12 Utvalgets oppsummering og vurdering
12.1 Innledning
Utvalget har i samsvar med mandatet utredet tre modeller til en fortsatt førtidspensjonsordning for sjømenn ( kap 8- 10). En sammenligning av de ulike alternativene framgår av kapittel 11.
En fortsettelse av dagens pensjonstrygd innebærer at pensjonene utmåles ut fra antall fartsmåneder som overordnet/underordnet. Tidligere inntekt vil derfor ha liten innvirkning på pensjonsnivået, noe som innebærer en viss omfordeling av ytelser. I tillegg til pensjonstrygdens ytelser, bygges det opp avtalefestede tilleggsordninger i vesentlige deler av næringen. Det gjennomsnittlige pensjonsnivået på om lag 45 prosent vil derfor gradvis øke for mange.
Pensjonsutgiftene vil i dette alternativet fortsatt bli finansiert gjennom et utligningssystem. Det vil si at årlige utgifter finansieres gjennom inntekter det samme året, og at det derfor er nødvendig med en videreføring av statens garanti for pensjonene. I henhold til mandatet skal statens garanti for allerede opptjente rettigheter ivaretas innen rammen av dagens regelverk. Videre forutsetter utvalget at nåværende avgiftsnivå ikke skal øke. Utvalget har på denne bakgrunn sett på mulige omfordelingstiltak som særlig vil prioritere dem med lang fartstid.
I en privat tjenestepensjonsordning for sjømenn vil pensjonsnivået for de fleste bli vesentlig høyere enn i dag. Premien vil likevel bli lavere enn i dagens pensjonstrygd, fordi den private pensjonen delvis finansieres gjennom avkastning av fond. Den omfatter heller ingen omfordelingselementer. Ved beregningen av nødvendig premie har utvalget lagt til grunn at en person med 30 års fartstid skal få en ytelse på ca 60 prosent av inntekten. Det vil imidlertid ta mange år før en slik ordning er fullt utbygd, slik at pensjonsnivået gradvis vil stige til angitt nivå. Praktiske hensyn taler for en felles administrasjon av ordningen.
Ordningen finansieres gjennom et kapitaldekningssystem (fondsoppbygging). Det vil si at det gjennom premieinnbetalinger og avkastning av fond er tilstrekkelige midler til å dekke de pådratte pensjonsforpliktelsene. Dersom man skal legge om fra dagens utligningssystem til et slikt kapitaldekningssystem, må de pensjonsrettigheter som allerede er opptjent finansieres samtidig som det spares opp midler i det nye pensjonssystemet. Dette betyr at det oppstår betydelige overgangskostnader ved å utfase den nåværende pensjonsordningen.
I en AFP-lignende pensjonsordning for sjømenn vil det bare kunne gis pensjon til dem som er i sjømannsyrket ved pensjonsalderen. I dag slutter om lag to tredeler i sjømannsyrket før dette tidspunktet, det vil si at bare en tredel vil kunne få pensjon fra AFP-ordningen. Pensjonsnivået vil øke umiddelbart ved overgang til en slik ordning, og ytelsene vil stort sett være høyere enn i nåværende ordning. Pensjonistene får dessuten godskrevet pensjonspoeng i folketrygden.
Ordningen finansieres gjennom statstilskudd og premie fra arbeidsgiverne som skal dekke utgiftene til de pensjoner som til enhver tid er tatt ut. Også ved overgang til en AFP-lignende pensjonsordning oppstår det overgangskostnader ved å utfase den nåværende pensjonsordningen.
I samsvar med mandatet har utvalget også vurdert en forsikringsmessig beregning av sjømannspensjonen. Det framgår at en forsikringsmessig beregnet premie vil være lavere en dagens avgiftsnivå. Dette skyldes at dagens pensjonstrygd bygger på et utligningsprinsipp, noe som blant annet gjorde det mulig å yte fulle pensjoner allerede da ordningen ble etablert. Det gjeldende pensjonssystemet inneholder dessuten omfordelingselementer som en ikke vil ha i en forsikringsbasert ordning. Forholdet mellom utbetalte pensjoner og innbetalte avgifter er således en konsekvens av det opplegget som ble valgt da ordningen ble etablert.
12.2 Utvalgets vurdering
Utvalget har vurdert de tre modellene opp mot hverandre.
