10 Kostnadsnøkkel for fylkeskommunene

10.1 Innledning

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal fylkeskommunene få full kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold i fylkeskommunal tjenesteproduksjon. Gjennomgangen i kapittel 8 viste at kostnadsnøklene i dagens inntektssystem er basert på om lag 10 år gamle data. Det tilsier at det er behov for en ny gjennomgang av grunnlaget for utgiftsutjevningen. En stor og viktig faglig oppgave for utvalget har vært å oppdatere og forbedre grunnlaget for utgiftsutjevningen.

Utvalget ønsker å videreføre hovedprinsippet for utgiftsutjevning som er nedfelt i dagens inntektssystem. Dette er full utgiftsutjevning knyttet til nasjonale velferdstjenester. Det innebærer at utgiftsutjevningen for fylkeskommunene skal omfatte videregående opplæring, samferdsel og tannhelsetjenesten. Dette kapitlet gjør rede for utvalgets forslag til nye delkostnadsnøkler for tjenestene som skal omfattes av utgiftsutjevningen.

10.2 Videregående opplæring

10.2.1 Innledning

Dette avsnittet gjør rede for utvalgets tilnærming til å kvantifisere variasjoner i fylkeskommunenes utgiftsbehov til videregående opplæring.

Fylkeskommunene har ansvaret for drift og administrasjon av videregående opplæring. Videregående opplæring omfatter all kompetansegivende opplæring mellom grunnskolen og høyere utdanning. Siden høsten 1994 har alle mellom 16 og 19 år hatt lovfestet rett til videregående opplæring. Alle har rett til inntak på ett av tre alternative grunnkurs (studieretninger) som de har søkt på, og til to års videre opplæring som bygger på grunnkurset. Siden høsten 2000 har også voksne født før 1. januar 1978 hatt lovfestet rett til videregående opplæring. Elever som har rett til spesialundervisning, har rett til videregående opplæring i inntil to år ekstra når elever trenger det i forhold til opplæringsmålene for den enkelte.

Den videregående opplæringen består i dag av tre studieretninger som fører frem til generell studiekompetanse og 12 yrkesfaglige studieretninger:

• Allmenne, økonomiske og administrative fag

• Musikk, dans og teater

• Idrettsfag

• Helse- og sosialfag

• Formgivingsfag

• Naturbruk

• Hotell- og næringsmiddelfag

• Byggfag

• Tekniske byggfag

• Elektrofag

• Mekaniske fag

• Kjemi- og prosessfag

• Trearbeidsfag

• Salg og service

• Medier og kommunikasjon

I St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring foreslo Utdannings- og forskningsdepartementet (UFD) endringer i tilbudsstrukturen i den videregående opplæringen. Departementet foreslo blant annet at det ble etablert åtte nye yrkesfaglige utdanningsprogrammer som erstatning for dagens 12 yrkesfaglige studieretninger. Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen på Stortinget leverte sin innstilling til stortingsmeldingen i juni 2004 (Innst. S. nr. 268 (2003-2004)). Komiteens flertall støttet departementets forslag om å reduseres antallet grunnkurs/ utdanningsprogrammer. Ny struktur i videregående opplæring vil innføres fra og med skoleåret 2006-2007.

10.2.2 Fylkeskommunenes ressursbruk på videregående opplæring

Siden staten overtok ansvar for spesialisthelsetjenesten har en stor del av fylkeskommunenes ressursbruk gått med til videregående opplæring. I 2003 utgjorde fylkeskommunenes brutto driftsutgifter til videregående opplæring i underkant av 60 prosent av fylkeskommunenes brutto driftsut­gifter.

I 2004 var det registrert 177 010 elever i fylkeskommunal videregående opplæring. I løpet av perioden 2001-2004 har det vært en økning i antall elever med 8,9 prosent. I 2004 var det totalt 28 961 lærlinger. Tabell 10.1 viser elever og lærlinger i videregående opplæring i perioden 2001-2004.

Antall ungdom i alderen 16-19 år er forventet å øke med om lag 15 prosent i løpet av perioden 2004 til 2009. Dette vil medføre en økning i antall elever i videregående opplæring i de nærmeste årene. Økningen i antall elever i videregående opplæring er en viktig grunn til at fylkeskommunene har fått en sterkere prosentvis vekst i de frie inntektene enn kommunene i 2005.

Fylkeskommunenes ressursbruk på videregående opplæring utgjorde om lag 19,6 milliarder kroner i 2003 (brutto driftsutgifter, eksklusive avskrivinger). Utgiftene er da avgrenset til utgiftene ført på funksjonene:

• 510 (skolelokaler, forvaltning, skyss og internater),

• 520 (undervisning til alle elever),

• 551-556 (undervisning til ulike studieretninger),

• 560 (spesialundervisning og særskilt opp­læring),

• 570 (fagopplæring i arbeidslivet),

• 581 (voksenopplæring fullfinansiert av fylkeskommunen),

• 582 (ressurssentervirksomhet/voksenopplæring og annen oppdragsvirksomhet som ikke er fullfinansiert av fylkeskommunene) og

• 590 (andre undervisningsformål).

Tabell 10.2 viser fylkeskommunenes brutto driftsutgifter (eksklusive avskrivinger) fordelt på de ulike funksjonene i 2003. I 2003 utgjorde lønnsutgifter om lag 70 prosent av fylkeskommunenes driftsutgifter til videregående opplæring.

10.2.3 Dagens kostnadsnøkkel

Variasjoner i fylkeskommunenes utgiftsbehov til videregående opplæring ivaretas i dag gjennom kriteriene innbyggere 16-18 år og søkere til yrkesfaglige studieretninger. Kriteriet innbyggere 16-18 år skal ivareta at forskjeller i fylkeskommunenes utgiftsbehov til videregående opplæring hovedsakelig har sammenheng med variasjoner i antall elever. Kriteriet søkere til yrkesfaglige studieretninger skal ivareta at ressursbehovet per elev er høyere på yrkesfaglige studieretninger enn på allmenne fag. Kostnadsnøkkelen for videregående opplæring vises i tabell 10.3.

Kostnadsnøkkelen for videregående opplæring bygger på arbeidet til Rattsø-utvalget (NOU 1996:1). Ved utformingen av kostnadsnøkkelen tok Rattsø-utvalget utgangspunkt i omfangsforskriften, som var en minimumsforpliktelse for fylkeskommunenes utbygging av videregående opplæring og gjennomføringen av Reform 94. Omfangsforskriften sa at fylkeskommunene skulle gi videregående opplæring til et antall personer som tilsvarer minst 375 prosent av et gjennomsnittlig årskull 16-18 åringer. Kapasitetskravet ut over 300 prosent var blant annet ment å ivareta behovet for videregående opplæring blant personer over 18 år. Ved utformingen av kostnadsnøkkelen ble det lagt til grunn at fylkeskommunenes utgiftsbehov til voksenopplæring var proporsjonalt med antall innbyggere 16-18 år. Omfangsforskriften er nå avviklet.

Beregninger utført av Rattsø-utvalget viste at enhetskostnadene på yrkesfag var 67 prosent høyere enn på allmennfang. For å fange opp dette forslo utvalget at søkere til yrkesfag ble innført som kriterium i kostnadsnøkkelen. Da beregningene viste at det var små kostnadsforskjeller mellom ulike yrkesfaglige studieretninger, ble det ikke foreslått en finere inndeling av søkerkriteriet.

Kommunal- og arbeidsdepartementet støttet Rattsø-utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for videregående opplæring. Departementet pekte imidlertid i kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 (St.prp. nr. 55 (1995-96)) på at det ville være behov for å oppdatere kostnadsnøkkelen for videregående opplæring når Reform 94 var innfaset. Departementet begrunnet det med at:

«kostnadsforskjellen mellom yrkesfag og allmennfag i gammel struktur vil ikke nødvendigvis være representativ for kostnadsforskjellen i Reform-94 struktur. For det andre må det på lengre sikt vurderes om omfangsforskriften fanger opp behovet for videregående opplæring blant personer over 18 år på en god nok måte. Det kan for eksempel være aktuelt å vurdere et kriterium som reflekterer utdanningsnivået i den voksne delen av befolkningen».

