1 Vedlegg til kapittel 23 – Overgjødsling

1.1 Samfunnsøkonomiske og fordelingsmessige konsekvenser av bruk av generelle økonomiske virkemidler for Å redusere avrenningen av nitrogen fra landbruket

I avsnittene under er det tatt utgangspunkt i beregninger av kostnader med basis i NILF (1993). Beregningene tar sikte på en sammenligning av kvote på handelsgjødsel-nitrogen, avgift på handelsgjødsel-nitrogen og pant på nitrogen både når det gjelder samfunnsmessige kostnader og fordelingsvirkninger på det enkelte gårdsbruk og totalt. Sammenligningen baseres på en forutsetning om redusert bruk av handelsgjødsel-nitrogen på 10 %, 20 % og 30 % i forhold til dagens forbruk. Når det gjelder kvotesystemer, er den reduserte bruken av handelsgjødsel-nitrogen styrt gjennom tildelingen av kvoter. Når det gjelder avgift på handelsgjødsel (og pant) er det forutsatt at en viss avgift gir en viss reduksjon i forbruket av handelsgjødsel-nitrogen. Ut fra et foreliggende tallmateriale er det beregnet hvilket avgiftsnivå som vil gi som effekt en reduksjon av forbruket av handelsgjødsel-nitrogen med 10 %, 20 % og 30 %. Tallmaterialet er omdiskutert, og beregningene bør derfor brukes med forsiktighet og først og fremst som illustrasjoner/indikasjoner.

Det er i beregningene ikke tatt sikte på å beskrive nyttevirkningene (i form av substitusjonseffekter som bedre utnytting av husdyrgjødsel etc, og eventuelle reduksjoner i avrenning på grunn av redusert gjødsling pr. daa).

1.1.1 Kvoter på nitrogen i handelsgjødsel

Et system med kvoter på nitrogen-mengden i handelsgjødsel reiser flere prinsipielle spørsmål. Det er valgt å konsentrere drøftingen om et system med omsettbare kvoter da dette ser ut til å gi større fleksibilitet og mindre behov for sterk styring og kontroll enn et tilsvarende system uten adgang til omsetning. I beskrivelsen under tas det videre utgangspunkt i to konkrete måter å utforme systemet på. Den ene baserer seg på en lik kvote pr. dekar til alt dyrket areal uavhengig av vekst, distrikt, bruksstørrelse etc. Den andre baserer seg på en differensiering ut fra distrikt, husdyrgjødsel og normert grovfôrareal. Den siste tildelingsmåten prøver å minimere fordelingsvirkningene ved at behovet for å omsette gjødsel etter forutsetningene skal bli så lavt som mulig.

En kvoteordning er tenkt bygget opp og praktisert ved følgende system:

Praktisk oppbygging:

1. Kvoten beregnes til den enkelte driftsenhet gjennom produksjonstilleggsregisteret.

2. All omsetning av handelsgjødsel-nitrogen må koordineres med en felles database (på linje med en butikkjede). Dette krever at alle som omsetter handelsgjødsel engros må registreres og kobles til denne felles databasen.

3. Det innføres ingen begrensning på import eller produksjon av gjødsel. Ved import/produksjon av gjødsel (enten det er private personer eller engrosledd) innføres en meldeplikt som grunnlag for en kontroll med regnskapstall og mengder, og som et grunnlag for tilknytning til felles database for videredistribusjon.

4. Bonden får utstedt en nota/beskjed der det står hvor mye gjødsel som kan kjøpes hvert år. Ellers vil dette også finnes registrert i databasen der bonden kan henvende seg.

5. Bonden kan kjøpe eller selge hele eller deler av kvoten 1)ved at det gjøres en avtale mellom selger og kjøper med påfølgende undertegnelse av kjøpekontrakt som gir kjøper rett til å ta ut en gitt mengde av selgers kvote eller 2)ved at gjødsel omsettes (som tonnvare) direkte etter at kvoten er løst ut. Prisen på omsatt gjødsel avtales fritt mellom selger og kjøper.

6. Bonden kan fritt lagre kvote eller gjødsel fra et år til et annet.

7. Ved kjøp av gjødsel (innenfor egen og/eller andres kvote) registreres mengde i databasen. Det resterende (dersom det er noe igjen) blir stående på vedkommendes navn til det løses ut eller selges til andre.

8. Brukere som ikke mottar produksjonstillegg må i et slikt system søke særskilt om kvote.

9. Andre brukere (villahager, idrettsanlegg, private/offentlige grøntanlegg) bruker i dag ca 3 % av omsatt gjødselmengde. Det fore­slås at alle registrerte omsettere av handelsgjødsel får anledning til å selge 3-5 % mer enn sitt kvotesalg til produsenter. I praksis kan dette medføre hamstringsproblemer dersom markedsmekanismene ikke fungerer.

10. Bruk som drives økologisk benytter ikke handelsgjødsel, og tildeles ikke kvote for det arealet som er lagt om (dette er i dag registrert av DEBIO).

