Del 4
Virkemiddelbruken i andre land
Innledning
Det ligger innenfor utvalgets mandat å gi en beskrivelse av andre lands erfaringer med virkemidler i miljøpolitikken. Dersom vi skulle ha tatt for oss virkemiddelbruken i mange andre land, ville det vært en fare for at fremstillingen kunne bli for overflatisk til å være av særlig interesse. Utvalget har derfor valgt å fokusere på fem land, som ikke er mer forskjellige fra vårt eget enn at deres erfaringer kan ha en viss overføringsverdi, samtidig som de aktuelle landene har valgt noe forskjellige strategier i miljøpolitikken. Landene som er valgt er Sverige, Tyskland, Nederland, Storbritannia og USA. Fremstillingen er basert på en utredning om andre lands virkemiddelbruk utført ved Fridtjof Nansens Institutt som et ledd utvalgets arbeid (Aarhus og Eikeland 1993). Bakgrunnsmaterialet for delutredningen var skriftlig materiale og intervjuer med enkelte representanter for miljømyndighetene i de aktuelle landene.
For hvert enkelt land fokuseres nedenfor på virkemiddelbruken overfor følgende forurensninger: 1. Industriutslipp til luft og vann; 2. Utslipp til vann fra offentlig kloakk; 3. Utslipp til luft fra trafikk; 4. Avfall. Spesielle trekk ved virkemiddelbruken overfor kjemiske produkter i Nederland og USA berøres også. Kapitlet fokuserer på myndighetenes politikk og virkemiddelbruk overfor nasjonale aktører på de ulike tiltaksområdene. Avslutningsvis gis en vurdering av fellestrekk og ulikheter ved landenes virkemiddelbruk.
10 Sverige
Virkemiddelbruken i Sverige har vært dominert av administrative virkemidler i form av direkte reguleringer. På 1980-tallet ble det innført en rekke administrasjonsavgifter og produktavgifter, men det offentlige Miljøavgifts-utvalget slo fast at de eksisterende avgiftene hadde liten effekt og at dette delvis skyldtes at de var for lave, delvis avgiftenes utforming. Utvalget la i 1990 frem sin utredning med en rekke forslag til endrete og nye miljøavgifter.
Et omfattende og oppsplittet miljølovverk førte til nedsettelsen av et utvalg som skulle legge frem forslag til en ny revidert og samlet miljølov. Dette utvalget la frem sitt forslag ( Miljöbalk) i 1993. En av hovedidéene i forslaget er at de ulike lovene samles i en felles rammelov som utfylles med forskrifter av generell og bransjevis gyldighet. Dette skal delvis erstatte dagens system med individuelt utformede konsesjoner.
10.1 Industriutslipp til luft og vann
Den viktigste loven som regulerer forurensninger fra industrien er Miljöskyddslagen. Miljöskyddslagen fastlegger hvilke bedrifter som er konsesjonspliktige og hvilke som bare er meldepliktige. Konsesjonsvilkårene er individuelle, og konsesjonsmyndighet for de største forurenserne er den sentrale Koncessionsnämden. Fylkesmyndighetene har ansvaret for andre konsesjonspliktige bedrifter. Statens Naturvårdsverk (SNV) fungerer som fag- og tilsynsetat. Miljöskyddslagen suppleres med en rekke mer detaljerte forskrifter.
Avtaler med industrien er lite brukt. Arealplanlegging brukes av kommunene og styrer lokalisering av bedriftene, men påvirker ikke utslippsmengdene. Andre sentrale planer er SNVs resipientorienterte aksjonsplaner som kan foranledige omgjøring av bedriftenes utslippsvilkår. Videre er det innført avgifter på CO2 -, svovel- og NOx -utslipp. Når det gjelder NOx -avgiften for store forbrenningsanlegg, så tilbakeføres den til de avgiftspliktige i forhold til mengde produsert energi. Forbrenningsanlegg med relativt små NOx -utslipp pr. kWh, vil således kunne oppnå netto innbetaling. Et annet økonomisk virkemiddel er et investeringsfond hvor bedrifter skattefritt kan plassere sine overskudd. Sysselsettings- og miljøtiltak er to forhold som godtgjør at bedrifter kan ta ut midler.
Konsesjonssystemet er ressurskrevende og fanger bare opp en liten del av de ca. 50.000 forurensende foretak man regner med det er i Sverige. Miljølovutvalget foreslår derfor å delvis erstatte den individuelle konsesjonsordningen med generelle og bransjevise forskrifter. Et slikt forskriftssystem betyr at strengere krav ikke lenger vil kreve omgjøring av alle individuelle konsesjoner. Utslippsreduksjoner vil dermed oppnås raskere, og administrasjonskostnadene vil kunne reduseres. Nye EU-direktiver vil kunne innarbeides ved ny eller endret forskrift. Alle miljøfarlige virksomheter vil omfattes av miljølovgivningen – ikke bare de konsesjonspliktige. Dette vil gi større rom for samordnede løsninger. Miljølovutvalget ser likevel ikke noen motsetning mellom et forskriftssystem og å beholde kravet om utslippstillatelser. Konsesjonsordningen skal først og fremst brukes for store forurensere og for å kunne styre lokaliseringen av bedrifter når det er ønskelig.
Miljølovutvalget foreslår videre at miljøkvalitetsnormer skal forplikte myndighetene til å utarbeide tiltaksplaner når normene overskrides. En slik plan skal i neste tur danne grunnlag for omgjøring av utslippsvilkår eller endrede forskrifter. Utvalget foreslår også å endre reglene slik at det ikke skal kunne gis dispensasjon fra utslippsreglene når normene overskrides.
10.2 Kloakk
Utslipp fra kommunale kloakkanlegg som betjener mer enn 2000 personer er konsesjonspliktige. Øvrige anlegg er meldepliktige. Konsesjonene gjelder vanligvis for 10 år. Om miljøtilstanden eller utvikling av ny teknologi tilsier det, kan konsesjonsvilkårene omgjøres tidligere. Utslippsvilkårene er individuelle, men bygger på de samme stoffkategoriene. Nesten alle tettsteder har i dag renseanlegg, og utbyggingen skjedde hovedsaklig på 1970-tallet da kommunene fikk dekket opptil 50% av kostnadene. Et annet virkemiddel er aksjonsplanene som kan føre til omgjøring av anleggenes utslippsvilkår.
Miljølovutvalget foreslår at renseanleggene i fremtiden ikke lenger skal reguleres av individuelle konsesjoner, men av generelle forskrifter. Det skal fortsatt kreves konsesjon for kommunale kloakkrenseanlegg, men vilkårene skal ikke lenger være individuelle. Man vil da raskere kunne stille strengere krav til det enkelte renseanlegg. Dessuten vil man spare betydelige administrative ressurser. Dette forslaget er i samsvar med EUs kloakkdirektiv hvor konsesjonsplikt kombineres med generelle forskrifter som inneholder utslippskrav.
10.3 Trafikk
Virkemiddelbruken overfor trafikkforurensninger har vært dominert av direkte reguleringer, men innslaget av økonomiske virkemidler er blitt sterkere de senere år. Bilavgaslagen stammer fra 1986, men støy- og avgasskravene for nye personbiler er senere blitt langt strengere og mer detaljerte. Bilene skal i prinsippet tilfredsstille kravene i hele sin levetid, og produsentene skal med visse begrensninger kostnadsfritt utbedre feil på bilmodeller som overskrider avgasskravene. Samtlige motorkjøretøy gjennomgår en årlig avgasskontroll. Når det gjelder drivstoffkvalitet fastsetter loven om kjemiske produkter drivstoffprodusentenes plikt til å bytte ut farlige komponenter med mindre farlige etter hvert som disse blir tilgjengelige. Et forbud mot blyholdig bensin vil bli iverksatt i 1994. Loven og forordningen om svovelholdig brensel regulerer svovelinnholdet i brensel. Sjøfarten omfattes imidlertid ikke av denne loven.
I 1993 ble det innført en ordning hvor salgsavgiften på personbiler er differensiert etter bilens miljøegenskaper. F.o.m. 1994 innføres et tilsvarende system for tyngre kjøretøy. Dieseloljeavgiften er også differensiert etter miljøegenskaper. I tillegg kommer blyavgift, CO2 -avgift og en utslippsbasert avgift for innenriks flytrafikk.