Til tross for at Kommunal- og arbeidsdepartementet i kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 pekte på at det ville være behov for å oppdatere kostnadsnøkkelen når Reform 94 var innfaset, så har ikke delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring blitt revidert siden 1997. Dagens delkostnadsnøkkel for videregående opplæring er derfor identisk med Rattsø-utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for videregående opplæring.

Korreksjonsordningen for elever i statlige og frittstående skoler

Fylkeskommunene har ikke finansieringsansvar for undervisning av elever i statlige og frittstående skoler. Innenfor utgiftsutjevningen er det derfor en egen korreksjonsordning som tar hensyn til at antallet elever som går i statlige og frittstående skoler varierer mellom fylkekommunene. Korreksjonsordningen er en ren omfordelingsordning mellom fylkeskommuner med relativt mange elever i frittstående og statlige skoler og fylkeskommuner med få elever i frittstående og statlige skoler.

Korreksjonsordningen for elever i statlige og frittstående skoler fungerer slik at fylkeskommuner som har elever i frittstående og statlige skoler får et trekk gjennom utgiftsutjevningen etter årlige fastsatte satser. Trekksatsene i korreksjonsordningen er felles for alle fylkeskommunene. De fastsatte satsene ligger lavere enn nivået på tilskuddssatsene til frittstående skoler. Det har sammenheng med at marginalinnsparingen knyttet til én færre elev ofte vil være lavere enn gjennomsnittskostnaden per elev. Det samlede trekket fra fylkeskommunene med elever i statlige og frittstående skoler fordeles deretter tilbake til alle fylkeskommunene etter andel innbyggere 16-18 år. Korreksjonsordningen er derfor en ren omfordelingsordning mellom fylkeskommunene. Fylkeskommuner som har relativt mange elever i statlige og frittstående skoler, får samlet sett et trekk gjennom korreksjonsordningen. Motsatt får fylkeskommuner som har relativt få elever i statlige og frittstående skoler et tillegg. Korreksjonsordningen er nærmere omtalt i kapittel 17.

10.2.4 Analyser av fylkeskommunenes ressursbruk på videregående opplæring

Innledning

Ressursbruken på videregående opplæring varierer mellom fylkeskommunene. Utgiftsvariasjonene har hovedsakelig sammenheng med variasjoner i antall innbyggere i alderen 16-18 år. Det er imidlertid ikke bare etterspørselen etter videregående opplæring som varierer mellom fylkeskommunene, det er også store variasjoner mellom fylkeskommunene når det gjelder ressursbruken per elev. Målsetningene med analysene som ligger til grunn for utvalgets forslag til kostnadsnøkkel, er å identifisere og kvantifisere betydningen av ulike etterspørsels- og kostnadsfaktorer.

Behovet for en ny utredning av delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring har sammenheng med at datagrunnlaget for den eksisterende delkostnadsnøkkel er om lag 10 år gammelt og i stor grad basert på data fra før Reform 94. Det er behov for å oppdatere kostnadsnøkkelen med nye data for elevsammensetningen og kostnadsnivå for ulike studieretninger. Et problem i forbindelse med dette er imidlertid at tilbudsstrukturen i videregående opplæring skal endres fra og med skoleåret 2006/2007. Utvalget diskuterer dette nærmere under avsnittet om kostnadsforskjeller mellom ulike studieretninger.

Det er også behov for en ny analyse av fylkeskommunenes ressursbruk på videregående opplæring, da det er ønskelig å analysere bosettingsmønsterets betydning. I den sammenheng er det blant annet aktuelt å undersøke om det er smådriftsulemper på skolenivå, samt om utgiftene til skyss av elever i videregående opplæring varierer mellom fylkeskommunene.

Videre er det ønskelig å undersøke behovet for videregående opplæring i den voksne delen av befolkningen, samt å undersøke om det er behov for egne kriterier i kostnadsnøkkelen for å fange opp fylkeskommunenes utgiftsbehov til spesialundervisning og undervisning av minoritetsspråklige elever.

Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for videregående opplæring baserer seg dels på en analyse av kostnads- og etterspørselsforhold i videregående opplæring i 2002, utført av Allforsk på oppdrag for Utdannings- og forskningsdepartementet. Dels baserer forslaget seg på en analyse av fylkeskommunenes ressursbruk i 2003 og 2004 utført av utvalget. Resultatene fra Allforsks analyser er dokumentert i rapporten Kostnads- og etterspørselsforhold i videregående opplæring (Borge, Naz og Tovmo 2003), mens utvalgets analyser er dokumentert i vedlegg 7.

Kostnadsforskjeller mellom ulike studieretninger

Det er store forskjeller mellom fylkeskommunene når det gjelder ressursbruken per elev i videregående opplæring. Tidligere analyser indikerer at noe av forskjellene mellom fylkeskommunene kan forklares med variasjoner i andelen elever på ulike studieretninger. Det har sammenheng med at det er stor variasjon i ressursbruken per elev mellom ulike studieretninger.

Først i dette kapitlet studeres elevsammensetningen og variasjoner i ressursbruk per elev mellom allmenne og yrkesfaglige studieretninger. Som allmenne studieretninger regnes allmenne, økonomiske og administrative fag, idrettsfag og media og kommunikasjon. Formålet med analysen er å undersøke hvordan driftsutgifter per elev varierer mellom allmenne - og yrkesfaglige studieretninger på nasjonalt nivå. Analysen baseres på KOSTRA-data for 2003 og 2004. Utgiftene som analyseres i dette kapitlet omfatter fylkeskommunenes brutto driftsutgifter (eksklusive avskrivinger) til de ulike studieretningene (funksjonene 541-556 i KOSTRA), samt fellesutgifter til lokaler, skyss og internat (funksjon 510) og fellesundervisning (520). Det innebærer at spesialundervisning, fagopplæring og voksenopplæring ikke omfattes i dette utgiftsbegrepet.

Det presenteres et alternativ hvor fellesutgifter til skolelokaler, skyss og internat (funksjon 510) og fellesutgifter til undervisning (funksjon 520) er holdt utenfor analysene, samt et alternativ hvor fellesutgiftene er fordelt mellom studieretningene etter elevandel. Siden utleie av lokaler og drift av internater også genererer inntekter benyttes netto driftsutgifter for funksjon 510.

Tabell 10.4 viser fordelingen av elever på allmenne og yrkesfaglige studieretninger i 2003 og 2004, samt fylkeskommunenes gjennomsnittlige brutto driftsutgifter per helårsekvivalent. Statistisk sentralbyrå (SSB) har regnet om antall elever til helårsekvivalenter i videregående skoler, basert på variabelen «kursprosent». Det vil med andre ord si at det totale undervisningstimer per år omregnes til antall fulltidselever, såkalte helårsekvivalenter. I tillegg til omregning av elevtallet i forhold til omfang, vektes elevtallene med 7/12 fra foregående skoleår og 5/12 fra inneværende skoleår. Dette gjøres for at skoleåret skal tilsvare regnskapstallene.

Analysene som ligger til grunn for dagens kostnadsnøkkel, viste at 43 prosent av elevene gikk på yrkesfaglige studieretninger i 1994, samt at enhetskostnadene var 67 prosent høyere på yrkesfag enn på allmennfag. For å fange opp dette ble søkere yrkesfag innført som kriterium i kostnadsnøkkelen og gitt en vekt på 22,5 prosent.

