Del 3
Internasjonale rammebetingelser for virkemiddelbruk

7 Oversikt over viktige problemstillinger

7.1 Generelle trekk ved det internasjonale miljøarbeidet

Økende internasjonal integrasjon øker behovet for å vurdere nasjonal politikk i en internasjonal kontekst, også miljøpolitikken. Dette gjelder særlig for et lite land med så åpen økonomi som Norge. I tillegg er en rekke alvorlige miljøproblemer av global eller grenseoverskridende karakter. Dette krever internasjonalt samarbeid om løsninger.

Norges størrelse betyr at våre bidrag til de regionale og globale miljøproblemene er relativt små. Samtidig kan disse problemene ha betydelig innvirkning på forholdene i Norge, jf. skadene fra sur nedbør. Bl.a. på denne bakgrunn har Norge vært en pådriver for å få til internasjonale miljøavtaler.

Norges størrelse betyr også at vi på de fleste områder importerer (teknologiske) løsninger fra andre. For de fleste produkter er vi en liten del av verdensmarkedet, slik at våre miljøpolitiske virkemidler gir produsentene i andre land små insentiver til å tilpasse seg dersom ikke andre land fører tilsvarende politikk.

Den økonomiske integrasjonen innebærer at verdenshandelen øker vesentlig raskere enn verdens verdiskapning. Innenfor handelsblokker og globalt foregår det derfor et arbeid med å sette regler for virkemiddelbruk for å unngå handelsvridninger, som også omfatter miljøområdet. I denne sammenheng vil det kunne oppstå motsetninger mellom behovet for standardisering av virkemidler av handelspolitiske hensyn og hensynet til en resipientorientert, kostnadseffektiv miljøpolitikk.

Fra et miljøsynspunkt vil noen former for konkurransevridninger kunne være ønskelige. Bærekraftige endringer av produksjons- og forbruksmønstre tilsier nemlig endringer i relative konkurransevilkår ut fra miljømessige forhold.

Det er etter hvert etablert en rekke bindende, internasjonale miljøavtaler. Enkelte avtaler legger føringer på nivået for den nasjonale innsatsen, mens andre også sier noe om hvordan de nasjonale og internasjonale målene skal nås, dvs. gir direkte føringer på tiltak og virkemiddelbruk. På noen områder, f.eks. klima, er kravene generelle og upresise. På andre områder, f.eks. miljøgifter, er de tildels meget spesifikke. Flere avtaler er nylig inngått eller reforhandlet – eller er under forhandlinger. En har derfor i mange tilfeller begrenset erfaring med hvordan de vil bli håndhevet. I de tilfeller hvor målene er angitt som utslippsreduksjoner vil landene stå relativt fritt i valg av tiltak og virkemidler, selv om det vil kunne være uttrykkelig presiserte unntak. I andre tilfeller, hvor kravene er av mer teknisk art, vil landene i utgangspunktet måtte gjennomføre de samme tiltak eller virkemidler, selv om dette ikke er like kostnadseffektivt eller like godt miljømessig begrunnet for alle land.

I tillegg til å forholde seg til avtalenes regelverk er det nødvendig å se hen til hva land som er viktige for oss faktisk gjør med hensyn til valg og dosering av virkemidler. For en del sektorer i Norge kan det ha stor betydning om en er i vesentlig utakt med andre land. I den grad avtalene ikke spesifiserer tiltak eller virkemiddelbruk, kan landene velge å regulere tilsvarende sektor eller bransje svært forskjellig.

Miljøavtalene har ulik juridisk karakter. Enkelte er folkerettslig bindende konvensjoner, mens andre er politiske viljeserklæringer (deklarasjoner). En har imidlertid selv for de bindende avtalene liten erfaring med og mulighet for sanksjoner dersom landene ikke følger opp sine forpliktelser.

Det substansielle innholdet i de internasjonale avtalene som er av betydning for utvalget, kan grovt deles inn på følgende måte:

• mer eller mindre presise mål for den miljøkvalitet som skal oppnås

• krav til nasjonale utslippsreduksjoner for bestemte stoffer; i form av samlet utslipps­mengde og/eller prosentvise reduksjoner i utslippene

• utslippsstandarder for enkelte kilder og/eller krav til renseteknologi

• forbud/restriksjoner mht. produksjon og bruk m.v. av visse stoffer/produkter, eller tekniske spesifikasjonskrav til disse.

Flere avtaler har kombinasjoner av ovennevnte mål og tiltak.

I kapittel 8 vil det bli gitt en generell beskrivelse av den miljømessige betydningen av regelverket innenfor GATT og EU. Videre vil det i kapittel 9 bli foretatt en gjennomgang av det eksisterende avtaleverket i forhold til de ulike miljøproblemene med sikte på å få frem hvilke bindinger/føringer dette har for valg av virkemidler i Norge. Det bør understrekes at det internasjonale regelverket på dette området er i rask utvikling og at bindingene derfor vil endre seg over tid. For øvrig kan det på enkelte områder være usikkerhet knyttet til tolkningen av det internasjonale regelverket.

7.2 Norske standpunkter til utformingen av internasjonale miljøavtaler

Grenseoverskridende miljøproblemer kan bare løses tilfredsstillende dersom tiltak blir gjennomført i mange land. Norge er et lite land som importerer en betydelig del av sine miljøproblemer og eksporterer en del av sine utslipp både til luft og vann. Dette er viktige faktorer som ligger bak det norske engasjement for ambisiøse internasjonale miljøavtaler.

«Førstegenerasjonsavtaler»

I det internasjonale avtaleverket som er vedtatt på forurensningsområdet har de åpenbare og betydelige miljøproblemene i stor grad ført til at siktemålet for forhandlingene har vært å få til betydelige reduksjoner i utslippene. Dette har gjort at man har konsentrert forhandlingene om enkle mål, og i mange avtaler er landene derfor blitt enige om like, prosentvise reduksjoner i utslipp av ulike stoffer innen fastsatte frister. Dette har skjedd relativt uavhengig av hva landene allerede har gjennomført av tiltak, kostnader ved nye tiltak og av resipientforholdene i ulike land. Disse avtalene omtales gjerne som førstegenerasjonsavtaler.

«Annengenerasjonsavtaler»

Økt forståelse både av miljøproblemene og mulighetene for og kostnadene ved å løse dem, har gjort det mulig og nødvendig å fokusere mer på resipientorientering (tålegrenser) for ulike typer forurensning, og på kostnadseffektivitet. Hensikten er bl.a. at innsatsen skal settes inn der den kaster mest av seg – der man får mest miljø igjen pr. krone investert – uavhengig av landegrenser. Dette prinsippet har også ligget bak Norges synspunkter i ulike forhandlinger, og Norge har derfor arbeidet for at nye avtaler skal åpne for en slik tilnærming. Det er derfor tatt initiativ til mekanismer som skal sikre økt kostnadseffektivitet på tvers av landegrensene under Klimakonvensjonen – som åpner for at land gis adgang til felles gjennomføring av forpliktelser – og i den nye svovelprotokollen under ECE-konvensjonen om langtransporterte, grenseoverskridende luftforurensninger, som ble undertegnet i Oslo i juni 1994. I den siste avtalen er forpliktelsene differensiert i forhold til tålegrenser og kostnader ved å redusere utslipp. I tillegg åpnes for felles gjennomføring av utslippsreduserende tiltak på tvers av landegrenser og gjennomføring av alternative tiltak med tilsvarende effekt som basiskravene.

På noen områder vil miljøproblemenes art og omfang og/eller avtalenes innhold gi forskjellig utslag for ulike land. Dette er særlig tydelig på klimaområdet, hvor virkemidlene er ment å ramme produkter av stor betydning for energitilgang og økonomisk utvikling, bl.a. med konsekvenser for utviklingsland. For øvrig vil omfattende tiltak for å begrense klimaendringer ventelig ha betydelige effekter på markedene for kull, olje og gass, og dermed for de land som eksporterer disse produktene. Videre er byrdefordelingsproblematikken knyttet til at noen land rammes særlig hardt av klimaendringene. På bakgrunn av denne type problemstillinger har Norge gått inn for at det må tas hensyn til en rimelig byrdefordeling i utformingen av ulike forpliktelser i de avtaler der dette er relevant. For likevel å kunne oppnå kostnadseffektivitet på tvers av landegrenser, bør det åpnes for felles oppfyllelse av utslippsforpliktelser, som innebærer at ett land kan gjennomføre tiltak i et annet og få dette kreditert i forhold til sitt eget utslippsregnskap.

Internasjonalt er det ulikt syn på hvordan miljøvernavtaler som baseres på prinsippene om kostnadseffektivitet over landegrensene og naturens tålegrense, skal utformes. Fastsettelse av tålegrenser for ulike forurensninger i ulike land og hva som er rimelig byrdefordeling og hensiktsmessige mekanismer for kostnadseffektiv gjennomføring over landegrensene, er vanskelige og omstridte spørsmål. For å komme frem til internasjonale avtaler, vil det derfor kunne være nødvendig å foreta tillempninger av de aktuelle prinsippene.

