Del 2
Oversikt over rettsregler på forurensningsfeltet og juridiske rammebetingelser for virkemiddelbruk

Innledning

I del VI vil det bli gitt en beskrivelse av virkemiddelbruken i forhold til de enkelte miljøproblemene. Det er de juridiske virkemidlene som utgjør hovedtyngden av de virkemidlene som er benyttet, samtidig som relevante lover og regler til dels har betydning på flere innsatsområder. For å unngå dobbeltbehandling og dessuten få frem sammenhengene i rettssystemet, vil det nedenfor i kapittel 4 og 5 bli gitt en generell oversikt over rettsreglene på forurensningsfeltet.

Videre vil det i kapittel 6 bli redegjort for juridiske rammebetingelser for myndighetenes virkemiddelbruk, herunder bl.a. legalitetsprinsippet, saksbehandlingsreglene, og juridiske problemstillinger knyttet til fastsettelsen av miljøavgifter.

Rettsreglene med innvirkning på forurensningsproblemene kan inndeles i privatrettslige og offentligrettslige regler. De privatrettslige reglene bestemmer rettsforholdet mellom private aktører, og omfatter bl.a. regler som begrenser utøvelsen av eiendomsretten av hensyn til naboeiendommer, og regler om erstatningsansvar for forurensningsskader.

De offentligrettslige reglene bestemmer rettsforholdet mellom myndighetene og den enkelte. Myndighetenes regulering av forurensende virksomhet gjennom f.eks. forurensningsloven og produktkontrolloven tilhører denne kategorien rettsregler.

Det er et poeng at vi gjennom de siste 100 år har sett hvordan de opprinnelige reguleringsmekanismene – de privatrettslige reglene (evt. kombinert med straffebestemmelser) – gradvis har vist seg utilstrekkelige, og er blitt supplert og delvis erstattet av offentligrettslige regler. Det er således ikke tvil om at det pr. i dag er de offentligrettslige reglene som har størst praktisk betydning som virkemiddel i forhold til forurensningsproblemene.

Det bør imidlertid understrekes at det i norsk rett i prinsippet er et såkalt tosporet system, noe som innebærer at de privatrettslige reglene på mange områder vil gjelde parallelt med de offentligrettslige reglene. At det er gitt offentlig tillatelse til en virksomhet, betyr ikke uten videre at privatrettslige regler settes tilside. Disse vil f.eks. fortsatt kunne begrense utnyttelsen av en eiendom, eller medføre erstatning for skade virksomheten forårsaker.

4 Privatrettslige regler

4.1 Naboretten

Innledning og historisk bakgrunn

Naboretten er tradisjonelt en del av den statiske tingsrett, som bl.a. omfatter reglene om retten til fast eiendom, dens innhold og begrensninger. En viktig begrensning i eiendomsrettens utøvelse ligger nettopp i de hensyn som må tas til naboeiendommene.

Den industrielle utvikling i forrige århundre innebar nye former for virksomheter, som ofte medførte skader og ulemper på omgivelsene. Det ble derfor nødvendig å utvikle klarere rettsregler for naboforhold. De første dommene, som kom i midten av forrige århundre, la til grunn at eieren av en fast eiendom har stor frihet til å disponere sin eiendom. Etterhvert trakk Høyesterett snevrere grenser for eierrådigheten, og det utviklet seg rettsprinsipper om bl.a. objektivt ansvar for skade på naboeiendom. I 1887 kom den første loven om disse spørsmål: Lov indeholdende bestemmelser om Eiendomsrettens Begrændsning i Naboforhold.

Denne loven ble stående stort sett uendret før den ble erstattet av lov om rettshøve mellom grannar (granneloven) av 16. juni 1961 nr. 15. Granneloven bygget i hovedsak videre på de privatrettslige prinsipper fra den eldre loven, men den tok et viktig nytt skritt ved å innføre offentlig konsesjon ( løyvetvang) for tiltak som kan spreia gass, røyk, stråling eller liknande til skade eller ulempe for mange eller over eit vidt område..., og den etablerte Røykskaderådet som konsesjonsmyndighet.

Senere er det foretatt flere endringer i loven, og reglene om røykskadekonsesjon ble erstattet av forurensningsloven da den kom i 1981.

Hovedinnholdet i granneloven

Granneloven uttrykker viktige prinsipper i norsk tingsrett. Utøvelse av eiendomsrett er betydelig begrenset i forhold til naboen. Hoved­regelen i § 2 er at ingen må ha, gjera eller setja i verk noko som urimeleg eller uturvande er til skade eller ulempe på granneeigedom.

Loven pålegger for øvrig varslingsplikt overfor naboen når noen vil gå igang med planting, graving, bygging, industriverksemd eller anna tiltak som kan verta til skade eller ulempe på granneeigedom (§ 6). Hver av naboane kan få avgjort ved granneskjønn spørsmål om korleis eit tiltak bør setjast i verk, så det ikkje kjem i strid med denne lova (§ 7).

Dersom virksomhet påfører naboen skade eller ulempe i strid med lovens § 2, har naboen flere mulige beføyelser. For det første kan det kreves erstatning for det økonomiske tap ved skade eller ulempe (§ 9) uten hensyn til om det er utvist uaktsomhet eller ikke (objektivt ansvar).

Naboen har som hovedregel også krav på å få virksomheten rettet – eventuelt stanset – etter §§ 10 flg. Der retting eller stansing medfører store utgifter eller tap, eller klart står i mishøve til gagnet, kan det i stedet gis vederlag, som ikke må settes mindre enn skaden eller ulempen.

Nærmere om den naborettslige tålegrense

Grannelovens § 2 lyder i dag som følger:

Ingen må ha, gjera eller setja i verk noko som urimeleg eller uturvande er til skade eller ulempe på granneeigedom. Inn under ulempe går òg at noko må reknast som farleg.

I avgjerda om noko er urimeleg eller uturvande, skal det leggjast vekt på kva som er teknisk og økonomisk mogeleg å gjera for å hindra eller avgrensa skaden eller ulempa.

I avgjerda om noko er urimeleg, skal det vidare leggjast vekt på om det er venteleg etter tilhøva på staden og om det er verre enn det som plar fylgja av vanlege bruks- eller driftsmåtar på slike stader.

Jamvel om noko er venteleg eller vanleg etter tredje stykket, kan det reknast som urimeleg så langt som det fører til ei monaleg forverring av brukstilhøva som berre eller i særleg grad råkar ein avgrensa krins av personar.

Bestemmelsen reiser en rekke tolkningsspørsmål, og det er en ikke ubetydelig rettspraksis knyttet til den.

Forbudet i § 2 retter seg i utgangspunktet mot virksomhet e.l. knyttet til fast eiendom. Virksomhet som ikke har tilknytning til en fast eiendom, faller utenfor – f.eks. forurensning fra skip.

Det er normalt eieren av eiendommen som er pliktsubjekt. Hvis det er en annen som bruker eiendommen, og det er denne bruken som skaper problemene, er det brukeren som er pliktsubjekt. Men forholdet kan også ligge slik an at både eier og bruker blir ansvarlig – evt. solidarisk. Når det gjelder vegtrafikkstøy er det på det rene at det er den som eier vegen – normalt staten, fylkeskommunen eller kommunen – som er ansvarlig for å forhindre at det oppstår skade eller ulempe.

Med granneeigedom forstås for det første eiendommer som direkte grenser til den eiendom hvor virksomheten foregår, men det omfatter også en videre krets av eiendommer. Hvor grensen går kan være usikkert. Det er i rettspraksis slått fast at det må foreligge en skade eller ulempe som er spesiell i forhold til området generelt, for at § 2 skal kunne påberopes. Granneloven vil derfor neppe kunne få praktisk betydning overfor skader og ulemper som gjør seg gjeldende over store områder.

Forbudet retter seg både mot kortvarige og enkeltstående handlinger (f.eks. en enkelt sprengning), og mer varige forhold.

Det viktige og vanskelige spørsmål i forbindelse med § 2 er hvor grensen går mellom det som er tillatt og det som ikke er tillatt. I henhold til § 2 er det som nevnt avgjørende om ulempen for naboeiendommen er urimeleg eller uturvande.

Uturvande vil si unødig. Dersom skaden eller ulempen skjer i ren tankeløshet, eller enkelt kan unngås, er det i seg selv nok til at den er i strid med § 2. Men den som driver en virksomhet, er ikke forpliktet til å iverksette ethvert tiltak uten hensyn til kostnader og konsekvenser. Hvor grensen her går, vil bero på en rimelighetsvurdering i det enkelte tilfelle. Ved lovendring av 1989 kom det inn en bestemmelse i § 2 annet ledd som uttrykkelig sier at det her skal legges vekt på kva som er teknisk og økonomisk mogeleg å gjera for å hindra eller avgrensa skaden eller ulempa.

Større problemer har uttrykket urimeleg voldt. Granneloven bygget her videre på det prinsipp som ble uttrykt allerede i loven av 1887 om at vurderingen av hva som er urimelig må bero på bl.a. hva slags strøk det dreier seg om og hvilken virksomhet som er der fra før. Grannelovens § 2 uttrykte dette opprinnelig slik:

I avgjerda om noko er urimeleg, skal leggjast vekt på om det er venteleg etter tilhøva på staden. Er det ikkje verre enn det som plar fylgja av vanlege bruks- eller driftsmåtar på slike stader, skal det ikkje reknast for urimeleg.

Det er denne standarden som gjerne kalles den naborettslige tålegrense.

Gjennom juridisk teori og rettspraksis er det trukket opp visse retningslinjer for når tålegrensen må anses overskredet. De er imidlertid ikke særlig presise. Det er klart at et nabolag må finne seg i at det kommer ny bebyggelse og ny, vanlig virksomhet inn (garasjer, barnehage, kiosk osv.). Bor man i nærheten av en veg, jernbanestasjon, flyplass, forretningssenter – eller sentralt i et mindre tettsted – må man finne seg i den utvikling med hensyn til utbygging og økt trafikk og tilhørende ulemper som nokså naturlig vil skje i et slikt område. Høyesterett har i flere dommer gått forholdsvis langt i å akseptere en negativ utvikling som venteleg.

I denne sammenheng har tidsmomentet betydning. F.eks. har støy fra flyplasser vært gjenstand for flere erstatningssøksmål. Da har et sentralt spørsmål vært hva som kom først – bebyggelsen eller flyplassen. Hovedregelen i rettspraksis har vært at boliger som er bebygget etter at flyplassen kom, må finne seg i de senere økninger i støynivået som følger av økt trafikk og mer støyende flytyper, mens de som bodde på stedet før flyplassen var påtenkt, vil kunne få erstatning.

Men det går en grense for de endringer som må tåles. En eiendom i nærheten av en industribedrift behøver ikke nødvendigvis finne seg i en vesentlig økning i utslipp fra bedriften, selv om dette følger av en naturlig utvikling av virksomheten.

Et eksempel finnes i høyesterettsdommen gjengitt i Rettstidende 1964 s. 609. Hunton bruk, et tresliperi ved Gjøvik, hadde lenge produsert wallboard, med en del støvulemper for naboene. I 1957 begynte man også å produsere sponplater. Høyesterett uttalte at sponplateproduksjonen medførte en tilstøving av et slikt omfang at den fremtrådte som en ulempe, vesentlig større enn noen som naboskapet med de industrielle virksomheter hittil hadde ført med seg. Dermed var tålegrensen overskredet og naboene ble tilkjent erstatning. Motsatt ble resultatet i høyesterettsdommen gjengitt i Rettstidende 1972 s. 142, som gjaldt økte røykutslipp fra Jernverket i Mo i Rana. I den saken kom retten til at endringene hadde sammenheng med en gradvis ekspansjon av bedriftens virksomhet i det hele, ikke med en radikal omlegging av jernverkets tidligere virksomhet. Dette mente Høyesterett derfor ikke overskred tålegrensen.

Det kan ha betydning hvor mange som berøres. En ulempe som rammer et meget stort antall eiendommer vil vanskelig rammes av granneloven. Det må dreie seg om en ulempe som er ekstraordinær for visse eiendommer. I saker om vegtrafikkstøy har det f.eks. vært et relevant moment om ulempen som påberopes bare rammer et fåtall eiendommer, eller om den gjelder generelt for et større område. Se f.eks. Rettstidende 1969 s. 643 som gjaldt støyulemper fra en ny motorveg gjennom Fana. Høyesterett uttalte her bl.a. .

I den utstrekning støyen rammer alle eiendommer innenfor et bredt belte langs motorveien, antar jeg .... at det må være riktig å se forholdet slik at det dreier seg om en ulempe som er felles for området, og at de som er ekspropriater bare kan kreve erstatning for så vidt deres eiendommer i særlig grad blir utsatt for støy .... Hvor det gjelder en offentlig vei må det være et utgangspunkt at alle eiendommer i strøket uten erstatning må tåle en viss grad av ulempe, som vanlig vil følge med et veianlegg.

Den naborettslige tålegrense er i det hele tatt et temmelig relativt begrep. Slik domstolene har tolket uttrykket venteleg etter tilhøva på staden, får loven betydning først og fremst i tilfelle hvor det er kommet en vesentlig ny og annerledes virksomhet inn i et område enn det som var situasjonen fra før. Dette er viktig nok, men det bidrar lite til å løse gamle problemer, eller til å forhindre en gradvis forverring der forholdene er dårlige fra før, f.eks. pga. trafikk eller industrivirksomhet. Noen egentlig miljømessig betydning har loven med denne tolkningen ikke fått. Rettspraksis har da også vært kritisert.

Rettspraksis er stort sett fra før 1989. I 1989 kom det noen endringer som var ment å skulle bøte på noen av svakhetene. Selv om noe er venteleg etter tilhøva på staden, kan det nå finnes urimelig så langt som det fører til ei monaleg forverring av brukstilhøva som berre eller i særleg grad råkar ein avgrensa krins av personar. Videre skal det i vurderingen av om noe er urimelig eller uturvande leggjast vekt på kva som er teknisk og økonomisk mogeleg å gjera for å hindra eller avgrensa skaden eller ulempa. Det foreligger hittil lite rettspraksis etter de nye formuleringene, og det kan nok diskuteres hvor mye nytt som egentlig ligger i dem. Det er likevel grunn til å anta at domstolene nå er i ferd med å slå inn på en noe annen linje enn tidligere. Miljøhensynene er gradvis kommet sterkere inn i domstolenes vurderinger, i samsvar med den alminnelige økning i interesse og bevissthet omkring miljøproblemene. I Rettstidende 1991 s. 1281 fastsatte f.eks. Høyesterett, med grunnlag i grannelovens § 10, ganske strenge og detaljerte bestemmelser om når en vindmølle på Jæren skulle kunne være i drift for ikke å overskride lovens tålegrense etter § 2 pga. støyulempene i nabolaget.