AFP-alternativet er etter utvalgets oppfatning på mange måter et bra pensjonssystem. Overgang til en slik ordning vil gi en umiddelbar økning av ytelsene og et tilfredsstillende ytelsesnivå. Om lag to tredeler slutter imidlertid i dag i sjømannsyrket før pensjonsalderen, og vil derfor ikke få pensjon fra AFP-ordningen. Selv om denne virkningen på mange måter kan avhjelpes, er det etter utvalgets mening uheldig at så store grupper av sjømenn vil falle utenfor ordningen. I tillegg vil man måtte finansiere kostnadene ved å utfase den nåværende ordningen. En AFP-løsning kan også virke for lite robust for strukturendringer i sjøfartsnæringen. Etter utvalgets mening anses det derfor mindre aktuelt å gå over til en slik ordning.
Når det gjelder alternativet en privat tjenestepensjonsordning for sjømenn, ser utvalget at dette er en ordning som kan passe godt til forholdene i sjøfartsnæringen. Når en slik ordning er etablert med nødvendige fond som sikrer pensjonsytelsene, vil den gi en stabilitet under konjunktursvingninger og ved endringer av antallet sjøfolk. I tillegg vil en slik ordning være velegnet til å sikre unge arbeidstakere. Den kan også lett påbygges dersom partene i næringen forhandler seg fram til andre pensjonsavtaler. Pensjonsnivået vil over en lengre periode gradvis øke fra dagens gjennomsnittlige nivå på 45 prosent til 60 prosent ved full opptjening av pensjon, slik at man etter ca 30 år – når ordningen er fullt utbygd – vil få pensjoner på det angitte nivået. Ordningen innebærer også større samsvar mellom innbetaling og utbetaling for den enkelte sjømann enn ved dagens pensjonstrygd. Samtidig reduseres graden av omfordeling.
På lengre sikt anser utvalgets medlemmer at næringen i utgangspunktet kunne være mest tjent med en privat tjenestepensjonsordning. Det oppstår imidlertid betydelige overgangsproblemer ved å gå fra dagens finansiering av pensjonsutgiftene gjennom utligning, til en pensjonsordning der man skal ha kapitaldekning for pensjonsforpliktelsene. Utredningen viser etter utvalgets oppfatning at det kan være vanskelig å få finansiert større innbetalinger til dekning av rettigheter som allerede er opparbeidet, parallelt med premiebetaling til en ny fondsbasert ordning. Det vil også ta lang tid etter at en ny ordning er etablert før pensjonsnivået øker vesentlig.
Disse overgangsproblemene vil omkring år 2015 bli mindre fordi ordningen da forutsettes å gå i balanse, og det har vært tid til å bygge opp tariffestede tilleggsordninger som sikrer et pensjonsnivå på 60 prosent. På dette tidspunktet vil det kunne være naturlig å vurdere den nåværende sjømannspensjonsordningen på ny.
På kortere sikt anbefaler utvalget at man ser på hvordan man innenfor gjeldende pensjonsordning kan forbedre ytelsene, slik at sjøfolk oppnår en rimelig pensjonsinntekt.
Utvalget synes at det – innenfor dagens finansieringsramme – kan være fornuftig å prioritere høyere pensjoner for de sjømenn som har lang fartstid, og som står i sjømannsyrket fram til pensjonsalderen. Utvalget har skissert en løsning der det utformes en ordning med et midlertidig inntektsprøvd tillegg til sjømannspensjonene, mens tariffestede tilleggspensjoner bygger seg opp i størstedelen av næringen. Utvalget foreslår at tillegget utformes slik at disse pensjonistene kan oppnå en samlet pensjon som tilsvarer 60 prosent av arbeidsinntekten.
Utvalget foreslår at tillegget gis for fartstid som er opptjent før 1. januar 2000. Økt pensjon for senere fartstid må i tilfelle opptjenes gjennom tariffestede tilleggspensjonsordninger. Det foreslås at det beregnes fullt tillegg for denne gruppen pensjonister når det ytes pensjon for 360 fartsmåneder opptjent før 1. januar 2000. Er det opptjent mindre fartstid før denne datoen, reduseres tillegget forholdsmessig. Har pensjonisten opptjent mer enn 360 pensjonsgivende fartsmåneder i alt, regnes differansen mellom 360 måneder og fartstiden opptjent etter 31. januar 1999 å være opptjent før 1. januar 2000.
Det foreslås at det gis tillegg for nye pensjonister i en periode på 20 år. Det siste året det innvilges tillegg til sjømannspensjonene vil da bli 2019. Det vil si at siste utbetaling blir i år 2026.