Administrasjon:

1. Ordningen må hjemles i lov eller forskrift på følgende områder:

   1. Importører, produsenter og forhandlere av handelsgjødsel må registreres og tilknyttes en felles database.

   2. Selve kvotetildelingen (og klagerett) må detaljutformes i en forskrift.

2. Det må opprettes en klagenemnd (f.eks. etter modell fra toprisordningen for melk) som tar seg av søknader om dispensasjoner i forbindelse med oppstarting etc. Det tas sikte på at regelverket (gjennom forskrift) dekker de vanligste unntakstilfellene, men at det aldri vil være mulig å gardere seg mot uforutsette unntaksgrunner.

Kontroll med systemet:

1. Kontrollen med et slikt system foreslås i hovedsak lagt til en kontroll av regnskapstall på alle nivåer ved stikkprøver etter ordinære kriterier. Svart omsetning av gjødsel vil dermed i prinsippet ikke kunne utgiftsføres, og vil ut fra dette være lite interessant å bruke/selge videre til bønder eller organisasjoner som er regnskapspliktige.

2. I gjødseldatabasen vil det når som helst kunne registreres på den enkelte primærprodusent mengden av:

   oppsamlet kvote fra forrige år

   + tildelt kvote

   + innkjøpt kvote i året

   - solgt kvote i året

   - uttak av gjødsel i året

   = oppsamlet kvote til neste år

   Uttaket av gjødsel kan enten være brukt på den enkelte gård, det kan være solgt til andre eller det ligger på lager.

3. Kontrollen med grensehandel, importørledd, produsenter av gjødsel og grossister bør ta utgangspunkt i regnskapstall for å hindre utbredelse av svart omsetning.

I praksis vil ethvert reguleringssystem til en viss grad innby til ulike former for omgåelse av regelverket. Særlig vil det måtte rettes spesiell oppmerksomhet mot de ledd som forhandler/distribuerer store mengder handelsgjødsel. Regnskapskontroll-rutiner kan i gitte situasjoner intensiveres for å hindre utglidninger i denne delen av systemet.

1.1.1.1 Drøfting av det skisserte kvotesystemet

Kostnadene med et kvotesystem vil i stor grad være avhengig av utformingen av virkemidlet. Vi viser her til beskrivelsen av kvotesystemet i avsnittet over når det gjelder forslag om fordeling mellom år, fordeling mellom gårdsbruk, fordeling mellom produksjoner og regioner og forholdet til andre nitrogenkilder (som husdyrgjødsel).

For å få til en effektiv fordeling av kvoter mellom år burde det prinsipielt fastsettes en langsiktig kvote der bøndene selv kunne velge hvor mye de ønsket å kjøpe hvert år innenfor totalkvoten. I praksis vil en kvote tildelt pr. bruk hvert år kunne avvike fra en slik tilpasning. Dersom kvoten gjøres overførbar mellom år slik det forutsettes i beskrivelsen over, vil effektiviteten kunne øke, mens oversikten over totalforbruket i det enkelte år svekkes.

Omsettbare kvoter kan slik systemet beskrives over være effektivt når det gjelder å optimere fordelingen mellom gårdsbruk. Dersom en bonde får en for knapp kvote vil vedkommende teoretisk kunne tilby alle bønder med en romsligere kvote mer penger for deler av deres nitrogenkvote enn de kunne fått igjen i egen produksjon. I praksis vil transaksjonskostnader (kostnader med beslutning om salg/kjøp, oversikt over kjøpere/selgere, selve handelen) dempe omsetningen noe, særlig der det er snakk om mange aktører.

Administrasjonskostnadene ved utdelingen av kvoter kan ut fra beskrivelsen over holdes på et lavt nivå (enkelt utdelingssystem) fordi det er forutsatt at omsetningen skal gi en optimal fordeling. Dette peker isolert sett mot en kvotefordeling til hver bonde etter enkle kriterier som f.eks. areal. Inntektsfordelingsvirkningene av et kvotesystem som i sin tur gir økt omsetning av kvoter kan imidlertid være så store at det kan forsvare vesentlig større administrasjonskostnader (og dermed økte samfunnsøkonomiske kostnader og lavere kostnadseffektivitet) gjennom en mer differensiert fordeling av kvoter. Dette spørsmålet blir nærmere behandlet under fordelingsvirkninger.

Dersom gjødselkvoter skulle fordeles mellom produksjoner (dette er ikke foreslått i systemet over) på hvert gårdsbruk på en effektiv måte i forhold til avrenning måtte dette vært reflektert i prisene på de ulike produktene. Dagens priser reflekterer verken bortførsel av nitrogen i de ulike vekster eller avrenningen fra hver produksjon. I en praktisk tilpasning vil det bli opp til bonden å fordele kvoten mellom vekster på gården ut fra de priser som gjelder.

Dersom det er aktuelt å innføre regionalt differensierte målsettinger for reduksjon i nitrogentilførslene må det i et kvotesystem i tillegg til det foregående innføres regionalt fastsatte kvoter og krav om omsetning kun innenfor hver region. En slik målsetting og praktisering vil kreve et betydelig kontrollapparat dersom prisen på gjødsel utover kvote blir høyere enn transportkostnader mellom distriktene.

Når det gjelder forholdet til andre nitrogenkilder vil et system med omsettbare kvoter oppvurdere verdien av husdyrgjødsel (der begge gjødseltyper benyttes). Samtidig vil imidlertid virkemidlet stimulere til økt bruk av kraftfôr og nitrogen-fikserende vekster som erstatning for redusert mengde handelsgjødsel. Dette kan øke avrenningen av nitrogen gjennom økt andel kraftfôr i forhold til grovfôr og dermed økt kornareal i forhold til grasareal, gjennom endret gjødselkonsistens og gjennom en høyere nitrogen-avrenning fra arealer med mye belgvekster.