Når det gjelder reduksjon i utslipp av de mange svært skadelige miljøgiftene, som er et høyt prioritert internasjonalt satsingsområde, vil en tålegrensetilnærming være lite aktuelt, da målet for disse stoffene er full eller tilnærmet full utfasing. Tilsvarende vil kunne gjelde for ozonreduserende stoffer.

Økt erkjennelse av at ulike utslippskomponenter virker sammen og at enkeltkomponenter er årsak til flere typer miljøproblemer, gjør det ideelt sett ønskelig å vurdere virkemiddelbruken samlet ut fra deres totaleffekt. Dette burde også reflekteres i det internasjonale avtaleverket, men samspillseffektene er naturvitenskapelig sett meget kompliserte, samtidig som forhandlingene omkring enkeltkomponenter i seg selv er vanskelige. I forberedelsene for en ny NO_x -protokoll er det imidlertid bred oppslutning om å søke å legge grunnlaget for en effektorientert avtale, der forurensningsproblemene med tilknytning til utslipp av nitrogen behandles på en integrert og kostnadseffektiv måte.

Det er en svakhet ved miljøavtalene at de i stor grad mangler effektive sanksjonsmeka­nismer. Videre er det en ulempe for utviklingen av det internasjonale regelverket på dette området at inngåelsen av nye miljøavtaler forutsetter konsensus. Bl.a. Norge har sett det som ønskelig med større grad av flertallsbeslutninger (jf. Haagdeklarasjonen av 11. mars 1989, som tar til orde for nye folkerettslige prinsipper og mer effektive internasjonale beslutningsprosesser).

8 Handelspolitiske regimer

Et av de mest fremtredende trekk ved den internasjonale utviklingen er den sterke økningen som har funnet sted i verdenshandelen. Arbeidet med liberalisering av internasjonal handel har satt fokus på barrierer og handelshindringer som følger av politikken på andre sektorer, herunder miljøpolitikken.

I dette avsnittet tas det sikte på å gi en generell oversikt over disse problemstillingene og hvilke begrensninger på valg av virkemidler som følger av de mest betydningsfulle internasjonale handelsregimer.

8.1 GATTs regelverk for verdenshandelen

Innledning

I GATT og OECD er det satt i gang et arbeid for å analysere sammenhengen mellom handel og miljø og for å utarbeide retningslinjer og fortolke eller eventuelt omskrive GATT-regel­verket slik at miljøhensyn blir bedre ivaretatt. GATT-regelverket har som mål å sikre et åpent og forutsigbart multilateralt handelssystem, samt å bidra til en liberalisering av handelen. Det multilaterale handelssystemet skal således bidra til økonomisk vekst og utvikling. Det bærende prinsipp er ikke-diskriminering, dvs. at medlemsland ikke skal diskriminere mellom like produkter fra ulike land eller mellom like nasjonale og importerte produkter.

Etter Uruguay-rundens avslutning har miljø og handel formelt blitt satt på dagsorden i den nye handelsorganisasjonen, WTO, som har nedfelt målet om bærekraftig utvikling i sin formålsparagraf. Utfordringen blir å operasjonalisere dette i GATTs regelverk. På ministermøtet for avslutningen av Uruguay-runden i Marrakesh i april 1994 ble det vedtatt et arbeidsprogram for handel og miljø som vil legge grunnlaget for eventuelle endringer i handelsregelverket. De sentrale punktene i arbeidsprogrammet gjelder miljømotiverte handelstiltak og miljøvirkemidler med handelseffekter (herunder miljøavgifter, krav til emballasje og merking etc.). Det utredningsarbeidet som foretas innenfor OECD, vil for øvrig være et viktig bidrag til fastsettelsen av bindende bestemmelser vedrørende handel og miljø i GATTs regelverk.

Virkning av handel på miljø

Hensynet til miljøet nyttes som argument både både for og imot en friere verdenshandel. Ideelt sett vil økt konkurranse og handel føre til mer effektiv ressursbruk og øke utviklingsnivået. Det forutsetter imidlertid at det etableres mekanismer for internalisering av miljøkostnadene ved bruk av naturressurser, inkludert miljøkostnadene ved transport. Så lenge dette ikke er tilfelle vil økt handel kunne gi en merbelastning på miljøet.

Miljøpolitiske virkemidlers betydning for handelen

Tiltak og virkemidler for å løse et miljøproblem nasjonalt, regionalt eller globalt kan påvirke den internasjonale handelen på flere måter, både indirekte og direkte. Dette gjelder både nasjonale miljøstandarder, emballasje- og merkebestemmelser, miljøavgifter og miljøsubsidier. I enkelte internasjonale miljøavtaler er handelstiltak brukt som et middel for å øke tilslutningen til avtalene, og/eller sikre at partene overholder internasjonale forpliktelser. Et eksempel er Montrealprotokollen om beskyttelse av ozonlaget, der partene forbys å importere ozonødeleggende stoffer fra land som ikke har tilsluttet seg avtalen. Lignende regler finnes i Baselkonvensjonen om transport av farlig avfall over landegrensene.

Behovet for internasjonale regler og retningslinjer

Sammenhengene mellom handel og miljø inneholder en rekke temaer og problemområder der årsakssammenhengene er komplekse, og der det er behov for klarere internasjonale regler og retningslinjer.

Et forpliktende multilateralt regelverk er viktig for å redusere mulighetene for at enkeltland bruker miljøhensyn som skalkeskjul for proteksjonistiske tiltak. I denne sammenheng har det blitt lagt vekt på at det er viktig at landene overholder GATT-prinsippene om informasjon, bekjentgjøring og kontroll for å lette innsynet i de handelsvirkemidler og virkemidler med handelseffekter landene iverksetter, og at virkemidlenes omfang står i forhold til det miljøproblemet man forsøker å løse (proporsjonalitet). I diskusjonen har også flere tatt til orde for prinsippet om det minst handelsvridende tiltak, som vil bety at i valget mellom flere virkemidler for å løse et miljøproblem effektivt, bør det minst handelsvridende tiltak velges.

Som nevnt foran kan imidlertid handelspolitiske tiltak benyttes for å fremme mål for det internasjonale miljøarbeidet. Det er i denne forbindelse lagt vekt på at eventuelle handelstiltak for å løse grenseoverskridende miljøproblemer må iverksettes som en del av et internasjonalt samarbeid. Rio-erklæringen om miljø og utvikling fastslår at ensidige nasjonale tiltak som søker å løse miljøproblemer utenfor et lands jurisdiksjon, bør unngås.

Det gjenstår imidlertid en avklaring om forståelsen av innholdet i de prinsipper som er nevnt ovenfor og kriterier for hvordan prinsippene skal håndheves i praksis, samt forholdet til ulike prinsipper som ligger til grunn i miljøpolitikken, f.eks. føre-var-prinsippet.

Internasjonale regler og retningslinjer på dette området vil kunne sette klarere rammer for valg av virkemidler og dermed innebære begrensninger i det enkelte lands frihet i utformingen av miljøpolitikken. På den annen side kan et internasjonalt regelverk bidra til en sam­ordning av handelspolitiske hensyn, slik at disse i mindre grad er til hinder for gjennomføring av miljøpolitiske tiltak i det enkelte land. Det er således viktig for Norge å delta aktivt i utarbeidelsen av et regelverk vedrørende forholdet mellom handel og miljø, hvor det bør være et siktemål at de to politikkområdene behandles på en balansert måte, ved at både handelens miljøpåvirkning og miljøpolitiske virkemidlers betydning for handelen tas opp.

8.2 EU/EØS-samarbeidet

Økende integrasjon i EU og nærmere tilknytning mellom EU og EFTA-landene endrer rammebetingelsene for internasjonalt miljøvernsamarbeid, og dermed i neste omgang også rammebetingelsene for norsk miljøvernpolitikk. EU har til nå vedtatt omkring 200 rettsakter på miljøvernområdet.

8.2.1 EØS-avtalen

Avtalen om et felles Europeisk Økonomisk Samarbeidsområde legger grunnlaget for et nærmere og mer forpliktende miljøvernsamarbeid mellom EU og EFTA, jf. St.prp. nr. 100 (1992-93). Avtalen innebærer forpliktelser om å følge bestemmelsene i felles regelverk. Fra 1.1.94 har alle land i EØS en del felles regler på viktige områder av miljøpolitikken – i første rekke på forurensningsfeltet. Avtalen forplikter partene til å videreutvikle regelverk på en måte som ikke skaper nye handelshindringer.

