2 Sammendrag av utredninger fra Det Norske Veritas Industri Norge AS og Econ Energi a.s

Innledning

Nedenfor gjengis sammendragene av syv utredninger Det Norske Veritas Industri Norge AS og ECON Energi a.s i fellesskap har utført i forbindelse med utvalgets arbeid (DNVI – ECON 1993 a – g). Det er DNVI-ECON som har utarbeidet sammendragene, og innholdet og konklusjonene står for utredernes egen regning.

Når det nedenfor henvises til andre kapitler, gjelder det kapitlene i de respektive hovedrapportene.

2.1 Virkemiddelbruken i miljøforvaltningen i Grenland (DNVI-ECON 1993 A)

2.1.1 Formål, innhold og hovedkonklusjoner

Denne rapporten omhandler miljøtilstand og virkemiddelbruk i Grenlandsregionen. Resultatene som presenteres er endel av et større utredningsprosjekt som Det Norske Veritas Industri Norge AS og ECON Energi a.s. har utført på oppdrag fra Miljøverndepartementet. Utredningsprosjektet består av tre delstudier; Grenlandsstudien, som legges frem her, en analyse av miljøpolitikken overfor treforedlingsindustrien og en studie som tar for seg fem forurensende stoffer. Rapportene skal utgjøre bakgrunnmateriale for arbeidet til Virkemiddelutvalget som ble nedsatt av Miljøverndepartementet i 1992.

Formålet med prosjektet er å evaluere tidligere og eksisterende miljøpolitiske virkemidler med tanke på en effektivisering av den fremtidige virkemiddelbruken. Med den hensikt er nytten og kostnadene ved gjennomførte tiltak overfor utslipp til luft og vann fra de fire sektorene industri, kommunale avløp, samferdsel og landbruk vurdert. Som grunnlag for vurderingen er det i kapittel 2 gitt en relativt utførlig beskrivelse av miljøproblemenes art og omfang. Kapittel 3 omhandler erfaringene med virkemiddelbruken frem til i dag. I det avsluttende kapittel 4 gis det en samlet vurdering der virkemiddelbruken analyseres i lys av endringer i miljøtilstand og kostnader. Det gis også en diskusjon av virkemidlenes kostnadseffektivitet og styringseffekivitet, og av prioriteringene av de ulike tiltakene på grunnlag av tilgjengelige opplysninger om miljøskader, utslipp og kostnader. Til sist drøftes mulige alternative eller supplerende virkemidler.

Studiens hovedkonklusjoner er:

1. Det er oppnådd betydelige forbedringer i miljøtilstanden i både luft og vann.

2. Konsesjonssystemet overfor industrien har hatt avgjørende betydning for å drive frem forbedringene.

3. Det finnes imidlertid flere viktige miljøproblemer der det ikke er oppnådd forbedringer, eller der forbedringene er beskjedne. For disse problemene er transportsektoren, langtransportert luftforurensing og landbruk de viktigste forurensingskildene.

4. Bedriftene er i dag i hovedsak fornøyd med SFT og måten etaten håndhever konsesjonssystemet. Vår vurdering er imidlertid at bedriftene bør gis økt handlefrihet i valg av tekniske løsninger.

5. Med få unntak synes fordelingen av utslippsreduksjoner på de enkelte sektorene og kildene å ha blitt foretatt på en kostnads­effektiv måte.

6. For de fleste typer utslipp er det viktig å ta hensyn til lokale forhold ved fastsettelsen av utslippsgrenser. Dette begrenser i praksis mulighetene for å bruke økonomiske virkemidler.

7. En avgift på de utslippsmengder som konsesjonen tillater kan imidlertid medføre vesentlige fordeler i forhold til dagens system, ved at det innføres et incentiv for bedriftene å søke om lave utslippsmengder. De ulike sidene ved et slikt system bør vurderes nærmere, med sikte på en utprøving i praksis.

2.1.2 Miljøtilstanden og utslipp

Beskrivelsen av miljøtilstanden er basert på 8 forskjellige miljøeffekter/problemer. Tabellen på neste side gir en oversikt over disse sammen med forårsakende utslipp, og skadevirkninger.

Dis er først og fremst et lokalt trivsels- og helseproblem som hovedsakelig forårsakes av utslipp av ammoniakk, klor, saltsyre, svoveldioksid og nitrogenoksider. Det har i løpet av det siste 10-året vært en nedgang i forekomsten av dis på omlag 85 %. Reduksjonen har først og fremst sammenheng med reduserte utslipp fra Hydro Porsgrunn.

Luktplager er et trivselsproblem, men kan også være et helseproblem, spesielt for astmatikere og allergikere. Ubehagelig lukt er i dag først og fremst knyttet til Union, men utslipp fra magnesiumfabrikken ved Hydro Porsgrunn har også vært av betydning. Luktplager lar seg vanskelig måle objektivt. Utviklingen i antallet klager på lukt til SFTs kontrollseksjon og utslipp assosiert med luktepisoder tyder på at omfanget av luktplager er betydelig redusert de senere årene.

Det må skilles mellom to typer støv: nedfalls­støv og svevestøv . Utslippene av nedfallsstøv fra industrien er redusert med om lag 60 % de siste 10 årene. Det er imidlertid særlig svevestøv som er forbundet med alvorlige miljøproblemer. Støvpartikler som er mindre enn 2.5 μm kan følge med luft ned i lungene og gi opphav til helseskader, alene eller i samspill med andre luftforurensninger. Utslippene av svevestøv fra veitrafikken, som i dag er den viktigste kilden, har ikke gått tilbake. Modernisering av bilparken har ført til noe lavere utslipp per kjøretøy, men dette er oppveid av økt trafikk og økte hastigheter.

Fotokjemiske oksidanter, fremfor alt bakkenært ozon skader planter allerede ved forholdsvis lave konsentrasjoner, særlig nytte­vekster som grønnsaker og korn. Ozon gir også opphav til helseskader. Minst 85 – 90 % av ozonet som rammer Grenlandsområdet skyldes langtransporterte forurensninger. Det er imidlertid registrert en økning (10-15 %) i ozonkonsentrasjonen etter at luftmassen har passert Herøya. Selv om økningen er beskjeden, kan skadevirkningen av lokale utslipp være av betydning fordi bakgrunnsnivået ligger nær de anbefalte grenseverdiene. Målinger de siste 10 årene viser ingen entydig trend i utviklingen av ozonkonsentrasjonene.

Toksiske stoffer i luft omfatter en rekke stoffer som har negativ virkning på levende organismer. Samspilleffekter er ofte viktige, og helseeffekten består ofte i at organismens motstandsdyktighet blir redusert slik at den lettere blir rammet av sykdommer. Forandringer av arvestoffer og kreft er andre effekter som er observert i laboratorieforsøk. Utslipp kommer fra industrien, veitrafikk og i form av lang-transporterte forurensninger. Industriens bidrag er sterkt redusert ved at utslippene av svoveldioksid, nitrogenoksider, PAH, kvikk­sølv og dioksiner har gått tilbake. For veitrafikk er noen komponenter redusert, særlig bly, mens andre har økt. Alt i alt har problemet med toksiske stoffer i luft blitt noe redusert de siste 10 årene.

Støy har to hovedkilder i Grenland, industri og veitrafikk. Industristøy oppleves som mest sjenerende om natten, mens trafikkstøy er mest fremtredende på dagen. Klagene over industristøy til SFTs kontrollseksjon har avtatt. Det er derfor grunn til å tro at støy fra industrien har avtatt. Det vurderes at 8 % av befolkningen i kommunene Skien, Porsgrunn og Bamble er svært forstyrret av støy inne i sine boliger. Selv om det ikke finnes sammenlignbare støymålinger over flere år er det grunn til å tro at støyproblemet fra veitrafikken har økt.

Eutrofiering og oksygensvinn i vann forårsakes av utslipp av næringssalter (fosfater og nitrater) og organisk stoff. Virkningene består i økt algevekst og oksygensvikt som bringer øko-systemet i ubalanse. Oksygensvikt forårsaker råttent bunnvann i Grenlandsfjordene.

Frierfjorden og tilgrensende fjorder har vært hardt belastet med utslipp av næringssalter. Hydro Porsgrunn har vært en dominerende kilde for utslipp av både fosfor og nitrogen, men disse utslippene er blitt kraftig redusert fra begynnelsen av 1970-tallet (97 % for fosfor og 85 % for nitrogen). I dag er befolkning og landbruk utslippskilder av større betydning enn industrien. En stor del av tilførslene av nitrogen til Grenlandsfjordene skyldes naturlig avrenning, som synes å ha økt i løpet av 1990-tallet.

Union har vært den desidert viktigste industrikilden for utslipp av suspendert (fiber) og oppløst organisk stoff. Disse utslippene er blitt kraftig redusert. Kloakk er også en viktig kilde til utslipp av oppløst organisk stoff, mens landbruk og naturlige kilder gir opphav til betydelige utslipp av suspendert stoff. De sistnevnte utslippene er av diffus karakter.

Miljøtilstanden i Grenlandsfjordene er blitt betydelig forbedret i de siste 15 årene. Siktdypet er økt med omlag 1 meter, og vannmasser med hydrogensulfid (råttent vann) er nå av mindre omfang. Konsentrasjonen av næringssalter i overflatelagene er også markert lavere. Situasjonen er imidlertid ennå ikke tilfredstillende.

De historiske utslippene av toksiske stoffer til vann har ført til betraktelige skader på miljøet og har medført restriksjoner på omsetting og konsum av sjømat fra området. Utslippene kom praktisk talt bare fra industrien, og de er dramatisk redusert i løpet av de siste 10-15 årene. Mobilisering av miljøgifter fra bunnsedimentene vil imidlertid foreløpig gjøre det nødvendig å opprettholde restriksjonene på konsum av sjømat.

2.1.3 Virkemidler

En rekke faginstanser og politiske institusjoner er involvert i virkemiddelbruken i Grenlandsområdet. Miljøverndepartementet og SFT har det overordnede ansvaret, og SFT har dessuten instruksjonsmyndighet overfor fylkesmannens miljøvernavdeling. De sentrale myndighetene har videre ansvaret for det aller meste av virkemiddelbruken overfor industrien. Fylkesmannen har hovedansvaret overfor kommunal sektor og landbruket. De lokale miljøvernmyndigheter har kun beskjedne virkemidler til å påvirke miljøeffekter fra transportsektoren.

2.1.3.1 Industri

Grenland har Norges største konsentrasjon av prosessindustri. Tiltak overfor industriutslipp har i løpet av de siste 20 årene blitt viet stor oppmerksomhet. Det viktigste virkemidlet har vært utslippskonsesjoner med hjemmel i forurensningsloven eller dens forgjengere. De såkalte første-generasjonstiltakene som startet tidlig på 1970-tallet tok først og fremst for seg synlige problemer som dis, nedfallsstøv og lukt. Omfanget av disse problemene ble betydelig redusert frem til 1985 og har senere blitt ytterligere redusert som følge av skjerpede utslipps­krav på slutten av 1980-tallet (annen-generasjonstiltak). For en rekke stoffer, blant annet svoveldioksid, nitrogenoksider, støv og fiber, har utslippene ofte ligget en god del lavere en utslippskravene. For andre utslipp, spesielt enkelte miljøgifter og diffuse utslipp, har det til tider vært vanskelig å overholde konsesjonskravene.

Samtlige store industribedrifter i Grenland gir uttrykk for at konsesjonssystemet hovedsakelig fungerer tilfredsstillende og at de er fornøyd med den måten SFT arbeider på. Bedriftene mener at etaten nå er mer smidig og mindre preget av konfrontasjon enn for noen år siden, og at SFT nå ikke så lett lar seg påvirke av media og interesseorganisasjoner. I følge industrien har SFT gjennomgående god bransjekunnskap.

Saksbehandlingstiden, som ofte har vært 3-4 år, oppleves av bedriftene å være for lang. Likevel synes det ikke som om dette har forstyrret produksjonsutvikling eller investeringer i nevneverdig grad. En del bedrifter hevder at SFT gir uklare og lite konkrete signaler om fremtidige krav til utslippsreduksjoner, noe som bidrar til usikkerhet i den langsiktige planleggingen. Andre bedrifter mener de nå får tilstrekkelig klare rammer for å kunne planlegge på 5-10 års sikt.

Konsesjonssystemet fremstår som en forhandlingsprosess mellom SFT og bedriften, hvor også andre lokale aktører i større eller mindre grad deltar. Miljøtilstanden i resipientene, tilgjengelig teknologi og bedriftsøkonomiske forhold står sentralt i denne prosessen. Det er åpenbart at bedriftene har mer kunnskap om kostnadene ved å gjennomføre tiltak enn SFT, men det har likevel vist seg at også bedriftene har vansker med å anslå kostnadene ved å oppnå utslippsbegrensninger. Det er derfor viktig at SFT viser fleksibilitet når det gjelder fastsetting av utslippskrav, slik at ikke forutinntatte meninger og skjevheter i kunnskapsgrunnlaget (asymmetrisk informasjon) bidrar til en lite effektiv utforming av tiltakene. Det er vårt inntrykk at dette har vært gjort de senere årene og at det gjennomgående har vært en åpen dialog mellom bedriftene og SFT om innholdet i utslippskonsesjonene, selv om disse ofte fremstår som svært detaljerte.