Fordelingsvirkningene av et kvotesystem er i NILF, 1993 beregnet som endringer i foretaks­økonomisk resultat ved innføring av et kvotesystem. Det er da ikke tatt hensyn til transaksjonskostnadene (kostnadene ved kjøp og salg av gjødsel).

Avlingstapet som følge av kvotesystemet er i NILF, 1993 beregnet for en kvote som i gjennomsnitt gir 10 %, 20 % og 30 % redusert forbruk av handelsgjødsel i Nordsjøområdet. Dette er beregnet å gi en gjennomsnittlig kvote pr. daa på henholdsvis 10,1 kg nitrogen, 8,6 kg nitrogen og 7,1 kg nitrogen i hele landet (tabell 7 i NILF, 1993). I Nordsjøområdet blir kvotene noe høyere (10,7 kg, 9,5 kg, 8,3 kg) særlig knyttet til generelt større behov for gjødsel på Østlandet og lavere behov for kjøp av handelsgjødsel på bruk med husdyrgjødsel (tabell 5 i NILF, 1993).

Beregningene i NILF (1993) indikerer at en 10 % reduksjon i nitrogen-gjødslingen ved innføring av salgbare kvoter kan gjennomføres uten store netto inntektstap for bøndene.

Tabell 10 (og 11) i NILF (1993) viser de fore­taksøkonomiske konsekvensene (før transaksjonskostnader) på enkeltmodeller (alle landets gårdsbruk). Tabellen under viser fordelingen på små, middels og store bruk i sentrale strøk og i distriktene. Tabellen viser videre endringene ved lik kvote pr. daa og ved en differensiert kvote (se NILF 1993, avsnitt 9.3.1).

En reduksjon i forbruket av handelsgjødsel-nitrogen på 10 % og 20 % forutsettes på grunn av substitusjonsvirkninger å føre til en øket utnyttelse av husdyrgjødsel-nitrogen tilsvarende 2,5 millioner kg nitrogen (det forutsettes en utnyttelsesgrad av husdyrgjødsla på 40 % av total nitrogen-mengde mens dagens registrerte effekt på modellbrukene ligger mellom 20 % og 40 %, se NILF, 1993 side 13).

Modellbrukene med korn får redusert overskuddet med 3-4 kr pr. daa eller ca 1150 kr pr. årsverk. Melkemodellbrukene øker overskuddet med mellom 0 og 3 kr pr. daa. Det er ikke klare forskjeller mellom sentrale strøk og distrikter, men distriktene ser ut til å komme noe dårligere ut både ved lik kvote pr. daa og særlig ved differensiert kvote. Ved en lik kvote får de fleste bruk i distriktene en forholdsvis stor kvote i forhold til behovet, slik at de vil tjene på salg av kvote. Når kvoten differensieres med det formål å minske omsetningen av kvoter, får disse brukene mindre inntekter ved salg av kvoter. Forskjellen i endret overskudd pr. daa mellom små og store bruk er liten.

Modellbrukene med sau får i beregningene et overskudd på 5 kr pr. daa med lik kvote, og 1 kr pr. daa ved differensiert kvote.

Ved 20 % reduksjon i forbruket av handelsgjødsel-nitrogen i Nordsjøområdet blir virkningene av differensierte kvoter klarere. Overskuddet reduseres her med kr 4 pr da i gjennomsnitt for landet. Kornmodellene viser en reduksjon på 15-19 kr pr. daa med lik kvote. Dette utgjør ca 5600 kr pr. årsverk i kornproduksjonen. Tilsvarende viser beregningene med lik kvote pr. daa et svakt underskudd på de små melkeproduksjonsbrukene (- 3 kr pr. daa) og et noe større underskudd på store melkeproduksjonsbruk (- 7 kr pr. daa). Ved differensiert kvote jevnes noe av forskjellene ut, ved at den gjennomsnittlige endringen i overskuddet ligger på – 2 kr pr. daa. Små melkeproduksjonsbruk i distriktene (modell 1, 2 og 3) får imidlertid redusert overskuddet med 14 kr pr. daa (noe som særlig skyldes Vestlands-modellene). Dette utgjør på modell 3 vel 2.600 kr, eller 1430 kr pr. årsverk.

Så langt er det beregnet foretaksøkonomiske konsekvenser (fordelingsvirkninger) uten å ta hensyn til transaksjonskostnadene (kostnader ved kjøp og salg av gjødsel). Transaksjonskostnadene kan antydes ved å ta utgangspunkt i den mengden handelsgjødsel som kjøpes utover egen kvote, og multiplisere denne mengden med en enhetssum.

Det tas utgangspunkt i beregninger som viser at ca 10 % av gjødsla (ca 6,8 % mellom modellbrukene og ca 3,2 % innen modellbrukene) omsettes ved 30 % reduksjon i handelsgjødselforbruket til en pris som tilsvarer avgiften med samme nivå for redusert handelsgjødselbruk (totalt 13,43 kr pr. kg nitrogen). Videre at 5 % av omsetningsverdien er transaksjonskostnader. Med et slikt enkelt utgangspunkt vil disse kostnadene bety et beløp i størrelsesorden 5 mill. kr Fordelt på alt jordbruksareal utgjør dette i størrelsesorden 0,5-0,6 kr pr. daa.