Kommunene kan av miljø- og helsegrunner innføre permanente og midlertidige forbud mot ulike typer vegtrafikk i visse områder i kommunen. Miljølovutvalget foreslår at det må søkes om konsesjon fra miljømyndighetene for alle trafikkanlegg som må antas å ha betydelig negativ effekt på folks levevilkår eller som kan føre til at miljøkvalitetsstandarder brytes.
10.4 Avfall
Renhållningslagen fastsetter kommunenes ansvar for å ta hånd om husholdningsavfall. Kommunene kan også foreskrive at annet avfall skal tas hånd om av kommunene, men det eksisterer ikke noen kommunal plikt til å ta hånd om slikt avfall. I 1986 fikk kommunene ansvar for miljøfarlig avfall, men dette ansvaret gjelder bare for transport, ikke behandling av avfallet. Kommunene har relativt stor adgang til å utstede egne forskrifter som berører avfallsspørsmål, mens deres adgang til å bruke renovasjonsavgiften som miljøpolitisk insentiv avhenger av hvordan de organiserer avfallsinnsamling og behandling. De økonomiske virkemidler som anvendes er ulike avgifter og panteordninger for nikkel-kadmiumbatterier, leskedrikkemballasje og bilvrak.
For å redusere industriavfallet planlegger man å gjøre større bruk av konsesjonene som gis med hjemmel i Miljöskyddslagen. Konsesjonsvilkårene skal innholde krav til avfallsmengder og behandling, ikke bare vilkår for utslipp til luft eller vann. Miljølovutvalget foreslår også lovfestet fysisk og økonomisk produsentansvar for avfall. Myndighetene skal kunne utstede forskrifter som pålegger en vareprodusent å samle inn, sortere, gjenvinne eller gjenbruke visse typer avfall samt dekke kostnadene forbundet med avfallshåndteringen.
10.5 Oppsummering
Svensk virkemiddelbruk domineres fortsatt av direkte reguleringer. Økonomiske virkemidler er i større grad tatt i bruk, mens det er liten bruk av frivillige avtaler. Hovedsvakheten med dagens regelverk ser ut til å være at det er for oppsplittet og uoversiktlig. Ordningene med individuelt utformede konsesjoner synes å fungere godt i mange henseender, men de er administrativt krevende, gjør det vanskelig å stille strengere krav og fanger ikke inn mange forurensende mindre foretak, noe man må hvis utslippsmålene skal nås. Miljølovutvalget foreslår derfor en sammenslåing av de ulike miljølovene og større bruk av mer generelle styringsmidler i form av forskrifter som skal utformes med utgangspunkt i miljøkvalitetsnormer.
11 Tyskland
Grunnloven fastsetter hvordan lovgivningsmyndigheten på miljøområdet er delt mellom føderale og delstatlige myndigheter. De føderale miljølovene er i stor grad rammelover som utfylles av forskrifter. Forskrifter må godkjennes av delstatene i Forbundsrådet. Miljøverndepartementet (BMU) er det sentrale føderale forvaltningsorganet, men ansvaret for iverksettelse og håndhevelse ligger hos delstatene. Virkemiddelbruken i Tyskland er sammensatt, men det er direkte reguleringer som dominerer. Fra regjeringshold har man uttalt at økonomiske virkemidler vil brukes i større grad enn tidligere. Det er først og fremst på trafikksektoren at nye økonomiske virkemidler er tatt i bruk.
11.1 Industriutslipp til luft
Den sentrale loven som regulerer luftforurensninger fra industri, er den føderale Bundes-Immisionsschutzgesetz (luftforurensningsloven). Loven følges av en rekke mer detaljerte forskrifter og tekniske instrukser. Luftforurensningsloven definerer ved egen forskrift hvilke bedrifter som er konsesjonspliktige og fastsetter konsesjonsprosedyrer. Operatører av konsesjonspliktige installasjoner har en generell plikt til å forebygge miljøskade og til å foreta utslippskontroll basert på best tilgjengelig teknologi. Loven inneholder også grunnleggende plikter for ikke-konsesjonspliktige foretak og åpner for at disse reguleres med generelle forskrifter.
En sentral bestemmelse under luftforurensningsloven er TA-Luft. Her stilles teknisk detaljerte krav som konsesjonsmyndighetene skal innarbeide i konsesjonene. TA-Luft gjelder for installasjoner som er konsesjonspliktige etter luftforurensningsloven. I alt 14 miljøkvalitetsstandarder innebærer at det tas hensyn til bakgrunnskonsentrasjon når det søkes om konsesjon for ny virksomhet. For det andre inneholder TA-Luft utslippsstandarder. Utslippsstandardene på luftsiden er gjennomgående basert på BAT (Best Available Technology). En annen viktig forskrift regulerer utslipp fra store varmekraftverk og fyringsanlegg og inneholder også BAT-baserte utslippsgrenser.
Disse to forskriftene har utvilsomt vært viktige for de betydelige reduksjonene man har oppnådd i industrien. Industriens og kraftverkenes miljøinvesteringer har i stor grad ligget på luftsiden. Kraftverkene har investert DM 21 mrd. for avsvovling og NOx -fjerning og industriens renseinvesteringer på luftsiden utgjorde 5,6 % av samlede årlige investeringer i industrien (1989). Teknologifokuseringen i rensekravene har stimulert fremveksten av en betydelig miljøteknologisk industri i Tyskland, en industri som i 1990 sysselsatte ca. 320.000 personer, hadde en omsetning på over DM 40 mrd. og en eksportandel på 40%.
11.2 Utslipp til vann fra industri og kloakk
Den føderale loven som dekker utslipp til vann, er en rammelov som må utfylles av egne vannlover i hver delstat. Tillatelse kreves alltid for utslipp til vann fra industri og kloakk og krever at visse utslippsstandarder overholdes. Disse kravene varierer fra bransje til bransje. Det foreligger reguleringer for kloakkrenseanlegg og ca. 50 ulike industribransjer. Minimumskravene er like i alle delstatene og er ikke avhengige av miljøtilstanden. Utslippsstandardene for farlige stoffer er fastsatt på grunnlag av BAT for både nye og eksisterende forurensningskilder. BAT-standardene gjelder også for industri-utslipp til offentlig avløpsnett. Når det gjelder utslipp av andre stoffer, er rensekravene basert på allment anerkjent teknologi. For visse vannmiljø har man satt spesielle kvalitetsmål som innebærer at man stiller strengere rensekrav enn føderale minimumskrav. Disse målene er fastsatt i de såkalte elveplaner som utgjør det rettslige grunnlaget for strengere pålegg.
Konsesjonspliktige betaler også avgift på utslipp til vann. Denne avgiften tar utgangspunkt i terskelverdier for utslipp av visse stoffer som er satt ut i fra beregninger av hvilke utslippskonsentrasjoner som ikke medfører skade for vannmiljøet. Er utslippskonsentrasjonene mindre, betales det ikke avgift. Er utslippene større, skal bedriftens konsesjon inneholde kontrollverdier. Bedriften betaler avgift avhengig av differansen fra terskelverdi til kontrollverdi. Overskrides kontrollverdien betales det i tillegg avgift avhengig av overskridelsens størrelse og overskridelsens hyppighet. Avgiften beregnes på grunnlag av ni parametre og er i dag DM 50 pr. forurensningsenhet. Den skal heves gradvis til DM 90 frem til 1999. Avgiften er føderalt bestemt, men inntektene disponeres av delstatene og er bundet til vannforbedringstiltak.
Avløp- og renseanlegg drives hovedsakelig i offentlig regi. Siden 1970 er ca. DM 110 milliarder investert i avløpsnett og renseanlegg. I tidligere Vest-Tyskland er 90 % av befolkningen knyttet til kloakksystem med biologisk renseanlegg eller bedre. En halvering av fosfat- og nitrogenutslippene vil kreve at man innfører kjemisk rensing av offentlig avløpsvann. Krav om slik rensing er vedtatt.
11.3 Trafikk
Økte utslipp fra trafikk spiser delvis opp effekten av utslippsreduksjonene fra industrien. Trafikkens relative betydning er økt for de fleste typer luftforurensninger i forhold til situasjonen på 1970-tallet. Trafikk var i 1990 f.eks. ansvarlig for 73 % av NOx -utslippene og 57 % av CO-utslippene i vest. For bly har man imidlertid oppnådd betydelige reduksjoner. Særlig sterk har økningen i tungtransport vært. Trafikkomfanget beregnes å øke kraftig videre som følge av Tysklands samling, økt samhandel med tidligere kommuniststater i sentral-Europa, og etableringen av EUs indre marked.