Som tidlligere nevnt følger det av grannelovens § 9 at overskridelse av § 2 medfører erstatningsansvar på objektivt grunnlag. Tapet som skal erstattes, kan være direkte – som ved en fysisk skade på hus eller eiendom – eller det kan være mer avledet, f.eks. redusert eiendomsverdi, eller redusert omsetning i en forretning. Ikke-økonomiske tap dekkes ikke etter § 9.

Det er bare det økonomiske tap som følger av skade og ulemper utover tålegrensen, som skal erstattes. Skader opp til tålegrensen må man altså finne seg i.

Forholdet til forurensningsloven

Reglene i forurensningsloven erstatter i noen grad grannelovens regler. Forholdet mellom de to lover er uttrykkelig regulert i forurensningslovens § 10. Som det fremgår der, vil behandling av søknad om utslippstillatelse erstatte grannelovens regler om varsel og granneskjønn. Forurensning som er tillatt etter forurensningslovens § 11, eller etter forskrift som uttrykkelig sier at granneloven §§ 6-8 ikke gjelder, kan heller ikke kreves rettet etter grannelovens § 10.

Men erstatningsplikten etter grannelovens § 9 gjelder også ved virksomhet som er lovlig etter forurensingsloven. Det å få en utslippstillatelse etter forurensningslovens § 11 fritar altså ikke for erstatning overfor naboene dersom den naborettslige tålegrense er overskredet. Også retten til vederlag etter § 10 i granneloven står ved lag uavhengig av forurensingsloven.

4.2 Vassdragsretten

Når naboretten først og fremst har hatt betydning på områdene luftforurensning og støy, skyldes det delvis at vi har hatt egen lovgivning om rettigheter og interesser i vassdrag og innsjøer. Problemene knyttet til forurensning av vassdrag har vært behandlet i lovgivningen siden midten av forrige århundre. Med industrialiseringen meldte det seg nye behov, og i 1887 – noen uker etter at naboloven var vedtatt – fikk vi den første Lov om Vasdragenes Benyttelse m.v.

Loven av 1887 ble avløst av vassdragsloven av 15. mars 1940 nr. 3, som fortsatt gjelder. Den inneholder meget omfattende regler om utøvelse av eiendomsretten i vassdrag, og ikke minst om begrensninger i rettighetene.

Den generelle regelen om begrensninger i råderetten over vassdrag, som også vedrører forholdet til naboeiendommer, finnes i lovens § 8, og lyder som følger:

Uten særlig adkomst eller hjemmel i lov må ingen, selv om det skjer ved foretak på egen grunn,

1. forandre et vassdrags leie eller strømmens retning, øke eller minske vassføringen enten i det hele eller til visse tider eller heve eller senke vasshøyden eller

2. legge lense, gjerde eller bygge i eller over vassdrag, såfremt derved voldes skade eller fare for annens eiendom eller rettigheter, utilbørlig hinder for ferdsel eller fløting eller i øvrig skade eller fare av noen betydning for almene interesser.

Loven hadde opprinnelig meget omfattende regler om kloakkledninger ( kapittel 4) og om forurensning ( kapittel 5). For industritiltak, bergverk, by, tettbygd strøk på landet, samt større sykehus eller hotell eller annen innretning som med hensyn til avløp av kloakkvatn kan sidestilles hermed, ble det innført et krav om utslippstillatelse. Det var ganske detaljerte og omfattende regler om adgangen for myndighetene til å nekte utslippstillatelse eller til å stille vilkår. Vassdragslovens bestemmelser om vannforurensning er nå opphevet og erstattet av forurensningsloven.

For øvrig har et offentlig utvalg nylig lagt frem forslag til en ny vannressurslov (lov om vassdrag og grunnvann (NOU 1994: 12)), som vil avløse vassdragsloven av 1940.

4.3 Regler om erstatning for ­forurensningsskade

Fremstillingen av erstatningsreglene vil her begrense seg til ansvarsgrunnlaget og hvilke skader som dekkes. Før det kan kreves erstatning må også andre vilkår være oppfylt. Det må bl.a. være årsakssammenheng mellom det erstatningsbetingende forhold og den aktuelle skaden, og skadefølgen må ikke anses som upåregnelig. Det vil imidlertid føre for langt å gå inn på disse spørsmålene her.

Den alminnelige regel i norsk rett er at uaktsomhet som fører til skade for andre, innebærer plikt for den uaktsomme til å betale erstatning – den såkalte culparegelen. Dette gjelder selvfølgelig også – og desto mer – ved forsettlig skade, dvs. når skaden skjer med vitende og vilje. Hvor grensen går mellom den aktsomme og uaktsomme handling, er det imidlertid ikke nødvendig å gå inn på her, fordi det kan sies å foreligge et generelt prinsipp om objektivt erstatningsansvar for forurensningsskader, dvs. ansvar uten forutsetning om at det skal kunne konstateres subjektiv skyld. Prinsippet er lovfestet i granneloven (se ovenfor), i de nye erstatningsreglene i forurensningsloven, i petroleumslovens kap V for så vidt gjelder petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen og i sjøloven når det gjelder oljesøl fra skip.

Fordi det er forurensningslovens regler som er de mest generelle og sentrale når det gjelder erstatning for forurensningsskader, skal det nedenfor gis en nærmere redegjørelse for disse reglene.

Forurensningslovens erstatningsregler ble vedtatt i 1989, og fastslår som nevnt prinsippet om objektivt ansvar på dette området. Krav om erstatning for forurensningsskader reiser for øvrig enkelte karakteristiske problemstillinger, som de lovfestede reglene nå gir svar på. Et viktig forhold i denne sammenheng er at skader på miljøet ofte rammer allmenne goder og utøvelsen av allemannsretter, som f.eks. retten til å fiske i sjøen, ferdselsrettigheter og mulighetene for å bade. Tradisjonelt har slike rettigheter hatt svakt erstatningsrettslig vern. Foru­rensningslovens § 57 bokstav c) bestemmer nå at det kan kreves erstatning for økonomisk tap i tilknytning til utøving av allemannsrett i næring, som f.eks. yrkesfiske i sjøen. Når det gjelder allemannsrett utenfor næring, er det imidlertid et vilkår for erstatning at den aktuelle forurensningen er ulovlig, se lovens § 58 første ledd.

Et annet karakteristisk forhold er at skader på miljøet ofte kan være av ikke-økonomisk art eller i alle fall vanskelig å kvantifisere, som f.eks. reduserte muligheter for friluftsliv. I slike tilfeller kan det være spørsmål om å kreve erstatning til gjenopprettende tiltak. Om dette bestemmer nå forurensningslovens § 57 bokstav b) at rimelige tiltak for å hindre, begrense, fjerne eller avbøte forurensningsskade kan kreves erstattet.

Utvalget som utredet reglene om erstatning for forurensningsskader, foreslo også at eieren eller brukeren av en eiendom skulle kunne få erstatning for redusert bruksnytelse som følge av forurensningsulemper selv om vedkommende ikke hadde lidt noe direkte økonomisk tap (NOU 1982: 19). Dette forslaget ble imidleretid ikke vedtatt.

En praktisk meget viktig begrensning i erstatningsplikten etter forurensningsloven, er at forurensning som er lovlig, f.eks. fordi den er i samsvar med en utslippstillatelse, bare kan medføre erstatning i den grad grannelovens tålegrense (se kapittel 2.1) blir overskredet.

At forurensningsskader kan få stor utbredelse og således ramme et stort antall skadelidte, reiser spørsmål om hvem som kan være berettighet til å fremme erstatningskrav. Når det gjelder gjenopprettingserstatning til allmennheten, bestemmer forurensningslovens § 58 annet ledd at kravet i utgangspunktet kan fremmes av den kommunale forurensningsmyndighet. Under nærmere bestemte forutsetninger vil også forurensningsmyndigheten på fylkesnivå eller statlig nivå kunne være søks­målsberettiget. Videre bestemmer § 58 tredje ledd at slike gjenopprettingskrav også kan gjøres gjeldende av en privat organisasjon eller sammenslutning med rettslig interesse i saken.

I denne forbindelse nevnes at utviklingen i rettspraksis har gått i retning av utvidet søks­målskompetanse for private organisasjoner. I høyesterettsavgjørelsen gjengitt i Rettstidende 1980 s. 569 kom retten til at Naturvernforbundet hadde rettslig interesse i å reise søksmål om gyldigheten av Regjeringens vedtak om utbygging av Alta-Kautokeinovassdraget. Tilsvarende ble resultatet i en høyesterettsavgjørelse fra 1992, hvor de private organisasjonene Framtiden i våre hender og Naturskyddsföreningen i Strömstad ble ansett for å ha rettslig interesse i å forfølge allmennhetens eventuelle erstatningskrav i henhold til forurensningslovens § 58 for forurensningsskader forårsaket av utslipp til vann fra to treforedlingsbedrifter i Østfold (Rettstidende 1992 s. 1618).

Ved forurensningsskader kan årsaksforholdene være vanskelige å bringe på det rene fordi skadene ofte vil være resultatet av flere samvirkende forurensningskilder. Derfor inneholder forurensningslovens § 59 regler om ansvarsforholdene ved flere mulige skadeårsaker. I tilfeller hvor det er flere skadevoldere, pålegges de under nærmere bestemte forutsetninger et solidarisk ansvar for forurensningsskaden. Paragrafens første ledd inneholder også en bestemmelse om såkalt omvendt bevisbyrde:

Den som volder en forurensning som alene eller sammen med andre skadeårsaker kan ha forårsaket forurensningsskaden, regnes for å ha voldt skaden dersom det ikke blir godtgjort at en annen årsak er mer sannsynlig.

5 Offentligrettslige regler

Nedenfor gjennomgås den delen av lovverket som er innrettet mot å skulle håndtere foru­rensningsproblemene. Hovedvekten vil bli lagt på forurensningsloven som er den sentrale loven på dette området, men også produktkontrolloven, deler av plan- og bygningsloven og andre lover vil bli omtalt. I denne sammenheng begrenses fremstillingen til hovedlinjene i regelverket. I del VI hvor de juridiske virkemidlene relateres mer direkte til de ulike miljøproblemene, behandles den nærmere utformingen av regelverket, herunder forskrifter fastsatt med hjemmel i forurensningslovgivningen.

Lovene som har til formål å løse forurensningsproblemene, tar utgangspunkt i forskjellige utsnitt av våre omgivelser. Litt forenklet kan det sies at i forurensningsloven knyttes reglene i hovedsak til stedbundne utslippskilder, i produktkontrolloven er det produktene som er gjenstand for regulering, mens det i plan- og bygningsloven tas utgangspunkt i arealbruken. Selv om det redegjøres for lovene hver for seg, er det klart at lovverket må sees i sammenheng. Dette vil bli klarere når vi i del VI ser de juridiske virkemidlene i relasjon til de forskjellige miljøproblemene.

5.1 Forurensningsloven

Innledning

Lov om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) av 13. mars 1981 nr. 6 medførte en samling av lovverket på dette området. Forløperen for forurensningsloven var vannvernloven av 1970, grannelovens regler om luftforurensninger av 1961 og oljevernloven av 1970. Det var altså tidligere et skille i lovverket mellom luft- og vannforurensninger.

Lovens virkeområde

Forurensningslovens virkeområde er i hovedsak avgrenset til forurensning fra stedbunden virksomhet. Dette følger av lovens § 5, som for forurensninger fra det enkelte transportmiddel henviser til produktkontrolloven, vegtrafikkloven, sjødyktighetsloven, havneloven og luftfartsloven. Dersom det inntrer ulovlig forurensning fra et transportmiddel i form av f.eks. oljesøl fra skip, eller uhell med en kjemikalietransport til lands, kommer imidlertid mange av lovens bestemmelser til anvendelse. Om forurensninger fra veger, jernbane, havner og flyplasser sies det i § 5 at loven gjelder så langt forurensningsmyndighetene bestemmer. Forurensningsmyndighetene har foreløpig ikke truffet bestemmelse om dette, men det er i ferd med å bli utarbeidet forskrift om grenseverdier for lokale luftforurensninger og støy, som bl.a. innebærer at loven vil bli gjort gjeldende for transportanlegg (se avsnitt 24.2.4.2).

Hvem som har myndighet etter loven

I forurensningslovens språkbruk er det gjerne forurensningsmyndigheten som gis kompetanse til å treffe vedtak. Forurensningsmyndighet på riksnivå er: Kongen, departementet og Statens forurensningstilsyn, på fylkesnivå: fylkesmannen, på kommunalt nivå: kommunen, jf. forurensningslovens § 81. I henhold til § 81 annet ledd er det regjeringen som fastsetter hvilken forurensningsmyndighet som skal treffe de ulike vedtak etter loven, men denne organisasjonsmyndigheten er delegert til Miljøverndepartementet.

Det alminnelige forbudet mot å forurense

I utgangspunktet nedlegger forurensningsloven i § 7 første ledd et generelt forbud mot å forurense:

Ingen må ha, gjøre eller sette i verk noe som kan medføre fare for forurensning uten at det er lovlig etter §§ 8 eller 9, eller tillatt etter vedtak i medhold av § 11.

Foreligger det en fare for forurensning i strid med loven, har den ansvarlige en plikt etter § 7 annet ledd til å sette i verk tiltak for å hindre at den inntrer. Den ansvarlige plikter for øvrig også å stanse og begrense virkningene av en forurensning som har inntrådt (jf. redegjørelsen nedenfor om den etterfølgende opprydningen).

Lovens system er altså at man må ha et særskilt rettsgrunnlag for å kunne forurense. Det er lovens §§ 8, 9 og 11 som kan gi grunnlag for en slik rett. Disse bestemmelsene skal gjennomgås nedenfor, men først gis en kort redegjørelse for hva som i forurensningsloven forstås med forurensning.

Lovens definisjon av forurensning

Det grunnleggende vilkåret for at noe skal kunne karakteriseres som forurensning er at det er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet, jf. forurensningslovens § 6. Dersom dette vilkåret er oppfylt, omfattes både fast stoff, væske og gass enten det tilføres luft, vann eller jord. Også støy, rystelser og påvirkning av temperaturen er omfattet av definisjonen i § 6. Derimot gjelder loven lys og annen stråling bare i den utstrekning forurensningsmyndigheten bestemmer. Noen bestemmelse om dette er ikke truffet, og loven gjelder derfor f.eks. ikke radioaktiv stråling, som i stedet reguleres av lov om bruk av røntgenstråler og radium m.v. av 18. juni 1938 nr. 1 og lov om atomenergivirksomhet av 12. mai 1972 nr. 28.