En slik prioritering bør kunne gjennomføres uten å svekke dagens pensjonsordning for andre grupper i særlig grad. Som finansieringskilde for et slikt tidsbegrenset inntektsprøvd tillegg har utvalget pekt på at det kan frigjøres midler ved omfordeling som ikke rammer sjømenn med lang fartstid, samt at grunnfondet kan avvikles slik at midlene der trekkes inn i ordningen. Dersom grunnfondet benyttes, vil dette imidlertid redusere trygdens finansinntekter framover.
Oppsummeringsvis anbefaler således utvalget at en på kortere sikt søker å forbedre dagens ordning, men at en på lengre sikt – det vil si om ca 15 år – tar opp spørsmålet om overgang til en forsikringsbasert ordning på ny.
Særuttalelser
Utvalgsmedlemmene Langseth, Midelfart, Mjøs, Muren, Olsen og Seip har gitt følgende særuttalelse:
«Disse medlemmer viser til sjømannsorganisasjonenes brev til sosialministeren av 30. mars 1998 om mandatforståelse. Det faktum at utvalget har måttet begrense seg til å diskutere ordninger innenfor en ramme der statsgarantien ikke skal utvides, har lagt store begrensninger på utredningens innhold og muligheter for en bedre pensjonsordning for sjømenn.
Det er svært uheldig at den gjeldende finansieringsmodell, utligning, nærmest blokkerer for valg av en annen finansieringsmodell fordi overgangskostnadene blir så vidt dramatiske.
Poengopptjening i folketrygden for pensjonister innenfor pensjonstrygden for sjømenn, må også innføres. En løsning for å skape rettferdighet med tanke på poengopptjening i folketrygden kan være at sjømannspensjonister når de blir alderspensjonister, får en pensjon beregnet ut fra inntil 7 år mer enn de faktisk har opptjent pensjonsgivende inntekt. Grunnlaget for beregningen kan f eks være et gjennomsnitt av pensjonsgivende inntekt opptjent de siste tre år som yrkesaktiv.
Disse medlemmer vil samtidig vise til at dagens ordning med glidende pensjonsalder fra 60 til 65 år ( se kapittel 3, punkt 3.3.1) virker svært urimelig. Personer som berøres av dette får svært liten pensjon sett i forhold til tidligere innbetalinger til ordningen. Uten en slik ordning ville framtidige utgifter vært vesentlig høyere.»
Utvalgets medlem Kristiansen gir sin tilslutning til uttalelsen ovenfor vedrørende poengopptjening i folketrygden.
Utvalgets medlem Muren har gitt følgende særuttalelse:
«Dersom det blir foretatt en omfordeling med lovendringer, slik at trygdens rettigheter blir svekket for enkelte grupper sjøfolk, er dette uheldig med tanke på forutsigbarhet for den enkelte sjømann som blir rammet. Dette medlem foreslår at statsgarantien blir utvidet, slik at finansieringen av en 60 prosent-modell for langtids seilende blir statens ansvar, utover forbruk av grunnfondet som finansieringskilde.»
Utvalgsmedlemmene Seip og Langseth har gitt følgende særuttalelse:
«Disse medlemmene mener det midlertidige tillegget bør utformes som et tillegg for nye pensjonisttilfelle, med varighet fram til år 2015. Dette innebærer at framtidens pensjonister vil kunne få utbetalt et slikt tillegg fram til år 2022.
På det tidspunkt antyder utredningen at pensjonsordningens økonomi er i balanse, og innen den tid vil næringen ha gode muligheter for å øke utbredelsen av avtalebaserte suppleringsordninger til sjømannspensjonen.
Som finansieringskilde bør man avvikle grunnfondet, og trekke disse midler inn i ordningen.
Dersom tillegget utformes med nedtrapping, vil dette framstå som komplisert, og gjøre informasjonsarbeidet knyttet til medlemmene i ordningen unødig vanskelig. Utredningen viser også at et tillegg uten nedtrapping gir relativt begrensede merutgifter.
Disse medlemmene mener også det er vanskelig å forutse hvilken pensjonsordning næringen er mest tjent med i framtiden. Det knytter seg stor usikkerhet til flere forhold, for eksempel utviklingen i sjøfartsnæringen, pensjonstrygdens økonomi og oppbygging av avtalebaserte tilleggsordninger til sjømannspensjonen. Det tillegget som utvalget foreslår innført, er dessuten av midlertidig karakter. Alt dette tilsier en ny vurdering av pensjonstrygden for sjømenn og mulige alternativer rundt år 2015.»