Andelen elever på yrkesfaglige studieretninger har økt i løpet av perioden 1994 til 2004. Av tabell 10.4 framgår det at 48,9 prosent av elevene gikk på yrkesfaglige studieretninger i 2004. Økningen i andel elever på yrkesfaglige studieretninger tilsier isolert sett at kriteriet søkere yrkesfag bør få økt vekt i kostnadsnøkkelen. I motsatt retning trekker det at merkostnadene på yrkesfaglige studieretninger har blitt redusert noe i løpet av samme periode.

Anslaget på merkostnadene på yrkesfaglige studieretninger er, som det framgår av tabell 10.4, avhengig av om fellesutgiftene fordeles mellom allmenne og yrkesfaglige studieretninger etter elevandel, eller om felleskostnadene holdes utenfor analysene. I alternativet hvor felleskostnadene er holdt utenfor analysene, finner utvalget at enhetskostnadene på yrkesfag i 2004 var 52 prosent høyere enn enhetskostnadene på allmennfag (alternativ 1). I alternativet hvor felleskostnadene er fordelt mellom studieretningene etter elevandel, finner utvalget at enhetskostnadene på yrkesfag i 2004 var 27 prosent høyere enn enhetskostnadene på allmennfag (alternativ 2).

Vekten til kriteriet søkere yrkesfag er i dagens kostnadsnøkkel gitt ved:

C og E betegner henholdsvis utgift per elev og elevandel, mens fotskrift AF og YF betegner henholdsvis allmenne og yrkesfaglige studieretninger.

Kriteriet søkere yrkesfag har i dag en vekt i kostnadsnøkkelen på 22,5 prosent. Vekten er basert på data fra 1994. I tabell 10.5 presenteres nye vekter på kriteriet søkere yrkesfag basert på dataene som ble presentert i tabell 10.4. Det presenteres et forslag til kostnadsvekter som er basert på at fellesutgiftene bør holdes utenfor analysen 1 , samt et alternativ hvor det er lagt til grunn at fellesutgiftene bør fordeles mellom studieretningene etter elevandel.

Ny inndeling av søkerkriteriet

Allforsk analysert på oppdrag for Utdannings- og forskningsdepartementet kostnadsforskjeller mellom ulike studieretninger i 2002. Denne analysen viser at forskjellene i gjennomsnittlig ressursbruk per elev varierer mer mellom ulike studieretninger både innen allmenne fag og yrkesfag, enn mellom allmenne fag og yrkesfag (Borge, Naz og Tovmo 2003). Allforsk argumenterer på bakgrunn av dette funnet med at det kan være hensiktsmessig med en finere inndeling av søkerkriteriet i kostnadsnøkkelen, ved at det skilles mellom billige og dyre studieretninger på yrkesfag.

Allforsk utreder på bakgrunn av dette en tredeling av søkerkriteriet hvor det skilles mellom:

• Gruppe 1: Allmenne, økonomiske og administrative fag

• Gruppe 2: Idrettsfag og de minst ressurskrevende yrkesfaglige studieretningene

• Gruppe 3: Musikk, dans og drama og de mest ressurskrevende yrkesfaglige studieretning­ene

Tabell 10.6 viser gjennomsnittlig kostnad per elev innenfor ulike studieretninger i 2003 og 2004. I tallene som presenteres i tabellen under er felleskostnadene fordelt mellom studieretningene etter elevandel.

Utvalget mener at Allforsks forslag om å operere med en ny inndeling av søkerkriteriet er godt. Det har sammenheng med at det i dag er større kostnadsforskjeller mellom ulike allmenne studieretninger og mellom ulike yrkesfaglige studieretninger, enn det er mellom allmenne og yrkesfaglige studieretninger. I stedet for å skille mellom elever på allmenne og yrkesfaglige studieretninger, kan det derfor være hensiktsmessig å skille mellom elever på «kostbare» og «mindre kostbare» studieretninger i kostnadsnøkkelen.

En utfordring i forbindelse med å foreslå en ny inndeling av søkerkriteriet nå, er at tilbudsstrukturen i videregående opplæring skal endres fra og med skoleåret 2006/2007. Åtte nye yrkesfaglige studieretninger skal da etableres som erstatning for dagens 12 yrkesfaglige studieretninger. I dag foreligger det ikke data som gjør det mulig å beregnede det eksakte kostnadsnivået eller elevsammensetningen for de nye studieprogrammene. Forslag til ny inndeling av søkerkriteriet må derfor dels baseres på informasjon om kostnadsnivået og elevsammensetningen på dagens studieretninger, dels på informasjon om hvilke elementer av dagens studieretninger de nye studieprogrammene vil bestå av.

Utdannings- og forskningsdepartementet har på oppdrag for utvalget gjort rede for hvilke elementer av dagens studieretninger de nye studieretningene vil bestå av. Tabell 10.7 viser studieprogrammene som vil være gjeldende fra og med 2006/2007, samt hvilke elementer av dagens studieretninger de nye programmene vil bestå av. Utdannings- og forskningsdepartementet har tatt forbehold om at innholdet/strukturen i de nye studieprogrammene ennå ikke er endelig ­fastlagt.

Med utgangspunkt i data om kostnadsnivået og elevsammensetningen på dagens studieretninger, samt med utgangspunkt i informasjon om hvilke elementer av dagens studieretninger de nye studieprogrammene vil bestå av, har utvalget beregnet et anslag på gjennomsnittskostnaden per elev for de nye studieretningene. Dette er vist i tabell 10.8. Studieprogrammene er sortert etter anslag på gjennomsnittskostnad per elev.

Tabell 10.8 indikerer at kostnadene per elev vil variere mellom de ulike studieprogrammene. Den anslåtte kostnaden per elev varierer fra 43 000 for elever på idrettsfag til 134 000 for elever på naturbruk. Kostnadsforskjellene mellom de ulike studieprogrammene indikerer at man bør skille mellom elever på kostbare og mindre kostbare studieretninger i kostnadsnøkkelen. Et alternativ i den sammenheng kan være å skille mellom elever på idrettsfag og studiespesialisering og elever på andre studieprogram. Et annet alternativ kan være å operere med en tredeling av søkerkriteriet hvor de skilles mellom elever på studieprogrammene:

• Gruppe 1: Idrettsfag og studiespesialisering

• Gruppe 2: Helse- og sosialfag, service og samferdsel, design og håndverksfag, medier og kommunikasjon

• Gruppe 3: Bygg og anleggsteknikk, elektrofag, teknikk og industriell kommunikasjon, restaurant og næringsmiddelfag, musikk, dans og drama og naturbruk.

Kostnadene per elev er anslått betydelige høyere for elever på naturbruk enn for elever på andre studieprogram. Når det ikke er utredet et alternativ hvor naturbruk er skilt ut som en egen gruppe så har det sammenheng med at det er relativt få elever på studieprogrammet naturbruk.

Tabell 10.9 presenterer forslag til kostnadsvekter basert på en todeling av søkerkriteriet, mens tabell 10.10 presenterer forslag til kostnadsvekter basert på en tredeling av søkerkriteriet. Vekten til kriteriet innbyggere 16-18 år reflekterer grunnkostnaden ved å gi alle et tilbud innen videregående opplæring. Vekten på kostbare studieretninger i tabell 10.9 og gruppe 2 og 3 i tabell 10.10 er ment å reflektere merkostnadene ved å gi et tilbud innen disse studieretningene.

Betydningen av bosettingsmønster

Tidligere analyser av kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon viser at spredt bosettingsmønster og lange reiseavstander er en kostnadsulempe innenfor flere sektorer. Mål på bosettingsmønsteret inngår imidlertid ikke som kriterium i dagens kostnadsnøkkel for videregående opplæring. Det har sammenheng med at Rattsø-utvalgets analyser av fylkeskommunenes ressursbruk på videregående opplæring i 1994 indikerte at spredt bosettingsmønster ikke var en kostnadsulempe i videregående opplæring. Datagrunnlaget som ligger til grunn for dagens kostnadsnøkkel er ti år gammelt. Det er derfor ønskelig å undersøke om nye data gir grunnlag for andre konklusjoner når det gjelder betydningen av bosettingsmønster.