Det er altså ikke noe vilkår for å bli betraktet som forurensning at det som tilføres miljøet er et fremmedelement i naturen. F.eks. er både CO₂ og næringssalter årsak til viktige miljøproblemer. Disse stoffene finnes i naturen i store mengder og er grunnleggende for livsprosessene. Når slike stoff likevel kan ha store negative konsekvenser for miljøet, er det fordi menneskelig aktivitet medfører unaturlige og skadelige opphopninger av stoffene.

Små utslipp av naturlig forekommende stoffer vil kanskje ikke i seg selv kunne sies å være til skade og ulempe for miljøet (se § 6 første ledd), samtidig som altså summen av slike mindre utslipp kan medføre miljøproblemer. § 6 annet ledd bestemmer derfor at begrepet forurensing også omfatter slikt som kan føre til at tidligere forurensning blir til økt skade eller ulempe, eller som sammen med annen miljøpåvirkning kan bli til skade eller ulempe for miljøet.

Grensene for tillatt forurensning

Det følger av forurensningslovens § 11 første ledd at forurensningsmyndigheten kan gi tillatelse til virksomhet som kan medføre forurensning. Forurensningsmyndighet vil i denne sammenheng oftest være Statens forurensningstilsyn med klagerett til departementet, noe som f.eks. er ordningen i de aller fleste industriforurensningssakene. For enkelte sakstyper har departementet delegert myndighet til fylkesmannen med Statens forurensningstilsyn som klageinstans. Det gjelder f.eks. tillatelse til utslipp av kommunalt avløpsvann, utslipp fra fiskeforedlingsanlegg, etablering/utvidelse av fiskeoppdrettsanlegg og skyting som medfører støyulemper.

I forbindelse med at det gis konsesjon (vanligvis kalt utslippstillatelse) kan det fastsettes vilkår for å motvirke at forurensningen fører til skader eller ulemper, jf. forurensningslovens § 16.

§ 11 gir vide skjønnsmessige rammer for myndighetsutøvelsen. Dette fremgår av formuleringen i fjerde ledd:

Når forurensningsmyndigheten avgjør om tillatelse skal gis og fastsetter vilkårene etter § 16 skal det legges vekt på de forurensningsmessige ulemper ved tiltaket sammenholdt med de fordeler og ulemper som tiltaket forøvrig vil medføre.

Det sentrale vilkåret i en utslippstillatelse vil gjerne være øvre grenser for utslipp av ulike forurensende stoff, f.eks. fastsatt som maksimalt utslipp pr. uke. Videre kan utslippstillatelsen f.eks. inneholde pålegg om utslippssted (f.eks. slik at en utslippsledning må forlenges) og krav til avfallsbehandling. Det kan dessuten fastsettes krav til teknologivalg, men forurensningsmyndighetene er tilbakeholdne med å benytte denne typen vilkår fordi det ofte vil innebære en unødvendig innskrenkning av virksomhetenes handlefrihet.

Etter bestemmelsen i lovens § 18 kan foru­rensningsmyndighetene i visse tilfeller oppheve eller endre vilkårene i en gitt tillatelse eller sette nye vilkår eller om nødvendig kalle tillatelsen tilbake. Dette kan f.eks. gjøres hvis skaden ved forurensningen blir vesentlig større enn ventet, hvis ny teknologi gjør det mulig å minske forurensningene i vesentlig grad, eller hvis de vilkår som er satt viser seg å være unødvendige for å motvirke forurensning.

Sin største betydning har konsesjonssystemet i forhold til industrivirksomhet, men også utslipp av kommunal kloakk, forurensning fra fiskeoppdrett og skytebanestøy reguleres med utgangspunkt i forurensningslovens § 11.

I kapittel 21 om konsesjonssystemet vil det bli redegjort nærmere for de reglene som gjelder for fastsettelsen av utslippstillatelser og utslippsvilkår, og for hvordan myndigheten benyttes i praksis.

Forurensningslovens § 8 ­første ledd innebærer unntak fra konsesjonsplikten for vanlig forurensning fra følgende utslippskilder:

1. fiske, jordbruk og skogbruk m.v.,

2. boliger, fritidshus, kontorer, forretnings- eller forsamlingslokaler, skoler, hoteller og lagerbygg o.l.,

3. midlertidig anleggsvirksomhet

Bestemmelsens annet ledd gjør tilsvarende unntak for forsvarets virksomhet bortsett fra faste anlegg som ikke hovedsaklig benyttes til stridsformål.

Disse begrensningene i konsesjonsplikten betyr ikke nødvendigvis at den nevnte forurensningen skal være unntatt fra regulering. Det fremgår uttrykkelig i § 8 at også denne forurensningen kan reguleres ved forskrift i henhold til § 9 (som vi kommer tilbake til nedenfor).

Imidlertid kan bestemmelsen i § 8 første og annet ledd innebære at enkelte av de nevnte utslippene helt unntas fra regulering. Det blir følgen dersom utslippet ikke innfanges av en forskrift med hjemmel i § 9. F.eks. er vanlig utslipp til luft fra boliger og fritidshus foreløpig uregulert. (Derimot er boligenes og fritidshusenes vann- og kloakkutslipp regulert i forskrift om utslipp fra separate avløpsanlegg av 1992.)

Virkeområdet til forurensningslovens § 8 ­første og annet ledd er avgrenset til forurensninger fra bestemte typer utslippskilder. Siste ledd i § 8 bestemmer derimot helt generelt at forurensninger som ikke medfører nevneverdige skader eller ulemper kan finne sted uten tillatelse etter § 11. Det er ikke helt klart hvordan denne formuleringen er å forstå. Unntaket er bl.a. ikke ment å omfatte mange utslipp som samlet bidrar til betydelige forurensningsproblemer, selv om det enkelte utslippet isolert sett er uten nevneverdige skadevirkninger.

Som nevnt ovenfor gir lovens § 9 forurensningsmyndigheten hjemmel til å fastsette forskrifter om forurensninger. Forurensningsmyndigheten er i dette tilfellet oftest Miljøverndepartementet. Forskrifter i henhold til § 9 kan enten gjelde forurensninger som etter § 8 er unntatt fra konsesjonsplikten, eller tre i stedet for konsesjonskravet i § 11. Forskrift om forurensninger fra asfaltverk av 1976 er et eksempel på det siste. Dersom et asfaltverk tilfredsstiller forskriftens krav, er det ikke nødvendig å søke utslippstillatelse etter lovens § 11.

Det kan ligge en rasjonaliseringsgevinst i å erstatte et konsesjonssystem med generelle forskrifter – spesielt dersom antallet virksomheter i den bransjen som reguleres, er av en viss størrelse. Ulempene med generelle regler for en bransje er bl.a. at det er vanskelig å tilpasse utslippskravene til variasjonene i resipientenes sårbarhet. I avsnitt 21.3.3 vedrørende konsesjonssystemet kommer vi tilbake til de vurderinger som må ligge til grunn for å finne en passende balanse mellom enkeltvedtak og forskrifter. Det er for øvrig ikke noe i veien for at en forskrift i henhold til forurensningslovens § 9 inneholder bestemmelser om at forskriftens generelle regler suppleres med enkeltvedtak, f.eks. ved et konsesjonssystem.

Forurensningslovens § 9 gir i første ledd nr. 1 til 5 en beskrivelse av hva forskriftene kan inneholde. I henhold til nr. 1 kan det fastsettes øvre grenser for forurensende utslipp, eventuelt utslippsforbud. I følge nr. 3 kan det bestemmes hvordan anlegg skal være innrettet og hvordan en virksomhet skal drives for å motvirke forurensning. Den nevnte forskriften om forurensninger fra asfaltverk inneholder både utslippsgrenser (f.eks. at samlet støvutslipp fra skorstein ikke skal overstige 0.04 kg pr. tonn vegmasse) og regler om hvordan anlegget skal innrettes (f.eks. avstand til bebyggelse).

Størst praktisk betydning har nok forurensningslovens § 9 nr. 3 i forhold til landbruksforurensninger. Dette fordi utslippene fra landbruket ikke er av en slik karakter at det er praktisk å operere med utslippsgrenser. Måleproblemene er for store. Som vi skal beskrive nærmere i kapittel 23 om overgjødsling vil derfor reguleringene av landbruksforurensningene gjerne knytte seg til driftsformene (f.eks. forbud mot vinterspredning av husdyrgjødsel), eller innretningen av anlegg (f.eks. at siloanlegg skal bygges etter nærmere bestemte tekniske retningslinjer for å unngå lekkasje av silosaft).

Forurensningslovens § 9 nr. 2 gir hjemmel for såkalte miljøkvalitetsnormer. Det heter der at det kan gis forskrifter om grenseverdier for forekomsten av forurensninger i miljøet, og hva som skal gjøres ved overskridelser av grenseverdiene. Forskriften om grenseverdier for lokale luftforurensninger og støy, som Miljøverndepartementet er i ferd med å utarbeide, skal hjemles i § 9 nr. 2. Adgangen til å vedta juridisk bindende miljøkvalitetsnormer er ellers lite benyttet.

Forurensningslovens § 9 nr. 4 hjemler forskrifter om kvalitetskrav til utstyr til vern mot forurensninger, mens det i henhold til nr. 5 kan fastsettes kvalitetskrav til driftspersonell i virksomhet som kan medføre forurensning. Disse hjemlene har forurensningsmyndighetene i liten grad benyttet. Det er fastsatt en forskrift om krav til faglige kvalifikasjoner for driftspersonell ved renseanlegg for avløpsvann, men denne forskriften er fastsatt i henhold til en spesiell hjemmel i forurensningslovens § 24, og gjelder for øvrig i første rekke kloakkanlegg.

Det fremgår av forurensningslovens § 9 siste ledd at forskriftene kan begrenses til bestemte geografiske områder. Også forskrifter som gjelder hele landet kan differensieres av hensyn til resipentforholdene. Et eksempel på dette er forskriften om svovelinnhold i fyringsolje, som stiller strengest krav til fyringsoljen som benyttes i Oslo og Drammen, noe mindre strenge krav til oljen som benyttes i fylkene Østfold, Akershus, Hedmark, Oppland, Buskerud, Vestfold, Telemark, Aust-Agder, Vest-Agder, Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane, mens de mildeste kravene stilles til oljen som benyttes i de øvrige deler av landet. Imidlertid er det klart at generelle regler av praktiske grunner må bli mer grovmasket i forhold til resipienttilstanden enn enkeltvedtak.

Akutt forurensning

I forurensningslovens § 38 defineres akutt forurensning som forurensning av betydning, som inntrer plutselig, og som ikke er tillatt. Giftgassutslippet fra avfallshåndteringsanlegget på Langøya i 1993 er et eksempel på akutt foru­rensning.

For virksomheter som kan medføre akutt forurensning, er det i forurensningslovens kapittel 6 gitt regler om beredskapsplikt og beredskapsplaner. Der er det også en bestemmelse om varslingsplikt ved akutt forurensning eller fare for slik forurensning, og bestemmelser om den offentlige oljevernberedskapen. I kapittel 28 gis det en nærmere redegjørelse for foru­rensningslovens regler om akutt forurensning.

Selv om det er et naturlig utgangspunkt at potensielle forurensere skal ta ansvaret for den nødvendige beredskap, har også myndighetene en rolle her. Enkelte tilfeller av akutt forurensning har slike dimensjoner at det offentlige må bidra dersom beredskapen skal bli effektiv, f.eks. ved større oljeutslipp. Dessuten må myndighetene kunne gripe inn dersom den private beredskapen viser seg å være for dårlig. Forurensningslovens §§ 43 flg. har derfor bestemmelser om kommunal og statlig beredskap.

Det følger av § 46 annet ledd at kommunen skal søke å bekjempe akutt forurensning dersom den ansvarlige ikke iverksetter tilstrekkelige tiltak. Ved større tilfeller av akutt forurensning eller fare for slik forurensning kan statlig myndighet helt eller delvis overta ledelsen av opprydningsarbeidet, jf. § 46 tredje ledd. Er den akutte forurensningen omfattende, skal forurensningsmyndigheten sammenkalle det statlige aksjonsutvalget, jf. § 46 tredje ledd. Dette fordi det ved omfattende ulykker vil være behov for å samordne flere forskjellige myndigheters arbeid.

Avfall

Avfall kan være en kilde til forurensning og dessuten innebære ressurssløsing dersom ikke avfallet gjenvinnes. I tillegg kan forsøpling være et estetisk problem.

I forurensningslovens § 27 defineres avfall som kasserte løsøregjenstander eller stoffer. Avløpsvann og avgasser regnes ikke som avfall. De største avfallsmengdene vil derfor bestå av fast avfall, men også betydelige avfallsmengder i form av partikler eller i væskeform vil omfattes av avfallsdefinisjonen, f.eks. maling­rester og spillolje. For å bli betraktet som avfall må imidlertid stoffene være relativt klart avgrenset fra omgivelsene. I den grad avfallsdisponeringen kan medføre forurensning, kommer lovens regler om forurensning til anvendelse i tillegg til bestemmelsene om avfall.

Forurensningslovens § 28 inneholder et almin­nelig forbud mot forsøpling og en bestemmelse om at den som har forbrudt seg mot forsøplingsforbudet, plikter å rydde opp etter seg.

Reglene om avfall skiller for øvrig til dels mellom avfallskategoriene forbruksavfall, produksjonsavfall og spesialavfall. Denne sondringen og øvrige regler om avfallsbehandling vil det bli redegjort nærmere for i kapittel 29 om avfall og gjenvinning. Her skal bare kort nevnes at det er kommunen som er ansvarlig for innsamlingen av forbruksavfall, at foru­rensningsmyndighetene kan gi pålegg om at avfall skal gjenvinnes eller behandles på annen måte og at den som driver opplagsplass eller anlegg for behandling av avfall som kan medføre forurensning, må innhente utslippstillatelse. Videre er det med hjemmel i forurensningsloven gitt forskrift om leveringsplikt, innsamling, mottak og behandling/disponering av visse grupper spesialavfall.

Den etterfølgende opprydningen

Ovenfor har vi hovedsakelig beskjeftiget oss med de reglene i forurensningsloven som har til hensikt å forebygge forurensninger. Loven inneholder imidlertid også bestemmelser om hva som kan gjøres for å redusere skadevirkningene av inntrådt forurensning. Av lovens § 7 annet ledd, annet til fjerde punktum følger at den ansvarlige for ulovlig forurensning skal:

sørge for tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkningen av den. Den ansvarlige plikter også å treffe tiltak for å avbøte skader eller ulemper som følge av forurensningen eller av tiltakene for å motvirke den. Plikten etter dette ledd gjelder tiltak som står i et rimelig forhold til de skader og ulemper som skal unngås.