Langsiktige signaler om fremtidige utslipps­krav er fra bedriftenes side ønskelig av hensyn til den langsiktige planleggingen. Det er imidlertid ofte vanskelig for miljøvernmyndighetene å binde seg til langsiktige utslippsreduksjoner på grunn av usikkerhet om fremtidige tiltakskostnader, resipientforhold og prioriteringer av miljømål. Hovedinntrykket er imidlertid at miljøvernmyndighetene har funnet en rimelig god balanse mellom forutsigbarhet med hensyn til utslippskravene og å holde mulighetene åpne for fremtidige justeringer.

Utslippskonsesjonene ved første-generasjonstiltakene stilte gjennomgående detaljerte krav til tekniske løsninger. Selv om kravene nå er mer knyttet til utslipp og gir bedriftene større fleksibilitet med hensyn til valg av teknologi, involverer miljøvernmyndighetene seg fortsatt i stor grad i diskusjoner om tekniske løsninger. Etter vår vurdering har konsesjonsbehandlingen blitt for teknologiorientert, og det bør være mulig for myndighetene å gi bedriftene større frihet i valg av tekniske løsninger.

Miljøvernmyndighetenes kontroll- og sanksjonsmekanismer (inspeksjoner og kontroller, bruk av forurensingsgebyrer og anmeldelser) ser ennå ikke ut til å ha funnet en hensiktsmessig form på alle områder. Praktiseringen av sanksjonssystemet synes å være for lite nyansert i forhold til overtredelsenes art, og kontrollene for mye opptatt av detaljer, i steden for i større grad å kontrollere bedriftenes organisering og rutiner for sikring av miljø. Det er viktig å samordne SFTs kontrollvirksomhet med tilsvarende virksomheter hos de øvrige statlige etater.

2.1.3.2 Kommunal sektor

De viktigste utslippene fra kommunal sektor er næringssalter, organisk stoff og mikroorganismer gjennom kloakken. Utslippene er regulert med utslippskonsesjoner hjemlet i forurensningsloven, og pålegg om tiltak gis av fylkesmannens miljøvernavdeling. Siden 1970-tallet er det bygget en rekke renseanlegg i Grenland. Kravene gis hovedsakelig på bakgrunn av lokale resipientforhold, men oppfølging av Nordsjødeklarasjonen har fått økt betydning for kravene som stilles.

Statlige låne- og tilskuddsordninger har vært viktige for tempoet i gjennomføringen av tiltakene, det samme har etableringen av Miljøpakke Grenland. Dårlig kommuneøkonomi og vegring mot å øke kloakkavgiftene har imidlertid ført til at flere av tiltakene er blitt skjøvet ut i tid. Forsinkelser i gjennomføringen av tiltak har i langt mindre grad ført til sanksjoner fra myndighetene enn hva tilfellet har vært overfor industrien. Dette kan ha ført til at kommunene ikke har hatt tilstrekkelig press på seg til å gjennomføre pålagte tiltak.

2.1.3.3 Landbruk

Utslippene består hovedsakelig av diffus avrenning av næringsalter, oppløst organisk stoff og suspendert stoff fra jorderosjon. Fylkesmannen forvalter de viktigste virkemidlene overfor næringen. Arbeidet med å gjennomføre tiltak startet for alvor i 1988 i forbindelse med algeoppblomstringen langs kysten. Etterhvert har også lokale miljøproblemer fått betydning for tiltakene.

Pålegg om tiltak, økonomiske støtteordninger samt forskrifter og veiledning har vært de viktigste virkemidlene. Opprinnelig ble tiltak mot punktutslipp fra siloer, gjødselanlegg, hydrotekniske anlegg m.v. prioritert. Etterhvert ble arbeid med å redusere arealavrenningen prioritert høyere, og de siste årene har gjødselplanlegging blitt høyest prioritert. Ut fra dagens kunnskaper kan det se ut til at prioriteringen av tiltak begynte i feil ende. Tiltakene har ført til reduserte fosforutslipp, men virkningene på nitrogenutslippene er usikre.

2.1.3.4 Transportsektoren

Det er i stor grad sektormyndighetene som har ansvaret for å utarbeide virkemidler og tiltak mot utslipp og støy fra transportsektoren. Samferdselsdepartmentet og Vegdirektoratet har ansvaret for utbygging av riksveinettet og den overordnede miljøpolitikken, det siste i samråd med Miljøverndepartementet. På regionalt plan er vegkontoret i fylket ansvarlig, mens fylkesmannen er statlig fagmyndighet for støy og har ansvar for kollektivrafikk. Kommunene har ansvar for arealplanlegging, herunder transportplaner og støyskjerming.

Vegmyndighetene har gjennomført noen tiltak for å redusere virkningene av utslipp og støy fra riksveinettet. Kommunene har også gjennomført enkelte tiltak på det eldre veinettet, mens fylkeskommunen av budsjettmessige årsaker omtrent ikke har gjennomført tiltak. For nye veianlegg er det imidlertid tatt miljøhensyn ved at trafikk er ledet utenom de mest belastede områdene. Slike løsninger har gitt til dels betydelige miljøgevinster.

2.1.4 Samlet vurdering

2.1.4.1 Kostnader og nytte av de oppnådde miljøforbedringene

Det er investert i størrelsesorden 4400 mill.1992-kr i utslippsreduserende tiltak i Grenland i perioden 1975-1992, fordelt på ca 2900 mill.kr i perioden 1975-1987 og ca 1500 mill.kr i perioden 1988-1992. Det må understrekes at tallene er usikre. Industrien har stått for ca 90 % av investeringene i perioden 1975-1992, mens kommunal sektor har stått for det aller meste av de resterende investeringene. De øvrige sektorer har økt sin andel av investeringene noe de senere år.

En spørreundersøkelse blant befolkningen i Norge for å verdsette nytten av reduserte luftforurensninger i Grenland ble gjennomført i 1982. Undersøkelsen indikerer en betalingsvillighet på minst 1700 mill. 1992-kr for en vesentlig bedring av luftkvaliteten. Det anslås at minst 1200 mill. 1992-kr er investert i tiltak mot luftutslipp i perioden 1983-1992. Selv om slike anslag er beheftet med stor usikkerhet, er det vår vurdering at innsatsen for å forbedre luftmiljøet i Grenland siden 1982 så langt ligger innenfor folks betalingsvillighet.

2.1.4.2 Viktige drivkrefter bak virkemidlene

De sentrale myndighetenes holdninger og prioriteringer har vært avgjørende for styrken i og utformingen av virkemidlene. Det er også grunn til å tro at press fra miljøorganisasjonene og mediaomtale har hatt innflytelse på bedriftenes og myndighetenes handlinger. For ek­sempel har lokale krav vært viktige for tiltak overfor miljøproblemer som lukt, dis og nedfallsstøv, som ble tidlig prioritert.

Tiltak mot utslipp til vann fra kommunal sektor og landbruk har kommet senere enn for industrien og har for en stor del vært drevet frem av sentrale myndigheter. Styrken av og tidspunktet for tiltakene overfor disse sektorene har vært avhengig av kommunenes økonomiske stilling og omfanget av statlige låne- og støtteordninger. Miljøpakke Grenland ble igangsatt i 1988 som et 4-årig program for å fremme en helhetlig tilnærming til miljøproblemene. Det generelle inntrykket er at miljøpakken i liten grad har påvirket innsatsen på luft- og vannforurensningsområdet, bortsett fra innsatsen i kommunal sektor.

2.1.4.3 Kostnadseffektivitet på tvers av kilder

I konsesjonsbehandlingen har hver enkelt bedrift vært undergitt individuell behandling, og organiseringen av miljøforvaltningen for øvrig i Grenland har bidratt til en sektorvis tilnærming til miljøproblemene. For en rekke utslipp er en slik fremgangsmåte åpenbart uproblematisk fordi utslippene er særegne for den ene kilden eller fordi utslippene primært har lokal virkning i området rundt den enkelte bedrift. Utslipp som forårsaker nedfallsstøv, dis og lukt er av en slik karakter.

De viktigste utslipp til luft som har kilder i flere sektorer, og som ikke bare har lokale virkninger, er svoveldioksid og nitrogenoksider, mens næringssalter, fiber og organisk stoff er slike utslipp til vann.

Det er bare de to største punktutslippene av svoveldioksid som har hatt konsesjonskrav til nå. Disse kravene er begrunnet ut fra lokale effekter. Det er imidlertid grunn til å tro at de generelle virkemidlene overfor svoveldioksid-utslipp også har hatt betydning for de totale utslippene. Begrunnelsen for at noen store bedrifter har sluppet utslippskrav ser ut til å være høye tiltakskostnader. Det er således mulig at rekkefølgen i tiltakene har vært tilnærmet kostnadseffektiv. Vi har imidlertid ikke funnet at det er foretatt noen samlet vurdering av kostnadene ved å redusere utslippene av svoveldioksid fra ulike kilder i Grenland.

Det er to hovedkilder til nitrogenoksider; veitrafikk (34 %) og industrien (57 %). Oppvarming er den tredje viktigste kilden. Veitrafikk har hatt nasjonale avgasskrav siden 1989, mens det av de store industrikildene frem til nå bare er Hydro Porsgrunn som har hatt utslippskrav. Den største industrikilden har ikke konsesjonskrav, noe som trolig skyldes høye tiltaks­kostnader. Denne kilden utprøver nå alternative brensler, bl.a. med sikte på å redusere utslippene av nitrogenoksider.

Utslipp av nitrogenoksider fra veitrafikk har størst potensiell lokal skadevirkning fordi utslippene finner sted direkte i områder hvor folk oppholder seg. Det er gjort lite for å begrense disse utslippene, trolig fordi man på lokalt plan mangler effektive virkemidler og fordi tiltakene vil ha relativt høye kostnader.

Det kan derfor ha vært hensiktsmessig å starte med tiltak overfor industrien, for å redusere de største utslippene som så å si kom på toppen av utslippene fra veitrafikk.

Hydro Porsgrunn har vært den desidert viktigste kilden til utslipp av fosfor til vann, og har fra tidlig på 1970-tallet hatt konsesjonskrav. Det er deretter gjennomført tiltak i kommunal sektor, og fra 1988 også i landbruket. De fleste kravene er etter hvert blitt skjerpet.

Gitt utslippets størrelse var det trolig kostnadseffektivt å starte med tiltak ved Hydro Porsgrunn. Ut fra en kostnadsmessig vurdering burde imidlertid tiltak overfor kommunene og tildels også landbruket antakelig ha vært faset inn tidligere enn hva som skjedde. Tiltak ved andre bedrifter ville trolig ha hatt høye kostnader.

Hydro Porsgrunn har også vært den desidert største enkeltkilde til utslipp av nitrogen til vann, og har med unntak av landbrukssektoren vært den eneste kilde som har hatt pålegg om tiltak. Vurdert ut fra kostnadseffektivitet synes dette å ha vært riktig.

Union har vært den viktigste kilden til utslipp av fiber og organisk stoff, og har sammen med Hydro Rafnes og Statoil Bamble vært de eneste som har hatt utslippskrav. De øvrige kildene er for en stor del diffuse utslipp. Det synes således som om tiltak ved Union har vært den mest effektive måten å angripe utslippene på. Det er imildertid tvilsomt om de strenge utslippskravene ved Hydro Rafnes har vært riktige vurdert ut fra kostnadseffektivitet.

Tiltak mot ulike miljøgifter ser ut til å ha vært vurdert separat. En slik fremgangsmåte er riktig ettersom virkningene i miljøet av de ulike giftene kan være svært forskjellige. De mest skadelige stoffene har fått krav om tilnærmet null utslipp (for eksempel dioksiner).

2.1.4.4 Kostnadseffektivitet og styringseffektivitet

For enkelte utslipp, spesielt miljøgifter, vil det være viktig å velge virkemidler som sikrer at utslippsmålene nås med stor grad av sikkerhet ( styringseffektivitet). For de utslipp som gir utpreget lokale miljøproblemer som lukt, nedfallsstøv og dis, er det først ved visse kritiske utslippsnivåer som problemene gjør seg merkbare. For disse utslippene er det ofte fastsatt krav om maksimale utslipp per time, noe som indikerer at hensyn til styringseffektivitet har vært vektlagt også i disse tilfeller.

Konsesjonssystemet og forskrifter er eksempler på virkemidler hvor det er mulig å oppnå stor grad av styringseffektivitet, men som ikke nødvendigvis gir kostnadseffektive tiltak. Når det gjelder industriens utslippskonsesjoner ser det stort sett ut til at man har oppnådd stor grad av styringseffektivitet, hvor dette er viktig. Det er vanskelig å vurdere hvorvidt dette har gått på bekostning av kostnadseffektivitet.