Bosettingsmønster og skolestruktur

Senter for økonomisk forskning (SØF) ved NTNU har på oppdrag for utvalget analysert kostnadsforhold innenfor grunnskolen. Denne analysen viser at spredt bosettingsmønster er en kostnadsulempe i grunnskolen. Analysen viser videre at effekten av bosettingsmønster går via skolestruktur, mer presist at kommuner med spredt bosettingsmønster har en desentralisert skolestruktur med mange små skoler. Videre dokumenterer analysen at det er smådriftsulemper på skolenivå (Falch, Rønning og Strøm 2005).

Det er rimelig å anta at en eventuell effekt av bosettingsmønster på fylkeskommunenes ressursbruk til videregående opplæring også går via skolestruktur. Smådriftsulemper på skolenivå vil da være en forutsetning for at spredt bosettingsmønster skal utgjøre en kostnadsulempe i videregående opplæring. Allforsk har med utgangspunkt i data fra VSI-databasen undersøkt om det er smådriftsulemper på skolenivå. Analysen baseres på data fra 446 skoler for skoleåret 1999-2000 (Borge, Naz og Tovmo 2003). Analysen på skolenivå indikerer at det er en sammenheng mellom skolestørrelse og gjennomsnittlig antall elever per klasse på skolen. Effekten er imidlertid beskjeden: når antall elever på skolen øker med 100 øker antall elever per klasse med 0,8. Noe overraskende finner Allforsk at store skoler har flere lærertimer per elev enn små skoler. Allforsk finner imidlertid at dette har sammenheng med at store skoler gjennomgående har en større bredde i studietilbudet enn små skoler. Når det kontrolleres for antall studieretninger på skolen finner Allforsk at en økning i skolestørrelsen med 100 elever i gjennomsnitt reduserer antall lærertimer per elev med 11 timer per år (hvilket utgjør mindre enn fire prosent av gjennomsnittlig antall lærertimer).

Som følge av at det dokumenteres visse smådriftsulemper på skolenivå undersøker Allforsk om fylkeskommuner med spredt bosettingsmønster har en mer desentralisert skolestruktur enn andre fylkeskommuner. I analysen dokumenteres det imidlertid ikke noen entydig sammenheng mellom fylkeskommunenes skolestruktur og bosettingsmønster. Allforsk sier at det er «uklart hvorvidt skolestruktur med mange skoler skyldes gode økonomiske rammebetingelser og i hvilken grad det skyldes spredt bosettingsmønster».

Bosettingsmønster og utgifter til skoleskyss

Analyser på kommunenivå viser at det er en sammenheng mellom kommunenes bosettingsmønster og skolestruktur. Når man ikke finner tilsvarende sammenheng mellom fylkeskommunenes bosettingsmønster og skolestruktur, så kan det ha sammenheng med at fylkeskommunene har større frihet når det gjelder organiseringen av opplæringen. En fylkeskommune med spredt bosettingsmønster kan for eksempel velge å ha en desentralisert skolestruktur med mange små skoler, mens en annen fylkeskommune med tilsvarende bosettingsmønster kan velge å gi elevene skoleskyss og ha en mer sentralisert skolestruktur. Det kan derfor tenkes at effekten av bosettingsmønster i videregående opplæring også går via utgifter til skoleskyss, og ikke nødvendigvis kun via skolestruktur.

I tillegg til å analysere bosettingsmønsterets betydning for skolestrukturen er det derfor ønskelig å undersøke bosettingsmønsterets betydning for fylkeskommunenes utgifter til skoleskyss. Fylkeskommunenes utgifter til skoleskyss føres på funksjon 510 i KOSTRA. I tillegg til fylkeskommunenes utgifter til skoleskyss, innholder denne funksjonen blant annet fylkeskommunenes utgifter til skolelokaler, forvaltning og internater. I analyser av fylkeskommunenes samlede utgifter ført på funksjon 510 dokumenteres det ingen sammenheng mellom mål på bosettingsmønsteret og fylkeskommunenes utgifter.

På grunn av at man ut i fra KOSTRA ikke kan isolere fylkeskommunenes utgifter til skoleskyss, har utvalget i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet rettet en henvendelse til fylkeskommunene hvor vi har bedt om at fylkeskommunene rapporterer hvilke utgifter de hadde til skyss av elever i videregående opplæring i 2003. Utvalget har fått tilbakemelding fra et flertall av fylkeskommunene. Det er imidlertid stor usikkerhet knyttet til de rapporterte tallene. Flere av fylkeskommunene har påpekt at det er vanskelig å gi et eksakt anslag på fylkeskommunenes utgifter til skyss av elever i videregående opplæring. Troms fylkeskommune skriver blant annet i sitt svarbrev til Kommunal- og regionaldepartementet at: «I og med at man i Troms fylke ikke opererer med såkalt lukkede skoleruter – dvs. ruter forbeholdt skoleelever – er det ikke mulig å skille de reelle totale driftsutgiftene til skoleskyss av elever i videregående skole fra de øvrige kostnadene til kjøp av kollektivtrafikk». Buskerud fylkeskommune påpeker det samme i sitt svarbrev til departementet: «Det er ekstremt vanskelig å skille utgifter til videregående skoleskyss fra tilskudd til lokal rutetransport ettersom det er et sammenhengende system og elever og ordinære reisende benytter de samme bussene». Flere fylkeskommuner påpeker dessuten at det er vanskelig å gi et eksakt anslag på videregående opplærings andel av utgiftene til etableringen av fylkets kollektivtilbud. Etter utvalgets vurdering er ikke datakvaliteten på de rapporterte dataene god nok til at de kan brukes i analysesammenheng. Utvalget har derfor ikke foretatt en egen analyse av fylkeskommunenes utgifter til skoleskyss.

Bosettingsmønsterets betydning for utgiftene per elev

Allforsk har med utgangspunkt i KOSTRA-data for 2002 analysert sammenhengen mellom fylkeskommunenes bosettingsmønster og ressursinnsatsen per elev innfor ulike studieretninger. Allforsks analyseresultater indikerer at bosettingsmønsteret hadde liten betydning for fylkeskommunenes utgifter til videregående opplæring i 2002. Variablene andel innbyggere bosatt spredtbygd, andel innbyggere utenfor tettsted med henholdsvis 2 000 og 5 000 innbyggere har gjennomgående ingen signifikant effekt på utgiftene per elev, mens effekten av frie inntekter stort sett er positiv og signifikant. Allforsk finner at sonekriteriet har en positiv og signifikant effekt på ressursbruken per elev innen noen yrkesfaglige studieretninger, samt at nabokriteriet har en positiv og signifikant effekt på ressursbruken per elev innen allmennfag. I disse analysene får imidlertid frie inntekter ikke lenger signifikant effekt. Allforsk konkluderer med at det er «inntektsnivået snarere enn bosettingsmønsteret, som bidrar til høye utgifter per elev».

Utvalget har med utgangspunkt i KOSTRA-data for 2003 og 2004 analysert sammenheng mellom fylkeskommunenes bosettingsmønster og ressursinnsatsen per elev (vektede helårsekvivalenter) innenfor ulike studieretninger.

Utgiftene som analyseres omfatter fylkeskommunenes regnskapsførte utgifter til de ulike studieretningene. I analysen av fylkeskommunenes ressursinnsats per elev innenfor ulike studieretninger i 2004, dokumenteres det ingen entydig sammenheng mål på bosettingsmønsteret og fylkeskommunenes utgifter. I analyser av ressursinnsatsen per elev i 2003 dokumenteres det imidlertid en positiv og signifikant sammenheng mellom fylkeskommunenes ressursinnsats per elev på allmenne, økonomiske og administrative fag og andel innbyggere bosatt spredtbygd. Det dokumenteres ingen entydig sammenheng mellom mål på bosettingsmønsteret og fylkeskommunenes ressursinnsats per elev innenfor andre studieretninger. I analysen er effekten av bosettingskriterier som sone, nabo og reisetid til kommunesenteret og andel innbyggere bosatt spredtbygd testet ut.