Denne bestemmelsen vil typisk få anvendelse ved akutt forurensning. Ved oljeutslipp plikter f.eks. den ansvarlige for utslippet å ta opp oljen i den grad det lar seg gjøre innen rimelighetens grenser. Ved utslipp av andre stoff kan slik opprenskning være umulig, f.eks. når utslippet til en elv raskt blander seg med vannmassene. I så fall er det plikten til å avbøte skader og ulemper som får praktisk betydning. Hvis utslippet til elven medførte fiskedød, kan det f.eks. være aktuelt å avbøte dette ved å sette ut ny fisk.

Som vi har vært inne på i avsnittet om avfall, gjelder det også en opprydningsplikt i forhold til ulovlig avfallsdeponering, se forurensningslovens § 28 siste ledd, jf. § 37. Dersom avfallsdeponiet medfører forurensning, kommer i tillegg reglene i § 7 til anvendelse. Den som f.eks. ved ulovlig deponering av spesialavfall har forurenset grunnen, plikter å foreta opprenskning.

Påbudene i forurensningslovens § 7 annet ledd er utformet i nokså generelle vendinger. For at påbudene skal kunne gjøres tilstrekkelig konkrete, presise og effektive, følger det derfor av § 7 siste ledd at forurensningsmyndigheten innenfor rammen av annet ledd, første til tredje punktum kan pålegge den ansvarlige å treffe nærmere bestemte tiltak innen en fastsatt frist. Det kan f.eks. dreie seg om slike tiltak som nevnt i eksemplene ovenfor.

For at forurensningslovens § 7 annet ledd skal komme til anvendelse, forutsettes som hovedregel at den aktuelle forurensningen er ulovlig. Spørsmålet blir dernest hvordan man skal få ryddet opp i forurensninger og avfallsdeponeringer som i sin tid var lovlige, men som senere viser seg å ha betydelige skadevirkninger (de såkalte gamle synder).

Fordi naturen har en viss evne til selvrensing, kan problemene med tidligere tiders forurensninger i en del tilfeller løses ved å redusere de fremtidige utslipp. F.eks. medfører treforedlingsindustriens reduserte utslipp av næringssalter og organisk materiale en gradvis bedring i resipentene etter som effekten av tidligere utslipp fortaper seg. At forurensningsmyndigheten ved fastsettelsen av nye utslipps­krav kan legge vekt på den forurensningsbelastningen resipienten allerede har vært utsatt for, er det ikke tvil om.

Litt annerledes blir situasjonen dersom det må iverksettes tiltak direkte rettet mot den tidligere forurensningen. F.eks. kan det være nødvendig å dekke til fjordbunnen med steinmasser for å hindre videre lekkasje av miljøgifter fra bedriftens tidligere utslipp. I forbindelse med at det fastsettes ny utslippstillatelse for bedriften, taler mye for at det med hjemmel i § 16 kan settes som vilkår at det iverksettes slike tiltak mot gamle synder. Dette bl.a. fordi formuleringen i § 16 om at det kan fastsettes vilkår for å motvirke at forurensning fører til skader og ulemper, åpner for at tiltak mot tidligere forurensninger kan sees i sammenheng med tiltak rettet mot fremtidige utslipp.

Et annet spørsmål er om grunneierposisjonen i seg selv er tilstrekkelig til å bli pålagt å rydde opp i forurensninger eller avfallsdeponier som ikke var forbudt da de fant sted eller ble etablert på eiendommen. Forurensningslovens §§ 7 og 28 gjør grunneieren ansvarlig for foru­rensning og avfall på eiendommen, men for tidligere tillatt forurensning eller avfallsdeponering har det vært diskutert om opprydningsplikten kan komme i strid med Grunnlovens § 97 om at lover ikke kan gis tilbakevirkende kraft. Om dette uttaler professor Inge Lorange Backer i kapitlet om miljøretten i Knophs oversikt over Norges rett:

.... grl. § 97 bør ikke sees som et hinder, selv om årsaken ligger i handlinger fra før forurensningslovens tid. Men jo fjernere tilknytningen er til dagens situasjon, desto mer kan tale for å vise en viss tilbakeholdenhet. (Knoph 1993, s. 1102)

5.2 Produktkontrolloven

Innledning

Lov om produktkontroll av 11. juni 1976 nr. 79 (produktkontrolloven) ble foranlediget av at myndighetene i slutten av 60-årene og begynnelsen av 70-årene i økende grad ble opptatt av produkters skademuligheter. Dette fordi man hadde erfart at den stadig raskere strømmen av nye produkter kunne ha negative bivirkninger både i forhold til miljøet og menneskers helse.

Også før produktkontrolloven fantes det lover som skulle ivareta samfunnshensyn i forhold til forskjellige produkter, f.eks. sunnhetsloven av 1860, lov om tilsyn med næringsmidler av 1933, lov om legemidler av 1964, lov om brannfarlige varer av 1971 og lov om eksplosive varer av 1974. Det nye med produktkontrolloven er at den i utgangspunktet omfatter alle produkttyper og at den sterkt betoner miljøhensynene. Hovedhensynene bak tidligere lover hadde i første rekke vært helse, sikkerhet og arbeidsmiljø.

Fremdeles er det produktrelaterte miljøbestemmelser i andre lover enn produktkontrolloven, f.eks. vegtrafikkloven som har bestemmelser om kjøretøy, og sjødyktighetsloven med bestemmelser om skip (se kapittel 5.4 nedenfor).

Formål, virkeområde, myndighetsfordeling og internasjonale forpliktelser

I produktkontrollovens § 1 fremgår at:

Denne lov har til formål å forebygge at produkt medfører helseskade, eller miljøforstyrrelse i form av forurensning, avfall, eller støy og lignende. Loven har videre til formål å forebygge at forbrukertjenester medfører helseskade.

Denne formålsbestemmelsen har betydning både som ramme omkring lovens virkeområde, og som begrensning av forvaltningens frie ­skjønn ved forskriftsfastsettelser og enkeltvedtak.

Om lovens saklige virkeområde bestemmer § 2 første ledd at loven kommer til anvendelse på tilvirkning, innførsel, omsetning, bruk og annen behandling av produkt.

I § 2 annet ledd presiseres at man med produkt mener råvare, hjelpestoff, halvfabrikat og ferdig vare av ethvert slag. Dette betyr både at loven ikke gjør unntak for spesielle produkter og at loven omfatter hele produktets livsløp fra råvare til avfall.

Lovens virkeområde er således temmelig vidt og overlapper til dels forurensningslovens virkeområde. Hovedprinsippet er imidlertid at mens produktkontrolloven regulerer forurensning fra produkter, så regulerer forurensningsloven i første rekke stasjonære forurensningskilder – herunder produksjonsprosesser.

To departementer har myndighet etter produktkontrolloven. Det er Miljøverndepartementet og Barne- og familiedepartementet. Myndigheten er fordelt slik at det er Miljøverndepartementet som har kompetanse etter loven til å forebygge at produkter medfører miljøforstyrrelser eller helseskade som følge av kjemiske egenskaper. Statens forurensningstilsyn har det administrative hovedansvaret for gjennomføringen av den delen av produktkontrolloven som er underlagt Miljøverndepartementet.

Norges internasjonale forpliktelser medfører vesentlige begrensninger i den nasjonale handlefrihet på produktkontrollområdet. Dette kommer vi bl.a. tilbake til i kapittel 8.

Aktsomhetsplikten, kunnskapsplikten og opplysningsplikten

Aktsomhetsplikten er fastslått i produktkontrollovens § 3 første ledd, hvor det står at:

Den som tilvirker, innfører, bearbeider, omsetter, bruker eller på annen måte behandler produkt som kan medføre virkning som nevnt i § 1, skal vise aktsomhet og treffe rimelige tiltak for å forebygge og begrense slik virkning.

Virkning som nevnt i § 1 er altså helseskade eller miljøforstyrrelse.

For å finne ut om aktsomhetsplikten er overtrådt, må det foretas en konkret vurdering. Aktsomhetsplikten gjelder både produsent, importør, senere salgsledd og forbruker, men de strengeste kravene må i utgangspunktet stilles til produsent og importør. Det er de som kjenner produktet best og som er nærmest til å ta ansvaret for produktets virkninger. For å oppfylle aktsomhetsplikten kan det f.eks. være nødvendig å fjerne skadelige stoffer fra produktet, sørge for at det blir forsvarlig embalert og merket, og at det blir utstyrt med en tilfredsstillende bruksanvisning.

At det skal treffes rimelige tiltak, betyr ifølge forarbeidene til loven at det ikke er nødvendig å iverksette tiltak som medfører uforholdsmessig store utgifter eller praktiske vanskeligheter sett i forhold til det som oppnås med tiltaket.

Produktkontrollovens § 3 annet ledd inneholder følgende regel om kunnskapsplikt:

Den som tilvirker eller innfører produkt plikter å skaffe seg slik kunnskap som er nødvendig for å vurdere om det kan medføre virkning som nevnt i § 1.

Kunnskapsplikten har sammenheng med aktsomhetsplikten og kan sies å være en presisering av denne. For å tilfredsstille aktsomhetsplikten må man sørge for å skaffe seg kunnskaper om produktets mulige skadevirkninger.

Kunnskapspliktens innhold må vurderes konkret. Gjelder det et velprøvet produkt som har vært på markedet i lengre tid uten at det har fremkommet opplysninger om skadevirkninger, vil man neppe være forpliktet til å fremskaffe ny kunnskap. Annerledes dersom nyere forskning eller tilbakemeldinger fra kunder gir grunn til mistanke om mulige skadevirkninger.

Dersom det dreier seg om et nytt produkt, må man gå aktivt til verks for å få opplyst om produktet kan ha skadevirkninger. Det betyr ikke at man nødvendigvis må foreta undersøkelsene selv. Kanskje er det etter en konkret vurdering tilstrekkelig å sette seg inn i de nyeste forskningsresultatene på det aktuelle området.

Kunnskapsplikten innebærer ikke noen plikt til å bringe opplysningene videre til myndighetene. En slik opplysningsplikt følger imidlertid av produktkontrollovens § 5 første punktum, som gir Miljøverndepartementet hjemmel til å kreve de opplysninger som er nødvendig for gjennomføringen av gjøremål etter loven.

I § 5 annet ledd utfylles opplysningsplikten med en plikt for produsent eller importør til å fremlegge representativ prøve av produktet eller iverksette undersøkelser som finnes nødvendig for å vurdere et produkts egenskaper og virkninger. Og av paragrafens tredje ledd følger at myndighetene selv kan iverksette slike undersøkelser og kreve utgiftene refundert av produsent eller importør når det finnes rimelig.

Myndighetene har behov for opplysninger om produktene for å ha et skikkelig grunnlag for å vurdere behovet for regulering, og da særlig i henhold til produktkontrollovens § 4, som behandles i neste avsnitt. For å kunne frembringe mest mulig opplysninger om nye produkter til overkommelige kostnader, er det viktig med et godt internasjonalt samarbeide på dette området.

Forskrifter med hjemmel i produktkontrollovens § 4

Produktkontrolloven omtales gjerne som en typisk fullmaktslov fordi den nærmere utformingen av regelverket på dette området i stor grad er overlatt til forvaltningen. Den viktigste bestemmelsen i så måte er produktkontrollovens § 4, som gir hjemmel til å fastsette forskrifter. Forutsetningen for å kunne fastsette forskrifter i henhold til § 4 er at det er påkrevet for å forebygge virkning som nevnt i § 1. Formålsbestemmelsen i § 1 setter altså en grense for forvaltningens kompetanse. At forskriften må være påkrevet, betyr at det ikke kan pålegges mer vidtgående plikter enn nødvendig i forhold til formålet. I og med at formålet er å forebygge helseskader og miljøforstyrrelser, må det kunne opereres med en viss sikkerhetsmargin. Det betyr at det kan være tilstrekkelig at det er en fare for skadevirkninger. Dette er i samsvar med føre-var-prinsippet.

Hva en forskrift etter § 4 kan inneholde, fremgår av paragrafens første ledd, som sier at det kan treffes vedtak om:

1. tilvirkning, innførsel, omsetning, merking, bruk og annen behandling av produkt,

2. retur- og panteordninger, gjenvinning og avfallsbehandling m.v. av produkt,

3. hvordan produkt skal være innrettet eller sammensatt, og maksimalgrenser for støy og utslipp av forurensende stoffer fra produkt,

4. at produkt ikke kan tilvirkes, innføres eller omsettes uten godkjenning,

5. forbud mot tilvirkning, innførsel, omsetning og bruk av produkt.

Forskrifter i henhold til § 4 vil gjerne inneholde regler som knytter an til flere av disse kategoriene.

Eksempler på forskrifter fastsatt av Miljøverndepartementet med hjemmel i produktkontrollovens § 4 er:

• Forskrift om klorfluorkarboner (KFK) og haloner av 1991 (se kapittel 27).

• Forskrift om polyklorerte bifenyler (PCB) fastsatt i 1979 med endringer i 1990 (se kapittel 22).

• Forskrift om fosfater i vaskemidler og merking av vaskemiddelemballasje fastsatt i 1985 og endret i 1989 (se kapittel 23)

• Forskrifter om støy fra henholdsvis transportable kompressorer (fastsatt i 1980), motorgressklippere (fastsatt i 1982) og dozere, gravemaskiner og lastere (fastsatt i 1982), se kapittel 24.

• Forskrift om retursystemer for emballasje til drikkevarer fastsatt i 1993 (se kapittel 29).

Som vi har vært inne på tidligere overlater praktiseringen av § 4 mye til forvaltningens skjønn. Dette har sammenheng med at produkt­reguleringer krever konkrete vurderinger som det er vanskelig å basere på generelle regler, eller som det heter i forarbeidene til produktkontrolloven (Ot.prp nr. 51 for 1974-75):

Hensynet til utbygging av en rasjonell kontroll tilsier at det må kunne tas i bruk en rekke forskjellige virkemidler eller kombinasjoner av virkemidler, og at de konkrete tiltak må avpasses etter de spesielle problemer som knytter seg til det enkelte produkt eller gruppe av produkter. Det er umulig å gi uttømmende regler på dette felt uten at de både vil bli svært detaljerte og kunne være til hinder for nødvendige tiltak.

Det fremheves også i forarbeidene at en snever fullmakt for forvaltningen vil kunne stå i veien for tiltak som må settes i verk på kort varsel. (Odelstingsproposisjonen s. 43). Pga. den raske utviklingen av nye produkter og ny kunnskap om bl.a. miljøkonsekvensene, bør regelverket på dette området være fleksibelt og åpent for nye prioriteringer.