EØS-avtalen omfatter ikke regler om naturvern og har liten direkte innvirkning på forvaltningen av naturressurser. Avtalen pålegger ikke tilpasning til eventuell felles avgiftspolitikk i EU. Norge har dessuten ulike overgangsordninger på områder hvor vi har strengere regelverk av helse- eller miljøhensyn, f.eks. kjemikalier, plantevernmidler, ozonnedbrytende stoffer og bioteknologi.

EØS-avtalen får innvirkning på norsk regelverk, virkemiddelbruk og miljøforvaltning. Innvirkningen skyldes både konkrete miljøvernregler som skal implementeres og generelle prinisipper som Norge slutter seg til ( ikke-diskrimineringsprinsippet, forbudet mot kvantitative importrestriksjoner m.v.).

8.2.2 Harmonisering av regelverk

Tilpasningen til EUs miljødirektiver medfører forpliktelser om å iverksette fellesskapets bestemmelser i nasjonal lovgivning.

For å få innblikk i hva som ligger i dette, er det viktig å skille mellom produktrelaterte direktiver og øvrige direktiver. Produktrelaterte miljødirektiver er i EU vedtatt med hjemmel i Romatraktatens art. 100 A, den såkalte indre marked-artikkelen, og innebærer som oftest en totalharmonisering av regelverket. En stor del av direktivene på miljøområdet er imidlertid vedtatt med hjemmel i Romatraktatens art. 130 S, og angir de minimumskravene som alle land må oppfylle. Hvert enkelt land kan velge å innføre strengere krav, med mindre slike krav kommer i strid med Romatraktatens øvrige bestemmelser, f.eks ved å skape handelshindringer. Både etter art. 100 A og 130 S er hoved­regelen nå at vedtak kan treffes med kvalifisert flertall

Fleksibiliteten i valg av virkemidler vil således variere fra område til område og med hvordan bestemmelsene i det enkelte direktiv er utformet. På områder som blir regulert med minimumskrav, f.eks normer for miljøkvaliteten for luft og vann, vil hvert enkelt land i utgangspunktet ha frihet med hensyn til valget mellom ulike virkemidler og hvordan de utformes.

Situasjonen er annerledes når direktivene innebærer totalharmonisering av kravene. Et viktig motiv for slike standardkrav er ønsket om å forene hensynet til miljøet med ønsket om å skape mest mulig like konkurransevilkår i hele regionen. Ulempen ved standardkrav vil ofte være at det i for liten grad tas hensyn til nasjonale og sektorvise forskjeller i kostnader, og til geografiske forskjeller med hensyn til naturforhold og forurensningsproblemer. Denne typen direktiver vil imidlertid i noen tilfeller ha en sikkerhetsklausul som åpner en viss adgang for landene til å gi særskilte regler hvis spesielle behov oppstår. Det er også i selve art. 100 A fjerde ledd en åpning for at et medlemsland kan beholde strengere miljøregler enn de som vedtas ved kvalifisert flertall. Dette er den såkalte miljøgarantien, hvis nøyaktige innhold for øvrig er noe omstridt innen EU. Slike regler må ikke innebære en vilkårlig forskjellsbehandling eller en skjult begrensning av samhandelen mellom medlemslandene.

8.2.3 Markedsrettede virkemidler

EFs 5. handlingsprogram for miljø erkjenner at lovgivning og reguleringer alene ikke er tilstrekkelig til å løse miljøproblemene. Programmet anbefaler en større bredde i virkemiddelbruken, med større vekt på markedsrettede virkemidler. Europakommisjonen støtter f.eks. økt bruk av økonomiske virkemidler i medlemslandene, men understreker samtidig at fellesskapstiltak kan bli nødvendig for å unngå at utformingen av avgiftene skaper uønskede handelsvridninger.

Økonomiske virkemidler

EU har til nå ikke foretatt noen harmonisering av miljøavgifter på fellesskapsnivå. Vedtak om avgifter krever enstemmighet. I et handlingsprogram fremgår det at EU-kommisjonen vurderer å ta i bruk økonomiske virkemidler på områdene luft- og vannforurensning, beskyttelse mot støy, naturvern og avfall. Avgifter inngår f.eks. som ett av flere elementer i EU-kommisjonens strategi for reduksjon av CO₂ -utslipp (se avsnitt 9.6 nedenfor).

EU-landenes begrensninger og muligheter når det gjelder bruk av økonomiske virkemidler i miljøpolitikken, er i utgangspunktet regulert gjennom bestemmelsene om ikke-diskriminering av importerte produkter (Romatraktatens art. 95) og forbudet mot kvantitative restriksjoner (art. 30), med unntaksbestemmelsen i art. 36, samt regler vedrørende statlig støtte (art. 92).

Formelt sett vil ikke EØS-avtalen sette grenser for mulighetene til å benytte miljøavgifter under forutsetning av at nasjonale og importerte produkter behandles likt. Det samme gjelder langt på vei også ved et eventuelt medlemsskap fordi EU foreløpig i liten grad har truffet vedtak om miljøavgifter.

Når det gjelder avgifter på motorkjøretøyer, er det imidlertid fastsatt grenser for hvor omfattende miljøtiltak avgiftene kan gi insentiver til.

For avgifter på mineralolje som ikke er definert som miljøavgifter (tilleggsavgifter) har EU minimumssatser for flere produkter/anvendelser, men også krav om at det gjøres unntak på enkelte områder. CO₂ -avgiften slik den nå er utformet vil være omfattet av disse be­stemmelsene.

Andre markedsrettede virkemidler

I tillegg til økt bruk av økonomiske virkemidler arbeides det i EU med andre typer markedsrettede virkemidler. Eksempler på dette er positiv miljømerking og miljørevisjon. Så langt er slike former for virkemidler i en utprøvingsfase hvor det i stor grad råder frivillighet med hensyn til å delta, og fleksibilitet med hensyn til å opprettholde parallelle nasjonale ordninger.

8.2.4 Områder uten fellesskapslovgivning

På områder uten fellesskapslovgivning vil Norge i utgangspunktet stå fritt til å utforme miljøpolitiske virkemidler. Dette utgangspunktet begrenses imidlertid av Romatraktatens generelle bestemmelser om ikke-diskriminering og forbud mot handelshindringer.

Art. 30 er den sentrale bestemmelse som sikrer det frie varebytte mellom medlemsland­ene. Slik bestemmelsen er fortolket av EF-domstolen, innebærer den at et produkt som er lovlig produsert og markedsført i et EU-land, fritt skal kunne markedsføres i et annet EU-land. Dette følger av den såkalte Cassis de Dijon-dommen (sak 120/78 av 20. februar 1979). Denne dommen slår imidlertid også fast at visse tvingende samfunnshensyn ( mandatory requirements) kan rettferdiggjøre nasjonale beskyttelsestiltak som – uten å være uttrykkelig diskriminerende – likevel virker handelsbegrensende. I dommen om det danske flaskepantsystem fra 1988 (sak 302/86) ga EF-domstolen klart uttrykk for at miljøvern kan være et slikt tvingende samfunnshensyn.

Dessuten gir Romatraktatens art. 36 hjemmel for medlemslandene til å innføre restriksjoner på import, eksport m.v. dersom de er begrunnet bl.a. i hensynet til vern av menneskers og dyrs helse, vern av planter eller sikring av kulturminner. Slike bestemmelser må være begrunnet i reelle behov, og de må stå i rimelig forhold til det tilsiktede formål. I valget mellom ulike tiltak skal det tiltaket velges som innebærer minst inngrep i den frie handel. Restriksjonene må ikke utgjøre en vilkårlig forskjellsbehandling eller en skjult handelshindring. De samme begrensninger gjelder for øvrig også for unntakene fra art. 30 etter Cassis de Dijon-prinsippet.

8.2.5 Subsidaritetsprinsippet (nærhetsprinsippet).

Nærhetsprinsippet innebærer at beslutninger skal fattes på det mest hensiktsmessige forvaltningsnivå. Det vil f.eks. si at problemer som best kan løses av de enkelte medlemsstater, skal overlates dem. Maastrichttraktaten innebærer at nærhetsprinsippet er nedfelt som generelt rettslig prinsipp. Prinsippet skal være rettesnor for EUs kompetanse på områder som ikke er tillagt Fellesskapet som enekompetanse.

Formuleringen av nærhetsprinsippet åpner for tolkninger i flere retninger når konkrete spørsmål om EUs kompetanse i forhold til de enkelte land kommer opp. EU-kommisjonen har fått i oppdrag å foreta en nærmere presisering og utdyping av nærhetsprinsippets innhold og anvendelse. Medlemslandene vil i konkrete saker ha adgang til å få prinsippets rekkevidde prøvet for EF-domstolen, men det er grunn til å tro at domstolen vil gi Fellesskapet betydelig spillerom til selv å vurdere hva som egner seg for fellesskapslovgivning. Terskelen for at domstolen skal vurdere fellesskapsregler til å være i strid med nærhetsprinsippet vil sannsynligvis være ganske høy.