2.1.5 Alternative eller supplerende virkemidler

En vurdering av hensiktsmessigheten av såkalte markedsbaserte miljøpolitiske virkemidler som et supplement eller alternativ til konsesjonssystemet, må ta utgangspunkt i lokale forhold. Noen typer utslipp vil ha virkninger kun i et begrenset område rundt kilden. Samspills­effekter kan også være viktige for virkningene på miljøet. For å kunne ta hensyn til disse forhold vil det derfor i mange tilfelle være nødvendig med virkemidler som er tilpasset hver enkelt utslippskilde for å oppnå resipienttilpassede mål, og dermed kostnadseffektive løsninger. Dette kan gjøre det vanskelig å ta i bruk markedsbaserte virkemidler, som ofte gis en generell utforming.

Dersom det i dag eksisterer betydelige forskjeller i marginale tiltakskostnader, vil dette kunne være et argument for å vurdere alternative virkemidler. Det samme vil være tilfelle hvis tiltakskostnadene ved ytterligere utslippsreduksjoner er høye. Dersom det imidlertid ikke er aktuelt med vesentlige utslippsreduksjoner ut over dagens nivå, vil dette kunne være et argument for å beholde dagens system.

Utslippsavgift

En utslippsavgift som et alternativ til utslipps­konsesjoner vil i prinsippet stimulere til kostnadseffektive utslippsreduksjoner på tvers av sektorer og gi løpende stimulans til å redusere utslippene. En utslippsavgift vil imidlertid generelt være mindre styringseffektiv enn et konsesjonssystem, og sannsynligvis være like informasjonskrevende for myndighetene. Alt i alt vil en utslippsavgift bare være aktuell for et lite antall stoffer. Hvorvidt det er hensiktsmessig å gjennomføre et slikt system for disse må avgjøres utfra en nærmere vurdering av praktisk gjennomførbarhet og forventet samfunns­økonomisk gevinst.

Omsettelige utslippstillatelser

Med utgangspunkt i dagens utslippstillatelser kan det åpnes for kjøp og salg av utslippsenheter. Et slikt system vil åpne for utjevning av eventuelle forskjeller i marginale tiltakskostnader. Også i dette tilfellet er det kun et lite antall stoffer som er aktuelle. På denne bakgrunn synes det å være beskjedne effektivitetsgevinster ved å gjøre dagens utslippsrettigheter omsettelige.

Offsets (motregningsprinsipp)

Dette innebærer at det settes en grense på det totale utslippet i området, slik at eventuelle økte utslipp et sted må motsvares av reduksjoner fra en annen kilde. Offsets kan være hensiktsmessig for å bringe inn større fleksibilitet i konsesjonssystemet. Når offsets gjennomføres innen samme konsern, kan imidlertid slike ordninger lett føre til løsninger som ikke er kostnadseffektive ved at det ved nyetableringer samlet sett blir pålagt utslippsbegrensinger med høyere tiltakskostnader enn andre eksisterende utslippskilder.

Banking

Dette innebærer at aktørene kan spare utslippstillatelser til senere dersom de på et gitt tidspunkt har lavere utslipp enn tillatt. Et slikt system åpner for økt fleksibilitet over tid. Også her er det kun et begrenset antall stoffer som er aktuelle. En innføring av banking kan i praksis skje innenfor det eksisterende konsesjonssystemet.

Avgift i kombinasjon med utslippskonsesjon.

Dette innebærer at aktørene pålegges en avgift på de utslippsmengder som konsesjonen tillater. Systemet vil stimulere aktørene til å søke om lavere konsesjonsgrenser, og dermed stimulere til å redusere utslippene over tid. Det vil også bidra til en utjevning av eventuelle forskjeller i marginale utslippskostnader.

En slik ordning vil opprettholde konsesjonssystemets styringseffektivitet og bedre informasjonsgrunnlaget for myndighetenes konsesjonsbehandling.

Systemet vil medføre økte kostnader for virksomhetene. Det kan i utgangspunktet brukes overfor alle utslipp som i dag er konsesjonsbelagte. Avgiften vil imidlertid for en del utslipp måtte tilpasses forskjeller i skadeomfang fra ulike kilder.

Et slikt system åpner for potensielle effektiviseringer av dagens konsesjonssystem, selv om få andre sektorer enn industrien skulle bli inkludert. Det vil være interessant å vurdere de ulike sider ved et slikt system nærmere, med sikte på en utprøving i praksis for ett eller flere stoffer.

2.1.6 Fremtidige utfordringer

Fremtidige utslippsreduksjoner vil kunne bli langt mer kostbare per enhet enn tidligere, og nytten av slike relativt marginale reduksjoner må antas å bli lavere enn ved tidligere reduksjoner. Det blir derfor svært viktig å ha beslutningssystemer og virkemidler på de nasjonale og lokale plan som sikrer at utslippsreduksjoner foretas hvor det er mest kostnadseffektivt.

Dagens virkemidler burde i hovedsak være egnet til også å løse de fremtidige oppgaver overfor utslipp fra stasjonære kilder, men det er viktig at utslippsmål og virkemiddelbruk i de ulike sektorene blir fastsatt utifra en helhetsvurdering, der kostnyttevurderinger står sentralt, og at alle relevante sektorer trekkes med i en tverrsektoriell vurdering når utslipps­mål, virkemidler og tiltak skal fastsettes.

De fleste gjenværende lokale miljøproblemene er hovedsakelig knyttet til langtransporterte forurensninger og utslipp fratransport. I dag mangler det imidlertid effektive virkemidler for å redusere lokale miljøproblemer fra transportsektoren, og det er trolig at tiltak har høye kostnader. Langtransportert forurensing kan kun påvirkes kostnadseffektivt ved tiltak på et internasjonalt plan. Dette feltet er komplekst både faglig og politisk, og er ikke vurdert nærmere i denne rapporten.

2.2 Virkemiddelbruken overfor utslipp fra treforedlingsindustrien (dnvi-econ 1993 b)

2.2.1 Formål, innhold og hovedkonklusjoner

Denne rapporten omhandler miljøtilstand og virkemiddelbruk i treforedlingsindustrien. Resultatene som presenteres er en del av et større utredningsprosjekt som Det Norske Veritas Industri Norge AS og ECON Energi a.s. har utført på oppdrag fra Miljøverndepartementet. Utredningsprosjektet består av tre delstudier; treforedlingsstudien, som legges frem her, en analyse av miljøpolitikken i Grenlandsregionen og en studie som tar for seg fem forurensende stoffer. Rapportene skal utgjøre bakgrunns­materiale for arbeidet til Virkemiddelutvalget som ble nedsatt av Miljøverndepartementet i 1992.

Formålet med prosjektet er å evaluere tidligere og eksisterende miljøpolitiske virkemidler med tanke på effektivisering av den fremtidige virkemiddelbruk. Som grunnlag for vurderingen er det i kapittel 2 og 3 gitt en oversikt over treforedlingsbransjen og en beskrivelse av miljøproblemenes art og omfang. Kapittel 4 omhandler erfaringene med virkemiddelbruken frem til i dag. I kapittel 5 redegjøres det for kostnadene ved miljøtiltakene i bransjen og i kapittel 6 blir internasjonale forhold gjennomgått. Det avsluttende kapittel 7 gir en samlet vurdering der virkemiddelbruken analyseres i lys av endringer i miljøtilstand og kostnader. Det diskuteres også om virkemidlene har vært kostnadseffektive og resipientorienterte. Til sist drøftes mulige alternative eller supplerende virkemidler.

Studiens hovedkonklusjoner er:

1. Det er de siste 20 årene foretatt store utslippsreduksjoner i treforedlingsindustrien. Som følge av dette er det oppnådd betydelige forbedringer i miljøtilstanden både i luft og vann i treforedlingsindustriens resipienter.

2. Konsesjonssystemet har hatt avgjørende betydning for å oppnå forbedringene. Markedets krav har etterhvert fått større betydning.

3. Bedriftene er i dag i hovedsak fornøyd med SFT og måten etaten håndhever konsesjonssystemet på. Vår vurdering er imidlertid at bedriftene bør gis økt handlefrihet i valg av tekniske løsninger.

4. Utslippskravene synes å være fastlagt ut fra en resipientvurdering.

5. Eventuelle ytterligere utslippsreduksjoner vil etter vår vurdering bli langt mer kostbare pr. enhet redusert utslipp enn tidligere. Nytten av slike relativt marginale reduksjoner må også antas å bli lavere enn ved tilsvarende tidligere reduksjoner. Myndighetene bør derfor foreta nøye vurderinger av kostnadene ved eventuelle ytterligere utslippsreduksjoner og sammenholde disse med den forventede bedring i miljøtilstanden i den enkelte resipient.

6. Gjenværende miljøproblemer i treforedling er i første rekke knyttet til lukt, støy og avfall.

2.2.2 Miljøtilstanden og utslipp

I beskrivelsen av miljøtilstanden er det skilt mellom ulike typer miljøeffekter/problemer.

Tabellen nederst på siden gir en oversikt over disse sammen med forårsakende utslipp, og skadevirkninger.

Eutrofiering og oksygenforbruk forårsakes av tilførsler av hhv. næringssalter og organisk stoff. Utslippene av organisk stoff har gitt de viktigste resipientproblemene. Utslippene av næringssalter bidrar til algevekst som også forbruker oksygen under nedbrytningen. Utslipp av lett nedbrytbart organisk materiale kan føre til heterotrof begroing, det vil si tepper av bakterier og sopp i berørte resipienter. Utslipp av bark og fiber, som angis som suspendert stoff (SS) har medført betydelige problemer med oksygensvinn og råttent bunnvann i flere resipienter. Nåværende resipientproblemer av denne typen skyldes først og fremst tidligere utslipp.

Effektene av utslippene av organisk stoff, næringssalter og fiber er nå tydeligst i de frie vannmasser.

Utslippene av organisk stoff er redusert med 80-90 prosent i perioden fra 1975 til 1992.

Giftvirkninger forårsakes primært av utslipp av klorerte organiske forbindelser (AOX) fra cellulosefabrikkenes blekerier. Dessuten kan sure utslipp og spesielle bestanddeler i trevirke (fenoler, fettsyre o.l.) forårsake gifteffekter. Utslippet av klororganiske stoffer er redusert med ca 85 prosent i perioden 1985 til 1992.

Lukt kan være et problem, særlig omkring sulfatfabrikker. Luktproblemene er sterkt redusert i de senere år, men er fortsatt et problem ved sulfatfabrikkene.

Sure avgasser som SO₂ og NO_x slippes ut fra prosesser i celluloseindustrien, og generelt fra forbrenningsanlegg for bark, olje m.v. i treforedlingsindustrien. Utslippene av SO₂ er redusert med ca 90 prosent i perioden fra 1975 til 1992. Utslippene av NO_x fra bransjen er imidlertid lave sammenlignet med andre utslipps­kilder.

Støvnedfall er av begrenset betydning i treforedlingsindustrien. Utslippene er lave og synes ikke å forårsake effekter av betydning.

Støy er et problem ved de anlegg som ligger nær boligbebyggelse. Støyplagen er redusert, men det gjenstår fortsatt problemer ved noen anlegg.

Avfall. Bark utgjør den største mengden, og brennes stort sett for energiformål. Mindre mengder deponeres eller viderebearbeides til jordforbedringsmiddel. Deponering av bark m.v. resulterer ofte i et sterkt forurenset sigevann. Mengdene spesialavfall begrenser seg stort sett til spillolje.

Totalt sett har utslippene av de utslippsparametrene som er nevnt foran, utviklet seg slik gjennom første og annen konsesjonsrunde. Tallene er gitt i tusen tonn/år:

Det fremgår av tabellen at de største reduksjonene ble oppnådd ved førstegenerasjons-tiltakene. For SO₂ skyldes reduksjonene både prosesstiltak, redusert oljeforbruk ved utstrakt bruk av bark og reduksjon av svovelinnholdet i olje.

2.2.3 Virkemidler

Det viktigste miljøpolitiske virkemiddel overfor treforedlingsindustrien har vært konsesjonssystemet. Den statlige finansieringsordningen for oppryddingstiltak i eldre industri har også spilt en rolle. Forskriften om svovelinnhold i fyringsolje og SO₂ -avgiften har dessuten hatt betydning. Utover dette har avgifter og forskrifter spilt svært liten rolle overfor utslipp fra treforedlingsindustrien. Miljømerking har i de senere årene fått betydning for deler av bransjen. SFT er konsesjonsmyndighet overfor bransjen. I enkelte tilfeller har fylkesmannen konsesjonsbehandlet avfallsdeponier.

2.2.4 Tiltak og effekter

Spesielt celluloseindustrien har tradisjonelt hatt store utslipp til vann og luft. Bransjen var derfor en av de første som ble pålagt å søke om utslippstillatelse på begynnelsen av 1970-tallet.

Den første konsesjonsrunden, de såkalte før­ste-generasjonstiltakene i perioden fra 1976 til ca 1985, tok særlig fatt i utslippene av bark og fiber fra bransjen generelt og utslippene av oppløst organisk stoff fra cellulosefabrikkene spesielt. Tiltakene overfor cellulosefabrikkene førte til reduksjoner i utslipp av organisk stoff fra kokeriene på ca 80 prosent, samtidig som utslippene av SO₂ ble betydelig redusert.