5.3 Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 gjelder i utgangspunktet for hele landet herunder vassdrag. For indre sjøområder gjelder loven ut til grunnlinjene. Rørledninger i sjø for transport av petroleum omfattes ikke av loven. Som lovens tittel antyder, inneholder den både regler om planlegging og byggesaksbehandling. Det er særlig arealplanleggingen det skal redegjøres for her.

Når det gjelder forurensningsproblemene, er det i første rekke i forhold til de lokale problemer at arealplanlegging har en funksjon. Nye veger og boligområder bør f.eks. planlegges slik at lokalbefolkningen i minst mulig grad utsettes for luftforurensninger og støy fra samferdsel. Også for industri og annen virksomhet kan lokaliseringen ha betydning for de lokale forurensningskonsekvenser. Forurensningslovens § 11 tredje ledd har følgende bestemmelse:

Forurensningsspørsmål skal om mulig søkes løst for større områder under ett og på grunnlag av oversiktsplaner og reguleringsplaner. Hvis virksomheten vil være i strid med endelige planer etter plan- og bygningsloven, skal forurensningsmyndigheten bare gi tillatelse etter forurensningsloven med samtykke fra planmyndigheten.

Arealdisponeringen kan også influere på forurensende utslipp med virkninger utover lokalmiljøet. Dette gjelder spesielt i forhold til forurensninger fra vegtrafikk, som i tillegg til å skape lokale problemer, bidrar til regionale og globale forurensningsproblemer (forsuring og drivhuseffekt, se kapittel 25 og 26). Det er en sammenheng mellom utbyggingsmønsteret og utviklingen i transportomfanget. Dessuten kan utbyggingsmønsteret i større eller mindre grad være tilpasset mulighetene for kollektiv transport og således påvirke transportmiddelfordelingen. Bl.a. på denne bakgrunn er det ved Kgl. res. av 20. august 1993 gitt rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging, som det er redegjort nærmere for i avsnitt 24.1.4 i kapitlet om lokale luftforu­rensninger og støy.

På departementsplan er myndigheten etter plan- og bygningsloven delt mellom Miljøverndepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet. Hovedlinjen i myndighetsfordelingen er at Miljøverndepartementet er ansvarlig for plandelen av loven, mens Kommunal- og arbeidsdepartementet har ansvaret for byggesaksdelen.

Planlegging har betydning på mange politikkområder. Formålsbestemmelsen i plan- og bygningsloven § 2 er derfor relativt vid og inkluderer bl.a. samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet og sikring av barns oppvekstvilkår. I relasjon til forurensningsspørsmålene, er det nok formålet angitt i annet ledd som har størst betydning. Der står det at:

Gjennom planlegging og ved særkilte krav til det enkelte byggetiltak skal loven legge til rette for at arealbruk og bebyggelse blir til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet.

Hovedtyngden av planleggingen etter plan- og bygningsloven finner sted i kommunene. Det følger av plan- og bygningsloven § 20-1 at det i hver kommune skal utarbeides en kommuneplan, som skal inneholde mål for utviklingen i kommunen, retningslinjer for sektorenes planlegging og en arealdel for forvaltningen av arealer og andre naturressurser. Kommuneplanen skal dessuten inneholde et samordnet handlingsprogram for sektorenes virksomhet i de nærmeste år.

På kommunalt nivå er det to typer bindende arealplaner. Det er kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner. Bebyggelsesplaner kan brukes for utdyping av disse to. Kommuneplanens arealdel er relativt grovmasket og er først og fremst en oversiktsplan.

Arealplanene tar utgangspunkt i kart som angir hva det er meningen å bruke de forskjellige områdene til. En bindende arealplan innebærer at omdisponering av arealene ikke kan skje i strid med planen (uten at det først skjer en omregulering eller gis dispensasjon). I allerede utbygde områder vil således annet lovverk, som forurensningsloven, vegtrafikkloven ol., ha større relevans enn plan- og bygningsloven.

Videre kan arealplaner suppleres med utfyllende bestemmelser om utforming og bruk av arealer og bygninger i reguleringsområdet. I forbindelse med fastsettelse av reguleringsplan kan det f.eks. gis bestemmelser om støyskjerming av boligområder eller om driftstid for miljøforstyrrende virksomhet som f.eks. pukk­verk eller skytebaner, jf. plan- og bygningsloven § 26. Forutsetningen er at de utfyllende bestemmelsene er av en slik art at de fremmer eller sikrer formålet med reguleringen.

For øvrig inneholder plan- og bygningsloven bestemmelser om hvordan planer utarbeidet på kommunalt nivå i konfliktsaker kan bringes inn for Miljøverndepartementet for endelig avgjørelse dersom mekling hos fylkesmannen ikke fører frem. Grunnlaget kan være innsigelse mot planen fra nabokommunen, fylkeskommunen eller ulike statlige fagmyndigheter.

En viktig forutsetning for å gi kommunene ansvaret for selv å vedta bindende arealplaner, er for øvrig at bestemmelser i loven om samarbeid, samråd, offentlighet og informasjon følges opp slik at også de interesser som ivaretas av sentrale og regionale myndigheter kommer med i kommunenes planvurdering. Saksbehandlingsbestemmelsene for planer har bl.a. som formål å sikre ivaretakelse av overordnede mål og rammer, et godt faglig innhold og at alle relevante opplysninger og interesser tas i betraktning. Bestemmelsene må følges opp aktivt av alle deltakerne i planprosessen bl.a. av hensyn til den samordnende funksjon planleggingen skal ha både mellom nivåene og sektorene.

Planleggingen på fylkesnivå er det regler om i plan- og bygningsloven kapittel V. Det er fylkeskommunen som står for dette planarbeidet i samarbeid med kommunene. Fylkesplanen skal ivareta både fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle forhold i fylket. Planen kan gi retningslinjer for arealbruk i spørsmål der det er viktig at en ser på arealbruken ut over den enkelte kommune. Fylkesplanene godkjennes ved kongelig resolusjon.

I henhold til plan- og bygningsloven har Miljøverndepartementet fastsatt retningslinjer med veiledende grenseverdier for vegtrafikkstøy og flystøy. Et annet virkemiddel for å kunne ivareta nasjonale hensyn, er plan- og bygningsloven § 17-1 første ledd som gir hjemmel til å vedta rikspolitiske retningslinjer (RPR). Formålet er å samordne nasjonale mål og interesser i forhold til kommune- og fylkesplanleggingen og å formidle disse til kommuner og fylkeskommuner i forkant av den lokale planprosessen.

RPR vedtas ved kongelig resolusjon. Direkte bindende for private aktører er RPR ikke, men de legger føringer for den lokale planleggingen i og med at kommunene er forpliktet til å legge dem til grunn i sine planer. Det kan fremmes innsigelse mot en lokal plan som strider mot en vedtatt RPR.

Det er en forutsetning at RPR brukes med varsomhet, slik at de bidrar til en oversiktlig og forutsigbar statlig politikk og at det ikke legges unødige bindinger på det kommunale selvstyret.

Regjeringen kan for øvrig i henhold til plan- og bygningsloven § 17-1 annet ledd fastsette bindende rikspolitiske bestemmelser, som bl.a. kan innebære at det i et nærmere avgrenset område nedlegges forbud mot å iverksette bygge- og anleggstiltak uten samtykke av departementet. Dessuten kan det i henhold til plan- og bygningsloven § 18 utarbeides statlig reguleringsplan dersom viktige statlige eller fylkeskommunale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig eller andre samfunnsmessige hensyn tilsier det. Disse bestemmelsene benyttes i praksis sjelden.

Planlegging av riks- og fylkesveger har tradisjonelt foregått etter forskrift i medhold av §12 i vegloven av 21. juni 1963 nr.17. Veglovens § 12 ble imidlertid endret i 1989, og bestemmer nå at også planleggingen av riksveg, fylkesveg og kommunal veg skal skje i henhold til reglene i plan- og bygningsloven etter en overgangsperiode på 5 år, som utløp 1. juli 1994. Dette vil føre til at planlegging av veger i større grad sees i sammenheng med annen arealbruk.

I 1989 ble det tilføyd et nytt kapittel i plan- og bygningsloven om konsekvensutredninger (kap. VII-a). Formålet med slike utredninger er å klargjøre virkninger av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn, jf. § 33-1. I henhold til § 33-3 med tilhørende forskrift avgrenses reglene til å gjelde tiltak av en viss størrelse, f.eks. anlegg av veg eller jernbane som krever investeringer på mer enn 200 mill. koner, og åpning av gruvevirksomhet som berører minst 50 dekar samlet overflate eller omfatter mer enn 500.000 m³ masse.

Tidligst mulig under forberedelsen av slike tiltak skal tiltakshaver sende melding til fagdepartementet om tiltaket. Meldingen sendes på høring til berørte interesser. På bakgrunn av meldingen og høringsuttalelsene tas det stilling til om utredningsplikten er oppfylt eller om det skal foretas konsekvensutredning. Hovedregelen er at det stilles krav om konsekvensutredning for tiltak som har vesentlige virkninger som ikke er tilfredsstillende klargjort, eller i de tilfeller det hersker stor usikkerhet om virkningene.

I saker om konsekvensutredninger er det fagdepartementet som har hovedansvaret for håndheving og saksbehandling. Fagdepartement er f.eks. Nærings- og energidepartementet i forhold til slikt som bygging av rørledningssystem for transport av olje og gass, samt bygg og anlegg med investeringer over 250 mill. kroner, og Samferdselsdepartementet i forhold til anlegg av veg eller jernbane. Samferdselsdepartementet har imidlertid delegert sin myndighet til Vegdirektoratet, NSB og Luftfartsverket.

Selv om fagdepartementet har hovedansvaret for dette regelverket, må sakene forelegges Miljøverndepartementet når det skal tas stilling til om meldingen godkjennes, om det skal foretas konsekvensutredning, fastsettelse av utredningsprogram og om en fremlagt konsekvensutredning skal godkjennes.

For at bestemmelsene om konsekvensutredninger skal kunne tjene sitt formål heter det i § 33-6 siste ledd:

Konsekvensutredningen skal følge søknad etter plan- og bygningsloven eller annen lovgivning. Slik søknad kan ikke ferdigbehandles før utredningsplikten er oppfylt.

Norge er gjennom EØS-avtalen forpliktet til å innarbeide i norsk lovgivning EUs rådsdirektiv 85/337 om vurdering av visse offentlige og private prosjekters miljøvirkninger. Et lovforslag om nye bestemmelser om konsekvensutredninger legges frem for Stortinget i 1994 og nye forskrifter vil bli vedtatt i første halvår 1995.

5.4 Øvrig lovgivning som vedrører forurensningsspørsmål

I 1987 fikk kommunehelsetjenesteloven av 19. november 1982 nr. 66 et kapittel 4a om miljørettet helsevern. Miljøbegrepet er i denne forbindelse meget vidt og omfatter blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer (§ 4a-1). I den grad slike faktorer direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen, kommer bestemmelsene om miljørettet helsevern til anvendelse.

I § 4a-1 gis Sosialdepartementet hjemmel til å gi forskrifter om miljørettet helsevern. Slike forskrifter kan bl.a. berøre lokale forurensningsproblemer, f.eks. gjennom bestemmelser knyttet til drikkevannskvalitet, badevannskvalitet, hygieniske forhold i forbindelse med avfallsbehandling ol.

På lokalt plan er ansvaret for miljørettet helsevern primært lagt til kommunenes helse- og sosialstyre, med en viss adgang til delegasjon av myndighet til den medisinsk-faglig ansvarlige lege. Helse- og sosialstyret kan i henhold til § 4a-6 og § 4a-8 påby retting eller stansing av helseskadelig forurensende virksomhet. Myndigheten er imidlertid begrenset til å treffe enkeltvedtak. Hjemmelen til å gi forskrifter er altså forbeholdt Sosialdepartementet. Helse- og sosialstyrets vedtak kan påklages til fylkesmannen.

Deler av forurensningsproblematikken ligger således i grenseland mellom forurensningsloven og helselovgivningen. Hvilket regelverk som skal benyttes kan derfor til dels være et skjønnsspørsmål, hvor lovenes noe ulike formål bør være retningsgivende. Fordi lovenes formål til dels overlapper hverandre, er det uansett behov for samordning mellom miljø- og helsemyndigheter både på kommunalt og statlig nivå. I saker om utslippstillatelse til forurensende virksomhet, foretas samordningen ved at forurensningsmyndighetene innhenter uttalelse fra kommunale helsemyndigheter.

Når det spesielt gjelder støysaker, er myndigheten ytterligere spredt (se avsnitt 24.1.4.3), slik at det bl.a. også er et koordineringsbehov i forhold til støyretningslinjene i henhold til plan- og bygningsloven.

Som det ble redegjort for i avsnitt 5.1, gjelder ikke forurensningsloven utslipp fra det enkelte transportmiddel. I stedet er det i henhold til vegtrafikkloven av 18. juni 1965 nr. 4 kapittel III gitt kjøretøyforskrifter som bl.a. inneholder bestemmelser om støy- og avgasskrav for kjøretøy. Også andre bestemmelser i vegtrafikkloven er relevante i miljøsammenheng, se nærmere om dette i kapittel 24 om lokale luftforurensninger og støy.

Med hjemmel i § 13 i vegloven av 21. juni 1963 nr. 23 og tilhørende forskrifter kan samferdselmyndighetene fastsette såkalte vegnormaler. Normalene er nylig revidert og inneholder bl.a. egne kapitler om støybegrensende og fartsdempende tiltak.

I formålsbestemmelsen i § 1 i samferdselsloven av 4. juni 1976 nr. 63 heter det bl.a. at loven skal vere ein reiskap i arbeidet med å minske støy og miljøureining.

Loven gir hjemler for å regulere markedet for transport av gods og personer. Miljøhensyn vil f.eks. være et relevant argument når det vurderes om det skal gis tillatelse til å opprette ekspressbussruter parallelt med eksisterende jernbanenett.

Skipsforurensninger reguleres i lov om Statskontrol med Skibes Sjødygtighed m.v av 9.juni 1903 nr. 7 kapittel 11. Miljøverndepartementet er tillagt den overordnede myndigheten på dette området med Sjøfartsdirektoratet som fag­organ. Forskrift om forurensning fra skip er fastsatt av Sjøfartsdirektoratet 16. juni 1983 med hjemmel i sjødyktighetsloven. Forskriften inneholder både bestemmelser om driftsutslipp fra skip og forholdsregler for å unngå akutte utslipp.

Petroleumsloven av 22. mars 1985 nr. 11 kan ha betydning som et miljøpolitisk virkemiddel på flere måter (se nærmere om dette i kapittel 28). Det er med hjemmel i denne loven det gis tillatelse til leting etter og utvinning av petroleum i norske sjøområder (jf. §§ 7 og 8), og således bl.a. bestemmes i hvilken utstrekning sårbare områder utsettes for forurensninger fra petroleumsvirksomhet. Regler med sikte på å hindre akutte utslipp fra petroleumsvirksomheten og om beredskap m.v. er også hjemlet i petroleumsloven (mens driftsutslippene som nevnt reguleres av forurensningsloven).