Momenter som etter utvalgets syn taler for å overlate virkemiddelutformingen til medlemslandene, er at det ikke dreier seg om grensekryssende forurensninger og at det er ønskelig å lokaltilpasse virkemidlene i forhold til resipientsituasjonen og variasjoner i utslipps­kildenes karakter.

8.2.6 Saksbehandlingsregler for miljøsaker

Når det gjelder miljøkonsekvensutredninger foreligger det et EU-direktiv om vurdering av virkningene av visse offentlige og private prosjekter på miljøet. Norske bestemmelser i plan- og bygningsloven dekker i hovedsak direktivets krav, og er på enkelte områder mer vidtgående. Imidlertid er det norske systemet bl.a. basert på forvaltningens skjønn, mens direktivet inneholder pliktregler. Videre innebærer direktivet krav om konsekvensutredninger på en del områder som ikke omfattes av det norske regelverket. De norske bestemmelsene er i ferd med å bli revidert som et ledd i oppfyllelsen av EØS-avtalen.

I EUs regelverk er det også bestemmelser om allmennhetens tilgang til informasjon om miljøspørsmål. Med enkelte unntak har allmennheten rett til all informasjon som er tilgjengelig i offentlige etater på nasjonalt, regionalt og lokalt plan når det gjelder miljøsituasjonen for luft, vann, jord, flora, fauna og naturområder. Et EU-direktiv gir nærmere bestemmelser om hvordan informasjonsplikten skal ivaretas.

Norge har i liten grad egne regler om miljøinformasjon, men kravene i direktivet anses for å være oppfylt gjennom de generelle bestemmelsene om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven), samt saksbehandlingsreglene i henhold til plan- og bygningsloven og foru­rensningsloven.

9 Bindinger på de enkelte innsatsområdene

9.1 Miljøgifter

Virkemiddelbruken på dette området berøres både av nordsjødeklarasjonene, Oslo- og Pariskonvensjonene og EØS-avtalen. Nordsjødeklarasjonene har først og fremst betydning for styrken i virkemiddelbruken. Oslo- og Pariskonvensjonene og EØS-avtalen innebærer forpliktelser av betydning for utformingen og dimensjoneringen av virkemidlene.

Grad av binding vil variere fra kilde til kilde. Når det gjelder produkter, stiller EØS-avtalen krav til stor grad av harmonisering av virkemiddelbruken, jf. nedenfor om helsefarlige stoffer og kjemikalier. EØS-avtalen inneholder regler om miljøfaremerking av stoffer, og EU arbeider med forslag til tilsvarende merking av produkter. Når dette regleverket eventuelt blir vedtatt, vil det også bli en del av EØS-avtalen. Spørsmålet vil da ikke bli om Norge kan la være å innføre denne typen virkemiddel, men heller om vi kan innføre strengere miljømerking enn EU. Videre om i hvilken grad vi kan innføre forbud eller andre markedsføringsrestriksjoner på stoffer/produkter hvor EU ikke har slike reguleringer. I forbindelse med gjennomføringen av nordsjødeklarasjonenes reduksjonsmål for enkelte miljøgifter, vil tiltak overfor produkter være mer aktuelle i Norge enn i andre land. Dette skyldes ulik sammensetning av kildene til disse miljøgiftene i de forskjellige landene.

For så vidt gjelder plantevernmidler, innebærer ikke EØS-avtalen implementering av EUs regelverk, som består av et direktiv fra 1991 om godkjenning av plantevernmidler.

For miljøgifter fra avfallsforbrenningsanlegg vil EØS-avtalen gi klare bindinger. Et direktivforslag med krav til utslipp fra forbrenningsanlegg for farlig avfall er til behandling i EUs organer, og det planlegges en revidering av direktivene for forbrenning av kommunalt avfall. Direktivene er utformet på en slik måte at de bare kan oppfylles gjennom detaljerte krav til det enkelte anlegg, men kravene er minimumskrav, og gir således mulighet for strengere nasjonale krav enn de som er fastsatt i direktivene.

Virkemiddelbruken overfor industrianlegg berøres av vedtak om felles regler innenfor Pariskonvenjonen og EØS-avtalen. Innenfor Pariskonvensjonen er det fastsatt krav og anbefalinger vedrørende bl.a. PCB og utslipp av kvikksølv og kadmium fra enkelte kilder. Det arbeides dessuten i forhold til i alt 17 industribransjer med sikte på felles regler. For utslipp av klorerte forbindelser fra treforedlingsindustrien er det allerede truffet vedtak, mens overflatebearbeidede industri og aluminiums­verk er eksempler på bransjer det arbeides med.

Med unntak av titandioksidindustrien har EU hittil ikke stilt krav til utslipp fra de enkelte industribransjer. Viktig for den videre utvikling er det rammedirektiv for industriutslipp som er under utarbeiding (IPC-direktivet). Slik det ser ut nå vil direktivet kunne legge føringer på typen virkemiddel ettersom det forutsettes at landene skal benytte utslippsgrenser som basisvirkemiddel for de industriutslippene som omfattes.

Kommisjonens utkast til IPC-direktiv legger ikke opp til en full harmonisering av utslippskravene til industrien, og det er usikkert i hvilken grad rammedirektivet vil bli fulgt opp med detaljerte utslippskrav til de enkelte industribransjer. Direktivutkastet gir visse føringer også på styrken i virkemiddelbruken ved at utslippsgrensene bl.a. skal baseres på beste tilgjengelig teknologi (BAT). Graden av binding vil avhenge av hvordan BAT blir definert i direktivet, forholdet mellom BAT-baserte krav og EUs miljøkvalitetsnormer og i hvilken grad det i direktivet skal legges opp til felles utslipps­krav senere. Disse spørsmålene er sentrale i den debatten som pågår i EUs organer.

Oppsummering

Det foreligger allerede sterke internasjonale føringer med hensyn til virkemiddelbruken overfor miljøgifter, og det er sannsynlig at bindingene kan øke i årene fremover. Dette har bl.a. sammenheng med ønsket om at ulike miljøkrav til industrien ikke skal føre til konkurransevridninger og/eller miljødumping.

9.2 Helsefarlige stoffer og produkter

Internasjonale avtaler legger på dette feltet sterke føringer på norsk virkemiddelbruk. Det er i første rekke EØS-avtalen som gir bindingene. OECD er imidlertid en viktig premissleverandør, og EU legger således ofte OECDs faglige arbeid til grunn for sitt regelverk. Årsaken til de sterke bindingene er at det her dreier seg om produktrelaterte krav hvor målet er totalharmonisering av regelverket ut fra ønsket om fri flyt av varer.

Norge har på enkelte områder strengere regler enn EU og vi har av den grunn på disse områdene overgangsordninger i EØS-avtalen. Ettersom det foreløpig ikke er fullt samsvar mellom norske krav til helsefarlige stoffer og EUs krav, vil det ta noe tid før kravene er fullt ut harmonisert. Etter at overgangsordningene er falt vekk, vil vi imidlertid som hovedregel være bundet til den virkemiddelbruk som følger av EUs direktiver.

Bindingene gjelder både styrken i virkemiddelbruken og type virkemidler. EUs felles regelverk benytter stort sett samme typer virkemidler som vi gjør i Norge, dvs. merking av farlige stoffer og produkter ut fra visse regler om klassifisering, og forbud og andre restriksjoner på bruken av visse stoffer og produkter.

Når det gjelder avgifter på produkter og stoffer, vil ikke EØS-avtalen gi direkte bindinger ettersom avgiftspolitikken er holdt utenfor avtalen.

Oppsummering

EØS-avtalen legger sterke føringer på virkemiddelbruken på dette området. Føringene vil antakelig bli enda sterkere i tiden fremover etter hvert som EU utvikler sitt regelverk.

9.3 Overgjødsling

De internasjonale føringene på dette område ligger både i nordsjødeklarasjonene (med Haagdeklarasjonen fra 1990 som den mest utfyllende), i rekommendasjonene fra Pariskommisjonen og i EØS-avtalen.

Føringene i Haagdeklarasjonen gjelder først og fremst målet for totale utslippsreduksjoner (fosfor, nitrogen) i det sårbare resipientområdet fra svenskegrensen til Lindesnes. Deklarasjonen inneholder imidlertid også mer spesifikke krav og anbefalinger om hvilke konkrete tiltak som minst bør gjennomføres i arbeidet med å oppnå de samlede reduksjoner.