I den andre konsesjonsrunden, de såkalte annen-generasjonstiltakene i perioden fra 1986, har siktemålet vært å redusere gjenværende utslipp slik at de ikke forårsaker skadevirkninger av betydning. Innen celluloseindustrien har særlig utslippene av klororganiske forbindelser (AOX) vært i fokus, men alle relevante utslipp er blitt vurdert. Bortsett fra for klororganiske forbindelser var de oppnådde utslippsreduksjoner langt mindre enn i første-generasjonsfasen.

Parallelt med konsesjonsrundene har det skjedd en strukturrasjonalisering av bransjen. Denne rasjonaliseringsprosessen var sterkest på 1970-tallet, men pågikk også utover på 1980-tallet. Antall enheter i bransjen er redusert fra ca 70 til ca 30, mens produksjonen i perioden har økt kraftig.

Tiltakene har bestått av innføring av mer miljøvennlige prosesser (eksempler kjemikaliegjenvinningsanlegg, tørrbarking, oksygendeligninfisering), ulike typer interne tiltak (eksempler interne bakvannsfiltre, vannsparende tiltak, økt bakvannslagerkapasitet) og eksterne rensetiltak (eksempler i første fase sedimenteringsanlegg ved 5 bedrifter, i annen fase flere sedimenteringsanlegg, biologiske renseanlegg og anlegg for kjemiske felling).

Den overveiende del av første-generasjonstiltakene var prosesstiltak. I annen-generasjonsfasen har prosesstiltak og eksterne tiltak (rensing) hatt omtrent like stor betydning.

2.2.5 Industriens syn på virkemiddelbruken

Bedriftene er stort sett fornøyd med den måten SFT arbeider på, men det er et inntrykk at forholdet var noe mer anstrengt for noen år siden. Det er påpekt at saksbehandlingstiden har vært for lang, men det ser ikke ut til at dette har skapt særlige problemer for bedriftene. Det synes også å være et ønske fra en del bedrifter om at konsesjonsvilkårene i større grad skal gis som rammekrav uten unødig detaljerte tekniske spesifikasjoner. Det er også uttrykt ønske om klarere og mer langsiktige rammebetingelser. Endelig synes det som om de fleste av bedriftene mener at SFT er for lite resipientorientert.

Flertallet av bedriftene er ikke tilfreds med SFTs kontrollsystem og måten kontrollene fungerer på. Industrien ønsker større grad av systemrevisjon og mindre detaljinspeksjon. Sam­ordning med kontrollvirksomheten til andre etater under Internkontrollforskriften bør også bli bedre, samtidig som det er reist spørsmål om kontrollgebyrene. Behovet for mer nyanserte reaksjonsformer ved overtredelser er også påpekt.

Det kan slås fast at konsesjonskravene har vært den absolutt viktigste drivkraften bak miljøarbeidet i industrien. Krav fra markedet om mer miljøvennlig produksjon og produkter har imidlertid etter hvert fått større betydning. Dette kan bli viktigere enn forurensningsmyndighetenes krav i fremtiden. I forhold til utenlandske konkurrenter mener bedriftene at konsesjonskravene i dag ikke er konkurransevridende, mens de tidligere i noen grad kan ha vært det.

2.2.6 Kostnader

Miljøverninvesteringene som er foretatt i treforedlingindustrien i både første- og annen-generasjonstiltak, fremgår av tabellen nedenfor. Det er også skilt mellom investeringer i tiltak mot luftutslipp og tiltak mot vannutslipp. Tallene er i millioner 1992-kroner.

I begge perioder er ca 87 prosent brukt for å redusere utslipp til vann og 13 prosent for å redusere utslipp til luft. Første-generasjonstiltakene for å redusere utslipp til vann fordeler seg med 80 prosent på prosesstiltak (interne tiltak), mens ca 20 prosent av investeringene har gått til ekstern rensing. For å redusere utslipp til luft er den tilsvarende fordeling 60 prosent av investeringen til rensetiltak, mens 40 prosent er brukt til prosessinterne tiltak.

For annen-generasjonstiltakene utgjør investeringene i rensetiltak noe over 50 prosent. For utslipp til luft foreligger ikke nok data til å foreta noen fordeling, men det er grunn til å tro at det meste av investeringene har vært i rensetiltak.

2.2.7 Samlet vurdering

2.2.7.1 Viktige drivkrefter bak virkemidlene

De sentrale myndighetenes holdninger og prioriteringer har vært avgjørende for styrken i og utformingen av virkemidlene. Lokale krav om tiltak ut fra de mest synlige skader har også hatt betydning. Press fra miljøorganisasjonene og mediaomtale har hatt innflytelse på bedriftenes og myndighetenes handlinger. Press fra svensk side har også hatt betydning for kravene ved enkelte bedrifter.

2.2.7.2 Resipienttilpassede krav

Selv om tilnærmingen til miljøproblemene under første-generasjonstiltakene i stor grad bar preg av bransjemessige felleskrav, kan dette sett i ettertid ha vært hensiktsmessig også ut fra en resipientmessig betraktning. Tiltakene ga betydelige forbedringer i alle resipientene.

Utformingen av annen-generasjonstiltakene har i større grad vært preget av resipientbetraktninger. Dette har blant annet gjenspeilet seg i en større grad av individuell vurdering av bedriftene. Endringen mot mer resipientorientering har vært sterkest for utslippene av fiber og oppløst organisk materiale. Kravene til utslipp av næringssalter er også satt ut fra en resipientvurdering. Utslippene av klororganisk stoff er satt som langsiktige nedtrappingskrav for hele bransjen, men hvor også forholdene i resipientene har spilt en rolle. Støy og støvutslippene har også vært regulert ut fra lokale forhold. Konsesjonskravene til utslipp av svoveldioksid synes satt ut fra skjønnsmessige vurderinger av mulige lokale skadevirkninger i resipientene.

2.2.7.3 Konsesjonssystemet

Konsesjonssystemet fremstår som en forhandlingsprosess mellom SFT og bedriften, hvor også andre aktører i større eller mindre grad deltar. Sentrale forhold i denne prosessen er miljøtilstanden i resipientene, tilgjengelig tek­nologi og økonomiske forhold i bedriftene. I utgangspunktet er det bedriftene som har mest informasjon om muligheter for og kostnader ved reduksjoner i utslippene, slik at det foreligger en situasjon med asymmetrisk informasjon. SFT har imidlertid hatt betydelig kunnskap om treforedlingsbransjen. Det er vårt inntrykk at det gjennomgående har vært en åpen dialog mellom bedriftene og SFT om innholdet i utslippskonsesjonene.

Utslippskonsesjonene ved første-generasjonstiltakene ga bedriftene klare føringer med hensyn til hvilke tiltak som skulle gjennomføres. Selv om kravene nå gir bedriftene større fleksibilitet med hensyn til valg av teknologi, involverer miljøvernmyndighetene seg fortsatt i stor grad i diskusjoner om tekniske løsninger. Det er vår vurdering at konsesjonsbehandlingen har blitt for teknologiorientert. Myndighetene kan gi bedriftene ytterligere fleksibilitet ved valg av tekniske løsninger.

For industriens langsiktige planlegging er det viktig å få signaler om framtidige utslipps­krav. Det er imidlertid ofte vanskelig for miljøvernmyndighetene å binde seg til langsiktige utslippsreduksjoner på grunn av usikkerhet om framtidige tiltakskostnader, resipientforhold og prioriteringer av miljømål.

Det kan synes som om konsesjonssystemet slik det har vært praktisert, ikke alltid har gitt tilstrekkelig gode signaler om langsiktig utvikling av utslippskravene.

Miljøvernmyndighetenes kontroll- og sanksjonsmekanismer (inspeksjoner og kontroller, bruk av forurensningsgebyr og anmeldelser) ser ennå ikke ut til å ha funnet en hensiktsmessig form på alle områder. Praktiseringen av sanksjonssystemet synes å være for lite nyansert i forhold til overtredelsenes art, og kontrollene for mye opptatt av detaljer, i stedet for i større grad å kontrollere bedriftenes organisering og rutiner for sikring av utslippene. Det er viktig å samordne SFTs kontrollvirksomhet med tilsvarende virksomheter hos de øvrige statlige etater slik Internkontrollforskriften legger opp til.

2.2.7.4 Kostnadseffektivitet og styringseffektivitet

For enkelte utslipp, spesielt miljøgifter, vil det være viktig å velge virkemidler som sikrer at utslippsmålene nås med stor grad av sikkerhet (styringseffektivitet). For andre utslipp som lukt og støv kan det være slik at utslipp over visse nivåer vil kunne gi merkbare ulemper. For disse utslippene er det ofte fastsatt krav om maksimale utslipp pr. time, noe som indikerer at hensyn til styringseffektivitet har vært tillagt vekt.

Konsesjonssystemet og forskrifter er eksempler på virkemidler hvor det er mulig å oppnå stor grad av styringseffektivitet, men som ikke nødvendigvis gir kostnadseffektive tiltak. Når det gjelder treforedlingsindustriens utslippskonsesjoner ser det stort sett ut til at man har oppnådd stor grad av styringseffektivitet. For størsteparten av de gjenværende utslipp må styringseffektivitet anses for å være mindre viktig. Det er behov for å vurdere nye virkemidler med bedre egenskaper når det gjelder kostnadseffektivitet.

2.2.7.5 Alternative eller supplerende virkemidler

En vurdering av hensiktsmessigheten av såkalte markedsbaserte miljøpolitiske virkemidler (avgifter, omsettelige utslippskvoter osv.) som et supplement eller alternativ til konsesjonssystemet, må ta utgangspunkt i og tilpasses de lokale resipientforhold. Dersom det i dag eksisterer betydelige forskjeller i marginale tiltakskostnader, vil dette kunne være et argument for å vurdere alternative virkemidler. Det samme vil være tilfelle hvis tiltakskostnadene ved ytterligere utslippsreduksjoner er høye. Dersom det imidlertid ikke er aktuelt med vesentlige utslippsreduksjoner ut over dagens nivå, vil dette kunne være et argument for å beholde dagens system.

Utslippsavgift

En utslippsavgift som alternativ til utslipps­konsesjoner vil i prinsippet stimulere til kostnadseffektive utslippsreduksjoner på tvers av sektorer og gi løpende stimulans til å redusere utslippene. En utslippsavgift vil imidlertid generelt være mindre styringseffektiv enn et konsesjonssystem, og sannsynligvis heller ikke være mindre informasjonskrevende for myndighetene. En utslippsavgift vil kunne være aktuell for utslipp av svoveldioksid, organisk materiale og næringssalter.

Banking

Dette innebærer at aktørene kan spare utslippstillatelser til senere dersom de på et gitt tidspunkt har lavere utslipp enn tillatt. Et slikt system åpner for økt fleksibilitet over tid. Banking vil være mest aktuelt for utslipp av næringssalter og organisk materiale. En innføring av banking kan i praksis skje innenfor det eksisterende konsesjonssystem.

Avgift i kombinasjon med utslippskonsesjon

Dette innebærer at aktørene pålegges en avgift på de utslippsmengder som konsesjonen tillater. Systemet vil stimulere aktørene til å søke om lavest mulige konsesjonsgrenser, og dermed stimulere til å redusere utslippene over tid.

En slik ordning vil opprettholde konsesjonssystemets styringseffektivitet og bedre informasjonsgrunnlaget for myndighetenes konsesjonsbehandling. Systemet vil medføre økte kostnader for virksomhetene. Det kan i utgangspunktet brukes overfor alle utslipp som i dag er konsesjonsbelagte.

Et slikt system åpner for potensielle effektiviseringer av dagens konsesjonssystem. Det vil være interessant å vurdere de ulike sidene ved et slikt system nærmere, med sikte på utprøving i praksis for ett eller flere stoffer.

2.2.8 Fremtidige utfordringer

De gjenværende utslipp fra treforedlingsindustrien er nå svært lave i forhold til tidligere, og vil i endel tilfelle bli ytterligere redusert som følge av planlagte eller igangsatte tiltak. Ytterligere utslippsreduksjoner vil kunne bli langt mer kostbare pr. enhet redusert utslipp enn tidligere. Nytten av slike relativt marginale reduksjoner må antas å bli lavere enn ved tilsvarende tidligere reduksjoner. Myndighetene bør derfor foreta nøye vurderinger av kostnadene ved ytterligere utslippsreduksjoner og sammenholde disse med den forventede bedring i miljøtilstand i den enkelte resipient. Det blir derfor svært viktig å ha beslutningssystemer og virkemidler som kan sikre mest mulig kostnadseffektive utslippsløsninger.

Dagens virkemidler burde i hovedsak være egnet til å løse de fremtidige oppgaver overfor utslipp fra treforedlingsindustrien. Konsesjonssystemet bør imidlertid kunne praktiseres noe mer fleksibelt mht. teknologivalg i bedriftene. En bør videre vurdere å innføre et system med avgift på konsesjonsgrensene.