Virkemiddelbruken på trafikksektoren domineres av direkte reguleringer og økonomiske virkemidler. Den føderale luftforurensningsloven hjemler forskrifter om avgasskrav for kjøretøy og bestemmelser for både nye vegprosjekter og omlegging av eksisterende veger. Årlig avgasstest er obligatorisk. Videre kan delstatene innføre ulike midlertidige eller permanente restriksjoner eller forbud mot vegtrafikk i ulike situasjoner. Ved overskridelse av luftkvalitetsstandarder plikter delstatene å utarbeide planer for forbedring av luftkvaliteten. Av økonomiske virkemidler er det avgiftsfordeler for blyfri bensin. Dessuten er det lavere salgsskatt på dieselbiler som tilfredsstilte strengere avgasskrav enn minimumskravene.
Tyskland kan som EU-medlem ikke sette strengere minimumsstandarder for kjøretøy enn EU selv har. Tysklands plassering midt i Europa og den sterke økningen i varetransporten gjør en effektiv politikk helt avhengig av felles løsninger på EU-plan. Trafikkøkningen vil mer enn oppveie effekten av renere biler og gjør såkalte ikke-tekniske trafikkpolitiske tiltak nødvendige. Samlede årlige investeringer er nå større i jernbane enn i vegnettet. Transportdepartementet planlegger likevel for en forventet økning i vegtrafikk på 29 % for personbiler og 95 % for gods frem til 2010.
Den årlige bilavgiften vil i nær fremtid bli lagt om til å være utelukkende avgassbasert. Regjeringen led nederlag i EF-domstolen da den ville innføre en vektbasert årlig brukeravgift for både innenlandske og utenlandske tyngre kjøretøy. Idéen er likevel ikke skrinlagt fordi transittrafikk gjennom Tyskland har økt voldsomt og vil øke videre. Progressive standarder vurderes innført for å presse frem utviklingen av ny teknologi.
11.4 Avfall
Det har lenge vært lokal motstand mot avfallsplasser og forbrenningsanlegg, og landfyllingskapasiteten vil halveres de neste 4-5 årene. Siden det produseres 8,5 tonn avfall pr. sekund (utenom jordbruksavfall), har man et akutt avfallsproblem i Tyskland.
Den føderale avfallsloven er en rammelov som spesifiseres nærmere i forskrifter og tekniske regler. Lovens tre hovedmålsettinger er å forhindre at avfall oppstår, at uunngåelig avfall i størst mulig grad gjenvinnes, og at avfall som ikke kan gjenvinnes behandles på en måte som ikke er til skade for miljøet. Den mest kjente forskriften under avfallsloven er emballasjeforskriften. Denne tok utgangspunkt i at ca. halvparten (i volum) av kommunalt avfall var emballasje. Forskriften pålegger bl.a. alle produsenter og distributører å ta tilbake brukt emballasje ved leveringspunkter i eller like ved salgsstedet, bruke emballasjen om igjen eller gjenvinne stoffer fra den. Dette skal skje utenom det offentlige innsamlingsystemet. Man kan fritas fra plikten til å ta tilbake emballasje ved å etablere et eget innsamlingssystem som sikrer påfølgende sortering og gjenvinning av bestemte andeler. Bedrifter har gått sammen om å etablere et slikt system (DSD) hvor de betaler en gradert avgift pr. forpakningsenhet.
For avfall som ikke lar seg forhindre, bruke om igjen eller gjenvinne, har man en rekke forskrifter og tekniske regler. TA Abfall stiller krav til fysisk behandling før avfallsdeponering og til selve deponeringen. Forskriften for forbrenningsanlegg inneholder BAT-baserte utslippsstandarder for nye anlegg. Eksisterende forbrenningsanlegg må være BAT-utstyrt innen 1996. Forskriften om spillolje etablerer produsentansvar for spillolje og regulerer innsamling og behandling. Prisene for behandling av spesialavfall er betydelig høyere i Tyskland enn i andre land, noe som bl.a. skyldes strengere tyske standarder. Noen delstater har også innført avgifter på andre typer industriavfall. Disse avgiftsordningene er meget kompliserte og har ført til forslag om en enklere, føderal avgiftsordning.
Den tyske avfallspolitikken har vært gjenstand for stor interesse bl.a. fordi den søker å kombinere ambisiøse krav uten at man ender opp med rigide styringssystemer. Samlet avfallsmengde har holdt seg stabil siden 1980, og gjenvinningsandelene for industriavfall har steget betydelig. Emballasjeforskriften antas å ha redusert de kommunale avfallsmengdene med ca. 30 %, og plastens andel i salgsemballasje er sunket fra 40 % til 24 %. Selv om det har vært problemer i iverksettelsen av emballasjepolitikken, ses produsentansvar likevel som en fremtidsrettet politikk, og liknende forskrifter forberedes for bl.a. elektroniske produkter, biler, avispapir og bygningsartikler. Det planlegges også en føderal avgift for deponering/forbrenning av avfall, som skal gi insentiv til å unngå avfall eller oppmuntre gjenvinning.
11.5 Oppsummering
Tysk forurensningspolitikk er mest ambisiøs på områder hvor problemene har vært store og synlige. Synlige vannforurensninger medvirket til utbyggingen av kloakkrenseanlegg med biologisk rensing; skogsdød og akutte avfallsproblemer har foranlediget en radikal politikk overfor luftutslipp og avfall. Direkte reguleringer har vært den gjennomgående viktigste virkemiddeltypen. Politikken overfor industri- og kloakkutslipp er dominert av utstrakt bruk av teknologibaserte utslippsstandarder kombinert med konsesjonsordninger, og det har vært en klar tendens i retning av felles nasjonale minimumsstandarder. Bruken av økonomiske virkemidler er konsentrert til områdene trafikk og utslipp til vann. På avfallsområdet har man valgt å internalisere de eksterne kostnader gjennom produsentansvar.
12 Nederland
Miljølovgivningen i Nederland har vært svært oppsplittet med egne lover for ulike vannmiljøer, jord, avfall, spesialavfall, luft, støy, kjemikalier, etc. Lovene er vanligvis rammelover som utfylles av regjeringens detaljerte forskrifter. I 1980 ble prosedyreloven Environmental Protection (General Provisions) Act vedtatt. Hovedhensikten med loven var å harmonisere og rydde opp i jungelen av miljølovgivning, men det er først nå kapitler fra sektorlovene blir overført til miljøvernloven. Et miljøpolitisk vendepunkt kom med National Environmental Policy Plan (NEPP) i 1989. NEPP definerte ambisiøse mål for utslippsreduksjoner. Det fulgte også en diskusjon om virkemidler i forurensningspolitikken som særlig fokuserte på direkte reguleringer, økonomiske virkemidler og frivillige avtaler.
12.1 Industriutslipp til luft
Den viktigste loven på dette området er luftforurensningsloven. Loven er generell og gir regjeringen relativt frie hender til å utstede forskrifter og iverksette andre tiltak for å nå lovens overordnede mål. Virkemiddelbruken overfor utslipp til luft fra industrien er både kilde- og effektorientert: På miljøkvalitetsiden opererer man med retningsgivende standarder for omlag 20 stoffer. Kvalitetsstandardene skal benyttes som rettesnor for regulering av utslipp. På utslippssiden er virkemiddelbruken for tiden under omlegging. Luftforurensningslovens konsesjonsordning er beholdt, men nå er bedrifter innen 28 kategorier fritatt fra å søke om konsesjon og reguleres i stedet med generelle forskrifter. Bakgrunnen for omleggingen var delvis at mange bedrifter ikke hadde konsesjon og dermed var uregulerte. Likevel var konsesjonene så mange at det krevde store administrative ressurser. En annen årsak var store variasjoner i kommunenes og provinsenes politikk og praksis. Vilkårene i den enkelte konsesjon kan suppleres med eller erstattes av generelle forskrifter. I 1992 vedtok man nye retningslinjer for fastsettelse av konsesjonsvilkår som i hovedtrekk følger de tyske standardene i TA-Luft.