Som nevnt i avsnitt 4.3 ovenfor, inneholder petroleumsloven egne regler om erstatningsansvar for forurensningsskade.

Oljeplattformer og lignende innretninger vil kunne representere et avfalls- og forurensningsproblem når bruken av dem opphører. I slike tilfeller har Nærings- og energidepartementet hjemmel i petroleumslovens § 30 til å kreve innretningene fjernet. Spørsmål i tilknytning til disponeringen av oljevirksomhetens innretninger etter endt bruk er behandlet i NOU 1993: 25. Petroleumslovutvalget foreslår i utredningen at § 30 i petroleumsloven erstattes av seks nye bestemmelser. Formålet er å øke forutberegneligheten bl.a. med tanke på hvilke forhold det skal tas hensyn til, når relevante opplysninger skal fremlegges og når det offentlige skal treffe sin beslutning. Sentralt i utredningen er et forslag om at rettighetshaveren på et tidlig tidspunkt skal fremlegge en avslutningsplan med en vurdering av ulike disponeringsalternativer bl.a. ut fra miljøhensyn.

I henhold til lov av 25. april 1986 nr. 11 om fordeling av utgifter til fjerning av innretninger på kontinentalsokkelen, skal staten dekke en vesentlig andel av omkostningene ved fjerningen.

5.5 Håndheving av regelverket

Som det vil bli redegjort for i kapittel 17, er det ikke tilstrekkelig å vedta reguleringer av foru­rensende virksomhet. Man må også sørge for at reguleringene blir overholdt. Det er blant annet nødvendig med sanksjoner mot overtredelser. Både forvaltningen og domstolene har slike sanksjonsmuligheter.

Blant forvaltningens sanksjonsmuligheter nevnes først at myndighetene i enkelte tilfeller har adgang til selv å iverksette de pålagte tiltak. Det viktigste eksempelet er hjemmelen i foru­rensningslovens § 74 for at forurensningsmyndighetenes pålegg om iverksetting av forurensningsbegrensende tiltak i henhold til § 7 fjerde ledd kan håndheves på denne måten. Det offentliges utgifter ved iverksettelsen kan kreves refundert av den ansvarlige, jf. forurensningslovens § 76.

En praktisk viktig sanksjonsmulighet for forvaltningen er pålegg om tvangsmulkt. I forurensningsloven er tvangsmulkten kalt foru­rensningsgebyr. Fastsettelsen av forurensningsgebyr har hjemmel i forurensningslovens § 73, hvor det i annet ledd heter at:

Forurensningsgebyr kan fastsettes når overtredelsen av loven eller vedtak i medhold av loven er oppdaget. Forurensningsgebyret begynner å løpe dersom den ansvarlige oversitter den frist for retting av forholdet som forurensningsmyndighetene har fastsatt. Forurensningsgebyr kan også fastsettes på forhånd og løper da fra eventuell overtredelse tar til.

Et eksempel på anvendelse av dette regel­verket er hvor Statens forurensningstilsyn har gitt en bedrift pålegg om utslippsreduksjon innen en viss frist, og hvor bedriften må installere et nytt renseanlegg for å få til dette. Dersom ikke renseanlegget blir ferdig i tide, kan Statens forurensningstilsyn velge å fastsette en ny frist, samtidig som det knyttes et forurensningsgebyr til overtredelse av fristen, f.eks. slik at bedriften må betale kr. 10.000,- for hver dag fristen overskrides.

Det vil bare unntaksvis være aktuelt å benytte forurensningsgebyr første gang det fastsettes en frist. Et eksempel kan være at den ansvarlige på forhånd sier at han ikke vil gjennomføre det tiltaket det er snakk om.

Som reaksjon på overtredelser av industriens utslippstillatelser, fastsatte Statens forurensningstilsyn i perioden 1989 til 1990 forurensningsgebyr i 52 saker. Størrelsen på forurensningsgebyrene varierte stort sett fra kr. 250,- til kr. 5.000,- pr. dag fristen ble overskredet. I en sak ble imidlertid gebyret fastsatt til kr. 40.000,- pr. dag og i en annen til kr. 10.000,-. Bare i 4 av de aktuelle sakene forfalt forurensningsgebyret til betaling. I de øvrige sakene ble tiltakene gjennomført innen tidsfristene (Ness 1993).

Hjemmelen for bruk av forurensningsgebyr gjelder generelt for overtredelser av forurensningsloven – både bestemmelsene om forurensninger og om avfall. Også vedtak i henhold til loven omfattes av hjemmelen, slik at det f.eks. kan fastsettes forurensningsgebyr i forbindelse med pålegg om tetting av gjødselkjellere i henhold til husdyrgjødselforskriften.

Produktkontrollovens § 13 åpner også for ileggelse av tvangsmulkt ved overtredelser av regelverket. Det samme gjør kommunehelsetjenestelovens § 4a-7 i forhold til bestemmelser om miljørettet helsevern.

I de fleste forvaltningslover er det bestemmelser om straff for uaktsom eller forsettlig overtredelse av regelverket, jf. bl.a. forurensningslovens §§ 78 og 79, produktkontrollovens § 12, og plan- og bygningslovens §§ 110 til 112.

I henhold til straffelovens § 48 a) kan både selskaper, foreninger og andre juridiske personer straffes for miljøkriminalitet. I en høyesterettsdom fra 1989 (Rettstidende 1989, s. 733) er det et eksempel på at en kommune ble idømt en bot for overtredelse av forurensningsloven i forbindelse med drift av et forbrenningsanlegg for avfall.

Både i forurensningsloven og produktkontrolloven er strafferammen i utgangspunktet bøter eller fengsel inntil 3 måneder. I forurensningsloven heves imidertid strafferammen ved nærmere bestemte skjerpende omstendigheter. I tillegg ble det i 1993 vedtatt en såkalt generalklausul om miljøkriminalitet som øker strafferammene for alvorlig miljøkriminalitet. Den ble inntatt i straffelovens § 152 b. Paragrafens første og annet ledd omhandler foru­rensningskriminalitet og lyder som følger:

Med fengsel inntil 10 år straffes den som forsettlig eller grovt uaktsomt

1. forurenser luft, vann eller grunn slik at livsmiljøet i et område blir betydelig skadet eller trues av slik skade, eller

2. lagrer, etterlater eller tømmer avfall eller andre stoffer med nærliggende fare for følge som nevnt i nr. 1.

I straffeutmålingen vil domstolene foreta en helhetsvurdering av mange relevante momenter, bl.a. graden av skyld, overtredelsens omfang, eventuelle skadefølger og hvilke fordeler tiltalte kan ha hatt av overtredelsen.

I rettspraksis er det foreløpig bare to eksempler på at det er idømt ubetinget fengsel for overtredelse av forurensningsloven. Kristiansand byrett idømte i 1989 90 dagers ubetinget fengsel bl.a. på bakgrunn av domfeltes svært uforsvarlig håndtering av PCB-holdig avfall. Dette var hovedovertredelsen, men staffeutmålingen gjaldt også overtredelser av merverdiavgiftsloven og ligningsloven. I Høyesterettsdommen gjengitt i Rettstidende 1992 s. 1578 ble kapteinen på malmskipet M/S Arisan idømt 30 dagers ubetinget fengsel pluss en bot på kr. 30.000,- i forbindelse med skipsforlis ved øya Runde med påfølgende oljesøl.

Miljøkriminalitet straffes altså i de aller fleste tilfeller med bøter. Bøtenivået har vært økende, noe som bl.a. har sammenheng med at det alminnelige syn på miljøkriminalitet har blitt skjerpet. Flere industribedrifter har blitt ilagt bøter rundt 1 million kroner for brudd på forurensningsloven. I forbindelse med utmålingen av bøtestraff vil overtrederens økonomi ha stor betydning.

Ved bøtestraff er utgangspunktet gjerne at politiet utferdiger et forelegg. Dersom forelegget ikke vedtas, behandles saken av domstolene.

I forbindelse med straffesak kan det også treffes avgjørelse om inndragning av den økonomiske vinningen som er oppnådd ved straffbar miljøkriminalitet, jf. straffelovens § 34.

Overtredelse av vilkår fastsatt i utslippstillatelse etter forurensningsloven kan tenkes å gi grunnlag for endring eller tilbaketrekking av utslippstillatelsen. I forarbeidene til forurensningsloven ble det vurdert å ta inn en egen bestemmelse om dette, men resultatet ble at man i § 18 nr. 6 nøyde seg med å henvise til de ulovfestede omgjøringsreglene. I Ot.prp. nr. 11, 1979-80 gis følgende beskrivelse av de ulovfestede reglene på dette området:

Dersom forurenseren ved alvorlige eller gjentatte overtredelser av vilkårene ikke kan antas å ha den tillit som er nødvendig for å drive den aktuelle virksomhet, kan tilltatelsen kalles tilbake, dels ut fra synsvinkelen bristende forutsetninger, og dersom forurensningene fører til alvorlige virkninger, ut fra almene hensyn.

Det er svært sjelden en utslippstillatelse trekkes tilbake i sin helhet pga. brudd på vilkårene. Noe mer vanlig er det at vilkårsbrudd medfører større eller mindre endringer i tillatelsen.

6 Juridiske rammebetingelser for myndighetenes virkemiddelbruk

6.1 Grunnlovsbestemmelsen om miljørettigheter

Myndighetenes virkemiddelbruk må holde seg innenfor de rammer grunnloven setter. Virkemidler i strid med grunnloven kan settes til side av domstolene. Grunnlovens §110b om miljørettigheter ble vedtatt av Stortinget i 1992 og lyder som følger:

Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Resscourcer skulle disponeres ud fra en langsiktig og alsidig Betraktning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten.

For at ivaretage deres Ret i henhold til fore­gaaende Led, ere Borgerne berettigede til Kundskab om Naturmilieuets tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen.

Statens myndigheder give nærmere Bestemmelser til at gjennemføre disse Grundsætninger.

Paragrafens første ledd inneholder de viktigste miljørettslige prinsippene, som at befolkningen skal beskyttes mot helseskadelig forurensning, at naturens mangfold skal sikres og at miljøet ikke forringes for fremtidige generasjoner. I annet ledd gis borgerne rett til informasjon om miljøtilstanden, samtidig som det forutsettes at det ved naturinngrep skal foretas konsekvensutredninger som også skal gjøres kjent for borgerne.

Grunnlovsbestemmelsen vil være retningsgivende for lovgivningen og forvaltningens myndighetsutøvelse, og dessuten ha betydning for tolkningen av lover og andre regler. Slik Grunnlovens § 110 b er formulert er det imidlertid begrenset i hvilken utstrekning den vil kunne tjene som selvstendig rettighetshjemmel for private aktører.

6.2 Legalitetsprinsippet

Et prinsipp som ikke er direkte nedfelt i grunnloven, men som regnes for å ha grunnlovs rang er det såkalte legalitetsprinsippet, som innebærer at myndighetene må ha lovhjemmel for bestemte typer pålegg eller inngrep ovenfor private aktører. At prinsippet har grunnlovs rang, innebærer at det bare kan endres gjennom prosedyrene for grunnlovsendringer.

Utgangspunktet for legalitetsprinsippet er at myndighetene må ha et rettslig grunnlag for å pålegge aktørene byrder eller plikter – enten dette gjelder inngrep i form av faktiske handlinger (som f.eks. at en bedrift må tåle inspeksjon av renseanlegg og utslippskilder), eller i form av beslutninger (som f.eks. at det fastsettes restriksjoner på bruk av privatbil i byområder). Det rettslige grunnlaget kan bl.a. være at det offentlige har eiendomsrett (som f.eks. kan gi grunnlag for å fastsette parkeringsrestriksjoner) eller at det inngås avtale mellom vedkommende offentlige myndighet og den enkelte. Dersom det ikke foreligger noe slikt spesielt grunnlag, følger det av legalitetsprinsippet at private aktører bare kan pålegges plikter gjennom Stortingets lovgivning eller med hjemmel i den.

6.3 Regler om saksbehandlingen i offentlig forvaltning

Innledning om forvaltningsloven

Forvaltningsloven av 10. februar 1967 trekker opp de generelle prinsipper for saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Den gjelder for all virksomhet som drives av forvaltningsorganer, med mindre annet er bestemt i egne lover.

Det finnes en del særregler om saksbehandling m.v. i spesiallovgivning. Et vanlig mønster er at det i spesiallovgivningen sies at forvaltningslovens regler gjelder med mindre annet er uttrykkelig sagt. De særregler som eventuelt er gitt i spesialloven, er regler som skal møte spesielle behov på vedkommende felt. Som oftest går slike regler lenger i å vareta borgernes og allmennhetens interesser enn det som følger av forvaltningslovens alminnelige regler – eller de presiserer borgernes rettigheter i forhold til de generelle formuleringene i forvaltningsloven. Derved skapes større klarhet. Ressursforvaltning og miljøvern er et område hvor det er behov for særregler, spesielt for å sikre at miljøhensyn og andre allmenne interesser blir ivaretatt i saksbehandlingen. Det er eksempler på slike regler både i plan- og bygningsloven, naturvernloven, forurensningsloven og produktkontrolloven.

I vårt system er hensynet til borgernes rettssikkerhet blitt tillagt forholdsvis stor vekt i forhold til ønsket om en kostnadseffektiv forvaltning. Til tross for debatten om og tiltakene for en mer effektiv forvaltning, synes man ikke innstilt på å la dette skje på bekostning av borgernes rettssikkerhet. Tvert imot går vel tendensen snarere i retning av stadig sterkere rettssikkerhetsgarantier i form av større grad av åpenhet, medvirkning osv.

I det følgende presenteres noen av de saksbehandlingsreglene som særlig har betydning for forvaltningens bruk av tid og ressurser. Et hovedskille i forvaltningsloven går mellom enkeltvedtak og forskrifter. Enkeltvedtak etter loven er vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer (forvaltningslovens § 2 b). Saksbehandlingsreglene for forskrifter er mindre omfattende enn for enkeltvedtak. Forskrifter er vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer (forvaltningslovens § 2 c).

Saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

Det følger av forvaltningslovens § 17 at:

Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.

Forvaltningens kapasitet setter grenser for hvor langt den selv kan foreta undersøkelser. I praksis vil forvaltningsorganet i betydelig grad måtte bygge på det partene presenterer. Men dette fører lett til et ensidig grunnlag – f.eks. i saker hvor en part ønsker konsesjon, tillatelse til utbygging ol., som berører mange interesser og hensyn. I slike saker blir forvaltningsloven for upresis. Derfor er det vedtatt særlige saksbehandlingsregler for mange av de sakstyper som berører et stort antall private interesser og allmenne hensyn, herunder miljøhensyn.