De gjenværende miljøproblemer i treforedlingsindustrien synes i første rekke å være knyttet til lukt, støy og avfall.

2.3 Virkemiddelbruken overfor utslipp av kvikksølv (DNVI-ECON 1993 c)

2.3.1 Formål

Denne rapporten omhandler virkemiddelbruk overfor utslipp av kvikksølv. Resultatene som presenteres er en del av et større utredningsprosjekt som Det Norske Veritas Industri Norge AS og ECON Energi a.s. har utført på oppdrag fra Miljøverndepartementet. Utredningsprosjektet består av tre delstudier; Studien Virkemiddelbruk i Miljøforvaltningen i Grenland og studien Virkemiddelbruken overfor utslipp fra treforedlingsindustrien som begge ble lagt fram i oktober 1993, samt en studie som tar for seg fem forurensende stoffer. Rapporten om virkemiddelbruk overfor kvikksølv er en del av sistnevnte studie. De øvrige stoffene som behandles er bly, klorfluorkarboner (KFK), spillolje og svoveldioksid. Rapportene skal utgjøre bakgrunnsmateriale for arbeidet til Virkemiddelutvalget som ble nedsatt av Miljøverndepartementet i 1992.

Formålet med studien er å evaluere tidligere og eksisterende virkemiddelbruk overfor fem representative stoffer. Ut fra dette er det gjennomført en vurdering av styrings- og kostnads­effektiviteten av de virkemidler og tiltak som har vært benyttet overfor utslipp av kvikksølv. Det gis også en vurdering av framtidig virkemiddelbruk. I kapittel 2 gis en oversikt over historisk utvikling i kvikksølvutslippene og fordeling på kilder. Kapittel 3 gjennomgår miljøtilstand og skader, mens kapittel 4 gir en beskrivelse av de virkemidler og tiltak som har vært benyttet eller er foreslått. I det avsluttende kapittel 5 gis en samlet vurdering der virkemiddelbruken analyseres i lys av endringer i miljøtilstand og kostnader. Videre diskuteres virkemidlenes kostnadseffektivitet og styringseffektivitet, og til slutt drøftes mulige framtidige virkemidler.

2.3.2 Produktgruppen

Kvikksølv er et metall som skiller seg ut ved lavt smeltepunkt og høyt damptrykk i forhold til andre metaller ved romtemperatur. Høyt damptrykk gjør at kvikksølv i gassform lett spres med luft.

2.3.3 Miljøskader

Kvikksølvforbindelser er sterkt toksiske for en rekke organismer. Kvikksølvforbindelser har også kroniske giftvirkninger overfor mange organismer og kan føre til bl.a. motoriske og mentale forstyrrelser, selv i meget små konsentrasjoner. Kvikksølv kan akkumuleres i organismer i vandig miljø og oppkonsentrere seg langs enkelte akvatiske næringskjeder. Kroniske giftvirkninger er ofte vanskelig å påvise siden skader kan være resultat av kombinert påvirkning fra flere faktorer, bl.a. andre miljøgifter, og skader kan komme etter langvarig eksponering og /eller flere år etter eksponering.

Det er registrert overkonsentrasjoner av kvikksølv i flere fjorder og funnet høye verdier i ørret fra bl.a. Mjøsa og Tyrifjorden. Det er innført kostholdsadvarsler for fisk og skjell i Sørfjorden. Overkonsentrasjoner av kvikksølv i miljøet er påvist mange steder uten at det er funnet en klar årsak til belastningen. I områder der belastningen skyldes tidligere utslipp fra punktkilder er det registrert reduksjon i konsentrasjonene.

2.3.4 Utslipp

Samlede utslipp av kvikksølv er redusert med ca 55 % i perioden 1985 til 1992 og årlig utslipp er nå ca 2100 kg kvikksølv til vann og luft. Utslipp fra tannlegevirksomhet er største gjenværende utslippskilde med 1,3 tonn pr. år. Nest største kilde er kvikksølvholdige termometre med ca 750 kg kvikksølv årlig.

Nordsjødeklarasjonene som Norge har undertegnet har ifølge St.meld. nr. 64 (1991-92) som mål at de samlede utslipp av kvikksølv til vann og luft skal reduseres med 70 pst. i forhold til 1985-nivå innen 1995.

2.3.5 Virkemidler

Det har hittil hovedsakelig bare vært benyttet administrative virkemidler overfor kvikksølvutslipp. Alle punktutslipp er kraftig redusert gjennom konsesjonsregulering og forbud mot bruk av kvikksølv, og det foreligger konkrete planer for ytterligere reduksjon/stans av to gjenværende industriutslipp.

Forskrift om miljøskadelige batterier og akkumulatorer ble innført i 1990. Forskriften gir regler om merking og returplikt av batterier og påbud om nedtrapping av kvikksølvinnholdet i forskjellige typer batterier som omsettes.

Bruken av kvikksølvholdige plantevernmidler ble forbudt i 1991.

For å nå målet for reduksjon i kvikksølvutslipp må ytterligere tiltak gjennomføres. SFT har derfor kommet med forslag til forskrift om å påby installering av amalgamavskillere i tannklinikker m.v. og til forskrift om å forby omsetning av kvikksølvholdige termometre. Amalgam-forskriften er beregnet å gi en reduksjon på ca 22 %, mens termometerforskriften vil redusere kvikksølvutslippene med ca 14 %. Med disse to forskriftene vil det oppnås ca 90 % reduksjon i kvikksølvutslippene i forhold til 1985-nivå.

2.3.6 Vurdering av politikken.

Virkemidler overfor kvikksølv er satt inn uten at det har vært foretatt noen kostnyttevurderinger. Konsesjonskravene har hovedsakelig vært rettet inn mot å redusere utslipp fra de store industrikilder ut fra vurderinger av de lokale skadevirkninger. Det er således ikke noe poeng å vurdere kostnadseffektiviteten i tiltakene mellom kildene, ettersom et tiltak i en bedrift ikke kan byttes ut med et tiltak i en annen.

Industrien har fått strenge utslippskrav, og klare signaler fra miljøvernmyndighetene om utfasing av kvikksølvutslippene på lang sikt. Selv om konsesjonssystemet slik det har vært praktisert ikke har gitt noen løpende stimulanser til å redusere utslippene, ser dette i lys av utslippsutviklingen ikke ut til å ha hatt særlige negative virkninger.

Enkelte av industriutslippene er redusert gjennom generelle forbud mot bruk av kvikksølv. Virkemiddelbruken har i disse tilfellene ikke vært tilpasset de lokale skadevirkninger av de enkelte utslipp. På denne måten har en kunnet slippe å behandle et stort antall bedrifter individuelt, og fordi en har som langsiktig mål å fase ut bruken av kvikksølv kan denne framgangsmåten ha vært hensiktsmessig.

Regulering av kvikksølvutslipp fra batterier gjennom forskrifter vil generelt sett ikke være kostnadseffektivt. En avgiftsbelegging av batteriene på grunnlag av kvikksølvinnholdet vil gi konsumentene incentiver til kjøp av kvikksølvfrie produkter. Det har vært en internasjonal trend i retning av å produsere kvikksølvfrie batterier som det nå er god tilgang på.

2.3.7 Vurdering av forslag til nye tiltak.

Miljøvernmyndighetenes kostnadskalkyler indikerer at det foreslåtte tiltak overfor utslipp fra tannlegevirksomhet har høyere kostnader enn forbudet mot bruk av kvikksølvtermometre. Øvrige utslippkilder, som imidlertid er svært små, er ikke tatt med i vurderingen. De potensielle skadevirkninger av utslipp fra tannlegevirksomhet er antakelig større enn for de øvrige kilder, ettersom utslippene bidrar til høyt kvikksølvinnhold i kloakkslam.

Effekten av installering av amalgamavskillere er usikker. Usikkerheten består blant annet i langtids renseeffekt og i hvilken grad en lykkes i å samle inn det faste kvikksølvavfallet som genereres. En avgift på kvikksølvinnholdet i amalgam framstår heller ikke som et treffsikkert virkemiddel. En slik avgift vil lett kunne veltes over på forbrukerne, og vil dessuten ikke påvirke utslipp fra eksisterende fyllinger.

På bakgrunn av den usikkerhet som råder om totaleffektene av å installere amalgamavskillere bør dette vurderes nærmere før en endelig beslutning fattes. Dette kan for eksempel skje gjennom et prøveprosjekt hvor amalgamavskillere installeres hos noen tannbehandlingsvirksomheter for nærmere utprøving. Resultatet av dette bør danne grunnlag for en avgjørelse om det skal påbys installering av amalgamavskillere, eller om en bør satse på en avgift på bruk av amalgam.

Et forbud mot bruk av kvikksølvholdige termometre er et styringseffektivt, men lite fleksibelt virkemiddel. En avgift på kvikksølvholdige termometre vil gi forbrukerne de riktige signaler om skadevirkningene av å bruke slike termometre, samtidig som en unngår å innføre dispensasjons- og rapporteringsordninger. Et slikt virkemiddel bør imidlertid ha tilstrekkelig styringseffektivitet vurdert ut fra skadepotensialet.

På denne bakgrunn foreslås det at det innføres en felles avgift på kvikksølvtermometre og andre produkter som inneholder kvikksølv. Et forsiktig anslag kan tilsi at en slik avgift kan gi en utslippsreduksjon i størrelsesorden 10-15 pst. i forhold til utslippsnivået i 1985.

2.4 Virkemiddelbruk overfor utslipp av bly (DNVI-ECON 1993 d)

2.4.1 Formål

Denne rapporten omhandler virkemiddelbruk overfor utslipp av bly. Resultatene som presenteres er en del av et større utredningsprosjekt som Det Norske Veritas Industri Norge AS og ECON Energi a.s. har utført på oppdrag fra Miljøverndepartementet. Utredningsprosjektet består av tre delstudier; Studien Virkemiddelbruk i Miljøforvaltningen i Grenland og studien Virkemiddelbruken overfor utslipp fra treforedlingsindustrien som begge ble lagt fram i oktober 1993, samt en studie som tar for seg fem forurensende stoffer. Rapporten om blyutslipp er en del av sistnevnte studie. De øvrige stoffene som behandles er svoveldioksid (SO₂ ), klorfluorkarboner (KFK), kvikksølv og spillolje. Rapportene skal utgjøre bakgrunnsmateriale for arbeidet til Virkemiddelutvalget som ble nedsatt av Miljøverndepartementet i 1992.

Formålet med studien er å evaluere tidligere og eksisterende virkemiddelbruk overfor fem representative stoffer. Ut fra dette er det gjennomført en vurdering av styrings- og kostnads­effektiviteten av de virkemidler og tiltak som har vært benyttet ovefor blyutslipp, og av de som kan være aktuelle i framtida. I kapittel 2 gis en oversikt over historisk utvikling i blyutslippene og fordeling på kilder. Kapittel 3 gjennomgår miljøtilstand og skader, mens kapittel 4 gir en beskrivelse av de virkemidler og tiltak som har vært benyttet. I det avsluttende kapittel 5 gis en samlet vurdering der virkemiddelbruken analyseres i lys av endringer i miljøtilstand og kostnader. Videre diskuteres virkemidlenes kostnadseffektivitet og styringseffektivitet, og til slutt drøftes mulige framtidige virkemidler.

2.4.2 Utslipp

Utslipp av bly forekommer som utslipp til luft, vann og jord. Utslippene kan være i form av metallisk bly (f.eks. blyhagl) og som kjemiske forbindelser av bly (f.eks. blysulfat, blyoksid). Utslipp av metallisk bly er tillagt mindre betydning som forurensningsproblem. Bruken av kjemiske blyforbindelser har vært fullstendig dominert av blytilsats til bensin.

Utslipp av bly til luft er redusert fra ca 400 tonn i 1985 til ca 160 tonn i 1992, d.v.s. med ca 60 pst. I 1992 utgjorde utslipp fra bruk av blyholdig bensin ca 97 pst. av utslippene til luft, resten er industriutslipp. Blyutslippene til vann er redusert fra ca 850 tonn i 1985 til 10 tonn i 1992, d.v.s. med nær 90 pst. Industrien har vært viktigste kilde. Utslipp av bly fra produkter domineres av blyakkumulatorer. Dette utslippet er redusert de siste 2 årene som følge av høyere innsamlingsgrad.

Norge ligger an til å nå Nordsjødeklarasjonens mål om 70 pst. reduksjon i utslipp til luft og vann for perioden 1985 til 1995. Det nasjonale mål om 70 pst. reduksjon av de samlede utslipp til luft vann og jord i samme periode vil også nås med de gjennomførte og planlagte tiltak (bl.a. krav til smelteverk, avfallsforbrenningsanlegg og batteriforskrift)

2.4.3 Miljøskader

Det er ofte vanskelig å påvise skader som en direkte følge av blyeksponering. Slike skader kan være resultat av påvirkning fra flere faktorer, blant annet andre miljøgifter, og skader kan komme etter langvarig eksponering og/eller flere år etter eksponering. Bly er akutt giftig overfor mange organismer. Det er imidlertid ikke de akutte giftvirkninger som i dag står mest sentralt i skadesammenheng, men snarere de kroniske giftvirkninger bly har overfor mange organismer, selv i lave konsentrasjoner. Bly bioakkumuleres bl.a. i fisk. Kronisk blyforgiftning kan ha nevrologiske, immunologiske og kreftfremkallende virkninger.