Utvalgets medlem Keim har gitt følgende særuttalelse:
«Nærings- og handelsdepartementets representant tar ikke standpunkt til valget mellom pensjonsmodellene. Modellene har ulike økonomiske konsekvenser for staten, og representanten finner det ikke riktig å prejudisere slike konsekvenser.
Denne representanten fremholder at rederivirksomheten ikke må pålegges nye nasjonale kostnader som svekker dens konkurranseevne eller fører til at norske sjøfolk erstattes med utenlandske. I prinsippet anses omfanget av pensjonsordningen som et forhandlingsspørsmål mellom partene i næringen.
Denne representanten tar som utgangspunkt at pensjonsordningen for sjøfolk bør gjøres mer forsikringsorientert. Dette gjelder også dersom den beholdes som en offentlig ordning med finansiering etter utligningsprinsippet. Rekkevidden av dette er at ingen gruppe får økte ytelser dersom det ikke klart er fastslått at innbetalingene fra og for denne gruppen er eller vil bli så stor at økningen fullt ut finansieres. De som nå blir pensjonister bør få pensjoner som mest mulig tilsvarer hva som er innbetalt for dem.»
Videre har utvalgsmedlemmene Midelfart og Mjøs avgitt en særuttalelse i tilknytning til et forslag til nye regler om foretakspensjon:
«I forslaget til nye regler om foretakspensjon ( NOU 1998:1) er foreslått plikt for rederiene til å medta ansatte som omfattes av reglene i lov om pensjonstrygd for sjømenn i rederienes eventuelle kollektive tjenestepensjonsordninger for landansatte (kontoransatte). Disse medlemmer vil påpeke at dette forslaget vil medføre en dramatisk økning av rederienes utgifter. Nærværende utredning viser at med de utgifter næringen er pålagt gjennom ordningen med Pensjonstrygd for sjømenn, ikke finnes rom for ytterligere utgifter for næringen. Det er derfor sterkt ønskelig at forslagene i NOU 1998:1 ikke blir tatt til følge.»
12.3 Særmerknader til de enkelte alternativene
Til kapittel 8
Utvalgets medlem Midelfart vil bemerke at det er viktig at grupper som har liten eller ingen glede av medlemskapet i trygden gis adgang til unntak, og at tap av inntekter fra disse ansatte dekkes av staten/statsgarantien. Med en fortsatt pensjonstrygdordning vil det videre være viktig å få avklart om trygdens administrasjon kan forenkles, samt mulighetene for å ha en annen parallell ordning for nye, unge sjøfolk uten overgangsbidrag til Pensjonstrygden. Dessuten bør betegnelsen trygdens styre skiftes ut med rådgivende utvalg. Det vil bedre markere dette organs egentlige innflytelse.
Videre er Midelfart positiv til å innføre G-baserte rederiavgifter som utgjør 180 % av arbeidstakeravgiftene.
Utvalgsmedlemmene Seip, Muren og Langseth viser til utvalgets mandat der det heter at statens garantiansvar ikke skal utvides. Utvalget har likevel gjort en beregning som illustrerer hvor mye utgiftene til ordningen vil øke dersom satsene i pensjonstrygden for sjømenn øker til 140 000 kroner for underordnede og 190 000 kroner for overordnede med full opptjening. Satsene innebærer om lag 60 prosent av gjennomsnittlig lønn for de to kategorier sjømenn.
Dersom pensjonene for alle sjømannspensjonister øker i samsvar med ovennevnte, vil utgiftene stige med om lag 25 prosent årlig. Det er vanskelig å sammenligne utgifter til ulike ordninger. Beregningene indikerer likevel at nåverdien av de framtidige utbetalinger, selv etter en slik heving, ikke er høyere enn ved overgang til en AFP-lignende eller en privat tjenestepensjonsløsning.
Til kapitlene 9 og 10
Utvalgets medlem Midelfart har i tilknytning til kapitel 9 og 10 påpekt at reglene i pensjonstrygdlovens § 26 om garantiansvar for staten, er innført for å hindre problemer med finansiering basert på utligning. Dette kan tilsi at statsgarantien også må dekke utgifter forbundet med overgang til en annen og mer egnet finansieringsform for trygden. Verken lovtekstene eller motivene utelukker en slik tolkning av reglene om statens garantiansvar.