Dette omfatter krav til maksimale konsentrasjoner av nitrogen og fosfor i utslippsvannet fra store renseanlegg. I tillegg krever deklarasjonen minst sekundær rensing (fosfor-rensing) av alle kloakk-utslipp på over 5 000 personekvivalenter i resten av Nordsjøen, dvs. fra Lindesnes til Statlandet. Avvik fra dette kravet kan imidlertid gjøres dersom grundige vitenskapelige resipientundersøkelser som godkjennes av de kompetente internasjonale organer beviser at utslipp ikke vil gi lokale eller regionale skader. Dette synes i hovedsak å være i tråd med norsk politikk. Det kan tenkes at det vil være tiltak som ut fra en streng tolkning følger av deklarasjonen, men som anses for kostbar i forhold til skadens omfang i en nyttekostnadsvurdering.

I forhold til landbruksforurensninger bestemmer deklarasjonen at landene skal sikte mot å oppnå et miljømessig akseptabelt forhold mellom avling og mengdene næringssalter til­ført fra gjødsel og kunstgjødsel. Videre angis en del grunnleggende tiltak for å oppnå dette.

De krav som stilles til bestemte rensegrader ved kloakkrensing, er så detaljerte at de vanskelig kan oppfylles uten gjennom direkte regulering. Når det gjelder landbruksforurensninger, er ikke de angitte tiltakene så detaljert beskrevet. Det vil derfor på dette området i utgangspunktet være mindre føringer på virkemiddelbruken.

Det synes videre sannsynlig at så lenge man kan dokumentere at de samlede utslippsreduksjoner er tilstrekkelige til å nå målet, vil det være mulig å få aksept for en avvikende virkemiddelbruk og valg av tiltak.

EØS-avtalen omfatter direktiver både angående landbruksavrenning og kloakkrensing. Det er det såkalte nitratdirektivet (Rdir 91/676/EØF) som er relevant i forhold til landbruksavrenning. Kravene i dette direktivet vil imidlertid i hovedsak bli oppfylt gjennom eksisterende norsk politikk (jf. St.meld. nr. 64 (1991-92) Om Norges oppfølging av nordsjødeklarasjonene).

EUs direktiv om krav til rensing av kommunalt avløpsvann (Rdir 91/271/EØF) vil kunne få større betydning for Norge. Direktivet stiller svært detaljerte krav til rensemetode, rensegrad og gjennomføringstempo for utslipp av ulik størrelse for forskjellige sårbarhetsklasser av resipienter. Direktivet er utarbeidet med tanke på forholdene i de mer tettbefolkede områdene lenger sør i Europa. I Norge vil både rensetekniske forhold knyttet til konsentrasjoner og temperatur i avløpsvannet, og resipientforholdene være annerledes. Kriteriene for inndelingen i resipientklasser og muligheten for lokale vurderinger i den minst følsomme klasse, innebærer imidlertid fleksibilitet som sammen med en rimelig tolkning ellers gir muligheter for å utforme en kostnadseffektiv politikk. I motsetning til nordsjødeklarasjonene gjelder direktivet for hele landet. Direktivets detaljerte bestemmelser gir klare bindinger med hensyn til type virkemiddel. Det er vanskelig å se at man kan finne andre alternativer enn direkte regulering, etter mønster av dagens konsesjonsordning eller gjennom forskrifter. Direktivet vil imidlertid ikke være til hinder for at direkte reguleringer suppleres med avgifter.

Oppsummering

For området overgjødsling foreligger det politiske forpliktelser når det gjelder ambisjonsnivået for totale utslippsreduksjoner til det sårbare området av Nordsjøen, og juridiske forpliktelser som gir visse føringer på bruken av virkemidler overfor kommunale avløp.

9.4 Lokale luftforurensninger og støy

EUs luftkvalitetsdirektiver

EU opererer i dag med luftkvalitetsdirektiver som angir bindende maksimalgrenseverdier for bly, NO₂ , SO₂ og svevestøv/partikler, samt strengere anbefalte verdier. Disse legger ikke føringer på hvordan landene skal overholde grenseverdiene. I Norge arbeides det nå med å fastsette forskrifter til forurensningsloven med bindende grenseverdier for de tilsvarende luftforurensningskomponentene og støy. Ved innføringen av slike forskrifter vil Norge samtidig ha foretatt den nødvendige tilpasning til EUs luftkvalitetsdirektiver.

Luftkvalitetsdirektivene er rene minimumsdirektiver, dvs. at det er opp til de enkelte land å fastsette strengere grenseverdier enn de som angis i direktivene. Direkte implementering av EUs maksimalgrenseverdier vil gi begrenset miljøeffekt i Norge. Det arbeides for øvrig i EU med et nytt rammedirektiv for luftkvalitet.

EU opererer i dag ikke med noe tilsvarende generelt direktiv for støy som det man har for luftforurensningskomponentene NO₂ , SO₂ , partikler og bly. Arbeid med utvikling av generelle støyregler er såvidt igangsatt innenfor EU-systemet.

EU/EØS-krav til produkter

Det finnes en omfattende fellesskapslovgivning som stiller krav til produkter av relevans for lokale luftforurensninger og støy, og som i stor grad blir bindende for Norge gjennom EØS-avtalen. De mest aktuelle kravene er:

• Avgasskrav til kjøretøy. Norge har fått overgangsordning for lette kjøretøy (pga. våre strengere regler) til 1995. For tunge kjøretøy er det fra 1.10.93 samsvar.

• Støykrav til kjøretøy. Regelverket er sammenfallende i EU og Norge.

• Krav til bly og benzen i bensin. Bestemmelsene medfører ingen endringer i norsk regelverk.

• Krav til svovelinnholdet i gassoljer. Norge må skjerpe sitt regelverk

• Støykrav til subsoniske fly og utfasing av de mest støyende flyene. Kravene er fastsatt ut fra vedtak i FNs organisasjon for sivil luftfart (ICAO), og medfører ingen endringer i norsk regelverk

• Krav til støyende produkter, som husholdningsmaskiner, gressklippere og bygge- og anleggsutstyr (kompressorer, tårnkraner, generatorer, m.v.). Bestemmelsene må innarbeides i norsk regelverk.

Oppsummering

Som følge av EØS-avtalen medfører både EUs luftskvalitetsdirektiv og miljøkrav knyttet til enkelte produkter endringer i norsk virkemiddelbruk i forhold til lokale luftforurensninger og støy. Den praktiske betydningen av disse endringene er relativt begrenset.

9.5 Langtransporterte luftforu­rensninger

Konvensjonen om langtransporterte, grenseoverskridende luftforurensninger

Under ECE-konvensjonen om langtransporterte, grenseoverskridende luftforurensninger foreligger tre protokoller:

Helsinkiprotokollen av 1985 om 30% reduksjon av svovelutslippene innen 1993 i forhold til 1980-nivå.

Sofiaprotokollen av 1988 om stabilisering av NO_x -utslippene innen 1994 i forhold til 1987-nivå.

Geneveprotokollen av 1991 om kontroll med utslipp av flyktige organiske stoffer (VOC) hvor landene har påtatt seg noe differensierte forpliktelser mht. stabilisering/reduksjon av utslippene innen 1999. Norge har forpliktet seg til å redusere utslippene fra hele fastlandet og fra norsk økonomisk sone sør for 62. breddegrad (tiltaksområdet) med 30 % i forhold til 1989-nivå, og at utslippene fra hele landet ikke skal være høyere i 1999 enn i 1988. I tillegg ble det avgitt en erklæring vedrørende tiltak for å redusere utslipp fra oljevirksomheten langs hele kysten.

Osloprotokollen av 1994 om videre reduksjoner i svovelutslippene hvor landene påtar seg differensierte reduksjonsforpliktelser med ulike gjennomføringsfrister (2000, 2005 og 2010)

12 vesteuropeiske land, deriblant Norge, har undertegnet en politisk intensjonserklæring om å redusere NO_x -utslippene med i størrelsesorden 30 % innen 1998 i forhold til nivået i et fritt valgt basisår mellom 1980 og 1986. Norge har valgt 1986.

I tillegg til forpliktelsene om stabilisering/reduksjon av utslippene forplikter NO_x - og VOC-protokollene partene til å fastsette nasjonale utslippsstandarder for store, nye kilder. Utslippsstandardene skal settes med utgangspunkt i beste tilgjengelige teknologi (Best Available Technology, BAT ) som er økonomisk forsvarlig. Protokollene er vedlagt tekniske annekser som gjør rede for tiltak som kan redusere utslippene. Disse anneksene er veiledende og legger ikke bindinger på det enkelte lands valg av teknologi.

Ved å undertegne svovelprotokollen av 1985 påtok alle partene seg å redusere sine svovelutslipp med samme prosentvise andel. Viktige land sluttet seg ikke til avtalen, bl.a. Storbritannia og Polen, men disse to har sluttet seg til den nye protokollen av 1994. Til grunn for forhandlingene om den nye svovelprotokollen lå beregninger som tok utgangspunkt i naturens tålegrense og baserte seg på en kostnadseffektiv fordeling av utslippsreduksjonene. Det ble lagt opp til at landene skulle påta seg reduksjonsforpliktelser i forhold til de enkelte lands bidrag til forsuringsproblemene og deres kostnader ved å redusere utslippene. Denne tilnærmingen ble beholdt i den endelige avtalen. For øvrig ble det lagt grunnlag for økt kostnadseffektivitet på tvers av landegrensene ved at det ble åpnet for at flere land går sammen om felles gjennomføring av forpliktelsene. Når det gjaldt størrelsen på utslippsreduksjonene, viste det seg at flere land ikke var villige til å forplikte seg til så store utslippsreduksjoner som beregningsresultatene indikerte.