Det er registrert høye konsentrasjoner i sedimenter i flere fjorder som skyldes tidligere tiders utslipp fra industri. Atmosfæriske tilfør­sler gir forhøyede konsentrasjoner i nedbør, jordsmonn og flere dyrearter i de sørlige deler av landet.

Blykonsentrasjonene i luft var i 1992 bare 1/6 av konsentrasjonen i 1980, men høye konsentrasjoner finnes fortsatt i trafikkbelastet byluft, særlig om vinteren. Vinteren 1991/1992 ble det ikke målt blykonsentrasjoner over grenseverdien for årsmiddel fastsatt av Verdens Helseorganisasjon.

Blyforgiftning av vadefugl som følge av blyhagl og av husdyr som følge av hensatte blyakkumulatorer er resultat av at metallisk bly spres i miljøet. Data for denne typen blyforu­rensning finnes imidlertid ikke.

Det foreligger ikke økonomiske anslag over miljøskader fra blyutslipp.

2.4.4 Virkemidler

Det har vært benyttet en rekke administrative og økonomiske virkemidler overfor blyutslipp. Konsesjonsbehandling av industriutslipp til luft og vann har stått sentralt. Utslipp av bly til luft fra bensinmotorer er blitt redusert ved differensiering av bensinavgiften, som har vært supplert av forskrift om helse- og miljøskadelige stoffer i motorbensin. Avgasskrav for nye bensindrevne biler har også hatt stor betydning for blyutslippene, ettersom disse med dagens teknologi utelukker bruk av blyholdig bensin i nye biler.

Utslipp av bly fra produkter har vært regulert gjennom ulike forskrifter, som blant annet forbyr bruk av blyhagl til jakt på visse fuglearter. En avgift på blyhagl har vært foreslått, men ikke fått tilslutning fra Stortinget. Miljøverndepartementet har inngått en intensjonsavtale med Norges Jeger- og Fiskerforbund om å redusere blyhaglforbruket, og miljøvernmyndighetene har varslet at man vil vurdere andre virkemidler dersom avtalen ikke gir de forventede resultater.

Bortsett fra forskriften om leveringsplikt, mottak og behandling/disponering av visse typer spesialavfall fra 1984, som er en generell rammeforskrift, har det fram til 1990 ikke vært i bruk spesielle virkemidler for å redusere spredning av bly fra blybatterier i miljøet. Da ble forskriften om miljøskadelige batterier og akkumulatorer vedtatt. Forskriften påbyr blant annet merking av batterier. Forhandlere pålegges å ta batterier vederlagsfritt i retur, og kommunene pålegges ansvar for å etablere et system for å samle inn returbatterier og akkumulatorer i kommunen.

Etter at blyprisene har falt betydelig i 1993 og innsamlingen var nær ved å stoppe opp, har Miljøverndepartementet bevilget midlertidig støtte til fortsatt innsamling av batterier fra mottakene. En arbeidsgruppe som har vurdert batteriinnsamlingen mener innsamlingsgraden bør økes fra dagens 80 pst. til rundt 95 pst. Dette foreslås oppnådd ved å etablere et bransjeeiet selskap (A/S Batteriretur) som skal sørge for innsamling av innleverte batterier fra mottakerne rundt om i landet. Selskapets kostnader tenkes blant annet finansiert gjennom et frivillig, forhåndsbetalt gebyr på nye batterier. Selskapet skal etter planen være operativt fra 1994.

2.4.5 Vurdering av politikken

Virkemidler overfor blyutslipp er satt inn uten at det er foretatt noen nyttekostnadsvurderinger. Dette kan i ettertid synes å ha vært en svakhet. Virkemidler og tiltak har hovedsakelig vært begrunnet ut fra høye lokale konsentrasjoner av bly, som nå i hovedsak ikke lenger er noe problem. Styringseffektivitet synes derfor å ha vært viktig for utformingen av virkemiddelbruken. Industrien har fått strenge utslippskrav, og klare signaler fra miljøvernmyndighetene om utfasingen av blyutslippene til luft og vann på lang sikt. Selv om konsesjonssystemet slik det har vært praktisert ikke har gitt noen løpende stimulanser til å redusere utslippene, ser dette i lys av utslippsutviklingen ikke ut til å ha hatt særlig negative virkninger.

Tiltak overfor utslipp fra bensinmotorer til luft kom noe seinere enn tiltak overfor industriutslippene. Disse utslippene vil generelt medføre store lokale skadevirkninger, ettersom en stor del av utslippene skjer nærmere de områder folk oppholder seg. På denne bakgrunn kan det synes som om tiltak overfor disse utslippene burde vært prioritert noe tidligere.

De viktigste gjenværende kilder til blyforurensning er utslipp fra blybatterier og blyhagl. Dersom det ut fra en nytte-kostnadsvurdering er ønskelig å redusere disse utslippene, bør utslippene fra blyhagl søkes redusert gjennom en avgift. Dette vil være et kostnadseffektivt virkemiddel som vil gi tilstrekkelig styringseffektivitet.

For å øke innsamlingen av blybatterier bør en i første omgang videreføre dagens midlertidige støtteordning, som kan finansieres gjennom en avgift på nye batterier fastsatt og innkrevd av myndighetene. Ytterligere tiltak bør vurderes ut fra utviklingen i innsamlingsgraden og hvor i systemet flaskehalsen for økt innsamling ligger. Dersom det er ønskelig å stimulere til økt innlevering til mottakene, kan dette f.eks gjøres ved å tilbakeføre noe av avgiften som pant til batteribesitterne, eventuelt kan andre deler av systemet støttes. Et slikt virkemiddel vil være fleksibelt, og vil relativt lett kunne tilpasses endringer i rammebetingelsene som f.eks. utviklingen i blyprisen.

Det frarådes at en allerede nå bygger opp et nytt selskap for å håndtere batteri-innsamlingen før behovet for og oppgavene til et slikt selskap er nøye vurdert. Det er i dag uklart hvilke oppgaver et slikt selskap er tiltenkt. Slik forslaget nå foreligger vil selskapet komme i en monopolsituasjon som kan virke uheldig for innsamlingsgraden. Innsamlingen vil lett kunne bli kostbar, ettersom selskapet ut fra det foreliggende forslag på egenhånd skal kunne fastsette gebyret på nye batterier. Et selskap vil dessuten kunne bli vanskelig å styre for myndighetene, som vil ha få eller ingen reelle sanksjonsmuligheter. En eventuell etablering av et selskap bør også sees i sammenheng med andre avfallsproblemer som det tas sikte på å løse. Et eventuelt selskap bør sannsynligvis være drevet av miljøvernmyndighetene.

2.5 Virkemiddelbruk overfor kfk (dnvi-econ 1993 e)

2.5.1 Formål

Denne rapporten omhandler virkemiddelbruk overfor forbruk og utslipp av klorfluor-karboner (KFK). Resultatene som presenteres er en del av et større utredningsprosjekt som Det Norske Veritas Industri Norge AS og ECON Energi a.s. har utført på oppdrag fra Miljøverndepartementet. Utredningsprosjektet består av tre delstudier; Studien Virkemiddelbruk i Miljøforvaltningen i Grenland og studien Virkemiddelbruken overfor utslipp fra treforedlingsindustrien som begge ble lagt fram i oktober 1993, samt en studie som tar for seg fem forurensende stoffer. Rapporten om KFK er en del av sistnevnte studie. De øvrige stoffene som behandles er bly, svoveldioksid, kvikksølv og spillolje. Rapportene skal utgjøre bakgrunns­materiale for arbeidet til Virkemiddelutvalget som ble nedsatt av Miljøverndepartementet i 1992.

Formålet med studien er å evaluere tidligere og eksisterende virkemiddelbruk overfor fem representative stoffer. Ut fra dette er det gjennomført en vurdering av styrings- og kostnads­effektiviteten av de virkemidler og tiltak som har vært benyttet overfor forbruk og utslipp av KFK. Det gis også en vurdering av framtidig virkemiddelbruk. I kapittel 2 gis en oversikt over historisk utvikling i KFK-forbruket, fordeling på bruksområder og skadevirkninger. Kapittel 3 gir en beskrivelse av de virkemidler og tiltak som har vært benyttet. I kapittel 4 gis en samlet vurdering der virkemiddelbruken analyseres i lys av nasjonale og internasjonale målsettinger, samt kostnader. Videre diskuteres virkemidlenes kostnadseffektivitet og styringseffektivitet. I kapittel 5 drøftes mulige alternative virkemidler.

2.5.2 Produktgruppen

KFK er en samlebetegnelse for klorfluorkarboner, og grupperes ofte sammen med stoffgruppene haloner og HKFK. Dette prosjektet har primært fokus mot KFK. KFK har unike fysikalske og kjemiske egenskaper, samtidig som stoffene er lite giftige, og har derfor hatt en rekke anvendelsesområder. KFK har vært brukt som drivmiddel i spraybokser, isolasjonsmiddel i skumplast, rensemiddel i elektronikkindustrien og for tekstiler, varmevekslingsmedium i klima-, kjøle- og fryseanlegg og hjelpestoff ved standardiserte analyser.

2.5.3 Miljøskader

KFK bidrar til å bryte ned stratosfærens ozonlag. Derved øker UV-innstrålingen til jorda. Skadevirkningene er uavhengig av hvor i verden utslippene finner sted. KFK-forbindelsene vil ha lang levetid i atmosfæren på grunn av sin kjemiske stabilitet. KFK vil derfor fortsette å hope seg opp i atmosfæren lenge etter at forbruket er redusert. Målinger over Oslo i perioden 1979-1990 viser at ozonmengdene er redusert med 5-11 pst. i denne perioden. Virkningen av den økte UV-innstrålingen kan være økt frekvens av solforbrenning, hudskader, hudkreft og øyeskader på mennesker og dessuten skadelige virkninger på planter og dyr. Det er imidlertid fortsatt usikkert om de målte reduksjoner i ozonlaget kan tilskrives utslippene av KFK.

2.5.4 Forbruk og utslipp

KFK produseres ikke i Norge. Mesteparten av den KFK som importeres, slippes ut til luft. En mindre del ødelegges ved forbrenning, og noe gjenvinnes. Det er ofte et tidslag mellom forbruk og utslipp, ved at stoffene i mange tilfelle bindes i ulike produkter.

Importen av KFK til Norge er redusert fra 1.400 tonn i 1986 til 250 tonn i 1992. I 1992 ble 95 pst. av importert KFK brukt i kjøleanlegg og til tekstilrens. Reduksjonsmålene er nådd med god margin.

2.5.5 Mål og virkemidler

Montreal-protokollen om produksjon og bruk av KFK, som trådte i kraft 1.1.1989, er ratifisert av Norge. Kravene i protokollen har vært skjerpet en rekke ganger, og går i dag ut på at forbruket av KFK skal reduseres med 75 pst. innen 1994 med 1986 som basisår. Forbruket av KFK skal være fullstendig utfaset fra 1.1.1996, men det er gjort unntak for noen få bruksområder. Norge har lenge hatt strengere nasjonale mål. De norske målene er i dag at bruken av KFK forbys fra 1.1.1995. Visse bruksområder er unntatt som i Montreal-protokollen.

Administrative virkemidler har vært viktigst i arbeidet med å redusere bruken av KFK i Norge helt fra forbudet mot spraybokser med KFK ble innført i 1979. I 1991 ble det innført en forskrift som setter forbud mot blant annet bruk av KFK uten særskilt tillatelse fra SFT. Forskriften og en annen, midlertidig forskrift spesifiserer dessuten særkrav og unntaksbe­stemmelser for visse bruksområder, og stiller krav om forsvarlig avtapping når anlegg med KFK tas ut av bruk. SFT vurderer nå å oppheve leveringsplikten for brukt KFK som kan gjenbrukes, slik at brukerne tillates å benytte brukt KFK til etterfylling etc. i eksisterende anlegg.

Informasjon har vært benyttet aktivt som et virkemiddel fra miljøvernmyndighetenes side overfor berørte bransjer og enkeltbedrifter. Bransjeorganet KFK-Brukernes Fellesutvalg (KBF) har dessuten stått for betydelig informasjonsaktivitet overfor enkeltbedrifter.

Økonomiske virkemidler i form av tilskudd fra SFT til teknisk utvikling og til demonstrasjonsprosjekter for å fremme utvikling og installasjon av utstyr som ikke benytter KFK, har også vært anvendt. Myndighetene arbeidet også med å innføre en avgift på 40 kr/kg KFK fra 1990. Avgiften ble imidlertid ikke innført etter press fra bransjen. For 1990 og 1991 ble det imidlertid gjort vedtak om å innføre en avgift dersom bransjens egne tiltak for å redusere forbruket ikke ble vurdert som tilfredsstillende for å nå reduksjonsmålene. Avgiften ble ikke innført i disse årene.