Transaksjonskostnadene vil til en viss grad virke inn på inntektsfordelingseffektene av kvotesystemet ved at prisen for de som selger deler av kvoten vil være lavere enn prisen for de som kjøper deler av en kvote.

I forhold til internasjonale rammebetingelser vil det først og fremst være inntektene som påvirkes ved innføring av et kvotesystem. Omsettbare kvoter som reduserer gjødslingen vil føre til lavere inntekt fra produksjonen ved at avlingene reduseres. Ved siden av dette er det som tidligere nevnt transaksjonskostnader og administrasjonskostnader knyttet til fordelingen og administrasjonen av kvotesystemet.

1.1.1.2 Kvoter – beskrivelse av kostnadsbildet

Et kvotesystem som beskrevet ovenfor vil medføre både samfunnsøkonomiske og foretaks­økonomiske kostnader knyttet til avlingstap, administrasjon, kontroll og omsetning av kvoter. I drøftingen tas det utgangspunkt i de kostnadene hvert system medfører utover dagens allerede etablerte ordninger.

De foretaksøkonomiske kostnadene knyttet til det skisserte kvotesystemet er behandlet i avsnittet over.

Ved beregning av de samfunnsøkonomiske kostnadene vil avlingstapet beløpe seg til 13 mill. kr ved 10 % redusert forbruk av handelsgjødsel-nitrogen i Nordsjøområdet (NILF, 1993). Tilsvarende tall for 20 % reduksjon og 30 % reduksjon er henholdsvis 82 og 208 mill. kr. Det er da forutsatt en veid kornpris for 1992 på 2,207 kr pr. kg. Den foretatte reduksjon av kornprisen frem til 1994 vil redusere avlingstapet i størrelsesorden 10 %.

Administrasjonen av det skisserte systemet innebærer i første omgang en gjennomgang av de juridiske sider ved systemet (hjemler, forskrifter). Dernest vil systemet kreve at det bygges opp en felles database og en registrering av alle gjødselprodusenter, importører og salgsledd. I tillegg må det aksepteres en klageadgang fordi forskriften ikke vil kunne fange opp alle sider ved tildelingen av kvoter. Det må også legges opp til et system som fanger opp de som i dag ikke mottar produksjonstillegg. Her fore­slås at disse må sende inn et eget søknadsskjema på vanlig måte og behandles på samme måte som andre registrerte produsenter. Den løpende administreringen av systemet vil sannsynligvis være noe mindre enn i oppstartingsfasen.

Toprisordningen for melk er en form for kvoteordning. Denne ordningen startet opp i 1983 med et sekretariat som gjennom et halvt år bestod av 12-15 personer knyttet til den praktiske tildelingen av kvoter. I dag består sekretariatet for toprisordningen av til sammen 4 årsverk som omfatter arbeidet med informasjon, unntaksordninger, videreutvikling av regelverket og innspill til jordbruksavtalepartene. I tillegg inngår ca 1 årsverk underlagt Samarbeidsorganet for riksoppgjøret knyttet til klagebehandling. Erfaringene med toprisordningen de seneste årene er et stadig mindre behov for administrasjon som en følge delvis av innstramminger i regelverket og delvis på grunn av tilvenning til systemet både i administrasjonen og blant produsentene. Ordningen med toprissystem i melkeproduksjonen kan imidlertid ikke direkte sammenlignes med en kvoteordning for gjødsel. Særlig henger dette sammen med at det i toprissystemet kun er en hovedaktør på den ene siden, mens gjødselkvotesystemet består av mange uavhengige aktører på begge sider.

Kontrollen med kvotesystemet for tildeling av gjødsel kan som tidligere nevnt i grove trekk utføres gjennom kontroll med regnskapstall på de ulike nivåer. Ressursbruken vil derfor avhenge av antall stikkprøver og andre former for kontroll (f.eks. med grensehandel) som utføres. Antydningsvis kan det her dreie seg om mellom 4 og 8 (1993-94) årsverk på landsbasis.

Transaksjonskostnadene ble drøftet under fordelingsvirkningene over. Transaksjonskostnadene er også en samfunnsøkonomisk kostnad. I avsnittet foran ble de ekstra transaksjonskostnadene anslått til 5 % av verdien av fri omsatt gjødselmengde.

1.1.2 Avgift på nitrogen i handelsgjødsel og tilbakeføring av avgift

En miljøavgift på handelsgjødsel og et tilbakeføringssystem for å kompensere for økte produksjonskostnader som en følge av avgiften er i prinsippet to uavhengige virkemidler.

Dersom et marked fungerer slik at prisen i grove trekk bestemmes ut fra tilbud og etterspørsel vil et tilbakeføringssystem for å kompensere for økte kostnader være overflødig fordi markedet vil regulere prisen til forbruker på en slik måte at produsentene (med et noe lavere totalt produksjonskvantum) får dekket opp sine økte produksjonskostnader.