I henhold til Osloprotokollen skal Norge redusere sitt utslipp til maksimalt 34000 tonn årlig innen år 2000, dvs. en reduksjon på 76 % sett i forhold til 1980.

Svovelprotokollen av 1985 påla ikke partene å fastsette nasjonale utslippsstandarder. Osloprotokollen inneholder i tillegg til totale utslippsvolum for hvert enkelt land grenseverdier for SO₂ -utslippene fra store forbrenningsanlegg (varmekraftverk og store fyrkjeler) og til svovelinnhold i oljeprodukter. Kravene gjelder nye forbrenningsanlegg over 50 MW tilført energi. Fra 1. juli 2004 vil kravene også gjelde eksisterende anlegg over 500 MW tilført energi, hensyn tatt til gjenværende levetid for anleggene og med mulighet til å benytte andre virkemidler. Med unntak av kravet til eksisterende forbrenningsanlegg er bestemmelsene i tråd med gjeldende EU-direktiver.

De ovenfor nevnte utslippskrav får ikke direkte betydning for Norge, fordi vi i dag ikke har forbrenningsanlegg over 50 MW tilført energi som har SO₂ -utslipp.

Forhandlingene om en ny NO_x -protokoll er under forberedelse. En forventer at eventuelle forslag om utslippskrav til enkeltkilder vil ha sitt utspring i gjeldende/vedtatt EU-lovgivning og dermed ikke legge bindinger utover de rammer EØS-samarbeidet setter for norsk virkemiddelbruk. Hvordan de ulike grenseoverskridende miljøproblemer NO_x -utslippene medfører – forsuring, eutrofiering og bakkenær ozon – vil bli vektlagt innbyrdes i den nye NO_x -protokollen, er foreløpig usikkert.

Føringer gjennom EØS-avtalen

EU regulerer utslipp fra store forbrenningsanlegg (over 50 MW ) med landkvoter for eksisterende anlegg og utslippskrav til nye anlegg. Direktivet berører ikke Norge i dag, fordi vi ikke har anlegg av denne størrelsesorden. SO₂ -utslippene fra titandioksidindustrien er regulert i et eget direktiv. For øvrig vil det pågående arbeidet i EU med et rammedirektiv for industriutslipp (IPC-direktivet), som er nærmere beskrevet i avsnitt 9.1 ovenfor, også kunne få betydning for virkemiddelbruken overfor utslippskomponenter som bidrar til langtransporterte luftforurensninger.

EU har krav til svovelinnhold i gassoljer (fyringsoljer og diesel), som gjennom EØS-avtalen innebærer at Norge må innføre nye krav i sin svovelforskrift. Dette gjelder krav om 0,2 vektprosent svovel i mellomdestillater og 0,05 vektprosent svovel i autodiesel pr. 1.10.96. EU har for øvrig i det aktuelle direktivet lagt føringer for å kunne regulere svovelinnholdet ytterligere, og det arbeides med et nytt direktiv.

EU har utarbeidet direktiver med krav til alle prosesser som omhandler lagring og distribusjon av olje for å få kontroll med utslipp av flyktige organiske forbindelser (VOC). Direktivene må innarbeides i norsk regelverk som følge av EØS-avtalen. EU har videre startet arbeidet med et nytt direktiv vedrørende krav til VOC-utslippene fra en rekke industrigrener.

MARPOL-konvensjonen

IMO (FNs sjøfartsorganisasjon) arbeider med et vedlegg til MARPOL-konvensjonen som skal regulere utslipp til luft fra skip. Reguleringene skal gjelde SO₂ , NO_X , VOC, KFK/Haloner og forbrenningsutslipp fra skipsgenerert avfall. Vedlegget planlegges ferdigstilt i 1995, men vil tidligst kunne tre i kraft i 1997.

Oppsummering

Avtalene under konvensjonen om langtransporterte, grenseoverskridende luftforurensninger omfatter juridisk bindende reduksjonsforpliktelser. NO_x - og VOC-avtalen, samt den nye SO₂ -avtalen inneholder i tillegg føringer for virkemiddelbruken.

EU-direktiver vedrørende svovelinnholdet i gassoljer, og om VOC-utslipp må innarbeides i norsk regelverk som følge av EØS-avtalen.

FNs sjøfartsorganisasjon arbeider med krav til utslipp fra skip av bl.a. SO₂ , NO_x og VOC.

9.6 Klimaendringer

FNs rammekonvensjon om klimaendringer, som ble lagt ut til undertegning på Rio-konferansen våren 1992, forplikter industrilandene til å utarbeide nasjonale strategier og innføre tiltak i samsvar med disse for å begrense utslipp og øke opptak av klimagasser. Partene er forpliktet til å rapportere både utslipp og tiltak/virkemidler. Konvensjonen inneholder imidlertid ikke bindende tall- og tidfestede utslippsforpliktelser. Konvensjonen trådte i kraft 21. mars 1994.

Klimakonvensjonen, som er en rammekonvensjon, legger ikke eksplisitte føringer på partenes bruk av virkemidler. Landene står i dag fritt til å utvikle strategier, fastsette målsettinger og velge virkemidler for å følge opp disse. I forhandlingsmøtet i august 1994 drøftet landene hvordan en videre prosess for å utvikle strengere forpliktelser som er mer i samsvar med konvensjonens målsetting, bør gjennomføres. Det forventes i denne forbindelse at det vil bli besluttet å sette i gang forhandlinger om en egen protokoll på det første partsmøtet under Klimakonvensjonen i Berlin våren 1995. En protokoll kan komme til å gi føringer på partenes bruk av alle typer virkemidler, men det er også mulig at landene vil bli stilt fritt til å oppnå gitte mål. Ut fra erfaringene forut for Rio-konferansen forventes protokollforhandlingene å bli både kompliserte og tidkrevende.

Konvensjonen åpner for en kostnadseffektiv bruk av virkemidler på tvers av klimagasser, sektorer og landegrenser, men teksten i seg selv er ikke tilstrekkelig til å sikre at dette blir gjennomført. Et element som på lengre sikt kan bety noe for doseringen av nasjonale virkemidler, er åpningen for såkalt felles gjennomføring av utslippsforpliktelser. Dette vil bl.a. gi mulighet for at ett land kan gjennomføre tiltak i et annet land og få dette kreditert i forhold til sitt utslippsregnskap og sine utslippsforpliktelser. På denne måten vil man kunne oppnå den samme utslippsreduksjonen til lavere kostnader. Enkelte av partene (bl.a. Norge) arbeider, i forståelse med forhandlingskomiteen, med å utvikle de praktiske og kontrollmessige sidene ved slike mekanismer. Behovet for detaljerte kriterier for og insentiver til felles gjennomføring vil først for alvor bli aktualisert dersom man lykkes med å få til tall- og tidfestede forpliktelser i konvensjonen eller i underliggende protokoller.

Ved innføring av virkemidler sier konvensjonen at det skal tas hensyn til en rimelig byrdefordeling, både mellom i-land og u-land og i-landene imellom. I tillegg skal det tas hensyn til land som rammes av tiltak mot klimaendringer, f.eks. land der økonomien i sterk grad er avhengig av inntekter fra produksjon, behandling og eksport, og/eller forbruk av fossilt brennstoff og tilhørende energiintensive produkter. Disse hensynene er ikke operasjonalisert, men vil kunne bli av betydning for hvor sterke virkemidler som tas i bruk i de enkelte land.

I St. meld. nr. 13 (1992-93) sier Regjeringen at norske tiltak skal sees i lys av hva som gjøres i andre land. Dette betyr at både utforming og dosering av virkemidler må vurderes i forhold til den internasjonale utviklingen. Mange OECD-land er i ferd med å utarbeide nasjonale handlingsplaner som svar på sine forpliktelser. Disse tar som regel utgangspunkt i nasjonale målsettinger for klimagassutslipp, særlig for CO₂ . De planer som er lagt frem til nå, angir i stor utstrekning i hvilke retninger landene ønsker å utvikle politikken mer enn å vise til faktiske gjennomførte virkemidler. Dette skyldes at man ennå er i en tidlig fase mht. utforming av virkemidler. OECD-landene anerkjenner behovet for å gå bredt til verks, men foreløpig er den iverksatte virkemiddelbruken i hovedsak rettet mot utslipp av CO₂ , og i mindre grad mot andre klimagasser eller binding av karbon gjennom tilvekst av skog.