Man har ingen spesielle avgifter for utslipp til luft utover skatten på fossile brensler. Denne skatten erstattet fra 1988 en rekke mindre særavgifter. I de senere årene er det derimot gjort større bruk av frivillige avtaler. Man har satt i gang et program hvor myndighetene og de ulike industribransjer samarbeider om hvordan nærmere bestemte utslippsreduksjoner skal oppnås. Hver avtale omfatter alle sentrale miljøproblemer. Bransjen er forpliktet til å oppnå en spesifisert reduksjon av totalutslipp, men står friere til å fordele reduksjonene mellom hver enkelt bedrift. Myndighetene skal avstå fra å komme med nye reguleringer, men hvis avtalen brytes, vil ensidige reguleringer kunne bli satt i verk. Avtalene skal ikke ta konsesjonenes plass; bedriftenes avtalevilkår skal senere nedfelles i konsesjonene og gå utover de nasjonale minimumsstandardene.
Et sentralt motiv for omleggingen av virkemiddelbruken er, foruten å oppnå konsensus om gjennomføringen av miljøtiltakene, å kunne oppnå raskere utslippsreduksjoner. Nasjonale standarder som delvis erstatning for individuell konsesjonsbehandling skal gi raskere reduksjoner. Frivillige avtaler er betydelig raskere enn lovregulering som ofte tar 2-3 år. Sammenslåingen av enkeltlovene til én integrert miljølov skal gjøre reguleringene mer effektive og de administrative rutinene raskere og enklere.
12.2 Utslipp til vann fra industri og kloakk
Den viktigste vannforurensningsloven (Pollution of Surface Water Act) fastsetter konsesjonsplikt for alle direkte utslipp og gir vann- og avløpsverkene (Waterschappen) rett til å stille krav til spillvannets kvantitet og kvalitet. Bedrifter i ca. 20 ulike bransjer må ha konsesjon for utslipp til avløpsnettet. Konsesjoner for utslipp til vann skal inneholde rensekrav som bygger på Best Technical Means (BTM) eller Best Practical Means (BPM) avhengig av stoffenes giftighet. Begge kravene defineres i forhold til BAT. Slike retningslinjer er utarbeidet for 20 forskjellige bransjer. De er ikke juridisk bindende, men avvik fra anbefalingene må begrunnes. Utslippsvilkårene skal i hovedsak utformes uavhengig av miljøtilstanden.
En annen viktig komponent i vannforurensningsloven er avgiften på utslipp til vann. Avgiftsordningen er delt mellom utslipp til såkalte statlige vannområder og ikke-statlige områder. Avgiften omfatter utslipp av oksygenforbrukende materiale og vanligvis også tungmetaller, og satsene varierer med bedriftenes størrelse. Avgiften settes slik at vannverkene får dekket sine administrasjons- og rensekostnader samt avgiftene de selv må betale for egne utslipp til statlige vannområder. Statlige avgiftsinntekter må brukes til investeringer i kloakkrenseanlegg og støtte til installering av renseutstyr i industrien.
Kombinasjonen av utslippstillatelser og utslippsavgifter har ført til betydelig reduserte utslipp fra industrien. Likevel overskrides en rekke vannkvalitetsstandarder. Dette skyldes bl.a. store mangler ved konsesjonspolitikken ved at konsesjoner ikke har blitt revidert, en liberal dispensasjonspolitikk og få reaksjoner ved brudd på tillatelsene. Man forsøker nå å komme ajour med revisjon av tillatelsene. Samtidig vil man delvis erstatte individuelle konsesjoner med generelle forskrifter. Bedriftene i mange bransjer anses like nok til å kunne reguleres med generelle regler. Omleggingen forventes også å gi lavere administrasjonskostnader.
92 % av alle husholdninger er tilknyttet det offentlige avløpsnettet, og nesten samtlige renseanlegg foretar biologisk rensing. Oppgradering av renseanleggene til kjemisk rensing er nå en prioritert oppgave for å redusere utslippene av næringssalter. Diffuse kilder veier stadig tyngre, og særlig forurensningene fra jordbruket er store, noe som bl.a. skyldes at Nederland har det mest intensive jordbruket i verden.
12.3 Trafikk
Nederland har den høyeste biltettheten i verden, og både biltettheten og gjennomsnittlig kjørelengde stiger fortsatt. Virkemiddelbruken på trafikkområdet består i hovedsak av direkte reguleringer og økonomiske virkemidler.
Den sentrale loven for trafikkforurensninger er luftforurensningsloven (VROM) som administreres av miljøverndepartementet. Denne utfylles av forskrifter som setter standarder for kjøretøyers avgasser og drivstoffkvalitet. Alle biler eldre enn tre år omfattes av en obligatorisk årlig avgasstest. Det stilles også krav til bilmodellers holdbarhet med hensyn til avgasskravene. Når en bilmodell har gjennomgående lav holdbarhet, kan produsent/importør pålegges å kalle inn samtlige biler for inspeksjon og utbedring for egen regning. Ved tilfeldige tester har man funnet at 97 % av bilene overholder kravene.
Trafikksektoren omfattes av brenselskatten. Videre har man en avgiftsforskjell mellom blyfri og blyholdig bensin. Nederland har tatt i bruk flere avgiftsfordeler og subsidier som skal oppmuntre kjøp av henholdsvis personbiler og dieseldrevne busser/tyngre kjøretøy som tilfredsstiller vedtatte fremtidige minstestandarder i EU (avgasser og støy). Man har også revidert skattereglene for bilutgifter til og fra arbeid og for bruk av firmabil. Nederland vil fortsette politikken med å jobbe for strengere EU-standarder og deretter bruke økonomiske virkemidler for å stimulere kjøp av kjøretøy som tilfredsstiller fremtidig standard.
12.4 Avfall
Fragmenteringen av lovverket på avfallsområdet er et problem siden man har avfallslov, lov om kjemisk avfall og andre lover for spesielle typer avfall. Nå innarbeides imidlertid avfallslovene i den nye miljøvernloven. Avfallsloven inneholder en konsesjonsordning for landfyllinger og forbrenningsanlegg. Industribedrifter har også måttet ha separat konsesjon etter avfallsloven. Myndighetene kan stille krav til mengde og sammensetning av avfall, men konsesjonene brukes primært til å pålegge informasjonsplikt om avfallsmengder.
Produsenter kan nå pålegges fysisk og økonomisk ansvar for visse typer avfallsprodukter. Det forberedes forskrifter som spesifiserer produsentansvar for bl.a. kjøleskap og elektroniske produkter. Myndighetene får også adgang til påby etablering av panteordninger. Dette vil bli gjort for batterier siden innleveringsgraden har vært utilfredsstillende. I forlengelsen av NEPP ble det studert ulike forslag om miljøavgift på avfall og en rekke panteordninger, men det har foreløpig resultert i lite.
Myndighetene har inngått en avtale med emballasjeindustrien som bl.a. forplikter bransjen til å redusere totalt emballasjevolum, erstatte farlige forbindelser med de minst skadelige, erstatte éngangsemballasje med ombruksemballasje og til å gjenvinne emballasje som ikke kan brukes igjen.
12.5 Kjemikalier/kjemiske produkter
Som for andre EU-land er virkemiddelbruken overfor kjemikalier/kjemiske produkter sterkt preget av direktivene i EU som inneholder harmoniserte produktkrav. I Nederland anser man imidlertid å ha kommet relativt langt med risikovurdering som grunnlag for regulering. Det er utarbeidet grenseverdier for konsentrasjoner av stoffer som representerer fare for mennesker og økosystemer: konsentrasjoner som tilsvarer den maksimalt tillatte risiko (MAL – maximum allowable limit) og konsentrasjoner som tilsvarer ubetydelig risiko (negligable limit). Standarder for alle stoffer tilsvarer samme risiko. Ved å sammenholde disse standardene med måleverdier, har man et redskap for å prioritere innsatsen. For eksisterende stoffer skal MAL-grensen fungere som en utløsermekanisme: Når målinger viser større konsentrasjoner, skal det iverksettes tiltak for å bringe konsentrasjonen ned til det akseptable. Slike tiltak kan være krav til endret produktsammensetning. Når nye kjemikalier varsles, beregnes forventet konsentrasjon i ulike resipienter. Om økt risiko kan forventes av kjemikaliet, kan det ikke fritt introduseres på markedet, og hvis begrensninger ikke kan redusere risikoen til det akseptable, forbys kjemikaliet.
Frivillige avtaler brukes nå mer fordi avtalene gir raskere resultater, bl.a. fordi man ikke må involvere EU-systemet. Avtalene innebærer tiltak utover hva man kan oppnå ved reguleringer pga. EUs direktiver med harmoniserte produktkrav.