Landbruksmarkedet preges av priser som styres ut fra jordbruksavtalesystemet. Med et fast inntektsmål for en produksjon ville avtalesystemet automatisk kompensert de økte produksjonskostnadene som en følge av avgiften ved høyere priser eller tilskudd til vedkommende produksjon slik at inntekten forble den samme etter at avgiften var innført.

Inntektsmålet i jordbruket har i de seneste årene blitt tonet ned, senest gjennom St.prp. nr. 8 (1992-93) Landbruk i utvikling. Det går her klart frem at det ikke er noen automatikk i at økte produksjonskostnader skal kompenseres med økte priser eller økte tilskudd. Med dette utgangspunkt vil en avgift utover et visst nivå i enkelte produksjoner (særlig spesialiserte planteproduksjoner) kunne medføre så høye kostnader at produksjonen legges ned. Også en lavere avgift på handelsgjødsel-nitrogen vil medføre en svekket økonomi med de følger det har for tilpasningen på det enkelte bruk.

Avgift kan tilbakeføres på ulike måter slik at lønnsomheten i produksjonen ikke endres eller bare endres innenfor ønskede rammer. En tilbakeføring av nitrogenavgift gjennom en høy­ere produktpris (f.eks. gjennom en høyere kornpris) enten som en høyere avtalepris eller som et pristilskudd vil være enkelt å gjennomføre for korn gjennom jordbruksavtalesystemet. For en rekke andre produkter er det imidlertid ikke så enkelt å gjennomføre en slik tilbakeføring. Virkningen av en høyere produktpris vil i seg selv oppheve noe av avgiftsvirkningen. Denne motsatte virkningen er imidlertid liten dersom avgiftsbeløpet skal kompenseres. De store kornmodellene (modell 26 og 27) betaler eksempelvis en økt avgift på kr 30 pr. daa ved 10 % redusert gjødsling i Nordsjøområdet (kr 78 ved 20 %, kr 124 ved 30 %) (se tabell 10 og 11 i NILF, 1993). For å kompensere dette med økt pris vil det være nødvendig å heve prisen med henholdsvis ca 9 øre, 21 øre og 35 øre pr. kg korn. For å oppnå samme effekt for gjødselforbruket som før prisøkningen, må avgiften så økes noe (i størrelsesorden fra 67 % og opp til 74 % for alternativet med 10 % reduksjon i forbruket av handelsgjødselnitrogen, se tabell 5 i NILF, 1993) for å motvirke den motsatte effekt av prisøkningen osv.

Kompensasjon for økte kostnader på grunn av avgift på handelsgjødsel-nitrogen kan også gis som en mer direkte inntektsstøtte i form av en tilbakeføring pr. daa dyrket jord. En slik flat tilbakeføring pr. daa vil ha mange av de samme inntektsfordelingsvirkningene som en lik gjødselkvote pr. daa. Ved å differensiere tilbakeføringen etter de samme kriteriene som ved en differensiert tildeling av kvote vil det gjennom produksjonstilleggsregisteret kunne tas hensyn til følgende faktorer ved tildelingen av det ekstra arealtilskuddet:

• Ulikheter mellom regioner med utgangspunkt i de ulike melkeprissonene som ligger inne i dagens produksjonstillegg.

• Ulikheter mellom produksjoner ved å korrigere for egen produksjon av husdyrgjødsel for hvert dyreslag og eget behov for grovfôr (med høyere gjødselbehov) gjennom et normert fôrbehov pr. dyr.

1.1.2.1 Drøfting av avgiftssystemet

Beregningen av kostnader knyttet til en miljøavgift tar utgangspunkt i at vi ikke får nedlegging av bruk som en følge av høye avgifter (f.eks. ved at avgift til en viss grad tilbakeføres). En avgift vil da høyst sannsynlig være det mest effektive av virkemidlene når det gjelder å redusere bruken av handelsgjødsel-nitrogen slik at grenseutbyttet av nitrogen blir likt i alle anvendelser (dersom redusert bruk av handelsgjødsel er målet). Dersom inntektstapene som en følge av høye avgifter er så store at bruk legges ned vil dette medføre økte samfunns­økonomiske kostnader utover det som er beregnet.

På samme måte som gjødselkvoter må også miljøavgifter reflekteres i produktprisene dersom fordelingen mellom produksjoner på hvert gårdsbruk skal være mest mulig effektiv. Dagens priser reflekterer verken bortførsel av nitrogen i de ulike vekster eller avrenningen fra hver produksjon. I en praktisk tilpasning vil det bli opp til bonden å fordele kvoten mellom vekster på gården ut fra de priser som gjelder.

Når det gjelder miljøavgift vil det være mulig å differensiere en avgift mellom regioner så lenge transportkostnadene er høyere enn forskjellene i avgift. Utover dette oppstår imidlertid problemer dersom ikke gjødsla f.eks. kan merkes på en eller annen måte. Uansett vil en differensiering av en avgift utover transportkostnadene skape administrasjonskostnader og kontrollkostnader omtrent på linje med et tilsvarende utformet system med omsettbare kvoter.

Også når det gjelder forholdet til andre nitrogenkilder vil et system med miljøavgifter på linje med omsettbare kvoter både øke verdien av handelsgjødsla og oppvurdere verdien av husdyrgjødsel (der begge gjødseltyper benyttes). Samtidig vil virkemidlene stimulere til økt bruk av nitrogen-fikserende vekster og kraftfôr som erstatning for redusert mengde handelsgjødsel. Dette vil som for drøftingen av kvoter foran kunne redusere effekten av miljøavgiften.