Miljøvernmyndighetene har sammen med bransjen opprettet et mottakssystem for brukt KFK fra kuldemedier. Systemet har vært finansiert med et gebyr på 55 kr/kg omsatt KFK, som refunderes ved innlevering av brukt KFK. Innsamlet mengde KFK har vært svært lav.

2.5.6 Vurdering av politikken

Ettersom forbruk og utslipp av ozonreduserende stoffer er et globalt problem, vil det være nødvendig med internasjonalt samarbeid for å kunne oppnå den ønskede miljøeffekt til lavest mulige kostnader og å unngå konkurransevridninger mellom landene. Norge og endel andre land har hatt strengere krav enn Montreal-protokollen fastsetter, og har dessuten regulert bruken av stoffene i tillegg til at de reguleres som råstoff. Dette har medført konkurransemessige ulemper for endel norske skumbedrifter både på eksportmarkeder og på hjemmemarkedet, ved at de har måttet konkurrere med utenlandske produsenter som ikke har faset ut bruken av KFK. Enkelte produsenter kan imidlertid ha hatt visse markedsføringsmessige fordeler av den tidlige utfasingen av KFK.

Alle de virkemidler som har vært benyttet overfor bruk av KFK kan synes å ha hatt effekt. Forbudene mot bruk av KFK i forskjellige produkter har stort sett vært overholdt, og har således hatt stor betydning for utfasingen. Den betingede avgiften synes også å ha hatt effekt, ettersom den har vært en viktig basis for bransjeorganenes egne informasjonstiltak og pådrivervirksomhet for å redusere forbruket. De bransjer som er mest homogene og har vært best organisert har kommet lengst i utfasingen. Ellers har selve målsettingene om nedtrapping og utfasing av forbruket, både internasjonalt og nasjonalt, hatt betydning gjennom å gi aktørene signaler om den langsiktige utvikling.

Den økonomiske støtte som har vært gitt til utfasing av KFK-bruken ser i stor grad ut til å ha hatt karakter av støtte til enkeltbedrifter for å fremme demonstrasjonsprosjekter og prosjekter for tilpassing av eksisterende tekniske løsninger. Demonstrasjonseffekten ser ut til å ha vært beskjeden, men støtten har i noen tilfelle bidratt til å fremme rimeligere og enklere utfasingsløsninger. Støtten kan imidlertid i endel tilfelle ha ført til konkurransevridninger. Effekten av støtten på utfasingstempoet må antas å ha vært svært begrenset, og den har neppe stimulert til en kostnadseffektiv utfasing av KFK-forbruket.

En avgift på import av KFK som råvare og på produkter som inneholder KFK ville bidratt til å sikre en kostnadseffektiv nedtrapping av forbruket. Avgiften kunne eventuelt trappes opp gradvis etterhvert som reduksjonsmålene nærmet seg. Om nødvendig kunne en innføre reguleringer av KFK-importen dersom målene ikke nås underveis. En slik virkemiddelbruk ville også sikre den nødvendige fleksibilitet i nedtrappingsperioden, ved at det ikke ble skapt unødige vansker for de bruksområder hvor alternativer ikke finnes, eller er svært kostbare å ta i bruk. Samtidig ville en unngå behandling og detaljvurdering av en rekke dispensasjonsøknader, og stimulere til utfasing av bruk av KFK innenfor alle bruksområder.

Det har imidlertid i praksis vært lagt betydelig vekt på styringseffektivitet i virkemiddelbruken i hele nedtrappingsperioden. Virkemiddelbruken har i stor grad vært kjennetegnet av en sektorvis tilnærming, hvor forbud mot KFK-bruk og dispensasjoner m.v. har spilt en stor rolle. Dette vil generelt sett ikke gi kostnadseffektive nedtrappinger av forbruket. Mangelfulle kostnadsdata gjør det vanskelig å vurdere i hvilken grad utfasingen av forbruket har skjedd på en kostnadseffektiv måte. Kostnadene ved utfasing kan imidlertid se ut til å være høyest i de gjenværende KFK-brukende bransjer.

Med den korte tid som er igjen før full utfasing av KFK-bruken vil det imidlertid ikke være hensiktsmessig å legge om virkemiddelbruken i retning av bruk av avgifter, blant annet fordi styringseffektivitet vil være viktig i sluttfasen. For andre stoffer, som blant annet HKFK, hvor det er en lang periode fram til full utfasing bør en imidlertid innføre en avgift. Denne kan trappes opp gradvis fram mot de forskjellige nedtrappingsmål, og eventuelt erstattes av reguleringer i sluttfasen dersom dette er nødvendig av hensyn til styringseffektiviteten. Bruk av omsettelige, tidbegrensede forbrukskvoter vil også kunne være et aktuelt virkemiddel. Dette vil ha de samme egenskaper m.h.t. kostnadseffektivitet som en avgift, men være mindre styringseffektivt. Det store antall brukere vil imidlertid kunne gjøre et slikt system tungrodd og vanskelig å administrere.

Nivået og styrken på den framtidige virkemiddelbruken bør tilpasses virkemiddelbruken i andre land, både for å unngå uheldige konkurransevridninger for norsk industri og fordi utfasingen av stoffene i stor grad vil være avhengig av teknologiske framskritt i andre land og i de multinasjonale konserner. Omfattende og tidlige nasjonale tiltak som bl.a. ikke kan bygge på den teknologiske utvikling internasjonalt, kan være svært kostbare og bare ha ubetydelige miljøvirkninger.

2.6 Virkemiddelbruk overfor utslipp av svoveldioksid (dnvi-econ 1993 f)

2.6.1 Formål

Denne rapporten omhandler virkemiddelbruk overfor utslipp av svoveldioksid. Resultatene som presenteres er en del av et større utredningsprosjekt som Det Norske Veritas Industri Norge AS og ECON Energi a.s. har utført på oppdrag fra Miljøverndepartementet. Utredningsprosjektet består av tre delstudier; Studien Virkemiddelbruk i Miljøforvaltningen i Grenland og studien Virkemiddelbruken overfor utslipp fra treforedlingsindustrien som begge ble lagt fram i oktober 1993, samt en studie som tar for seg fem forurensende stoffer. Rapporten om utslipp av svoveldioksid er en del av sistnevnte studie. De øvrige stoffene som behandles er bly, klorfluorkarboner (KFK), kvikksølv og spillolje. Rapportene skal utgjøre bakgrunnsmateriale for arbeidet til Virkemiddelutvalget som ble nedsatt av Miljøverndepartementet i 1992.

Formålet med studien er å evaluere tidligere og eksisterende virkemiddelbruk overfor fem representative stoffer. Ut fra dette er det gjennomført en vurdering av styrings- og kostnadseffektiviteten av de virkemidler og tiltak som har vært benyttet overfor utslipp av svoveldioksid. Det gis også en vurdering av framtidig virkemiddelbruk. I kapittel 2 gis en oversikt over historisk utvikling i SO₂ -utslippene og fordeling på kilder. Kapittel 3 gjennomgår miljøtilstand og skader, mens kapittel 4 gir en beskrivelse av de virkemidler og tiltak som har vært benyttet. I det avsluttende kapittel 5 gis en samlet vurdering der virkemiddelbruken drøftes i lys av endringer i miljøtilstand og kostnader. Videre diskuteres virkemidlenes kostnadseffektivitet og styringseffektivitet, og til slutt drøftes mulig framtidig utforming av virkemiddelbruken.

2.6.2 Stoffomtale

SO₂ er en gass som omdannes til svovelsyre/sulfat i atmosfæren. Den viktigste antropogene kilde til utslipp av SO₂ er forbrenning av fossile brensler (kull og olje) på grunn av disse brenslers naturlige innhold av svovel. Også en del industrielle prosesser medfører utslipp av SO₂ . Det gjelder eksempelvis svovelsyrefabrikker, sodahus i celluloseindustrien og metallurgisk industri der kull/koks benyttes som kjemisk reduksjonsmiddel.

2.6.3 Miljøskade

SO₂ kan skade både menneskers helse, miljø og materialer. Helseskader er som regel knyttet til lokale utslipp, mens miljøskader ofte er av regional karakter. Risiko for helseskader øker med økende konsentrasjoner av SO₂ i uteluften. Det er derfor angitt anbefalte grenseverdier for maksimal SO₂ -konsentrasjon i uteluft (fastsatt av WHO). Situasjoner med høy SO₂ -konsentrasjon vil kunne oppstå ved betydelige utslipp og dårlige spredningsforhold, gjerne om vinteren med kraftig fyring og inversjon. Overskridelser av anbefalte grenseverdier var vanlig mange steder i Norge for en del år siden, mens det nå bare er et fåtall steder som har relativt kortvarige overskridelser.

Sur nedbør påvirker miljøet i en betydelig del av Norge. En viktig årsak til sur nedbør er tilførsler av SO₂ eller andre oksiderte svovelforbindelser til Norge via atmosfæren. Også andre forbindelser som NO_x og ammonium bidrar til den sure nedbøren. De nyeste beregninger viser at tålegrensene er overskredet i et område på ca 68.000 km² i Sør-Norge. Det be­rørte området er fortsatt økende. Sure svovelforbindelser fører også til materialskader ved korrosjon av metaller og visse stein- og betongprodukter.

2.6.4 Utslipp og tilførsler

De samlede nasjonale utslipp av SO₂ er blitt redusert fra ca 160.000 tonn i 1973 til 46.000 tonn i 1991. Foreløpige tall for 1992 viser samlede utslipp på ca 39.000 tonn. Nedgangen skyldes utslippsreduserende tiltak i industrien, bedriftsnedleggelser og lavere svovelinnhold i fyringsoljer og drivstoff. Andre faktorer som milde vintre, god tilgang på billig elektrisk kraft i industrien og økt bruk av biobrensler har også spilt en viktig rolle.

Utslippene fordelte seg i 1991 på sektorene stasjonær forbrenning, industrielle prosesser og mobile kilder med henholdsvis 10.400 tonn, 25.600 tonn og 10.000 tonn. Avsetningen av langtransporterte sure svovelforbindelser i Norge utgjør ca 100.000 tonn hvert år. Av dette skyldes bare ca 10 % nasjonale kilder.

Framskrivninger i Langtidsprogrammet for 1994-1997 viser at SO₂ -utslippene i år 2030 vil ligge i overkant av 50.000 tonn, dersom ingen nye tiltak iverksettes.

2.6.5 Mål og virkemidler

Konvensjonen for langtransportert luftforu­rensning forplikter Norge til å redusere sine SO₂ -utslipp med 30 % innen 1993 i forhold til basisåret 1980. Norges nasjonale mål for samme periode er en utslippsreduksjon på 50 %. Begge målsettingene er oppfylt med en oppnådd reduksjon i perioden på ca 70 %, og er også oppfylt i Langtidsprogrammets framskriving av utslippsutviklingen.

Virkemidler overfor utslipp fra industrielle prosesser og stasjonær forbrenning har vært konsesjonsbehandling og forskrift om svovelinnhold i fyringsolje. Av økonomiske virkemidler finnes mineraloljeavgiften med tilleggsavgift for svovelinnholdet i fyringsolje. Det er en rekke fritaksordninger for avgiftene, bl.a. luftfart, utenriks sjøfart, supply-flåten i Nordsjøen, fangst og fiske i fjerne farvann, treforedlingsindustrien og sildoljeindustrien. Tilleggsavgiften for svovel kan refunderes helt eller delvis, dersom svovelet renses eller bindes i produktet. Kull og koks til visse brenselsformål er avgiftsbelagt.

2.6.6 Vurdering av politikken

En kostnadseffektiv virkemiddelbruk overfor svovelutslipp er kjennetegnet ved at de marginale kostnader ved å redusere utslippene vil variere mellom kildene på grunn av ulike marginale skadevirkninger. Marginalkostnadene vil imidlertid være like for de utslipp som forårsaker samme skadevirkninger.

Det er tildels betydelige forskjeller i marginalkostnadene ved ytterligere utslippsreduksjoner, både mellom de enkelte industribransjer og bedrifter, og mellom prosessutslipp og brenselsutslipp. Endel tiltak overfor prosessutslipp har betydelig lavere spesifikke kostnader enn størrelsen på svovelavgiften, og kostnadene ved å redusere svovelinnholdet i enkelte oljeprodukter er høyere enn avgiften. Det kan således slås fast at utslippsreduksjonene ikke er foretatt på en kostnadseffektiv måte når en ser bort fra forskjeller i lokale skadevirkninger. Det er også indikasjoner på at en i enkelte tilfelle har gått vel langt i å stille krav til utslippsreduksjoner ut fra vurderinger av lokale skadevirkninger.