12.6 Oppsummering
Direkte reguleringer innehar fortsatt en sentral plass i nederlandsk virkemiddelbruk, men suppleres i økende grad med andre virkemidler, særlig med frivillige avtaler og i noen grad økonomiske virkemidler. Konsesjonssystemet er en viktig komponent i reguleringspolitikken, men prinsippene for fastsettelse av konsesjonsvilkår varierer. BAT danner grunnlag for fastsettelse av standarder på stadig flere områder, men risikovurderinger er også i ferd med å bli tatt i bruk ved fastsettelse av både kvalitets- og utslippsstandarder for prioriterte stoffer. Økt bruk av nasjonale standarder reduserer lokale myndigheters spillerom ved utformingen av utslippstillatelser.
Det oppsplittede regelverket førte til at miljøproblemer delvis ble sirkulert, og derfor samles nå miljølovene. Det store antall konsesjoner har gjort det administrativt krevende å følge opp nye standarder i reviderte konsesjoner. Nå legger man større vekt på bransjeforskrifter uten individuelle konsesjoner. Satsingen på frivillige avtaler skyldes både ønske om integrerte miljøløsninger, lavere administrasjonskostnader, raskere utslippsreduksjoner og større fleksibilitet.
13 Storbritannia
Britisk virkemiddelbruk er nesten helt dominert av direkte reguleringer. Viktige endringer i senere års britisk miljøpolitikk omfatter den nye miljøvernloven (Environmental Protection Act – EPA) som etablerte et nytt system for kontroll av store forurensere (Integrated Pollution Control – IPC), og omorganiseringen av ulike myndighetsorganer hvor man har skilt operative funksjoner ut i private selskaper og der de offentlige organer nå bare har regulerende funksjon.
13.1 Industriutslipp til luft og vann
Alle typer større industriutslipp reguleres nå gjennom EPA, noe som utføres av Her Majesty's Inspectorate for Pollution (HMIP). En konsesjon dekker utslipp til samtlige resipienter, og to hovedprinsipper skal ligge til grunn for utformingen av konsesjonene: For det første skal de reflektere nasjonale utslippsstandarder for ulike industriprosesser som er basert på det såkalte BATNEEC-prinsippet (Best Available Technology Not Entailing Excessive Costs). For det andre skal konsesjonene fordele utslippene mellom de ulike resipienter på en måte som er best for miljøet som helhet (Best Practible Environmental Option). Utslipp til luft fra mindre forurensere reguleres også gjennom EPA og er dermed blitt konsesjonspliktige. Disse konsesjonene er basert på ulike BATNEEC-standarder for 78 forskjellige industriprosesser. Her er lokale myndigheter konsesjons- og kontrollmyndighet. Direkte utslipp til vann som ikke reguleres av HMIP, dekkes av vannloven (Water Act) hvor National Rivers Authority (NRA) er ansvarlig myndighet. Alle utslipp til vann er konsesjonspliktige. De nylig privatiserte vann- og avløpsselskapenes har vanligvis ansvar for industriutslipp via avløpsnettet, men selskapene reguleres i sin tur av NRA.
Resipientorienteringen har tradisjonelt vært viktigere enn utslippsorienteringen i Storbritannia, men det var først med EPA og vannloven man fikk et eget juridisk grunnlag for å operere med nasjonale miljøkvalitetsmål. Kvalitetsmålene skal ligge til grunn for regulerende myndigheters konsesjonspraksis.
13.2 Kloakk
Kloakkutslipp er ansett som den viktigste forurensningskilden til vann. Dette skyldes bl.a. praksisen med å generere store mengder spillvann fra industrien gjennom avløpsanleggene og at mange renseanlegg er underdimensjonerte.
De privatiserte vann- og avløpsselskapene har det operative ansvaret for vannforsyning, avløpsnett og kloakkrensing. Tidligere hadde de såkalte vannmyndighetene både operative og regulerende oppgaver. Regulerings- og kontrollansvaret er nå lagt til NRA. Målene for vannkvalitet fikk en formell juridisk status med vannloven og er nå numeriske i motsetning til tidligere.
EUs direktiv om kloakkrensing og vannkvalitetsmålene innebærer at vannselskapene må investere £ 28 mrd. i perioden 1990-99 i renseanlegg. Dette må selskapene ta inn via høyere avløpsavgifter. De store investeringene som følger av direktivet, har forårsaket hodebry i Storbritannia og uenighet i EU om kriteriene for å avgjøre ulike vannmiljøers status og hvilke rensekrav som dermed skal gjelde. Direktivets normale minstekrav er biologisk rensing. Britiske utslipp av avløpsvann til sjøen skjer i stor grad bare med mekanisk rensing eller uten rensing overhodet. Direktivet åpner for at det er tilstrekkelig med mekanisk rensing i mindre utsatte områder. UK søker derfor å få definert størsteparten av sine kystmiljøer som lite utsatte områder.
13.3 Trafikk
Forurensningene fra transportsektoren øker også stadig i Storbritannia, noe som skyldes vekst i transportvolumet. Det er forventet fortsatt vekst i personbilbruken.
Lover og forskrifter som regulerer forurensninger fra kjøretøy er i hovedsak resultat av EU-direktiver. Forskrifter hjemlet i vegtrafikkloven stiller krav til kjøretøyers avgasser. Avgasstest er nylig innført i forbindelse med den årlige obligatoriske kjøretøykontrollen (MoT test) og dekker hydrokarboner og CO. Det er varslet at denne testen vil omfatte flere gasser. Alle nye tyngre kjøretøy og opptil 4 år gamle trailere skal være utstyrt med fartsbegrensende plombering. Produktkrav til drivstoff reguleres av forskrifter under forurensningsloven og dekker blyinnhold i bensin og svovelinnhold i diesel. Blyfri bensin nyter godt av en avgiftsfordel vis-à-vis blyholdig bensin.
Storbritannias luftkvalitetsstandarder er resultat av tilsvarende EU-direktiver og fikk lovstatus i EPA. Standardene innebærer plikt til måling/overvåking av luftkvalitet og til å utarbeide planer for hvordan standardene skal nås.
13.4 Avfall
Britisk avfallspolitikk har tre hovedmålsettinger: minimere avfallsproduksjonen, øke gjenvinningen og sikre forsvarlig sluttbehandling av avfall som ikke kan unngås. Ca. 85 % av det regulerte avfallet deponeres eller forbrennes. Med unntak av de aller største byene, er det ingen mangel på landfyllinger. Storbritannias geologi har gjort at avfallsdeponering på land har kunnet skje til relativt lave kostnader. Forbrenning er opptil tre ganger så kostbart. For å redusere avfallsmengdene har derfor myndighetene vedtatt å øke deponeringskostnadene ved å sette strengere standarder.
EPA innebar skjerpede reguleringer på avfallsområdet. Som på vannområdet ble operative og regulerende oppgaver skilt. Avfallsmyndigheter (Waste Regulation Authorities – WRAs) på fylkesnivå (counties) fikk i oppgave å utstede konsesjoner til operatører av fyllplasser og forbrenningsanlegg. Konsesjonene blir lagt ut på anbud til egne kommunale selskaper og private entrepenører. Konsesjonene skal nå stille krav til operatørens teknisk kompetanse og økonomiske ressurser slik at konsesjonsvilkårene kan oppfylles, deriblant nødvendige etterbehandlingstiltak. Operatørens ansvar vil gjelde til myndighetene har autorisert at en stengt avfallsplass ikke lenger representerer forurensnings- eller helsefare. Miljødepartementet utarbeider nå strengere tekniske retningslinjer for drift som skal gjenspeiles i konsesjonene. Strengere standarder for avfallsdeponering vil øke prisene på slike tjenester. For å unngå at dette leder til ulovlig deponering, inneholder EPA et ansvar for alle som har hånd om avfall, om at det behandles på lovlig og sikker måte. Ansvaret opphører ikke ved overføring, noe som skal gi alle en egeninteresse i å forsikre seg om at avfallet blir behandlet forsvarlig.
I konsesjonene (se avsnitt 13.1 ovenfor) regulerer HMIP forhold som berører generering og håndtering av fast avfall, og kan dermed fastsette vilkår om totale avfallsmengder og om avfall skal gjenvinnes, forbrennes eller deponeres på land.