Etter forvaltningslovens § 16 har en part i en forvaltningssak rett til å bli varslet før vedtak treffes og til å uttale seg innen en nærmere angitt frist.

Det hører med i dette bildet at en part i alminnelighet har rett til å gjøre seg kjent med alle sakens dokumenter, dog ikke dokumenter som forvaltningsorganet har utarbeidet for sin interne saksforberedelse.

Mange av reglene i forvaltningsloven, spesielt rettigheter for den enkelte i forbindelse med saksbehandling, er knyttet til begrepet part. Parten har som nevnt krav på forhåndsvarsling, på å se sakens dokumenter, til å uttale seg osv.

I forvaltningslovens § 2 e) er part definert som person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder. Med person menes naturligvis også juridisk person – selskaper, organisasjoner osv.

Formuleringen i § 2 e) er ikke entydig, og det kan ofte være tvil om hvorvidt en som er interessert i en sak, har rettigheter som part etter loven. Rettspraksis og teori har holdt en forholdsvis stram linje her.

På miljøområdet er det av spesiell betydning at allmenne interesser i alminnelighet ikke gir publikum rettigheter som part etter forvaltningsloven. F.eks. er ikke fritidsfiskere i en elv parter i en sak om forurensende utslipp til elven.

Det betyr selvfølgelig ikke at slike hensyn og interesser kan overses. Det ville være i strid med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Derfor har vi i norsk rett som nevnt lenge hatt egne regler i de forskjellige særlover om hvordan naboers og allmennhetens interesser skal trekkes inn i saksbehandlingen. F.eks. har Miljøverndepartementet fastsatt en egen forskrift om saksbehandling etter forurensningsloven, som bl.a. inneholder regler om forhånds­varsel ved offentlig kunngjøring og utlegging av saksdokumenter til offentlig gjennomsyn.

I tillegg kommer de alminnelige regler om offentlighet i forvaltningen til anvendelse, jf. lov om offentlighet i forvaltningen av 19. juni 1970 nr. 69. Her er som kjent hovedregelen at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, og at enhver kan gjøre seg kjent med innholdet av dokumenter i en bestemt sak.

Vår forvaltningsrett bygger altså på utstrakt offentlighet og åpenhet i saksbehandlingen. Dette setter viktige prinsipper for forurensningsmyndighetenes saksbehandling og forhold til publikum.

Videre skal enkeltvedtak være skriftlige, og de skal begrunnes. I forvaltningslovens kapittel V gis det nærmere regler om begrunnelsens innhold. Partene skal dessuten underrettes skriftlig om vedtakene.

Det er et generelt prinsipp i vår forvaltning at et forvaltningsvedtak kan påklages. De generelle regler om dette finnes i forvaltningslovens kapittel VI.

Klagebehandlingen skal i vårt system skje i to trinn. Klagen sendes (innen klagefristen, som normalt er 3 uker) til den instans som har fattet vedtaket. Denne instansen skal først fore­ta de undersøkelser klagen gir grunn til, og vurdere om den vil endre vedtaket. Den kan selv oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet (forvaltningslovens § 34). Gjør den det ikke, skal den tilrettelegge saken og oversende dokumentene til klageinstansen – det overordnete forvaltningsorgan. Klageinstansen kan normalt prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Den har selvstendig plikt til å undersøke og vurdere alle forhold som er relevante for klagebehandlingen, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av klageren. Det følger av dette at også klagebehandlingen kan bli meget ressurskrevende.

Det er den som er part i saken, eller annen med rettslig klageinteresse som kan klage (forvaltningslovens § 28). Uttrykket part er her forholdsvis klart, jf. ovenfor, mens rettslig klageinteresse er et mer upresist begrep. Utgangspunktet er det generelle krav om rettslig interesse for å kunne reise sak for domstolene etter tvistemålsloven. Det er en sikker oppfatning at rettslig klageinteresse etter forvaltningsloven stort sett er sammenfallende med, men likevel et noe videre begrep enn rettslig interesse etter tvistemålsloven.

Det er usikkert i hvilken utstrekning enkeltpersoner som berøres av et vedtak om utslippstillatelse for en forurensende virksomhet, vil kunne påklage vedtaket. De nære naboer, som får sin eiendom direkte berørt – og kanskje redusert i verdi – vil nok anses å ha rettslig interesse. Men det blir en glidende overgang over mot personer som bare blir mindre sjenert på forskjellige måter. Som alminnelig regel vil ikke de som utøver allemannsrett (f.eks. ferdsel i et friluftsområde, fritt fiske osv.) anses å ha rettslig interesse.

Et særlig spørsmål er i hvilken utstrekning organisasjoner skal anses å ha rettslig interesse (og rettslig klageinteresse). Her har det vært en utvikling i Høysteretts praksis i en stadig mer liberal retning (se ovenfor i avsnitt 4.3). I praksis har miljøvernorganisasjoner i betydelig utstrekning påklaget avgjørelser, f.eks. truffet av Statens forurensningstilsyn, uten at deres rettslige klageinteresse er blitt bestridt fra statens side.

Spørsmålet om forvaltningen kan omgjøre vedtak av eget tiltak uten at vedtaket er påklaget, er rettslig komplisert. Det er imidlertid et viktig spørsmål nettopp på miljøområdet, fordi nye kunnskaper om miljøvirkninger, ny teknologi og endrede holdninger ofte gjør det ønskelig å kunne endre – eller endog oppheve – tidligere gitte tillatelser f.eks. til utslipp. På den annen side står hensynet til at borgerne skal kunne innrette seg etter en tillatelse gitt av offentlige myndigheter – uten risiko for plutselige endringer.

Det er egne regler om forvaltningens adgang til omgjøring i forvaltningslovens § 35. Utgangspunktet er her at omgjøringsadgangen etter loven er ganske begrenset, og særlig gjelder det når omgjøringen vil være til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser Men § 35 regulerer ikke forholdet uttømmende. Det kan gis særlige regler om omgjøringsadgangen i spesielle lover, og det kan gis bestemmelser om omgjøringsadgang i selve vedtaket. Det gjelder også ulovfestede regler om omgjøring – det som i § 35 siste ledd er kalt alminnelige forvaltningsrettslige regler. Forenklet sagt er det slik at omgjøring i visse tilfelle kan godtas på grunnlag av en avveiing av de forskjellige hensyn og interesser i saken. Jo viktigere det er å få omgjort vedtaket, og jo svakere interessene mot omgjøring er, jo lettere vil vår rettsorden akseptere en omgjøring.

Forurensningslovens § 18 inneholder en egen bestemmelse om adgangen til omgjøring av utslippstillatelser. Denne bestemmelsen vil det bli redegjort nærmere for i avsnitt 21.1.1 i kapitlet om konsesjonssystemet. Hovedpoenget er at § 18 presiserer de alminnelige prinsipper om omgjøring, og dessuten går lenger i å gi mulighet for omgjøring, enn det som ellers ville følge av skrevne og uskrevne regler på dette området.

Saksbehandligsregler for forskrifter

Forvaltningslovens regler for behandling av forskrifter er vesentlig enklere enn for enkeltvedtak. Også her stilles det riktignok krav til forberedelsene. Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, og berørte offentlige og private institusjoner og organisasjoner skal gis anledning til å uttale seg før forskriften blir utferdiget, endret eller opphevet. Det er også bestemte formkrav, som f.eks. at forskriften uttrykkelig skal henvise til den regel som gir forvaltningsorganet hjemmel til å utferdige forskriften, og at forskriften skal kunngjøres.

Men de fleste av de øvrige regler som gjelder for enkeltvedtak, gjelder ikke for forskrifter. Enkeltpersoner kan f.eks. ikke kreve forhånds­varsling, det stilles ikke krav om begrunnelse av vedtaket, og det er ikke klageadgang. Det vil normalt heller ikke være formelle problemer med å endre en forskrift, selv om det skjer til ugunst for de berørte.

6.4 Domstolskontrollen med forvaltningsvedtak

Det er i norsk rett et sikkert prinsipp at de vanlige domstoler kan prøve gyldigheten av vedtak i forvaltningen. Den som er misfornøyd med en forvaltningsavgjørelse kan – foruten å klage til overordnet organ – reise sak for domstolene.

Det er imidlertid grenser for hva domstolene kan prøve. De kan prøve om vedkommende rettsregel gir hjemmel til å treffe det aktuelle vedtak (det såkalte rettsanvendelsesskjønnet). Videre kan domstolene kjenne et vedtak ugyldig på det grunnlag at det er begått en saksbehandlingsfeil som kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Dessuten er det i rettspraksis og juridisk teori utviklet en lære om myndighetsmisbruk, som innebærer at domstolene kan sette til side sterkt urimelige vedtak, vilkårlige vedtak, vedtak hvor det er foretatt usaklig forskjellsbehandling, eller hvor det er tatt utenforliggende hensyn.

Domstolene kan imidlertid som hovedregel ikke overprøve det såkalte hensiktsmessighetsskjønn, som er myndighetenes vurdering av hvordan saken bør avgjøres innenfor de rammer loven setter, f.eks. spørsmålet om en tillatelse bør gis. Særlig klart er dette når regelen er formet som en vid skjønnsmessig adgang for myndigheten til å gi tillatelsen. De sentrale bestemmelser i miljøvernlovgivningen er nettopp regler av denne type. Et eksempel er forurensningslovens § 11 om utslippstillatelse til forurensende tiltak: Forurensningsmyndighetene kan etter søknad gi tillatelse til virksomhet....osv. (se nærmere om §11 i avsnitt 5.1 ovenfor).

Domstolene overvåker om forvaltningen utøver sin myndighet i samsvar med og innenfor rammene av lover og regler. Miljøvernpolitikken innenfor disse rammene er derimot unndratt domstolenes kontroll. Det følger av dette at domstolenes rolle i betydelig grad er avhengig av hvordan de miljørettslige bestemmelsene i lover og forskrifter er formulert.

6.5 Mulighetene for bruk av avtaler og forhandlinger som virkemiddel i miljøpolitikken

Avtaler mellom myndigheter og private aktører kan på enkelte områder tenkes å være et alternativ eller supplement til offentlig regulering. Spørsmålene om i hvilken utstrekning myndighetene har adgang til å inngå denne typen avtaler, og hvordan avtalene i tilfelle skal tolkes, reiser relativt kompliserte juridiske problemstillinger, bl.a. når det gjelder forholdet til reglene i forvaltningsloven. Det er lite lovregler på dette området. De viktigste rettskildene er derfor rettspraksis og juridisk teori.

En avtale kan innebære at en privat aktør forplikter seg til å foreta seg noe for på en eller annen måte å bidra til reduksjon av et forurensningsproblem. For å få inngått en slik avtale kan myndighetene f.eks. tilby økonomisk tilskudd eller unnlatelse av å gjennomføre annen regulering på det aktuelle området.

Forutsetningen for at det offentlige skal kunne inngå avtaler om økonomiske tilskudd er at man har sikret seg den nødvendige budsjettmessige dekning. I hvilken grad det er adgang til å binde fremtidig myndighetsutøvelse, er et mer omdiskutert spørsmål. Viktig i denne sammenheng er betenkelighetene ved at den sittende politiske ledelse f.eks. i et departement skal kunne binde sine etterfølgeres myndighetsutøvelse.

Når grensen skal trekkes mellom slik forhåndsbinding som kan godtas, og uakseptabel båndlegging av forvaltningsmyndighet, ser det ut til at det i rettspraksis og juridisk teori legges avgjørende vekt på konsekvensene av forhåndsbindingen. I Eckhoff (1991, s. 291) oppsummeres gjeldende rett på denne måten:

Hovedsynspunktet må antagelig være at jo mer vidtgående bindingen er, og jo vanskeligere det er å forutsi hvilke konsekvenser den vil få, desto mindre grunn er det til å godta den. Ut fra dette syn er det som regel mer betenkelig å binde kompetansen til å gi forskrifter enn kompetansen til å treffe enkeltvedtak. Og stort sett er det nok mindre betenkelig at myndighetene binder seg positivt til å treffe et eller annet bestemt vedtak i fremtiden, enn at de binder seg til det negative å avstå fra å bruke sin kompetanse. For man har sjelden sikkerhet for at det ikke i fremtiden blir behov for å treffe noe vedtak av den art det gjelder. Det gjelder særlig hvis bindingen ikke er tidsbegrenset.

Det vil således kunne være store betenkeligheter knyttet til avståelse av myndighet til å regulere forurensende utslipp. Dette fordi muligheten for nye opplysninger om utslippenes skadevirkninger eller nye politiske prioriteringer gjør at det er viktig å beholde styringsmulighetene på dette området.

For å unngå de uheldige sidene ved forhåndsbinding av forvaltningsmyndighet, kan avtalen formuleres slik at bindingen ikke blir sterkere enn det som er hensiktsmessig. Avtalen mellom Norske Skog og Miljøverndepartementet inngått 3. desember 1992 kan illustrere dette. I avtalen forplikter Norske Skog seg til innen 1995 å bygge ut avsvertingskapasitet i Norge tilsvarende minimum 100 000 tonn returpapir i året. På sin side forplikter Miljøverndepartementet seg bl.a. til å arbeide for innføring av kildesortering med sikte på å nå et nærmere bestemt innsamlingsvolum. Deretter tilføyes at dette kan skje gjennom bruk av økonomiske og juridiske virkemidler m.v.. En avtalebestemmelse om investeringsstøtte er formulert slik:

Innenfor de årlige budsjettmessige rammer vil Miljøverndepartementet bidra med investeringsstøtte til bygging av et avsvertingsanlegg. Beløp og vilkår vil bli nærmere spesifisert i et eget tilsagnsbrev på bakgrunn av en konkret søknad fra Norske Skogindustrier A.S.

Videre kan offentlig myndighetsutøvelse inngå i en avtale uten egentlig forhåndsbinding av myndighetsutøvelsen. I så fall blir selvfølgelig de rettslige betenkelighetene mindre. Et praktisk eksempel er at det innledes forhandlinger med en bransjeorganisasjon om at organisasjonen skal stå for innsamling og gjenvinning av en avfallsfraksjon, f.eks. bildekk. Myndighetenes bidrag til å få i stand en avtale kan bl.a. være forskrifter som sikrer bransjeorganisasjonen de nødvendige rammebetingelser. Etter at de innledende forhandlinger er avsluttet, sendes forskriften på høring sammen med avtaleutkastet. Slik kan forskriften vedtas på vanlig måte før avtalen undertegnes.