En avgift (eller en panteordning) vil være et mer fleksibelt system enn en kvoteordning i forhold til endringer i teknologi, tilbud og etterspørsel. Endringer i avgiftsnivået vil enkelt kunne utføres ut fra endringer i samfunnets preferanser.

Miljøavgift på forbruket av handelsgjødsel-nitrogen skaper relativt store inntektsfordelingsvirkninger. Særlig vil dette ramme rene planteproduksjoner (korn), mens husdyrproduksjoner kommer bedre ut.

Tabell 2 under viser endringer i overskuddet ved innføring av en avgift som ut fra det foreliggende tallmaterialet senker forbruket av handelsgjødsel-nitrogen med 10 % (20 % i parentes) i Nordsjøområdet. Dette tilsvarer på landsbasis en nitrogenavgift på totalt 67 % (147 %) eller en økning på 39 % (105 %) i forhold til dagens gjødselpris.

En miljøavgift på 67 % (147 %) senker etter forutsetningene forbruket av nitrogen i handelsgjødsla med 10 % (20 %) i Nordsjøområdet. Dette slår ut med fra 23-30 (56-82) kr pr. daa i ekstra kostnad i tabellen over. Dette vil på kornmodellene utgjøre ca 12000 (32000) kr pr. årsverk.

Tilbakeføringen av avgiften er beregnet ut fra et økt arealtilskudd på i gjennomsnitt 26 (59) kr pr. daa. Dette er differensiert ut fra samme kriterier som tildelingen av kvoter (ut fra distriktssoner og dyretall). Etter denne tilbakeføringen vil modellene ligge mellom + 1 og – 4 (-2 og – 16) kr i overskudd pr. daa.

Dersom endringer i internasjonale rammebetingelser fører til redusert grensevern og reduserte muligheter til å gi bøndene inntektsstøtte i form av pristilskudd og/eller mengdeuavhengige ordninger, vil en miljøavgift på handelsgjødsel medføre kostnader som kan være problematisk å kompensere. Slike endringer kan føre til at en avgift blir mindre effektiv enn f.eks. et system med omsettbare kvoter som ikke har de samme inntektsfordelingseffekter. En avgift som virkemiddel kan på den annen side være lettere å harmonisere/innføre på lik linje i flere land.

1.1.2.2 Avgift og tilbakeføring – beskrivelse av kostnadsbildet

Kostnadene ved virkemidlet kan deles opp i foretaksøkonomiske kostnader og samfunns­økonomiske kostnader.

Vi har i avsnittene over vært inne på de inntektsfordelingseffektene som følger av et system med avgift uten tilbakeføring. Vi forutsetter her at vi har å gjøre med en slik tilbakeføringsordning som er skissert (tilbakeføring som arealtilskudd differensiert som tildelingen av kvote ut fra distriktssone, husdyrgjødsel og normert grasareal). Hvorvidt hele eller kun deler av avgiften tilbakeføres blir et spørsmål utenfor denne drøftingen. Det sentrale i vår sammenheng er å vise hvorvidt en tilbakeføring kan skje uten for store inntektsfordelingseffekter mellom ulike produksjoner, regioner og bruksstørrelser.

Inntektsfordelingseffektene ligger ut fra beregningene vist i tabell 6 på omtrent samme nivå som ved differensierte omsettbare kvoter. Det vil i følge beregningene måtte kreves inn en avgift i størrelsesorden 226 (525) millioner kroner, og det er forutsatt at dette i sin helhet er tilbakeført.

De samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til et system med avgift og tilbakeføring gjennom arealtilskudd innebærer små endringer i forhold til dagens regelverk og praksis. Administrasjonskostnadene beløper seg i dag til ca 1 årsverk. Med et noe høyere avgiftsnivå vil administrasjonskostnadene muligens dobles. Videre vil tilbakeføringssystemet (arealtillegg etter differensierte kriterier) kreve en viss ressursbruk. Det vil ikke bli noen økte transaksjonskostnader utover dagens nivå. Kontrollkostnadene med et slikt system kan bli noe større enn dagens fordi presset bl.a. på grensehandelen vil øke ved økte avgifter. Hva som gjøres med gjødselpriser og avgifter i andre land vil ha betydning for interessen for privat import. I Sverige er avgiften på nitrogen i handelsgjødsel nylig fjernet som et ledd i EU-tilpasningen.

De samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til avlingstap er med utgangspunkt i norske kornpriser for året 1992 beregnet til 13 (82) millioner kroner. Dette er forutsetningsvis samme beløp som når det gjelder omsettbare kvoter som senker gjødselforbruket like mye.

1.1.3 Pant på nitrogen

Et system med pant på nitrogen innebærer at det innkreves en avgift på innsatsfaktorer som inneholder nitrogen, og at det utbetales en subsidie ved bortføring av nitrogen i produkter. I praksis vil dette være et spesialtilfelle av en avgift med tilbakeføring gjennom økte priser (se avsnittet over). I beregningene i NILF, 1993 er det forutsatt at det innføres et slikt pantesystem som i effekt kan sammenlignes med omsettbare kvoter eller med miljøavgift (10, 20 og 30 % reduksjon i forbruket av handelsgjødsel-nitrogen). Kjøp av handelsgjødsel og dyrefôr blir avgiftsbelagt pr. kg nitrogen, mens det blir gitt et pristilskudd på alle leveranser pr. kg nitrogen. Satsen for avgift og pristilskudd er forutsetningsvis like store pr. kg nitrogen. Forutsetningene ellers finnes på side 18 i NILF, 1993.