Som en følge av de nye kravene til operatører av fyllplasser, vil kostnadene for å deponere avfall stige betydelig (antatte prisøkninger på 50-150 % innen 2000). Myndighetene forventer at dette vil stimulere avfallsminimering og gjenvinning. Et direkte økonomisk virkemiddel som nå er tatt i bruk, er såkalte gjenvinningskreditter. Operatører eller frivillige organisasjoner som samler avfall separat for gjenvinning, får utbetalt beløpet myndighetene da sparer i innsamlings- og deponeringskostnader.
13.5 Oppsummering
Direkte reguleringer utgjør den viktigste virkemiddelkategorien i britisk forurensningspolitikk. Regjeringen mener at begrensningene ved denne typen virkemidler tilsier et betydelig større innslag av økonomiske virkemidler. De siste års endringer har likevel hovedsaklig knyttet seg til direkte reguleringer: EPA styrket miljømyndighetenes styringsmuligheter i forhold til tidligere lovgivning. Loven utgjør også det juridiske grunnlaget for IPC som omfatter alle de største stasjonære forurensningskildene. EPA og IPC forsøker å bøte på problemet med et fragmentert lovverk som gjorde det vanskelig å komme frem til gode reguleringsløsninger for miljøet som helhet. EPA innebærer også at store forurensere nå stilles overfor sentralt definerte utslippsstandarder basert på BATNEEC. Regulering av mindre industriutslipp til vann og utslipp fra kloakkrenseanlegg baseres derimot i stor grad på miljøkvalitetsstandarder.
14 USA
Administrative virkemidler var lenge helt dominerende i USAs miljøpolitikk. Senere har direkte reguleringer blitt ansett for i utilstrekkelig grad å kunne forebygge forurensninger og for å være lite kostnadseffektive. Økonomiske insentivordninger og frivillige avtaler mellom myndigheter og industrien har derfor fått en større plass de senere år.
De føderale myndighetene deler ansvaret for miljøpolitiske beslutninger med delstatene som ofte har stor fleksibilitet i valg av virkemidler. Environmental Protection Agency (EPA) administrerer føderale miljølover og utvikler nasjonale programmer for hvordan disse skal følges opp. Delstatene eller lokale myndigheter er vanligvis ansvarlige for implementering, kontroll og håndheving, men EPAs regionkontorer regulerer direkte de delstatene som ikke har fått delegert myndighet av EPA sentralt. Ofte har delstatene egne tilleggslover, og normalt må de operere med standarder og håndhevingsmekanismer som er minst like strenge som det som er bestemt av EPA sentralt.
14.1 Industriutslipp til luft
Utslipp til luft reguleres av loven Clean Air Act (CAA) som sist ble endret i 1990. Man har nasjonale minimumsstandarder for luftkvalitet for 6 stoffer. Delstats- eller lokale myndigheter er ansvarlige for å overholde standardene i de regionene for luftkvalitetskontroll som faller inn under deres jurisdiksjon. Hver delstat kan sette strengere luftkvalitetskrav og står fritt til å velge hvilke tiltaksområder de vil satse mest på så lenge minimumskravene overholdes. EPA skal gripe direkte inn overfor regioner som ikke har oppfylt luftkvalitetsstandardene og krever at delstaten utarbeider planer som viser hvordan standardene skal oppnås innen spesifiserte tidsfrister.
Delstatenes fleksibilitet begrenses imidlertid av føderale teknologibaserte utslippsstandarder. Alle bedrifter med utslipp over en viss mengde av de stoffene man har kvalitetsstandarder for, er konsesjonspliktige. Utslippsstandardene gjelder for nye og modifiserte industri-anlegg. Utslippsstandardene pålegger installasjon av best adequately demonstrated continious control technology available, taking costs into account. For 189 giftige stoffer har man bransjevise utslippsstandarder som gjelder for alle foretak med utslipp over en viss størrelse. Disse standardene er basert på Maximum Available Control Technology (MACT).
CAA tillater handel med utslippskvoter mellom stasjonære kilder. Alle som reduserer utslippene av stoffene det er satt kvalitetsstandarder for utover det utslippsstandardene krever, kan få såkalte utslippsreduksjonskreditter. Kredittene er en spesifisert mengde og type forurensning. Kredittene kan overføres til andre deler av bedriften for å utjevne overskridelser der, selges til andre bedrifter med utslipp til samme resipient eller spares for senere bruk. I områder der luftkvalitetsstandardene ikke er oppfylt, anvendes såkalte offsets hvor nye bedrifter bare kan etableres hvis egne utslipp mer enn oppveies av reduksjonskreditter kjøpt fra andre. En egen forskrift under CAA inneholder mål om reduserte SO2 - og NOX -utslipp fra kraftverk. Dette skal nås gjennom strengere utslippsstandarder. For å få fleksibilitet i fordeling og timing av SO2 -reduksjonene etablerer man nå en ordning hvor kraftverkene skal handle med utslippskvoter. Kontinuerlig kontrollteknologi skal sikre at utslippskvotene blir overholdt. For NOx , anvendes emission averaging: To eller flere av kullkraftverkene kan innfri kravene ved å vise til gjennomsnittet av utslippene.
Frivillige avtaler retter seg særlig mot utslipp av miljøgifter og har fått større plass de senere årene. En type avtaler gir bedrifter lengre tid til å installere MACT-teknologi hvis de reduserer utslippene av miljøgifter med 90 %. Videre er frivillige avtaler en viktig del av den handlingsplanen mot klimaendringer som er utarbeidet. Bl.a. pågår forhandlinger med aluminiumsindustrien vedrørende reduksjon av klimagassutslipp.
14.2 Trafikk
CAA er det juridiske hovedinstrumentet også for å regulere utslipp fra mobile kilder. Føderale avgasstandarder gjelder for CO, hydrokarboner og NOx . CAA inneholder også andre standarder for kjøretøy: Ny teknologi som varsler bilføreren om for store eksosutslipp, er påbudt f.o.m. 1994-modellene. California og områder hvor luftkvalitetsstandardene ikke er oppfylt, har lov til å sette egne krav til kjøretøy og drivstoff. Produktstandarder for drivstoff kom imidlertid først i 1989. Blyholdig bensin er så og si faset ut og vil bli forbudt fra 1996. CAA har krav om at renere, såkalt reformulert bensin blir solgt i områdene hvor kvalitetsstandarden for bakkenær ozon overskrides mest. For å få større fleksibilitet i iverksettelsen av drivstoffkrav har man ulike ordninger med omsettelige kvoter for tilsetningsstoffer.
CAA etablerte et pilotprosjekt i California der en kombinasjon av utslipps- og produktstandarder blir anvendt. Prosjektet pålegger innfasing av gradvis flere kjøretøyer med strengere utslippsstandarder. Standardene kan møtes med hvilken som helst kombinasjon av kjøretøyteknologi eller rene drivstoffer. Fra 2001 blir standardene strengere. Det tar om lag 10 år å fornye bilparken, og siden reformulert bensin også kan brukes av eldre biler, vil man oppnå raskere utslippsreduksjoner med innfasing av slik bensin enn med nye teknologikrav til kjøretøy.
Krav om inspeksjon og vedlikehold av passasjerbiler er det tredje hovedfundamentet i utslippkontroll for kjøretøyer. De fleste delstatene krever årlig inspeksjon.
14.3 Utslipp til vann fra industri og kloakk
Hovedloven som regulerer vannforurensning i USA, Clean Water Act, pålegger delstatene å utarbeide vannkvalitetsstandarder. Delstatene setter egne standarder bygd på anbefalinger gitt av EPA. Innen 1989 måtte delstatene lage en liste over de vannområdene som ikke ble forventet å møte standardene selv etter at utslippsstandarder for industri og offentlige kloakkrenseanlegg var innført. EPA kan etablere føderale vannkvalitetsstandarder hvis delstatene ikke gjør det.
På føderalt nivå anvendes først og fremst konsesjoner og utslippsstandarder. Industribedrifter må ha konsesjon fra EPA eller kvalifiserte delstater under det såkalte National Pollutant Discharge Elimination System-programmet (NPDES). Konsesjonene inneholder føderale teknologi-standarder. Industrien må installere best practicable control technology (BPT) for utslipp av bakterier og oksygenkrevende materiale. Kravene varierer for 51 ulike industribransjer. For giftige utslipp er BPT erstattet med best tilgjengelig teknologi som er økonomisk oppnåelig, men nye utslippskilder møter strengere teknologistandarder.