For myndighetene kan fordelen med en avtale være at man oppnår mer enn man kunne oppnådd med reguleringer. I eksempelet i forrige avsnitt kunne riktignok myndighetene gitt leverandørene av en produkttype pålegg om å ta avfallsproduktene i retur og sørge for en forsvarlig behandling eller gjenvinning, men det ville ikke vært hjemmel for å pålegge bransjen ansvaret for etablering og drift av et helhetlig system for innsamling og behandling/gjenvinning av avfallet.

Videre kan selve forhandlingsprosessen med en åpen kommunikasjon mellom de berørte parter sikre at alle relevante hensyn blir tatt i betraktning, slik at man kommer frem til løsninger som vil fungere i praksis. Frivillig avtale i stedet for regulering kan dessuten dempe potensielle motsetninger og øke sjansen for etterlevelse fra private aktørers side.

En fare ved avtaler mellom myndighetene og private aktører vil kunne være at myndighetene favoriserer ressurssterke forhandlingspartnere på bekostning av andre berørte parter og samfunnsinteresser. En avtale som ofte trekkes frem i denne forbindelse er avtalen fra 1971 mellom Løveskiold-Vækerø og Kommunaldepartementet om å tilgodese naturverninteresser i Nordmarka. Bakgrunnen var at departementet vurderte å opprette landskapsvernområder i Nordmarka i medhold av naturvernloven. Etter protester fra grunneierne ble det innledet forhandlinger, som endte med en avtale om at den største grunneieren skulle gi avkall på noen av sine planer om vegbygging m.v., mot at departementet ikke gikk videre med forslaget om opprettelse av naturvernområdene. Avtalen skulle gjelde for en 3-års periode. Det ble reist kritikk mot avtalen fordi den langt fra sikret naturverninteressene like godt som vernetiltak etter loven ville ha gjort.

Dersom en avtale inngås under utøving av offentlig myndighet følger det av forvaltningslovens § 2 første ledd, bokstav a at det skal følges samme prosedyre som for andre forvaltningsvedtak, noe som bl.a. innebærer at partene i saken skal få anledning til å uttale seg. Eksempler på avtaler som omfattes av dette, er tilsagn fra det offentliges side om ikke å bruke sin myndighet eller om å bruke sin myndighet på en bestemt måte.

I det hele tatt trenger det ikke i praksis være så stor forskjell mellom saksbehandlingen ved reguleringer og avtaleinngåelser. Også forut for reguleringer er det ofte kontakt mellom myndigheter og private aktører i form av høringsrunder, møter med berørte parter eller drøfting av konsesjonsvilkår.

Ulike frivillige ordninger kan være et alternativ til bindende avtaler og reguleringer. I hvilken grad myndighetene engasjerer seg i prosessen forut for slike ordninger vil variere. Et eksempel på frivillig ordning med miljøeffekt er at renseribransjen har laget et opplæringsprogram for personale som håndterer ozonreduserende stoffer, samtidig som bransjen sørger for oppgradering av maskinene for å redusere utslippene. Det er ikke inngått noen egentlig avtale mellom myndighetene og bransjen om dette, men bransjen mottar noe tilskuddsmidler fra det offentlige.

6.6 Juridiske problemstillinger knyttet til miljøavgifter

Miljøavgifter må nødvendigvis ha en rettslig forankring. Det er derfor viktig å ha klart for seg hvilke muligheter og begrensninger som ligger i de juridiske rammebetingelsene.

Avgifter er en byrde som myndighetene pålegger borgerne. For å pålegge slike byrder må myndighetene vanligvis ha hjemmel i formell lov. Imidlertid er grunnlovens § 75 a tolket slik at skatter og avgifter – i motsetning til lover – vedtas av Stortinget i plenum, og at de bare kan vedtas med virkning fram til utgangen av det påfølgende år ( ettårsregelen).

Viktige juridiske problemstillinger knyttet til bruk av miljøavgifter er:

1. Hva som regnes som skatter og avgifter i grunnlovens forstand, og som dermed skal vedtas i plenum og bare for ett år av gangen – i motsetning til andre byrder, som eventuelt må pålegges ved formell lov og hvor tidsbegrensningen ikke gjelder (se avsnitt 6.6.1)

2. I hvilken utstrekning Stortinget kan delegere myndighet til å ilegge avgifter til forvaltningen (se avsnitt 6.6.2)

3. Forholdet mellom pålegg om avgifter og grunnlovens bestemmelse om at det bare er domstolene som kan idømme straff (se avsnitt 6.6.3)

4. Hvordan forvaltningslovens saksbehandlingsregler får anvendelse på fastsettelsen av avgifter (se avsnitt 6.6.4)

6.6.1 Hvilke vedtak som omfattes av grunnlovens spesielle saksbehandlingsregler for skatter og avgifter

Et skatte- og avgiftssystem vil i alminnelighet bestå av minst tre elementer, nemlig avgiftsgrunnlaget, avgiftssatsene og innkrevingen.

Avgiftsgrunnlaget bestemmer hva det skal svares avgift av. Dette kan være definert helt enkelt (f.eks pr. liter bensin) eller ytterst komplisert (jf. lovgivningen om skatt på inntekt og formue).

Selv om avgiftsgrunnlaget er å anse som en del av skattevedtaket etter grunnlovens §75a, er det i Stortinget lang praksis for at reglene om skatte- og avgiftsgrunnlag normalt fastsettes i lovs form. Et eksempel på dette er lov om avgift på utslipp av CO₂ i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen av 21. desember 1990 nr. 72. Etter Stortingets praksis treffes det ikke formelt vedtak om disse reglene hvert år, men hvis skattebeslutningen i plenum inneholder bestemmelser som strider mot lovreglene om avgiftsgrunnlaget, er det skattebeslutningen som gjelder.

Avgiftssatsene omfattes utvilsomt av Grunnlovens skattebegrep og vedtas av Stortinget i plenum hvert år med virkning ut det påfølgende år. Fastsettelsen av avgiftssatsene inngår i behandlingen av statsbudsjettets inntektsside, men satsene kan når som helst endres av Stortinget i plenum.

Innkrevingen, herunder hele systemet med skatteligning og skatteoppkreving, er rettslig sett ikke å betrakte som skattevedtak i Grunnlovens forstand. I og med at det normalt legges byrder på borgerne i forbindelse med innkrevingen, må regler om innkreving fastsettes i lovs form eller ha hjemmel i lov.

Grunnlovens § 75 a gjelder bare skatter og avgifter til staten. Det følger av dette at skatter og avgifter til kommunen og fylkeskommunen krever hjemmel i lov og at det neppe er noe grunnlovsmessig i veien for at de vedtas for flere år av gangen. Imidlertid vedtas også disse skattene og avgiftene for ett år av gangen i henhold til skattelovens § 139.

Gebyrer som må anses som betaling for å få utført en offentlig tjeneste, ligger utenfor skattebegrepet i grunnlovens § 75a. Det gjelder f.eks. kommunale avfallsgebyrer og vann- og kloakkgebyrer. Utenfor skattebegrepet faller dessuten tvangsmulkt (i forurensningsloven kalt forurensningsgebyr) som påløper ved overtredelser av gitte pålegg.

Avgifter som tilbakeføres til de som betaler avgiften er også i flere høyesterettsavgjørelser blitt ansett for å kunne ligge utenfor grunnlovens skattebegrep. Dette har bl.a. vært tilfelle for avgifter på produkter eller eksport av produkter, som i neste omgang ble brukt til prisutjevnende tiltak på vedkommene produktområde (men ikke nødvendigvis for de samme produktene), jf. høyesterettsavgjørelsene gjengitt i Rettstidende 1952 s. 1089 og 1956 s. 952.

Det er ikke helt klart hvor grensen går for grunnlovens skattebegrep i denne sammenheng. At den aktuelle avgiften går inn i særskilte fond, kan i henhold til rettspraksis og juridisk teori være et moment, men er ikke utslagsgivende for hvordan avgiften betraktes. Det avgjørende er om det er tilstrekkelig nærhet mellom de virksomheter som pålegges avgiften og de formål avgiften brukes til, og om det i budsjettmessig sammenheng finnes en klar nok identifikasjon mellom de inntekter som bringes inn gjennom avgiften, og bruken av avgiftsinntektene. De fleste av disse ordningene er nå avviklet eller under avvikling.

Fordi grensene for grunnlovens skattebegrep på enkelte områder er flytende, vil Stortingets egen vurdering av grunnlovsmessighet i stor grad være avgjørende. Det skal mye til for at en avgift vil bli satt til side av domstolene med den begrunnelse at Stortinget har vedtatt den i strid med grunnlovens formelle regler.

6.6.2 Stortingets adgang til delegasjon av myndighet til å pålegge avgifter

Muligheten for delegasjon av Stortingets myndighet til å ilegge skatter og avgifter har stor praktisk betydning i forbindelse med innføring av miljøavgifter. Dette gjelder i særlig grad dersom avgiften skal tilpasses den enkelte utslippskilde med sikte på økonomisk optimalisering, fordi det her vil være en grense for hvor detaljert informasjon det er hensiktsmessig for Stortinget å ta stilling til. En mulig ordning kan være at Stortinget trekker opp visse prinsipper og rammer, og at den mer detaljerte gjennomføringen overlates til forvaltningen. Et viktig hensyn i denne sammenheng vil være at delegeringen av avgiftsmyndighet skjer på en slik måte at sentrale statsmyndigheter beholder oversikten over det offentliges samlede skatter og avgifter.

Også i forhold til delegasjonsadgangen har det i rettspraksis og teori vært sondret mellom avgifter som ligger innenfor grunnlovens skattebegrep og de som ligger utenfor. Når avgiften faller utenfor skattebegrepet og er fastsatt med hjemmel i lov, er det i utgangspunktet de almin­nelige reglene om delegasjon av lovgivningsmyndighet som gjelder. På områder som omfattes av grunnlovens skattebegrep skulle delegasjonsadgangen være mer begrenset. Nyere juridisk teori heller imidlertid i retning av at det er liten grunn til å skille mellom delegasjonsadgangen etter slike kriterier. Gjeldende lære i dag er nok i stedet at det er adgang til delegasjon av skatte- og avgiftsmyndighet etter omtrent de samme regler og prinsipper som for delegering av lovgivningsmyndighet. I hvert fall er rettstilstanden på dette området såpass uklar at det må bli opptil Stortinget selv å vurdere hvor langt det er tilrådelig å gå i å delegere myndighet til å fastsette miljøavgifter.

6.6.3 Forholdet mellom avgiftsfastsettelse og grunnlovens bestemmelse om at det bare er domstolen som kan idømme straff

Det følger av grunnlovens § 96 at det bare er domstolen som kan idømme straff. Dette prinsippet må tas i betraktning i forbindelse med utformingen av miljøavgifter. Forut for at foru­rensningsmyndighetene gjennom forurensningsloven fikk adgang til å fastsette tvangsmulkt (kalt forurensningsgebyr), ble forholdet til grunnlovens § 96 relativt grundig drøftet. Fra den utredningen som lå til grunn for lovforslaget, gjengir vi derfor følgende vurdering:

Det er på det rene at en adgang for foru­rensningsmyndighetene til å fastsette tvangsmulkt, ikke strider mot grunnlovens § 96 om at ingen kan straffes uten etter dom, selv om tvangsmulkten tilfaller statskassen og under en synsvinkel kan sies å ramme overtrederen på samme måte som bøtestraff ville ha gjort. Ileggelse av tvangsmulkt har imidlertid ingen strafferettslige konsekvenser og medfører ikke anmerkning i strafferegisteret .......Men tvangsmulkt fastsatt av forurensningsmyndighetene lar seg trolig bare forene med grunnlovens § 96 når den kan virke som et pressmiddel. Blir tvangsmulkten fastsatt etter at et ulovlig forhold er oppdaget, kan den derfor løpe først fra det tidspunkt det er mulig å rette det ulovlige forhold.

Forhåndsfastsatt tvangsmulkt – som tas inn som et vilkår i tillatelse eller forskrift – reiser ingen konstitusjonelle problemer dersom den er fiksert til et bestemt beløp. En slik beløpsfastsetting byr ikke på vansker dersom tvangsmulkten knyttes til overtredelse av et spesifisert vilkår. Noe mer tvilsomt kan det være hvis det på forhånd bare settes et maksimumsbeløp for tvangsmulkten, mens den endelige fastsetting innenfor denne grense skal skje etter at overtredelsen er skjedd. Innen rimelige grenser må trolig dette godtas også i forhold til grunnlovens § 96.....

En utslippsavgift som først inntrer ved overtredelse av en utslippstillatelse (en såkalt overutslippsavgift) vil langt på vei svare til det någjeldende forurensningsgebyret, og må på tilsvarende måte utformes slik at avgiften ikke kommer i strid med grunnlovens § 96. Avgiften må derfor antagelig ha som formål å unngå overtredelser, og den må utformes i samsvar med dette. F.eks. vil det vel være nødvendig at avgiften overstiger de utgifter en bedrift sparer på å fortsette overtredelsen.

6.6.4 Anvendelsen av forvaltningslovens saksbehandlingsregler på fastsettelsen av miljøavgifter.

Forvaltningsloven kommer ikke direkte til anvendelse i forhold til avgifter som vedtas av Stortinget. Imidlertid kommer deler av forvaltningslovens bestemmelser til anvendelse på departementenes saksforberedelse.

Treffes avgiftsvedtaket av Regjeringen, departementer eller underliggende etater, gjelder derimot forvaltningslovens saksbehandlingsregler fullt ut. Saksbehandlingen vil være avhengig av hvordan avgiftsordningen er utformet, og spesielt om det treffes vedtak i individuelle tilfelle ( enkeltvedtak), eller om det fastsettes generelle regler ( forskrifter). Er avgiftsvedtaket å anse som enkeltvedtak, kommer de strenge reglene om saksforberedelse, begrunnelse, klageadgang osv. til anvendelse (se avsnitt 6.3 ovenfor).

Selv om en avgift fastsettes i medhold av en forskrift, vil avgiftsfastsettelsen rettslig sett kunne bli å betrakte som et enkeltvedtak dersom det innenfor forskriftens ramme må skje en individuell vurdering av den enkelte avgiftspliktiges forhold (f.eks.: hvor mye og hva slags stoffer som slippes ut, hva de marginale skadekostnadene er osv.). Dersom dette imidlertid følger automatisk av visse faktiske forhold som er beskrevet i forskriften, stiller saken seg trolig annerledes.

Videre er det slik at selv om en avgiftsordning er generelt formulert, kan den bli å betrakte som enkeltvedtak dersom den bare rammer svært få og lett identifiserbare rettssubjekter, f.eks. en bransje med bare 1-3 bedrifter.