmerettighetene knyttet til aksjene ikke kan utøves eller om salg av aksjer, dersom en aksjonær med kvalifisert eierandel gjør sin innflytelse gjeldende på en måte som kan skade en god og fornuftig forvaltning av foretaket.
Utvalget foreslår særskilte bestemmelser om tilsyn med investeringsforetak med hovedsete i annen EØS-stat som driver virksomhet i Norge. Reglene er i samsvar med kravene til harmonisering av standardene for tilsyn i ISD. Utenlandske foretak med hovedsete utenfor EØS-stat som gis tillatelse til å drive virksomhet i Norge, vil i utgangspunktet bli underlagt det samme tilsyn og de samme rapporteringskrav som norske foretak.
Utvalget har i denne delinnstillingen kun foretatt en lovteknisk oppdatering av verdipapirhandellovens straffebestemmelser. En nærmere vurdering av håndhevelses- og sanksjonsbestemmelsene vil bli foretatt i utvalgets delinnstilling II.
1.4 Summary in English
On 31 January 1994 the King in Council appointed a Committee to review the Norwegian Securities Trading's Act. This report is the first of two policy papers to be presented by the Committee. The Committee's present report contains proposed amendments to chapter 3 (on stock and bond broking) chapter 4 (securities trading through stock and bond brokerage firms), and chapter 5 (portfolio management) of the Norwegian Securities Trading Act of 14 June 1985 No. 61. The purpose of the proposed amendments is to update rules on Norwegian stock brokerage firms (hereafter to be called investment services firms) in light of legal requirements under the Agreement on the European Economic Area (EEA) and under national regulatory requirements as manifested through the developments in the organized Norwegian securities markets throughout the last ten years.
This report is directed at amendments to Norwegian concession rules on investment services firms, rules on their business practices, rules on purchase and sale of securities through investment services firms, and rules on public supervision and enforcement. In its next report, the Committee shall review the remaining rules of the Norwegian Securities Trading Act – chapter 1 (on general rules), chapter 2 (on public issues of securities), and chapter 2a (on options and futures). When presenting its next final report, the Committee intends to present a comprehensive update of the Norwegian Securities Trading Act.
1.4.1 Concession and capital requirements
The Committee proposes new rules on concession requirements, based i.a. on EU Council Directive 93/22 on investment services in the securities field (ISD). The Committee advises that stock and bond brokerage firms in the future should be referred to as investment services firms, and that stock and bond broking should be considered one of the investment services for which a concession is required. In addition, the Committee proposes that the legal term securities should be replaced in the legislation by the legal term financial instruments as a more adequate description.
In the Committee's view, the concession requirement should be tied to the firm itself, rather than, as under current rules, be a requirement that a control officer within the firm holds a personal concession. A investment services firm based in Norway must be a Norwegian joint stock limited company. However, also Norwegian credit institutions shall be allowed to render investment services, provided that a separate concession is obtained for this purpose. Moreover, the Committee proposes that not only banks, but also other credit institutions should be eligible for such a concession. The concession is to be given upon application to the Banking, Insurance and Securities Commission (BISC).
Under the proposed amendments, an application for a concession should be refused if the management of the applicant investment services firm (i.e. the board and the managing director) is not of sufficiently good repute and is not sufficiently experienced. Moreover, a concession may be refused on the grounds that a dominant owner is seen unfit – i.e. fails to safeguard the sound and prudent management of the firm. Similar rules will apply to credit institutions under separate legislation. In extension, great emphasis has been placed on the importance of development of satisfactory internal routines for the organization of the firms' business. Such internal routines are to be presented to the BISC before a concession is granted.
Under the proposals, credit institutions as well as investment services firms shall have to comply with the capital adequacy requirements - i.e. minimum initial capital and requirements as regards own funds – under EU Council Directive 93/6 on the capital adequacy of investments firms and credit institutions (CAD). The current guarantee requirements should be abolished. To comply with the requirements of CAD, the proposed legislation contains rules on monitoring and control of large exposures, and supervision on a consolidated basis.
The Committee proposes more detailed rules than under current law on the establishment of Norwegian investment services firms abroad, and on establishment of foreign investment services firms in Norway. The proposed rules on establishment in other EEA states are in compliance with ISD. Firms from third countries must apply to the BISC for a concession to commence business in Norway.