Også kommunale kloakkanlegg må ha konsesjon innenfor NPDES-programmet. Byer med utslipp til hav kan få unntak fra normale rensekrav hvis de kan vise at naturlige faktorer eliminerer tradisjonelle former for forurensninger og at vannkvalitetsstandardene er oppfylt. En føderal tilskuddsordning for bygging av kommunale kloakkanlegg har eksistert siden 1956. Tilskuddene dekker opptil 75% av kostnadene hvis ny teknologi anvendes, men det er vedtatt at delstatene og kommunene skal overta alle finansieringsforpliktelser.
De fleste delstatene har i dag tatt over konsesjons- og håndhevingsmyndigheten fra EPA. Clean Water Act vil bli revidert av Kongressen i nærmeste fremtid. Det forventes at loven vil bli lagt om i samme retning som Clean Air Act, dvs. større bruk av økonomiske virkemidler og frivillige avtaler. Det ventes også mer omfattende lovregulering av diffuse kilder som nå veier relativt tyngre.
14.4 Avfall
I 1995 vil halvparten av dagens landfyllinger være fylt, og nye fyllinger blir ofte motarbeidet av lokalbefolkningen. Virkemiddelbruken på avfallsområdet varierer sterkt mellom delstater og kommuner, men både kommunalt avfall og spesialavfall er regulert av Resource Conservation and Recovery Act (RCRA). Mens tidligere lovverk hovedsakelig fokuserte på langtidslagring, har senere endringer søkt å øke gjenvinning av energi og masse fra avfallet samt å hindre at avfall blir generert. For landfyllinger etablerer RCRA tekniske standarder for drift, regler for lokalisering, overvåking, stenging og etterkontroll, samt en klausul om at eiere/operatører av landfyllinger må være finansielt i stand til å dekke etterkontroll og opprensing.
Virksomheter som genererer, viderebehandler, oppbevarer eller deponerer spesialavfall må ha konsesjon som inneholder ulike tekniske standarder og driftsstandarder. Det stilles også finansielle krav slik at de er rustet til å møte eventuelle ulykker, samt at de kan stenge virksomheten når EPA krever dette. RCRA inneholder et corrective action program som gir EPA myndighet til å kreve at eiere eller operatører av virksomheter som har generert spesialavfall, renser opp ved utslipp.
Den såkalte Superfund-loven pålegger EPA å identifisere nedlagte og konkursrammede virksomheter som representerer en trussel for offentlig helse og miljø, samt å sette i gang opprensing. Et fond (Superfund) ble etablert for å muliggjøre oppgaven. Programmet finansieres av ulike skatter. I perioden 1987-91 finansierte fondet $ 8.5 mrd. av programmet. Rensetiltak hvor det anvendes penger fra fondet, kan kreves dekket av ansvarlige parter gjennom det føderale rettssystemet. Økonomisk ansvar kan gjøres gjeldende overfor tidligere og nåværende grunneiere, bedrifter som genererte, transporterte eller plasserte avfallet på stedet og selv långivende institusjoner.
14.5 Kjemikalier
Toxic Substances Control Act (TSCA) pålegger bedriftene å varsle før produksjon av nye kjemikalier settes i gang for at farlige kjemikalier skal kunne identifiseres og kontrolleres før de kommer i vidstrakt bruk. TSCA gir EPA myndighet til å kreve at produsenter tester eksisterende kjemikalier.
Kjemikalier som har umiddelbare helseeffekter hvis de blir sluppet ut, er omfattet av et obligatorisk rapporteringssystem som ble etablert med Emergency Planning and Community Right-to-Know Act. Rapportene samles inn av EPA og publiseres i en årlig Toxic Release Inventory (TRI). Oversikten gjøres tilgjengelig for publikum. Frivillige avtaler brukes stadig mer på kjemikalieområdet, bl.a. fordi det er svært vanskelig å forby kjemikalier som eksisterte før TSCA ble vedtatt. TRI er et viktig redskap for å identifisere bedrifter for deltakelse i frivillige avtaler. TRI har gitt et insentiv til å endre bruken av kjemikalier og industriprosesser slik at færre kjemikalier anvendes og slippes ut. TRI brukes flittig av frivillige organisasjoner og myndighetene for å presse bedriftene til å redusere bruk og utslipp av kjemikalier.
14.6 Oppsummering
USAs forurensningspolitikk er resipientorientert med fokus på minimumsstandarder for luft- og vannkvalitet. Bruken av føderale utslippsstandarder er økt i senere tid. Mens direkte reguleringer har vært den mest brukte virkemiddelkategorien, har man samtidig ønsket å øke virkemidlenes fleksibilitet ved større bruk av frivillige avtaler og økonomiske insentiver. Omleggingen kommer klarest til syne i revisjonen av Clean Air Act gjennom programmene for omsettelige utslippskvoter. Toxic Release Inventory legger grunnlaget for frivillige avtaler mellom industri og myndigheter for å begrense produksjon og bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier.
15 Fellestrekk og ulikheter i landenes virkemiddelbruk
Kapitlene foran har fokusert på virkemiddelbruken og diskusjonen omkring denne i de enkelte landene. Avslutningsvis skal vi se på enkelte likheter og forskjeller som trer frem hvis vi ser landene under ett.
15.1 Fellestrekk
For det første har man en diskusjon om virkemiddelbruken generelt i alle landene, eller man har nylig hatt det. Det er stor grad av sammenfall mellom hvilke virkemiddelkategorier og kriterier for virkemiddelbruk man opererer med. Bakgrunnen for diskusjonen er stort sett den samme: behov for både en miljømessig og økonomisk mer effektiv forurensningskontroll.
Når man ser virkemiddelbruken i landene under ett, er den fortsatt dominert av direkte reguleringer (command-and-control). Videre har man i de fleste landene et oppsplittet lovverk for å kontrollere forurensninger, oftest med egen basislovgivning for luft, vann, jord, støy, kjemikalier, avfall, osv. Lovene er oftest ramme- og fullmaktslover som setter opp overordnede mål og prinsipper og fastlegger myndighetsorganers kompetanse og fullmakter. Lovene utfylles dermed av mer detaljerte regler og planer. Bl.a. som en følge av fragmenterte lovverk, er gjerne også den administrative strukturen sammensatt og infløkt. Myndighetsorganers ansvarsområder er ofte overlappende, og ansvarsfordelingen oppleves i flere av landene som uklar.
Et annet fellestrekk er bevegelsen i retning av at nasjonale minimumsstandarder erstatter lokalt fastsatte standarder. Konsesjonsordningene beholdes, men konsesjonsmyndighetene får mindre rom til selv å utforme utslippsvilkårene. Utslippsstandardene er i økende grad teknologibaserte, selv om teknologikravene varierer. Alle EU-landene og USA har inkludert miljøkvalitetsstandarder for både luft og vann i sine lovverk. Disse standardene fungerer som en utløser ved at myndighetene, når standardene overskrides, er forpliktet til å utarbeide planer for hvordan utslippene skal reduseres slik at kravene overholdes. I Sverige foreligger det forslag til å innføre miljøkvalitetsstandarder i den nye miljøloven (Miljöbalken).
I alle landene har myndighetene understreket behovet for å gjøre større bruk av økonomiske virkemidler. Begrunnelsen er i stor grad den samme: Man trenger virkemidler som gir insentiver til kostnadseffektive utslippsreduksjoner i en situasjon med høyere marginale rensekostnader og strammere økonomiske rammer. Dette er likevel i liten grad oversatt til praktisk politikk, bortsett fra i USA. Flere av de sentrale økonomiske virkemidlene som brukes i dag, var allerede tatt i bruk før fokus for alvor ble satt på denne typen virkemidler i siste del av 1980-tallet.
Selv om direkte reguleringer er det dominerende styringsinstrument i alle landene, er man samtidig inne i en brytningstid når det gjelder valg av virkemidler. Dette reflekteres både i retorikk og i praksis. Det må delvis sees som et resultat av at landene har satt seg nye og høyere forurensningspolitiske mål, delvis som et resultat av manglende måloppnåelse. Konsekvensen er at man finner sammensatte virkemiddelbilder hvor forholdet mellom ulike kategorier virkemidler (overfor samme problem) ikke alltid er like klart. En annen grunn til uoversiktlige virkemiddelstrukturer er at forurensningspolitikk drives på alle nivåer: internasjonalt og overnasjonalt, nasjonalt, regionalt og lokalt. Nivåene griper ofte inn i hverandre: Politikken mot forurensninger fra kloakk i Köln vil være resultat av beslutninger i byen selv, i Nordrhein-Westfalen, i Tyskland, i EU og i internasjonale avtaler (Rhinen-samarbeidet).