En grunn til at det ikke dokumenteres noen entydig sammenheng mellom bosettingsmønster og fylkeskommunenes ressursbruk kan være at fylker med spredt bosettingsmønster har mindre bredde i studietilbudet. Allforsk har med utgangspunkt i data fra perioden 1997 til 2000 undersøkt bredden i studietilbud av grunnkurs handelsdistriktsnivå (Borge og Tovmo 2003). 2 Analysen viser at det i samtlige handelsdistrikter finnes ett allmennfaglig studietilbud på grunnkursnivå, og at nesten alle har tilbud innen helse- og sosialfag og mekaniske fag. Mindre enn halvparten av handelsdistriktene har tilbud innen kjemi- og prosessfag, musikk, dans og drama, tekniske byggfag og trearbeidsfag. En aggregering av handelsdistriktene til fylkesnivå viser at det er forskjeller mellom fylkeskommunene når det gjelder bredden i studietilbudet. Allforsk finner at gjennomsnittlig andel av studieretningene som tilbys på grunnkursnivå per handelsdistrikt i den enkelte fylkeskommunene varierer fra 54 prosent i Finnmark til over 83 prosent i Østfold. Høyt antall elever per handelsdistrikt bidrar til stor bredde i studietilbudet, mens inntektsnivået har liten betydning.

Voksenopplæring

Siden høsten 2000 har voksne født før 1. januar 1978 hatt lovfestet rett til videregående opplæring. Siden Kompetansereformen ble lansert har det imidlertid vært lav etterspørsel etter opplæring for voksne. En grunn til dette kan være at behovet for voksenopplæring er konjunkturavhengig, og at arbeidsledigheten har vært lav siden reformen ble innført. En analyse utført av ECON viser blant annet at søkingen til videregående opplæring fra voksne er langt mer konjunkturavhengig enn ungdommens søkemønster. ECON finner at en økning i arbeidsledigheten med ett prosentpoeng medfører en økning i søkingen fra voksne søkere med mer enn 20 prosent (ECON 2002).

Per 1. oktober 2003 var det registrert om lag 34 600 voksne elever og lærlinger i videregående opplæring. Av disse hadde om lag 9 500 voksenrett, det vil si at de er født før 1978 og ikke har fullført opplæring tidligere (St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring). Et av formålene med analysene som ligger til grunn for utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for videregående opplæring har vært å undersøke om det er behov for egne kriterier i kostnadsnøkkelen for å fange opp behovet for voksenopplæring. En utfordring i forbindelse med dette er å få et godt mål på fylkeskommunenes ressursbruk på voksenopplæring.

En gjennomgang foretatt av fylkeskommunene i Østlandssamarbeidet (Akershus, Buskerud, Hedmark, Oppland, Oslo, Telemark, Vestfold og Østfold) viser at fylkeskommunene har valgt å organisere voksenopplæringen forskjellig. Noen av fylkene har organisert undervisningen og realkompetansevurderingen til ressurssentre eller opplærings- og utviklingssentre. Andre har lagt undervisningen til de videregående skolene. Gjennomgangen Østlandssamarbeidet foretok viste at det var store variasjoner mellom fylkeskommunene når det gjaldt de rapporterte utgiftene til voksenopplæring (funksjon 581 og 582 i KOSTRA). Gjennomgangen til Østlandssamarbeidet viser at noe av variasjonene kan forklares med at noen fylkeskommuner har voksne elever i ordinære klasser på de videregående skolene som økonomisk rapporteres til studieretningene (utgiftene vil derfor bli rapport på funksjonene 541-556). Fylkeskommunenes rapporterte utgifter på funksjon 581 gir derfor ikke nødvendigvis et korrekt bilde av fylkeskommunenes ressursbruk på voksenopplæring. En analyse av fylkeskommunenes utgifter på funksjon 581 vil derfor ikke nødvendigvis gi svar på hvilke faktorer som virker utgiftsdrivende på fylkeskommunenes utgifter til voksenopplæring.

Et av formålene med analysene som Allforsk gjennomførte på oppdrag for Utdannings- og forskningsdepartementet i 2003 var å undersøke om lavt utdanningsnivå i den voksne befolkningen bidrar til økt etterspørsel etter videregående opplæring. Som mål på etterspørsel etter videregående opplæring bruker Allforsk antall studieplasser per 16-18 åring og antall voksne søkere per innbygger. Noe overraskende finner Allforsk at lavt utdanningsnivå i den voksne delen av befolkningen bidrar til færre studieplasser i videregående opplæring. Allforsk antyder at en grunn til dette kan være at lavt utdanningsnivå blant foreldre reduserer tilbøyeligheten til å ta videregående opplæring. I analysen dokumenteres det heller ingen sammenheng mellom utdanningsnivået i den voksne delen av befolkningen og antall voksne søkere til videregående opplæring. Allforsk konkluderer med at selv om analyseresultatene viser at lavt utdanningsnivå i den voksne delen av befolkningen ikke har betydning for etterspørselen etter voksenopplæring bør det vurderes å innføres et alderskriterium for voksne søkere: «Det er en mer rimelig forutsetning at behovet for videregående opplæring er proporsjonalt med antall voksen, enn at det er proporsjonalt med 16-18 åringer» (Borge, Naz og Tovmo 2003).

Utvalget har foretatt en analyse hvor antall elever med voksenrett i ordinær videregående opplæring er brukt som mål på fylkeskommunenes ressursbruk på voksenopplæring. Denne analysen viser at det er en positiv og signifikant sammenheng mellom elever med voksenrett i ordinær videregående opplæring og andel innbyggere i alderen 25-50 år med grunnskole som høyeste utdanning. En ekstra person som har grunnskole som høyeste utdanning medfører i gjennomsnitt en økning i antall elever med voksenrett med 0,12. I analysene dokumenteres det ingen sammenheng mellom arbeidsledigheten i befolkningen og antall elever med voksenrett i ordinær voksenopplæring.

En ulempe med å bruke «antall elever med voksenrett i ordinær videregående opplæring» som mål på ressursbruken på voksenopplæring er at flere voksne elever har særlig tilpasset tilbud. Fylkeskommuner med særlig tilpasset tilbud til voksne vil være registrert med få elever med voksenrett i ordinær videregående opplæring. Utviklingen innen voksenopplæring går i retning av fleksible og spesielt tilpassede tilbud. En annen svakhet er at det er usikkerhet knyttet til datakvaliteten. En gjennomgang foretatt av fylkeskommunene i Østlandssamarbeidet viste at det i 2003 var feil i voksenelevrapporteringen til fylkeskommunene. I rapporten fra Østlandssamarbeidet står det blant annet at: «Elevtallene på voksenopplæring som er rapportert i KOSTRA inneholder så mye feil at det er vanskelig å lage en benchmarking for området voksenopplæring» (ØKO-prosjektet, Sluttrapport fra prosjektgruppen 2005). Kvaliteten på KOSTRA-data har blitt bedre for hvert år. Resultatene fra analysen hvor antall elever med voksenrett er brukt som avheng variabel må likevel tolkes med forsiktighet.

Utvalget har også foretatt en analyse hvor det er undersøkt om utdanningsnivået i befolkningen og arbeidsledigheten kan forklare noe av variasjonene i antall voksne søkere som har fått tilbud om opplæring. Denne analysen indikerer at verken utdanningsnivået i befolkningen eller antall arbeidsledige har effekt på antall voksne søkere som har fått tilbud om opplæring. Videre er det undersøkt om utdanningsnivået i den voksne befolkningen og arbeidsledigheten kan forklare noe av variasjonene i antall voksne med gjennomført og dokumentert realkompetansevurdering. I analysene dokumenteres det en negativ og signifikant sammenheng mellom antall personer med grunnskoleutdanning som høyeste utdanning i alderen 25-50 år og antall voksne med gjennomført og dokumenter realkompetansevurdering.