1.4.2 Investment firm business practices
In compliance with the requirements under ISD, the Committee has given priority to proposals requiering investment services firms to issue internal control mechanisms, hereunder prudential rules and rules to provide relevant information to their customers, rather than having attempted to frame detailed rules on what services such firms can lawfully engage in. Since investment services firms must at all times fulfil the capital requirements of CAD, the need for such detailed rules (as under existing law) has also been diminished.
The Committee advises that the general standard on prudent business practices contained in section 18 of the Securities Trading Act should be extended (as also required by ISD), but the new proposal contains far more detailed guidelines on the contents of this standard. The intention has been to provide better guidance for investment services firms than present law provides. Moreover, to make sure that the standard is reasonably applied, it is suggested that censorship by the BISC relating to the business practices of any individual firm can be appealed to the Ministry of Finance.
The Committee proposes that current restrictive rules on trading for a firm's own account, as well as rules on credit to customers, should be relaxed. Moreover, the Committee advises that investment services firms should be able to deal and intermediate short sales and securities lending. However, investment services firms should be prevented from arranging short sales deals unless the seller has title to the instrument at issue at the time of the execution of the contract. In effect, this means that only covered short sales will be within the law.
Foreign firms doing business in Norway shall, in the main, be subject to the same rules as the Norwegian firms, since ISD contains harmonized minimum requirements for all firms within the EEA. Rules justified by the Norwegian securities markets, including rules on prudential business practices, shall under the proposal be applied to all EEA firms doing business in Norway. However, for firms from other EEA states, the laws of their homestates shall govern their business organization and their internal routines.
1.4.3 Securities trading through investment services firms
Current Norwegian rules on securities trading through investment services firms are largely outdated, i.a. because of technological developments since the enactment of the present statute. For this reason, the Committee proposes an update of these trading rules. The Committee also observes that when no special considerations relating to the trading of financial instruments apply, general contract law shall rule.
In order to provide contractual flexibility and at the same time make sure that the interests of the customers are secured, the Committee proposes a legal rule listing what contractual obligations must be regulated in each firm's standard business terms. These contractual obligations must be presented to the customer at the time of his first contract with the firm, and whenever such rules are later amended. Moreover, the BISC is to be granted power to review unreasonable business terms.
The Committee proposes that the current rules withholding of securities and sales rights for unpaid securities, should be extended. However, it is emphasized that the beneficiary investment services firm under such rules does not have an obligation to sell such securities any sooner than prudential rules and general tort law otherwise require.
According to current rules on payment and delivery, conditions have to be enacted by the Ministry of Finance. The Committee proposes that it should be up to the contractual parties to agree upon the due date for settlement and the firm’s brokerage (i.e. the price of their services). The Committee assumes that competition between investment services firms shall provide customers with the necessary protection against unreasonable prices.
The rules on trading through investment services firms are suggested to be equally applied to foreign firms doing business in Norway.
1.4.4 Supervision and enforcement
The Committee has reviewed the rules on public supervision and enforcement in current legislation in light of contemporary regulatory needs as well as the requirements of ISD. As a result, the Committee advises that rules on supervision of the activities of investment services firms and enforcement of the legal rules should also in the future be included in the Securities Trading Act. Rules on supervision of other market participants than investment services firms are to be reviewed in the Committee's final report.
In accordance with ISD requirements, the Committee suggests that investment services firms report their transactions in certain financial instruments traded in a regulated market, as well as transactions being carried out under the rules on freedom to provide services in another EEA state. Such reporting requirements contribute to transparency with regard to securities transactions. The detailed reporting requirements are to be issued by the BISC.
To give the necessary effect to enforcement efforts, the Committee proposes that the authority of BISC to require firms to amend their business practices should be extended, and that a similar authority be granted to BISC to correct the business practices with redgard to a Norwegian firm doing business in another EEA state. In addition, it is advised that the BISC should be granted authority to prohibit, or to impose, requirments for new unregulated business practices that may expose the firm or its customers to hazardous financial risks. As required under ISD, it is also proposed that the BISC should be able to suspend the use of voting rights, or order a sale of shares, where the influence exercised by a dominant shareholder is likely to be prejudicial to the sound and prudent management of the firm.
The Committee proposes specific rules on supervision and enforcement as regards the business practices of foreign EEA firms doing business in Norway. The suggested rules are in compliance with the standards for harmonization contained in ISD. Firms from third countries are to be subject to the same rules and the same reporting requirements as Norwegian firms.
In its present report, the Committee only conducts a technical update of the rules on criminal punishment in the present act. The Committee intends to return with a full review of the rules on sanctions and enforcement in its final report.