Det er også fellestrekk når det gjelder hvilke problemer man opplever med dagens virkemiddelbruk: Det oppsplittede og fragmenterte lovverket man har, eller har hatt, oppleves som et problem i Sverige, Nederland og Storbritannia og tildels i USA. I Tyskland er det mindre diskusjon om behovet for å samle enkeltlovene. Særlig i de tre første landene er det en klar tendens til å legge bestemmelser i enkeltlover inn i en felles miljølov og til å regulere bedriftens ulike forurensninger i én konsesjon – integrert forurensningskontroll. I USA har den nye EPA-sjefen uttrykt at en av hennes prioriteringer er å gå vekk fra mediaspesifikk lovgivning. 1
I alle landene pekes det på at diffuse kilder blir et relativt sett større problem fremover, og ingen av landene har oppnådd noe gjennombrudd på dette punktet. Det er særlig trafikk og jordbruk som peker seg ut. Selv om landene har fått renere bilparker, har trafikkveksten vært så sterk at totale utslippsmengder er uforandret eller høyere enn før for de fleste av forurensningene. Trafikken truer med å spise opp gevinster man har hatt for industrien. Blyutslippene er imidlertid gått drastisk ned.
Et annet problem som går igjen er at virkemiddelbruken ikke godt nok har fanget inn mindre bedrifter. Regelverkene er for kompliserte til at mindre bedrifter har kompetanse til å forholde seg til dem. Kontroll og håndhevelse har vært konsentrert om større bedrifter eller konsesjonsordningene har ikke omfattet mindre forurensere. Små bedrifter veier til sammen stadig mer i det totale forurensningsbildet.
Iverksettelse og håndhevelse er også i ferd med å komme sterkere i fokus siden politikken ofte har vært bedre på papiret enn i praksis. Omfanget av strafferettslige eller administrative sanksjoner har alt i alt vært relativt beskjedent i forhold til det antatte omfanget av regelbrudd.
Når det gjelder samordning mellom forurensningspolitikken og politikken på andre sektorer, har ingen av landene hatt noe gjennombrudd hvis man ser sektorene under ett. Det er snarere mangelen på slik effektiv samordning som preger bildet.
Mange fellestrekk i virkemiddelbruken skyldes at EU betyr stadig mer for stadig flere EU-land. Tidligere var det EU-direktiver vedrørende produkter som geografisk sett hadde bredest effekt, fordi det på dette området i stor grad dreier seg om maksimumsdirektiver. Etter hvert har imidlertid også EUs minimumsdirektiv fått stigende praktisk betydning – også for de landene som regnes for å ha kommet lengst i miljøpolitikken. Kloakkdirektivet, drikkevannsbestemmelsene og andre miljøkvalitetskrav innebærer f.eks. at land som Tyskland og Nederland har måttet føre en strengere politikk enn de hadde i utgangspunktet.
15.2 Ulikheter
Landene har til dels valgt ulike løsninger/strategier for å løse felles problemer man har opplevd med virkemiddelbruken til nå. I Nederland og i USA satses det tyngre på frivillige avtaler enn i de andre landene. I Storbritannia legges det vekt på omorganisering ved at offentlige organer får en klarere definert kontrollrolle og blir fritatt for oppgaver som kan svekke en slik kontrollfunksjon. Det legges også stor vekt på å sentralisere konsesjonsmyndigheten i ett organ for dermed å kunne kontrollere utslippene til ulike resipienter under ett. I Sverige er det foreslått å redusere omfanget av individuelle konsesjoner for i stedet å kontrollere forurensninger med mer generelle forskrifter. I Tyskland legger man i avfallspolitikken stor vekt på produsentansvar for å internalisere eksterne kostnader, og man har her kommet lengst med å fastsette dette juridisk. I USA er det en tyngre satsing på økonomiske virkemidler, hovedsaklig i form av omsettelige utslippskvoter.
Tendensen til å kombinere ulike virkemiddelkategorier er klarest i Nederland. Direkte reguleringer ligger i bunn og suppleres med ulike økonomiske virkemidler, produsentansvar eller frivillige avtaler for å innføre større fleksibilitet i systemet.
Ser vi på de ulike sektorene for landene under ett, er omfanget av økonomiske virkemidler størst på trafikksektoren. Selv om alle landene ønsker å gjøre økt bruk av økonomiske virkemidler også på andre områder, er det en viss forskjell mellom landene om hvordan de tenkes brukt: I Storbritannia og USA ser man oftere økonomiske virkemidler som alternativ til direkte reguleringer enn i Tyskland, Nederland og Sverige hvor økonomiske virkemidler først og fremst sees som et supplement til direkte reguleringer eller andre virkemidler.
Storbritannia er samtidig dét av de fem landene hvor omfanget av økonomiske virkemidler er minst. På den andre siden av skalaen finner vi USA. Ulike ordninger for handel med utslippstillatelser er vanligst i USA, mens de europeiske landene har en større tendens til å velge avgifter.
Storbritannia har i størst grad lagt resipientorientering til grunn for sin politikk, og dette er bl.a. motivert ut i fra kostnadshensyn. På den andre siden av skalaen finner vi Tyskland som ser ut til å ha den sterkeste utslippsorienteringen og teknologifokuseringen.
Det er rimelig å tro at mange av forskjellene i virkemiddelbruken delvis skyldes ulikheter mellom landenes politiske systemer og styringstradisjoner. Til slutt skal det bare antydes noen slike forhold: Den vekten man legger på samarbeid og kompromiss i nederlandsk politikk, kan man se reflektert i de frivillige avtalene. Den tyske mer formelle juridiske tradisjonen gir mindre rom for formaliserte frivillige avtaler og sterkere tendens til detaljert fastsettelse av plikt og rett i lover og forskrifter. Det svenske systemets sterke korporative trekk åpner opp større rom for individuell behandling enn f.eks. det tyske. Markedstenkningen og skepsis til avgifter og statlig regulering kan være en av årsakene til at man i USA har innført en rekke ordninger med omsettelige utslippskvoter og til at slike ordninger foretrekkes fremfor avgifter.
15.3 Kort sammenligning med norsk virkemiddelbruk
Karakteristisk for Norge er bl.a. at vi var relativt tidlig ute med såkalt integrert forurensningskontroll i den forstand at det i virksomhetenes utslippskonsesjoner i henhold til forurensningsloven kan fastsettes bestemmelser vedrørende utslipp til både til luft, vann og jord, samt avfallsbehandling og støy. Størst praktisk betydning har dette konsesjonssystemet for industri, petroleumsvirksomhet og kommunal kloakk.
Norge har hittil ikke benyttet bindende miljøkvalitetsnormer. Imidlertid har veiledende miljøkvalitetsnormer vært en del av beslutningsgrunnlaget, bl.a. i forbindelse med behandlingen av søknader om utslippskonsesjon. Det er i ferd med å bli utarbeidet en forskrift om bindende grenseverdier for lokale luftforurensninger og støy. Forskriften innebærer en tilpasning til EUs luftkvalitetsdirektiver.
Også i Norge har myndighetene understreket behovet for å gjøre større bruk av økonomiske virkemidler (jf. bl.a. Revidert nasjonalbudsjett 1991/92) samtidig som dette foreløpig i relativt begrenset grad er overført til praktisk politikk. Miljøavgifter har i første rekke vært benyttet i forhold til luftforurensninger, bl.a. gjennom CO2 -avgiften, bensinavgiften og den svovelgraderte mineraloljeavgiften.
Som i de fem omtalte landene, har vi i Norge erfart at utslipp fra landbruk og samferdsel har blitt relativt sett viktigere etter som andre utslipp reduseres. Bl.a. av denne grunn er samordningen mellom forurensningspolitikken og politikken på andre sektorer også i Norge et prioritert satsningsområde. Den norske overgjødslingsstrategien om at de marginale tiltakskostnadene i landbruket skal ligge på samme nivå som for kloakktiltakene (se kapittel 23 om avgjødsling), ser ut til å ligge i forkant av utviklingen i andre land på dette feltet.
Et annet perspektiv vi deler med de andre landene er at virkemidler rettet mot forurensninger fra mindre bedrifter og virksomheter blir relativt sett viktigere ettersom det oppnås betydelige reduksjoner i utslippene fra større kilder.
Fotnoter
Se EPA Journal, Vol 19, No. 2 (April-June 1993), s. 4.