Spesialundervisning og særskilt tilpasset opplæring

Elever som ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning. Spesialundervisning innvilges etter enkeltvedtak basert på en sakkyndig vurdering av elevens behov og hva slags opplæringstilbud som skal gis. Fylkeskommunenes brutto driftutgifter til spesialundervisning og særskilt tilpasset opplæring (funksjon 520) utgjorde om lag 1,7 milliarder kroner i 2003. Det omfatter lønnsutgifter til spesialundervisning etter enkeltvedtak, utgifter til språkopplæring, pedagogisk psykologisk rådgivingstjeneste og fylkeskommunenes oppfølgingstjeneste. Funksjon 560 omfatter altså flere ulike tjenester innenfor spesialundervisningen. En gjennomgang foretatt av fylkeskommunene i Østlandssamarbeidet viser at det er noe variasjon mellom fylkeskommunene når det gjelder hva som rapporteres til funksjonen.

Innenfor den spesialpedagogiske tradisjonen har ofte elevers behov for spesialundervisning blitt tolket som individuelle problemer. Oppmerksomheten har ifølge Fylling (2000) vært rettet mot den enkelte elev, og mot klassifiseringen av elever i bestemte grupper eller kategorier, som elever med fysiske funksjonshemminger, psykisk utviklingshemming, ulike typer lærervansker eller atferdsproblemer. Analyser av kommunenes ressursbruk på grunnskolen har også vist at kommunenes ressursbruk på spesialundervisning øker med økende andel psykisk utviklingshemmede og med andel barn som mottar grunn- og hjelpestønad (Falch, Rønning og Strøm 2005, Galloway, Langørgen, Mogstad og Aaberge 2005). I en analyse utvalget har foretatt av fylkeskommunenes ressursbruk på spesialundervisning dokumenteres det ingen sammenheng mellom innbyggere med grunn- og hjelpestønad 16-18 år og fylkeskommunenes rapporterte utgifter til spesialundervisning.

Behovet for spesialundervisning kan i tillegg til å forklares ved trekk ved den enkelte elev forklares med sosioøkonomiske forhold. Tidligere analyser indikerer at sosioøkonomiske variable, som for eksempel foreldrenes utdanningsnivå og forekomsten av minoritetsspråklige elever, kan være egnet til å forklare noe av variasjonen i behovet for tilpasset opplæring (Fylling 2000). I analyser av kommunenes ressursbruk på spesialundervisning i 2003 er det imidlertid ikke dokumentert noen entydig sammenheng mellom mål på sosioøkonomiske forhold i fylkeskommunene og fylkeskommunenes utgifter (Falch, Rønning og Strøm 2005, Langørgen, Galloway, Mogstad og Aaberge 2005).

Allforsk har analysert fylkeskommunenes korrigerte brutto driftsutgifter til spesialundervisning i 2002. Analysen indikerer at fylkeskommunenes utgifter til spesialundervisning øker med økende andel skilte og separerte. Allforsk finner at ett prosentpoengs økning i antall skilte og separerte i gjennomsnitt medfører en økning i utgiftene til spesialundervisning per elev med 1 120 kroner.

Utvalget har foretatt en analyse av fylkeskommunenes ressursbruk på spesialundervisning i 2003 og 2004. Denne analysen indikerer i samsvar med Allforsks analyse at det er en positiv sammenheng mellom antall skilte og separerte og fylkeskommunenes ressursbruk på spesialundervisning per elev. Effekten er imidlertid ikke signifikant.

Til forskjell fra grunnskolen er det ikke i den videregående opplæringen innført spesielle rettigheter for minoritetsspråklige elever. Minoritetsspråklige elever har imidlertid på lik linje med andre elever rett til å få en opplæring tilpasset sine behov.

Over Utdannings- og forskningsdepartementets budsjett bevilges det et øremerket tilskudd til opplæring av språklige minoriteter i videregående opplæring (kapittel 225, post 60). Tilskuddet utgjorde om lag 28 millioner kroner i 2004. Målsetningen med tilskuddet er ifølge Utdannings- og forskningsdepartementets budsjettproposisjon for 2005 å «medverka til at det blir gitt ekstra språkopplæring til språklege minoritetar i videregåande opplæring» (St.prp. nr 1 (2004-2005)). Fylkeskommunenes utgifter til språkopplæring skal føres på funksjon 520. Verken i Allforsks eller i utvalgets analyse ble det dokumentert noen sammenheng mellom elever med minoritetsspråklig bakgrunn og fylkeskommunenes utgifter til spesialundervisning og særskilt tilrettelegging.

10.2.5 Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel

Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for videregående opplæring er basert på de analyser som det er redegjort for i kapittel 10.2.4. I dette avsnittet diskuterer utvalget hvilke kriterier som bør inngå i kostnadsnøkkelen (10.2.5.1) og beregninger av kostnadsvekter (10.2.5.2).

10.2.5.1 Hvilke kriterier bør inngå i kostnads­nøkkelen for videregående opplæring?

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal fylkeskommunene få kompensasjon for ufrivillige kostnads- og etterspørselsforhold i tilknytning til videregående opplæring. Kostnadsfaktorer fanger opp at produksjonskostnadene (målt per enhet) varierer mellom fylkeskommunene, mens etterspørselsforholdene fanger opp variasjon i behovet for videregående opplæring.

Analysene beskrevet i avsnitt 10.2.4 indikerer at følgende variable vil kunne være aktuelle som kriterier i kostnadsnøkkelen:

• Innbyggere 16-18 år

• Søkere «kostbare studieretninger»

• Bosettingsmønster

• Antall voksne uten videregående opplæring

• Skilte – og separerte 16-59 år

I vurderingen av hvorvidt disse variablene bør inngå i kostnadsnøkkelen legges det vekt på deres effekt i analysene og tolkningen av disse effektene.

Innbyggere 16-18 år

Elever i videregående opplæring er i hovedsak i alderen 16-18 år. Antall innbyggere i denne aldersgruppen vil derfor være en viktig etterspørselsfaktor som bør inngå i kostnadsnøkkelen.

Søkere «kostbare studieretninger»

Gjennomgangen i avsnitt 10.2.4 viser at ressursinnsatsen per elev varierer betydelig mellom ulike studieretninger. Samtidig er det forskjeller mellom fylkeskommunene når det gjelder andel elever på ulike studieretninger. Antall elever på kostbare studieretninger vil derfor være en viktig kostnadsfaktor som bør inngå i kostnadsnøkkelen. Det som er gjenstand for nærmere vurdering er hvorvidt en bør operere med en todeling eller en tredeling av søkerkriteriet, jf. tabell 10.9 og 10.10.

For å vurdere inndelingen av søkerkriteriet kan det være hensiktsmessig å se på om det er store variasjoner mellom fylkeskommunene når det gjelder andelen elever på ulike studieprogram. Tabell 10.11 viser fordelingen av elever på ulike studieprogram i de ulike fylkeskommunene. Anslaget er utarbeidet basert på data fra 2004.

Tabell 10.11 viser at det er noe variasjon mellom fylkeskommunene når det gjelder andel elever på ulike studieprogram. Av tabellen framgår det at andel elever på de minst kostbare studieretningene (studiespesialisering og idrettsfag) varierer fra 47 prosent i Nord-Trøndelag og Troms til 63 prosent i Oslo. Tabellen viser videre at det er noe variasjon mellom fylkeskommunene når det gjelder andel elever innenfor de mer kostbare studieprogrammene (gruppe 2 og gruppe 3).