OECD-landene skal i henhold til konvensjonen koordinere på en hensiktsmessig måte med andre parter relevante økonomiske og administrative virkemidler som er utviklet for å nå konvensjonens mål .... Landstudier og rapportering av nasjonal innsats er viktige elementer i oppfølgingen av dette.

EUs klimapolitikk

EU har de siste årene arbeidet med å utforme en felles klimastrategi. Landene har som felles målsetting at CO₂ -utslippene i EU-området skal stabiliseres på 1990-nivå innen 2000. Uten en samlet klimastrategi antok Kommisjonen at utslippene ville øke med 11 %. Kommisjonen foreslo før Rio-konferansen en strategi med fire elementer for å realisere stabiliseringsmålsettingen. Omlag 4 prosentpoeng av den forventede veksten skulle motvirkes av en kombinert CO₂ - og energiavgift. Den øvrige utslippsveksten skulle motvirkes av programmer som fremmer energieffektivisering og bruk av alternative energikilder.

Forslaget om innføring av en kombinert CO₂ - og energiavgift i EU-området er forskjellig fra Norges CO₂ -avgift. Den foreslåtte avgiften er vesentlig mindre, den er både CO₂ - og energirelatert og den vil også ha en annen virkning for de ulike sektorer.

EUs avgiftsforslag illustrerer at krav til politisk gjennomførbarhet (i en region) kan redusere virkemiddelutformingens effektivitet. I det foreliggende EU-forslaget er avgiften (for olje som referanse) foreslått fordelt 50/50 på CO₂ - og energiinnhold. Dette bidrar til å jevne ut byrdene mellom de ulike medlemslandene ved at det tas hensyn til forskjellene i måter å produsere elektrisitet på. En slik utforming vil imidlertid svekke insentivene til å gjennomføre CO₂ -reduserende tiltak sammenlignet med en ren CO₂ -avgift. Fordi den norske energisitua­sjonen preges av stor tilgang på vannkraft, vil EUs klimapolitikk være mindre effektiv i Norge enn i land som i større grad baserer energitilførselen på fossile brensler. Som nevnt tidligere er imidlertid ikke EUs felles avgiftspolitikk omfattet av EØS-avtalen.

Det er usikkert i hvilken form avgiften blir vedtatt og implementert. Etter vedvarende motstand fra Storbritannia vil en trolig nå arbeide videre med sikte på å utforme et felles rammeverk for avgift på alle energibærere ved revisjon av mineraloljedirektivet, i stedet for en kombinert avgift på fellesskapsnivå.

Oppsummering

Klimakonvensjonen inneholder ikke juridisk bindende krav om utslippsnivå eller konkret bruk av virkemidler, men legger visse føringer når det gjelder utvikling av nasjonale strategier og tiltak og rapporteringen av disse. Videre forhandlinger kan gi konkrete mål for utslipps­nivå, men dette kan ta tid.

9.7 Ozonreduserende stoffer

Wienkonvensjonen for beskyttelse av ozonlaget og Montrealprotokollen om stoffer som reduserer ozonlaget

Globale forhandlinger om en konvensjon for beskyttelse av ozonlaget ble allerede igangsatt i 1982. Wien-konvensjonen for beskyttelse av ozonlaget ble undertegnet i 1985, og trådte i kraft høsten 1988. Denne konvensjonen er en rammeavtale som ikke pålegger medlemsland­ene å sette i verk konkrete tiltak. Den tilhørende Montrealprotokollen om stoffer som bryter ned ozonlaget ble undertegnet i september 1987, og trådte i kraft 1. januar 1989. Målsettingen med protokollen er å stanse all produksjon og forbruk av stoffer som bryter ned ozonlaget.

Protokollen forplikter medlemslandene til å sette i verk konkrete tiltak og legger opp til trinnvis reduksjon og til slutt utfasing av ozonnedbrytende stoffer med varierende tidsforløp, avhengig av hvilket stoff det dreier seg om (se mer detaljert om forpliktelsene i kapittel 27 om reduksjon av ozonlaget). Partene kan fritt velge virkemidler frem til utfasingstidspunktene.

Partene i protokollen skal rapportere reduksjonsresultatene til UNEP (FNs miljøprogram). Implementeringskomitéen under Montrealprotokollen fører kontroll med om partene overholder bestemmelsene i protokollen. Implementeringskomitéen har mandat til å foreslå sanksjonstiltak som vil kunne innebære at det blir satt i verk restriksjoner på handel med de regulerte stoffene mot en medlemsstat som ikke retter seg etter bestemmelsene i Montrealprotokollen.

Avtalen er først og fremst rettet mot produksjon og forbruk av de regulerte stoffene som råstoff. Avtalen fastsetter i tillegg at det skal forhandles frem regler for handel med ikke-parter også for produkter som inneholder disse stoffene og, om ønskelig, produkter som er tilvirket med disse stoffene.

Som en del av Montrealprotokollen er det opprettet en multilateral finansieringsmekanisme for å bistå utviklingslandene.

Protokollen omfatter bestemmelser om revurdering av reduksjonsforpliktelsene minst hvert fjerde år, med start i 1990. For å få et omforent faglig underlag for revideringen, skal det i forkant av hver reforhandling gjennomføres spesifikke utredninger angående ny vitenskapelig, miljømessig, teknisk og økonomisk viten. Dersom man på dette grunnlag finner det nødvendig, kan partene gjøre vedtak om ytterligere reduksjon i produksjon og forbruk av de regulerte stoffene, forkorte tiden for oppfyllelse av reduksjonsforpliktelsene og la avtalen omfatte reduksjon av andre stoffer enn det avtalen gjelder i dag. Det har vært gjennomført to reforhandlinger siden protokollen trådte i kraft: Londonendringene fra 1990 og Københavnendringene fra 1992. Disse reforhandlingene resulterte i at reduksjonskravene ble betydelig skjerpet i forhold til den foregående regulering, samt at nye stoffer ble regulert.

Partene av Montrealprotokollen har, etter København-endringene, forpliktet seg til å stanse produksjon og forbruk av halon innen 1994, samt en trinnvis reduksjon av KFK, karbontetraklorid og metylkloroform mot full utfasing innen 1996. For det ozonreduserende stoffet metylbromid skal det være en stabilisering av produksjon og forbruk på 1991-nivå innen 1995. Produksjon og forbruk av HBFK skal stanses innen 1996 og HKFK skal trinnvis fases ut innen år 2030. U-land har fått 10 års utsettelse med å sette i verk tiltak.

Siden Montrealprotokollen skal reforhandles minst hvert 4. år, og flere medlemsland har signalisert at de vil fase ut HKFK og metylbromid tidligere enn det dagens bestemmelser legger opp til, kan dette føre til en ytterligere skjerping av utfasingstidspunktene.

For å øke kostnadseffektiviteten i gjennomføringen av forpliktelsene innenfor Montreal-protokollen er det nå blitt tillatt å handle fritt med resirkulert materiale. Det er også mulighet for at flere i-land kan gå sammen om gjennomføringen av forpliktelsene vedrørende HKFK etter nærmere angitte forutsetninger, bl.a. at totalmengden ikke overskrider de grenser som er angitt i forpliktelsene. Dette vil i praksis de første årene bli begrenset til felles gjennomføring etter avtalte kriterier for i-land, som er den gruppen som nå har kvantitative reduksjonsforpliktelser.

Føringer gjennom EØS-avtalen

I henhold til EØS-avtalen kan Norge inntil videre følge egne regler på dette området. I løpet av 1995 skal området ozonreduserende stoffer gjennomgås på nytt i forhold til avtalen. EUs forordning vedrørende ozonreduserende stoffer er hjemlet i Romatraktatens art. 130s, som innebærer at det enkelte land må oppfylle visse minstekrav, men at det kan innføres strengere krav så lenge de er forenlige med andre bestemmelser i Romatraktaten.

Den norske målsettingen for ozonreduserende stoffer er, i tillegg til Montrealprotokollens bestemmelser, at vi minst skal oppfylle EUs krav (St. prp. nr. 71 (1992-93)). Utfasingstidspunktene for de regulerte stoffene er i dag sammenfallende i Norge og EU.

Selv om vi har de samme utfasingstidspunkter som EU, har Norge allikevel strengere bestemmelser enn EU på området ozonreduserende stoffer. Mens EUs og Montrealprotokollens bestemmelser nøyer seg med å regulere import, eksport og produksjon, regulerer Norge i tillegg bruk av stoffene KFK og halon. (Et forslag til EU-forordning vedrørende HKFK inneholder riktignok bestemmelser om regulering av bruken på visse områder.) Videre regulerer EU bare import og eksport av ozonreduserende stoffer som råvare, mens norske reguleringer også omfatter produkter som inneholder KFK og halon.