Dette skyldes blant annet bruk av ulike typer virkemidler, noe som vanskeliggjør kostnadseffektive utslippsreduksjoner på tvers av kilder. Videre har hensynet til bransjer og enkeltbedrifters økonomi og sysselsetting hatt avgjørende betydning for hvilke bedrifter som har fått utslippskrav. Mindre vekt på lokale skadevirkninger har imidlertid ikke resultert i endringer i virkemiddelbruken for å sikre mer kostnadseffektive tilpasninger.

Ut fra en ren kostnadseffektivitetsvurdering bør således eventuelle ytterligere utslippsreduksjoner foretas i prosessutslippene. Av samme årsak, og p.g.a. usikkerheten om i hvilken grad det eventuelt vil bli nødvendig med ytterligere utslippsreduksjoner bør svovelavgiften reduseres, og muligens fjernes. Dersom avgiften opprettholdes, bør omfanget av dagens fritaksordninger reduseres for å utjevne de marginale kostnadsforskjeller. Disse fritakene har ut fra en vurdering av lokale miljøkonsekvenser imidlertid ikke hatt særlige negative virkninger. Videre bør det vurderes innført en noe mer finmasket gradering av trinnene i svovelavgiften for bl.a. å gjøre systemet konsistent med kommende EØS-krav. Svovelavgift på kull og koks til brenselsformål kan også innføres.

Forskriften om maksimalt svovelinnhold i fyringsolje har i dag liten betydning for å redusere lokale svovelkonsentrasjoner. Forskriften bør derfor kunne fjernes, alternativt erstattes av en mer fingradert svovelavgift med andre avgiftstrinn enn i dag.

Forskjellene i marginalkostnader mellom prosessutslipp og avgiftsbelagte utslipp kan reduseres ved å avgiftsbelegge alle typer utslipp, også fra de bedrifter som i dag har konsesjonskrav. Dette kan utformes enten som en avgift direkte på utslippene, eller som en avgift på konsesjonsgrensene. Alternativt kan avgiften knyttes til brenselet på samme måte som for dagens mineraloljeavgift, og refunderes ved rensing eller binding i produktene.

Et annet alternativ for å redusere forskjeller i marginalkostnader er å innføre et system for omsettbare kvoter. Utslippstillatelser kan auksjoneres ut eller tildeles gratis til bedriftene, og i utgangspunktet omsettes fritt. Ved å tillate at bedrifter som i dag er omfattet av avgiftssystemet kan bli inkludert i konsesjonssystemet mot å slippe å betale avgift kan en stimulere til ytterligere utjevning av kostnadene. Kvotesystemet bør knyttes til årlige utslipp, og i utgangspunktet gjelde hele landet. For å hindre opphoping av tillatelser i enkelte områder bør en fortsatt ha reguleringer av lokale svovelkonsentrasjoner i form av grenseverdier.

2.7 Virkemiddelbruk overfor innsamling av spillolje (DNVI-ECON 1993 g)

2.7.1 Formål

Denne rapporten omhandler virkemiddelbruk overfor innsamling av spillolje. Resultatene som presenteres er en del av et større utredningsprosjekt som Det Norske Veritas Industri Norge AS og ECON Energi a.s. har utført på oppdrag fra Miljøverndepartementet. Utredningsprosjektet består av tre delstudier; Studien Virkemiddelbruk i Miljøforvaltningen i Grenland og studien Virkemiddelbruken overfor utslipp fra treforedlingsindustrien som begge ble lagt fram i oktober 1993, samt en studie som tar for seg fem forurensende stoffer. Rapporten om innsamling av spillolje er en del av sistnevnte studie. De øvrige stoffene som behandles er bly, klorfluorkarboner (KFK), kvikksølv og svoveldioksid. Rapportene skal utgjøre bakgrunnsmateriale for arbeidet til Virkemiddelutvalget som ble nedsatt av Miljøverndepartementet i 1992.

Formålet med studien er å evaluere tidligere og eksisterende virkemiddelbruk overfor fem representative stoffer. Ut fra dette vurderes her styrings- og kostnads­effektiviteten av de virkemidler og tiltak som har vært benyttet overfor innsamling av spillolje. Det gis også en vurdering av framtidig virkemiddelbruk. I kapittel 2 gis en oversikt over forbruk og utslipp av spillolje og fordeling på kilder. Skadevirkninger fra feildisponering av spillolje gjennomgås også, mens kapittel 3 gir en beskrivelse av de virkemidler og tiltak som har vært benyttet. I det avsluttende kapittel 4 gis en samlet vurdering der virkemiddelbruken analyseres i lys av endringer i miljøtilstand og kostnader. Videre diskuteres virkemidlenes kostnadseffektivitet og styringseffektivitet, og til slutt drøftes mulige framtidige virkemidler.

2.7.2 Produktgruppen

Spillolje er en samlebetegnelse for brukte oljer og oljeavfall. I foreliggende rapport samsvarer produktgruppen med avfallsgruppe 1 i Spesialavfallsforskriften av 1984. Spillolje er i varierende grad forurenset, f.eks. av bly fra bilmotorer som benytter blytilsatt bensin. Andre forurensningskomponenter kan være tilsatt spillolje, med hensikt eller utilsiktet. For eksempel er det kjent at PCB og klorholdige løsemidler har vært blandet med olje og blitt innlevert som spillolje.

2.7.3 Miljøskader

Siden spilloljen kan inneholde andre skadelige stoffer enn opprinnelige oljeprodukter har spillolje generelt sett større skadepotensiale enn disse. Skadepotensialet ved feildisponering av spillolje avhenger av disponeringsmåte, sted, tidspunkt og produktkvalitet. Brenning i dertil egnet anlegg med gassrensing gir lite skadepotensiale, mens direkte utslipp til vann eller grunn kan gi betydelige skader. Utslipp til sjø kan skade sjøfugl, fisk, planktoniske økosystemer og kan tilgrise strender. Selv små mengder olje kan ødelegge drikkevann og utslipp til grunnen kan ødelegge grunnvannsressursene for lang tid. Olje sluppet ut i kommunale avløpsnett kan skade biologiske renseanlegg. Utslipp til vann og grunn blir særlig alvorlige når spilloljen inneholder miljøskadelige stoffer som ikke er nedbrytbare i naturen. Det foreligger ingen økonomiske beregninger på det samlede skadeomfanget av spilloljeut­slipp.

2.7.4 Utslipp

Det foreligger ikke sikre data for hvor store mengder spillolje som ikke samles inn på forskriftsmessig måte. Beregninger for 1990 antyder at av en beregnet spilloljemengde på 47.500 tonn ble 29.700 samlet inn, det vil si at 38 prosent ikke ble samlet inn. Tall for 1991 antyder at ca 32 prosent ikke ble samlet inn. Innsamlingsgraden er lavest i primærnæringene, bygg og anlegg samt i enkelte industribransjer. Videre er innsamlingsgraden høyere i sentrale strøk, dels fordi næringsvirksomhet som genererer store mengder spillolje er lokalisert der, men også fordi mottakersystemet for spillolje og annet spesialavfall er bedre utbygd i sentrale strøk. Tall for utslippene fordelt på sektorer og geografiske områder er svært usikre.

2.7.5 Virkemidler

Spillolje er i utgangspunktet spesialavfall og er på linje med annet spesialavfall regulert gjennom Spesialavfallsforskriften av 1984. På basis av forskriften er det bygget opp et landsomfattende system for levering, innsamling, mottak og behandling/disponering av spesialavfall.

Spillolje skiller seg imidlertid fra annet spesialavfall ved at den i større grad kan ha kommersiell verdi og kan anvendes gjennom forbrenning eller reraffinering. Spillolje utgjør et betydelig volum, og er den del av spesialavfallet som har størst økonomisk betydning for innsamlerne. Spillolje bidrar også til en vesentlig del av inntektene til NORSAS.

Før ca 1984 var det stort sett ingen restriksjoner eller krav knyttet til innsamling, omsetning og bruk av spillolje. Etter den tid har alle aktører i systemet måttet ha konsesjon. Som følge av dette er det antatt at innsamlet mengde gikk noe ned. Miljøvernmyndighetene har av ulike årsaker ønsket å begrense antall innsamlere av spillolje, og den enkelte innsamler har vært tildelt et eget geografisk område. De geografiske begrensninger er blitt gradvis nedtrappet, og vil opphøre fra 1.1.95. Det vil imidlertid fortsatt være begrensninger i tallet på aktører som får tillatelse til å etablere seg i markedet.

Lagring og behandling av spillolje skjer ved et fåtall anlegg, som må ha konsesjon fra SFT. Sluttbruk av spillolje er som oftest forbrenning i industrielle anlegg for energiformål. SFT har innført tre kvalitetsklasser for spillolje avhengig av innholdet av skadelige stoffer. Det kreves konsesjon for å brenne spillolje, som gis avhengig av bedriftenes prosess- og renseutstyr. Eksempelvis er det bare sementfabrikkene som har tillatelse til å brenne den dårligste oljen, mens 5 bedrifter har tillatelse til å brenne oljen i den mellomste kvalitetsklassen.

Prisen på spillolje har nær sammenheng med prisen på ordinær fyringsolje. Avfallsbesitterne har i perioder med høy oljepris fått betalt for spillolje. I perioder med lave oljepriser, slik som i dag, har besitterne måttet levere spillolje gratis eller betale for å bli kvitt den. Prisleiet på spillolje vil normalt ligge endel lavere enn for fyringsoljer p.g.a. mer usikker levering og ulemper knyttet til nedsoting og avfallsstoffer. Kostnadene for å levere inn spillolje varierer betydelig mellom de forskjellige landsdeler og mellom kvaliteten på den aktuelle spillolje.

I 1988 ble det innført en avgift på 50 øre/l omsatt smøreolje for å bidra til å finansiere et bedre innsamlingssystem. For 1994 er avgiftssatsen foreslått økt til 1 kr/l, og at avgiften refunderes innsamler når spilloljen innsamles og håndteres på en forsvarlig måte.

2.7.6 Vurdering av politikken

Formålet med virkemiddelbruken overfor spillolje synes å være tosidig:

• Øke andelen spillolje som innsamles

• Sørge for en miljømessig forsvarlig disponering av spillolje som innsamles eller disponeres direkte av besitteren (brennes).

Det har imidlertid ikke vært fastsatt konkrete målsettinger f.eks. i form av mål for innsamlingsgrad av spillolje. Det har heller ikke blitt foretatt analyser eller vurderinger av skadepotensialet ved ulike nivå for innsamling av spillolje, eller i hvilke geografiske områder skadepotensialet kan være størst. Dette har vært en svakhet ved politikken.

Kostnader for å levere inn spillolje og tilgjengelighet til innsamler er de viktigste parametre som bestemmer innsamlingsgraden. Kravene til håndtering m.v. av spillolje synes i for stor grad lagt opp på samme måte som kravene til håndtering av andre typer spesialavfall. Det bør derfor foretas en gjennomgang av regelverket på dette punkt med sikte på å luke ut eventuelle unødvendige bestemmelser som bidrar til å øke kostnadene i innsamlingssystemet.

Miljøvernmyndighetene bør videre avstå fra å drive behovsprøving av tillatelser for å drive innsamling eller behandling av spillolje. Fri konkurranse vil gi en mest mulig kostnadseffektiv innsamling, og flere aktører vil også kunne øke tilgjengeligheten til innsamlingssystemet. Det vil imidlertid være en utfordring for miljøvernmyndighetene gjennom et effektivt og målrettet kontrollsystem å sikre at kravene m.h.t. en forsvarlig håndtering av spilloljen blir overholdt i en situasjon med mange og skiftende aktører.

Det er antatt å forekomme en viss grad av kryss-subsidiering mellom distrikter og mellom spillolje og andre avfallstyper. Bortfall av slik kryss-subsidiering vil som følge av fri konkurranse gi en riktigere prissetting av de ulike avfalltyper. Dette kan imidlertid føre til høyere priser for å levere inn annet avfall, og isolert sett bidra til lavere innsamling av spillolje i utkantstrøk. Fri konkurranse vil imidlertid stimulere til lavere priser for å levere inn spillolje også i utkantstrøk.

SFT har antatt at innsamlingsgraden for spillolje vil øke til ca 79 pst. som følge av utbygging av spesialavfallssystemet og skjerpede innleveringskrav etter at revidert spesialavfallsforskrift er trådt i kraft. Dersom det ut fra en nytte-kostnadsvurdering er ønskelig med en ytterligere heving av innsamlingsgraden, kan dette best gjøres gjennom et myndighetsdrevet system med en refunderbar avgift til innsamlerne slik som foreslått innført fra 1994. Dette vil stimulere innsamlerne til økt innsats for å samle inn spillolje, men vil ikke gi avfallsbesitterne økt incitament til innlevering.

Økt innsamlingsgrad f.eks. fra enkelte næringsgrupper i utkantstrøk vil best kunne oppnås gjennom generelle virkemidler som reduserer prisen for innlevering. Differensiering av avgiftsrefusjon vil imidlertid ikke være hensiktsmessig, ettersom dette vil åpne for omgåelse av systemet. I tillegg kan bedre tilgjengelighet til systemet, f.eks. gjennom egne mottaksplasser, innsamlingsordninger o.l. øke innsamlingsgraden.