Hensynet til enkelthet tilsier at man kun bør operere med en todeling av søkerkriteriet, hvor en skiller mellom elever på studieprogrammene studiespesialisering og idrettsfag og elever på andre studieprogram. Hensynet til treffsikkerhet tilsier imidlertid at man bør operere med en tredeling av søkerkriteriet da det er forskjeller mellom fylkeskommunene når det gjelder fordelingen av elever på gruppe 1, 2 og 3. Av hensynet til treffsikkerhet vil utvalget anbefale at man opererer med en tredeling av søkerkriteriet. En tredelig av søkerkriteriet vil også være mer robust i forhold til endringer i søkermassen. Inndelingen av søkerkriteriet bør imidlertid vurderes på nytt når man har data om elevsammensetningen og kostnadsnivået på de ulike studieprogrammene.

Bosettingsmønster

Når det gjelder bosettingsmønsterets betydning for fylkeskommunenes ressursbruk på videregående opplæring, så gir analysene beskrevet i avsnitt 10.2.4 grunnlag for noe ulike konklusjoner. Det er rimelig å anta at en eventuell effekt av bosettingsmønster i videregående opplæring enten vil gå via skolestruktur eller via utgifter til skoleskyss.

Allforsk har foretatt en analyse på skolenivå, hvor det dokumenteres visse smådriftsulemper på skolenivå. I analysen dokumenteres det imidlertid ingen sammenheng mellom bosettingsmønster og skolestruktur. I Allforsks analyser dokumenteres det heller ingen sammenheng mellom ressursinnsatsen per elev innenfor ulike studieretninger og mål på bosettingsmønsteret i fylkeskommunene. Allforsks analyseresultat er i hovedsak i samsvar med utvalgets analyser av fylkeskommunenes ressursbruk i 2003 og 2004. I disse analysene dokumenteres det i hovedsak ingen sammenheng mellom ressursinnsatsen per elev og mål på bosettingsmønsteret. Eneste unntaket er at utvalget finner en positiv og signifikant sammenheng mellom andel innbyggere bosatt spredtbygd og fylkeskommunenes ressursbruk på allmenne, økonomiske og administrative fag i 2003. I analyser av fylkeskommunenes ressursbruk i 2002 og 2004 ble det ikke dokumentert en tilsvarende sammenheng. I analysene dokumenteres det ingen sammenheng mellom mål på bosettingsmønsteret og fylkeskommunenes fellesutgifter, hvor blant annet utgiftene til skoleskyss inngår.

Etter utvalgets vurdering gir analysene beskrevet i avsnitt 10.2.4 liten støtte til en hypotese om at spredt bosettingsmønster er en kostnadsulempe i videregående opplæring. På bakgrunn av de foreliggende analyser kan ikke utvalget anbefale at det tas hensyn til spredt bosettingsmønster i delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring. Utvalget vil i den sammenheng påpeke at det ikke har vært mulig å foreta separate analyser av fylkeskommunenes utgifter til skoleskyss fordi datakvaliteten ikke har vært tilstrekkelig god. Utvalget vil derfor anbefale at det igangsettes et utredningsarbeid for å fremskaffe sammenliknbare data for skoleskyss, slik at betydningen av spredt bosetting for skyssutgifter kan analyseres på en tilfredsstillende måte. Videre har utvalget igangsatt et arbeid for å utvikle en ny indikator for bosettingsmønsteret i fylkene, men Statistisk sentralbyrå har vært forhindret fra å ferdigstille oppdraget innen tidsfristen for denne utredningen. Utvalget anbefaler at dette prosjektet ferdigstilles.

Antall voksne uten videregående opplæring

Når det gjelder betydningen av lavt utdanningsnivå i den voksne delen av befolkningen for fylkeskommunenes ressursbruk på voksenopplæring gir analysene beskrevet i avsnitt 10.2.4 grunnlag for noe ulike konklusjoner. Analysene indikerer at andel elever med voksenrett i ordinær videregående opplæring øker med antall voksne som har grunnskole som høyeste fullførte utdanning. I analysene dokumenteres det imidlertid ingen sammenheng mellom andel voksne med lav utdanning og andre mål på fylkeskommunenes ressursbruk på voksenopplæring. Videre dokumenteres det en negativ sammenheng mellom antall voksne med gjennomført og dokumentert realkompetansevurdering og utdanningsnivået i den voksne befolkningen.

I og med at analyseresultatene gir grunnlag for ulike konklusjoner når det gjelder betydningen av lavt utdanningsnivå i den voksne delen av befolkningen vil utvalget ikke anbefale at lavt utdanningsnivå i den voksne delen av befolkningen innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen. Utvalget vil imidlertid, i likhet med Allforsk (2003), anbefale at det innføres et alderskriterium i kostnadsnøkkelen for å fange opp variasjoner i behovet for voksenopplæring. Konkret vil utvalget anbefale at innbyggere 25-49 år innføres som kriterium.

Skilte- og separerte 16-59 år

Analysene beskrevet i avsnitt 10.2.4 indikerer at antall skilte og separerte kan ha en viss betydning for fylkeskommunenes ressursbruk på spesialundervisning. Effekten og signifikansen varierer imidlertid noe fra år til år. Antall skilte og separerte har en signifikant effekt på fylkeskommunenes ressursbruk på spesialundervisning i 2002, men ikke i 2003 og 2004. I analyser av kommunenes ressursbruk på spesialundervisning i perioden 2001-2003 er det ikke dokumentert noen entydig sammenheng mellom sosioøkonomiske variable og ressursbruken på spesialundervisning.

Fordi det er noe usikkerhet knyttet til effekten av skilte- og separerte, vil utvalget anbefale at skilte- og separerte 16-59 år ikke inngår som kriterium i kostnadsnøkkelen for videregående opplæring.

10.2.5.2 Beregning av kostnadsvekter

Utvalgets diskusjon i avsnitt 10.2.5.1 leder til en kostnadsnøkkel for videregående opplæring bestående av følgende kriterier:

• Antall innbyggere 16-18 år

• Søkere til studieprogram i gruppe 2

• Søkere til studieprogram i gruppe 3

• Antall innbyggere 25-49 år

Forslaget til kostnadsvekter for de tre første kriteriene baseres på beregningene beskrevet i avsnittet om ny inndeling av søkerkriteriet i avsnitt 10.2.4. Det som er gjenstand for nærmere vurdering er hvordan man skal håndtere felleskostnadene når man skal fastsette kostnadsvektene. I avsnitt 10.2.4 er det skissert to alternativer: et hvor felleskostnadene er fordelt mellom studieprogrammene etter elevandel (1), samt et alternativ hvor felleskostnadene er holdt utenfor analysen (2). Det siste alternativet vil gi det samme forholdet mellom ressursbruk på de ulike studieretningene som om fellesutgiftene ble fordelt mellom studieprogrammene etter andel av utgifter som er regnskapsført på de ulike studieretningene. Det siste alternativet innebærer en sterkere vektlegging av kriteriene søkere til studieprogram i gruppe 2 og 3 enn det første alternativet. Utdannings- og forskningsdepartementets vurdering er at forslaget til kostnadsvekter bør baseres på analysen hvor fellesutgiftene er holdt utenfor. Utvalget har lagt Utdannings- og forskningsdepartementets vurdering til grunn, og foreslår derfor at kostnadsvektene fastsettes med utgangspunkt i alternativ 2.

Når det gjelder vekten på kriteriet "innbyggere 25-49 år" foreslår utvalget at dette kriteriet får en vekt som gjenspeiler hvor stor andel utgiftene til voksenopplæring (funksjon 581 og 582) utgjør av fylkeskommunenes utgifter til videregående opplæring. Kriteriene antall innbyggere 16-18 år, søkere til studieprogram i gruppe 2 og 3 vektes proporsjonalt ned, slik at kostnadsvektene til sammen summerer seg til 1.

Diskusjonen over leder til en kostnadsnøkkel for videregående opplæring som vist i tabell 10.12.