1.1.3.1 Drøfting av pantesystemet

Et system med pant på nitrogen vil teoretisk være det mest kostnadseffektive av de generelle økonomiske virkemidlene dersom målet er å redusere tapet av nitrogen i produksjonsprosessen, og dersom det enkelt kan utformes en avgiftsrefusjonsordning gjennom produktprisene. Virkemidlet vil i hovedsak ha samme kostnadseffektivitet som en ren avgift dersom vi bare måler gjødselvirkningene. En panteordning har imidlertid i tillegg flere positive substitusjonsvirkninger enn en avgift (fordi pantesystemet innebærer at det tas miljøhensyn både gjennom pantet/innbetalingen og gjennom refusjon av pantet.

Av tabellen ser vi at husdyrbrukene får en større nedgang i overskudd enn kornbrukene i et slikt pantesystem enn f.eks. ved en ren avgift uten tilbakeføring (se tabell 2). Dette er logisk, da det er tapet av nitrogen på vegen fra gjødsling og innkjøp av fôr via fôrproduksjon og fram til ferdige husdyrprodukter som avgiftsbelegges.

En miljøavgift på handelsgjødsel eller en panteordning endrer ikke bondens rolle som beslutningstaker i produksjonen. Også eventuelle kompensasjonsordninger kan utformes slik at de ikke krever noen detaljert vurdering fra det offentliges side i hver enkelt sak.

Et pantesystem kan møte problemer ved en refusjonsordning gjennom prisene i et system som ser ut til å gå i retning av friere prisdannelse på produktene internasjonalt og tilskuddsordninger mer og mer uavhengig av produksjonsmengden.

1.1.3.2 Pant – beskrivelse av kostnadsbildet

Det totale kostnadsbildet ved et slikt pantesystem kan i en samfunnsøkonomisk sammenheng langt på vei sammenlignes med det tidligere omtalte avgiftssystemet med tilbakeføring av avgift. Administrasjonen kan bli mer omfattende på grunn av at flere priser skal reguleres/tilpasses nitrogen-innholdet i produkter etc. Under er en eventuell innføring av proteinavregning (som er sterkt korrelert med nitrogen-innholdet) i bygg og havre drøftet.

I hvetedyrking er det innført proteinavregning på korn av matkvalitet. Dette har bl.a. bidratt til at en vesentlig del av hveteproduksjonen i dag baseres på nitrogen-gjødsling i to eller flere omganger. Hvetearealene utgjør i dag ca 15 % av de samlede kornarealene.

Det er begrenset med forsøk som viser hva som dyrkingsteknisk kan gjøres for å heve proteininnholdet i bygg og havre. Det antas at det gjennom dyrkingstekniske tiltak (særlig delt gjødsling) kan være mulig å heve proteininnholdet med inntil 0,5-1 prosentpoeng. Samtidig vil dette bidra til redusert avregning fordi dyrkingssystemet i større grad rasjonerer med nitrogenet. Verdien på protein i kraftfôr til husdyr kan i dag beregnes til ca 5 kr pr. kg råprotein. Med en kornavling på 400 kg pr. daa vil dermed den økte proteinavlingen utgjøre inntil 20 kr pr. daa.

I regnestykket under forutsettes det at delt gjødsling medfører en avlingsøkning på 1-2 % ved siden av at det kan spares gjødselkostnader i størrelsesorden 3 kg hvert 5. år. En meravling på 1-2 % kan verdsettes til mellom 9 og 18 kr pr. daa, mens det reduserte gjødselforbruket kan verdsettes til i størrelsesorden 4 kr pr. daa og år.

Proteinavregning som fører til delt gjødsling krever videre økte kapitalkostnader og merarbeid fordi nødvendig utstyr bare finnes i begrenset grad på kornbruk i dag (i typiske hvetedyrkingsområder). Det er her anslått en årlig merkostnad på 14 kr pr. daa.

For de kornarealene som ikke blir behandlet med plantevernmidler etter den ordinære ugrassprøytingen (i praksis store deler av havre-arealene og deler av bygg-arealene) vil delt gjødsling også innebære kjøreskader. Kjøreskader kan i disse tilfellene beregnes til ca 3 % av avlingene, eller ca 20 kr pr. daa som et gjennomsnitt.

Ut over det som er nevnt vil en proteinavregning på samme måte som for hvete kreve en analyse av alle leverte kornpartier. Med utgangspunkt i 150.000 partier og en analysekostnad på 30 kr pr. parti vil dette gi en total kostnad på 4,5 mill. kr, eller ca 1,50 kr pr. daa.

Det tas forbehold når det gjelder forutsetninger og beregninger i tabellen.

Den enkelte produsent vil i stor grad rette seg etter de tillegg og trekkordninger som eventuelt innføres i forbindelse med proteininnhold til bygg og havre. Beregningen ovenfor viser at det vil være bortimot likegyldig for den enkelte produsent hvorvidt gjødsla deles eller ikke dersom proteinverdien vurderes ut fra verdien i kraftfôr.