Oppsummering

Montrealprotokollen fastsetter bindende utfasingstidpunkter for de viktigste ozonreduserende stoffene. Partene kan fritt velge virkemidler frem til utfasingstidspunktet.

Norge har på enkelte områder strengere regler overfor ozonreduserende stoffer enn det som følger av EUs bestemmelser, som på dette området i utgangspunktet er minimumskrav.

9.8 Akutt forurensning

EØS-avtalen legger visse føringer på virkemiddelbruken overfor risikofylt industri o.l. Sevesodirektivet setter minimumskrav til meldingsprosedyrer, forebyggende tiltak og beredskapsplaner. Direktivet er fulgt opp i norsk rett gjennom kgl.res. av 17. desember 1993 om tiltak for å avverge storulykker i virksomheter som håndterer farlige stoffer. Omfanget av felles EU-bestemmelser utvides i utkastet til revidert Sevesodirektiv som for tiden er til behandling i EU. Utkastet legges til grunn i det pågående arbeidet med ytterligere endringer av gjeldende norsk regelverk.

Forebygging av akutte utslipp fra skip reguleres av MARPOL 73/78, som administreres av miljøkomiteen i IMO. Kravene gis i form av svært detaljerte tekniske krav til skipene og legger sterke bindinger på medlemslandenes virkemiddelbruk. Selv om det i prinsippet er mulig å fastsette strengere nasjonale krav, har dette ikke vært gjort i forhold til skip registrert i Norge. USA har imidlertid nylig vedtatt strengere tekniske krav til skip som går i amerikanske farvann.

Når det gjelder oljevernberedskapen, finnes det flere internasjonale avtaler om gjensidig bistandsplikt i tilfelle større oljeulykker, men disse legger ikke bindinger på norsk virkemiddelbruk.

Oppsummering

I henhold til EØS-avtalen må Norge oppfylle visse minimumskrav til meldningsprosedyrer, forebyggende tiltak og beredskapsplaner.

For så vidt gjelder forebygging av akutte utslipp fra skip, forplikter MARPOL avtalelandene til å innføre tekniske minstekrav til skipenes utrustning.

9.9 Avfall og gjenvinning

Generelt

Det internasjonale samarbeidet på området avfall og gjenvinning blir stadig mer omfattende. Føringer på norsk virkemiddelbruk legges både gjennom arbeidet i OECD, Baselkonvensjonen og EØS, og etter hvert kanskje også GATT. OECD har på enkelte områder forberedt bindende vedtak innenfor andre fora, og synes viktig som premissleverandør. Det er imidlertid Baselkonvensjonen og EØS som gir de klareste føringer for norsk virkemiddelbruk på avfallsfeltet. På sikt kan også arbeidet internasjonalt på feltet handel og miljø føre til bindinger, særlig med hensyn til emballasje. Det pågår også et nordisk samarbeid på avfallsfeltet, og dette vil kunne legge premissene for arbeidet på en del områder.

Import og eksport av avfall

Restriksjoner på import/eksport av avfall reguleres både av Baselkonvensjonen og av EUs forordning om transport av avfall.

Baselkonvensjonen, som ble ratifisert av Norge i 1990, fastsetter regler om kontroll og begrensning av grensekryssende transport av farlig avfall. Når det gjelder valg av virkemidler, stiller Baselkonvensjonen krav om at deltagerlandene skal treffe både lovgivende og administrative tiltak for å gjennomføre og håndheve bestemmelsene i konvensjonen, herunder tiltak for å forebygge og straffe adferd som strider mot konvensjonen. Det stilles videre krav til hvilke prosedyrer som skal følges for å kontrollere og begrense grensekryssende transport av avfall. Baselkonvensjonen forplikter videre partene til å vedta en erstatningsprotokoll vedrørende skader som oppstår som følge av grensekryssende transport av farlig avfall. Utkast til slik protokoll er under utarbeidelse, og vil kunne forplikte Norge på sikt.

En EU-forordning om overvåkning og kontroll av transport av avfall innenfor, til og fra EU gjelder for Norge fra 1. januar 1995. Det etableres ulike regler for avfall til gjenvinning i forhold til deponering/forbrenning. For transport av farlig avfall ut og inn av EØS-området oppfyller forordningen Baselkonvensjonen. Eksport fra EU av avfall til deponering/forbrenning vil bare være tillatt til EFTA-land.

Målsettingene i Baselkonvensjonen og i EUs forordning om transport av avfall er i overensstemmelse med norske mål på området, og dette regelverket antas i liten grad å ha betydning for norsk virkemiddelbruk. Norge har innført forbud mot eksport av spesialavfall til utviklingsland, og det forutsettes at dette forbudet kan opprettholdes.

Behandling av avfall

Når det gjelder krav til behandling av avfall, er det mest interessant å se på de føringer som legges i EUs regelverk. Forbrenning av kommunalt avfall reguleres i dag av to direktiver. Kommisjonen arbeider imidlertid for tiden med et nytt direktiv som vil erstatte de to eksisterende. Videre er det under utarbeidelse direktiver som vil regulere forbrenning av farlig avfall og avfallsdeponering. Slik det ser ut nå vil det bli fastsatt utslippskrav relatert til de enkelte kilder, dvs. ulike typer forbrenningsanlegg og fyllplasser. En viktig begrunnelse for felles krav er hensynet til like konkurransevilkår for næringslivet. Behandlingen så langt av de nye direktivene om forbrenning av farlig avfall og fyllplasser tyder på at kravene vil bli lagt på et høyt beskyttelsesnivå. Dette gjelder i særlig grad kravene om utslipp av miljøgifter fra forbrenningsanlegg for farlig avfall. Direktivene for behandling av avfall vil følgelig legge bindinger både på styrken i virkemiddelbruken og typen virkemiddel.

De enkelte avfallsfraksjoner

EU har i tillegg til regelverket knyttet til behandling av avfall generelt også utarbeidet regelverk for drikkevareemballasje, spillolje, miljøfarlige batterier og PCB, og har under utarbeidelse regelverk for all emballasje. Videre har EU nedsatt prosjektgrupper for å se nærmere på mulig virkemiddelbruk overfor avfallsfraksjonene bilvrak, klorerte løsningsmidler, kloakkslam, elektronikkavfall, bildekk, bygnings- og rivningsavfall og sykehusavfall ( priority waste streams).

Emballasje synes å være den enkeltfraksjonen som det er mest fokus på med hensyn til virkemiddelbruk, og både EU og en rekke av våre viktigste handelspartnere har utviklet eller er i ferd med å utvikle til dels meget strenge krav vedrørende innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall. Mest sentralt for norsk virkemiddelbruk vil være det regelverket EU er i ferd med å utvikle om emballasje og emballasjeavfall.

Et forslag om emballasjedirektiv er til behandling i EUs organer. Det foreslåtte direktivet stiller krav til gjenvinning og merking av emballasje, og har også mål om økt grad av kildereduksjon og ombruk. De tallfestede mål er at i løpet av fem år skal 50 – 65 % av all emballasje innsamles og nyttiggjøres ( recovery), og 25 – 45 % materialgjenvinnes ( recycling). Det skal senere settes nye mål for hva situasjonen bør være ti år etter iverksettelse. Direktivforslaget tar i forholdsvis liten grad hensyn til kostnadseffektivitet og resipientforhold.

For øvrig er virkemiddelbruk vedrørende emballasje et sentralt tema i det arbeidet GATT har startet opp om handel og miljø, hvor emballasje og miljømerking tas opp som egne temaer. Det er viktig at det ikke legges føringer som legger unødige begrensninger på norsk virkemiddelbruk når det gjelder å arbeide for reduserte miljøproblemer knyttet til bl.a. emballasje.

Emballasjefeltet illustrerer hvordan felles virkemiddelbruk for landene kan være nødvendig for å unngå at miljøverntiltak brukes som en måte å beskytte eget næringsliv. Et eksempel er at Tyskland vedtok bestemmelser om gjenvinning av emballasje som etter EU-kommisjonens vurdering innebar en favorisering av tyske næringsinteresser. Kommisjonen besluttet derfor å fremme sak mot Tyskland for EF-domstolen. Det er imidlertid usikkert om Kommisjonen vil gå videre med denne saken i og med at det ovenfor nevnte emballasjedirektivet etter alt å dømme blir vedtatt.

Oppsummering

Når det gjelder avfall og gjenvinning, legges det føringer på norsk virkemiddelbruk både i Baselkonvensjonen, EØS-avtalen og gjennom arbeidet i OECD, og etter hvert kanskje også i GATT. Av størst betydning er de bindingene som følger av EØS-avtalen. Foreliggende EU-direktiver på dette området omfatter både bestemmelser om eksport og import av avfall, regulering av utslipp i forbindelse med avfallsbehandling og regelverk knyttet til enkelte avfallsfraksjoner.