For de produsenter som har nødvendig kapitalutstyr (f.eks. som en følge av delt gjødsling i hvete) vil det være noe mer å tjene på delt gjødsling også for bygg og havre, og proteinavregning kan føre til en viss overgang til delt gjødsling.

Det vil være mulig å subsidiere proteininnholdet utover den pris som kan forsvares ut fra kraftfôrverdien dersom delt gjødsling øns­kes mer lønnsom med utgangspunkt i oppnådde miljøeffekter (se tabell 3 foran).

Ut over de rent økonomiske faktorene nevnt over er det også et fôringsfaglig spørsmål om det er ønskelig å øke proteininnholdet i kraftfôret. Proteinet er sammensatt av ulike aminosyrer. Ved fôring av enmagede dyr (gris, høns) er det spesielt aminosyren lysin som er den begrensende faktor. Høyere innhold av protein i korn gir ikke nødvendigvis en større tilgang på de essensielle aminosyrer, slik at dette ikke uten videre kan erstatte andre proteinkilder.

Med utgangspunkt i beregningene og vurderingene over kan det være aktuelt å utrede nærmere et avregningsgrunnlag for bygg og havre basert på proteininnholdet som en del av et eventuelt pantesystem for nitrogen. Beregningen over viser at den enkelte produsent ikke automatisk vil gå over til delt gjødsling i bygg og havre uten at det innføres en subsidiering av høyt proteininnhold ut over anslått verdi som kraftfôr med økt proteininnhold.

1.1.4 Anslag over kostnader knyttet til virkemidler som senker forbruket av handelsgjødsel-nitrogen

Felles for både avgifter, toprisordninger og kvoter er problemene knyttet til grensehandelen. For det første siktes det her til etablering av ordninger innenfor hvert virkemiddel som muliggjør lovlig kjøp av handelsgjødsel fra annet land. For det andre siktes det til etablering av kontrollordninger for å hindre ulovlig kjøp av handelsgjødsel-nitrogen utenfor virkemiddelsystemet. Problemene øker ved høye avgifter eller ved små kvoter (til normalpris), og kan i utgangspunktet regnes som like store for hvert av virkemidlene ved samme avrenningsreduksjon.

Med utgangspunkt i den beskrivelsen som er gitt over av de ulike virkemidlene gis det i tabell 5 anslag over samfunnsøkonomiske kostnader ved hvert virkemiddel.

Tabellen tar utgangspunkt i tabell 8 og 9 i NILF, 1993, og det vises til dette for nærmere hjelpetall og forklaringer til tabellen over. På linjen for avgift uten tilbakeføring finner vi ved 10 % redusert forbruk av handelsgjødsel-nitrogen først et tap knyttet til marginalverdien av avlingen på 13 mill. kr beregnet ut fra de priser som er brukt ved beregning av avlingskurvene i NILF, 1993 (61,7 mill. kr), fratrukket redusert gjødselkostnad for samfunnet (63,5 millioner kr beregnet ut fra en gjødselpris uten dagens avgift) og plusset på økt utnyttingsgrad av husdyrgjødsel (14,3 mill. kr). Deretter følger administrasjonskostnader på 1 årsverk, transaksjonskostnader på 0 millioner kr, og kontrollkostnader på til sammen 2 årsverk.

Etter dette følger netto kostnader til produsent beregnet som kr pr. daa (-25 kr) og totalt (-224 mill. kr). Dette er en netto likviditetsvirkning beregnet med utgangspunkt i sparte gjødselkostnader eksklusive dagens avgift (63,5 millioner kr) fratrukket avlingstapet på 61,7 millioner kr. Videre er eventuelle transaksjonskostnader (0 mill. kr) og økte avgifter (225,9 milli. kr) trukket fra, og eventuell tilbakeføring av avgift (i dette tilfellet 0 mill. kr) lagt til.

Netto overføring til stat (237 mill. kr) er en vurdering av den likviditetsmessige siden for statskassen. Denne omfatter økt avgift til staten (225,9 mill. kr) pluss sparte subsidier ved reduserte avlinger (12 mill. kr). I tillegg er beregnede administrasjonskostnader og kontrollkostnader trukket ut. Disse er beregnet med verdien 0,5 mill. kr pr. årsverk, og utgjør da tilsammen 1,5 mill. kr.

I tillegg til samfunnsøkonomiske kostnader og fordelingsvirkninger som er presentert i tabell 5 vil avgifter med tilbakeføring ha sin styrke i stor fleksibilitet og liten konflikt i forholdet mellom individ og samfunn. Kvoter derimot kan være et bedre alternativ i forhold til endringer i internasjonale rammebetingelser dersom det legges restriksjoner på tilbakeføring av avgiften. På den annen side vil kvoter, dersom det kun er en nasjonal ordning, kreve et aktivt grensevern i strid med intensjonene i flere internasjonale avtaler. En avgift uten tilbakeføring (i prinsippet dagens ordning, men forutsetningsvis med høyere avgifter) hever kostnadsnivået i jordbruket, og medfører således konflikter i forhold til internasjonalt prisnivå. I tillegg fører en slik avgift til vesentlige inntektsfordelingseffekter (se tabell 5).