10.3 Fylkesveger

Dette avsnittet redegjør for utvalgets tilnærming til å kvantifisere variasjoner i fylkeskommunenes utgiftsbehov til fylkesveger.

Det offentlige vegnettet er tredelt, og består av riksveger, fylkesveger og kommunale veger. Myndighetsutøvelsen følger denne tredelingen. Fylkeskommunen har finansieringsansvar for planlegging, utbedring, vedlikehold og drift av fylkesveger. Selve utbyggingen av vegnettet, samt drift og vedlikehold er konkurranseutsatt. I 2003 utgjorde fylkeskommunenes brutto driftsutgifter til fylkesveger om lag 1,7 milliarder kroner, eksklusive Oslo. Utgiftene er da avgrenset til utgiftene ført på funksjonene 720 (nyanlegg, drift og vedlikehold) og 721 (miljø og trafikksikkerhetstiltak) i KOSTRA.

10.3.1 Dagens kostnadsnøkkel for fylkesveger

Kostnadsnøkkelen for fylkesveger ble sist revidert i forbindelse med St.meld. nr 11 (1990-91) Om storbyenes økonomiske situasjon m.v. Rattsø-utvalget foretok ikke analyser av fylkeskommunenes ressursbruk på fylkesveger.

Variasjoner i fylkeskommunenes utgiftsbehov til fylkesveger ivaretas i dag gjennom kriterier som skal fange opp forskjeller i vedlikeholdskostnader og reinvesteringskostnader per kilometer veg, samt forskjeller i veglengde. Den innbyrdes vektingen av vedlikeholds- og reinvesteringskostnader er bestemt av hvor stor andel de i gjennomsnitt utgjorde av fylkeskommunenes utgifter til vegformål. Dagens kostnadsnøkkel for fylkesveger vises i tabell 10.13.

Den enkelte fylkeskommunes kriterieverdi for vedlikeholdskostnader og reinvesteringskostnader beregnes som produktet av en fylkesfaktor og den faktiske fylkesveglengden. Fylkesfaktorene uttrykker de relative kostnadene per kilometer fylkesveg.

Fylkesfaktorene for vedlikehold er basert på en normativ modell, og skal fange opp forskjeller i kostnader ved å vedlikeholde fylkesvegnettet til en lik standard over hele landet. Den normative modellen som ligger til grunn for beregningen av fylkesfaktorene er utarbeidet av Vegdirektoratet og er den samme som tidligere ble benyttet ved fordeling av vedlikeholdsmidler for riksveger. For vedlikehold vil forhold som trafikkmengde, vegbredde, utstyrsnivå (skilt, vegbelysning med mer) type og omfang av dreneringsanlegg og klima påvirke det relative kostnadsnivået. Den største delen av drifts- og vedlikeholdskostnadene er knyttet til vinterdrift og vedlikehold av vegdekkene. Beregningen av fylkesfaktorer for reinvesteringer er basert på regnskapstall.

Tabell 10.14 viser fylkeskommunenes eksisterende fylkesfaktorer for vedlikehold og reinvesteringer. En verdi på 1,2 representerer en kostnadsulempe på 20 prosent sammenliknet med det fylket hvor kostnadene er lavest.

10.3.2 Kvantifisering av fylkeskommunenes utgiftsbehov til fylkesveger

Innledning

Kostnadsnøkkelen for fylkesveger ble sist revidert i 1991, det tilsier at det er behov for en ny gjennomgang av fylkeskommunenes utgiftsbehov til fylkesveger. En ny gjennomgang er for det første nødvendig fordi det i løpet av perioden 1991 til 2005 kan ha skjedd endringer i hvilke faktorer som virker utgiftsdrivende på fylkeskommunenes utgifter til drift- og vedlikehold av fylkesveger. Trafikkmengden har for eksempel økt betydelig i løpet av denne perioden. En ny gjennomgang er for det andre nødvendig fordi dagens fylkesfaktorer for reinvesteringer i realiteten er en refusjonsordning. Det har sammenheng med at beregningen av fylkesfaktorene er basert på regnskapstall. Fylkeskommuner som tidligere har brukt mye ressurser på reinvesteringer har derfor, uavhengig av ufrivillige kostnadsforhold, fått mer i tilskudd enn fylkeskommuner som har brukt mindre ressurser på reinvesteringer. Dette bryter med prinsippet om objektive kriterier i kostnadsnøkkelen.

Det overordede formålet med utvalgets tilnærming til å kvantifisere variasjoner i fylkeskommunenes utgiftsbehov til fylkesveger har vært å identifisere og kvantifisere betydningen av (objektive) faktorer som virker utgiftsdrivende på fylkeskommunenes utgiftsbehov til fylkesveger.

I dagens kostnadsnøkkel for fylkesveger skilles det mellom fylkesfaktorer for vedlikeholdskostnader og reinvesteringskostnader. Utvalget har i arbeidet med å utvikle en ny delkostnadsnøkkel, valgt å begrense seg til å utvikle en delkostnadsnøkkel som fanger opp variasjoner i fylkeskommunenes utgiftsbehov til drift og vedlikehold av fylkesveger. Det har dels sammenheng med at utvalget antar at de faktorer som virker utgiftdrivende på fylkeskommunenes utgifter til drift og vedlikehold også vil virke utgiftsdrivende på fylkeskommunenes utgifter til reinvesteringer. Dels har det sammenheng med at det er vanskelig å trekke et klart skille mellom hva som er vedlikehold og hva som er reinvesteringer. I KOSTRA skilles det for eksempel ikke mellom fylkeskommunenes kostnader til drift/vedlikehold og fylkeskommunenes kostnader til reinvesteringer.

Dagens fylkesfaktorer for reinvesteringer er kun basert på regnskapstall. Dette er ikke hensiktsmessig, da det bryter med prinsippet om objektive kriterier i kostnadsnøkkelen. Et annet problem med en slik tilnærming er at det reelle behovet for reinvesteringer vil være direkte påvirket av historisk forbruk, ved at lavt nivå på reinvesteringer vanligvis vil øke det framtidige behovet for reinvesteringer. Og motsatt at høyt nivå på reinvesteringer i en periode vanligvis vil redusere det framtidige behovet for reinvesteringer. Å basere fylkesfaktorene for reinvesteringer på ressursbruk i et gitt år vil derfor være uheldig.

I prinsippet kunne man ha tenkt seg at man med utgangspunkt i en analyse identifiserte gapet mellom eksisterende og ønsket fylkesstandard, og at gapet ble sett på som et uttrykk for fylkeskommunenes behov for reinvesteringer. Et problem med å legge en slik analyse til grunn for en kostnadsnøkkel vil imidlertid være at fylker som har hatt et lavt nivå på reinvesteringer og dermed et akkumulert etterslep vil bli tilgodesett med en høy fylkesfaktor. Og motsatt at fylkeskommuner som har hatt et høyt nivå på reinvesteringer vil få en lav fylkesfaktor.

Analyser av fylkeskommunenes drifts- og vedlikeholdskostnader

Målsetningen med den faglige analysen som ligger til grunn for utvalgets forslag til delkostnadsnøkkel for fylkesveger, har vært å identifisere og kvantifisere betydningen av faktorer som forklarer variasjoner i fylkeskommunenes utgiftsbehov til drift og vedlikehold av fylkesveger. Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel bygger på analyser som SINTEF Teknologi og samfunn har gjennomført på oppdrag for utvalget. I dette avsnittet gjengis hovedresultatene fra analysene. Resultatene fra SINTEFs analyser er dokumentert i rapporten Analyse av fylkeskommunenes utgiftsbehov til fylkesveger (Sund og Moltumyr 2005). Rapporten er tilgjengelig på Kommunal- og regionaldepartementets internettsider (http://odin.dep.no/krd/norsk/dep/utvalg/inntekt). I dette kapittelet gjengis hovedresultatene fra analysene.

SINTEFs forslag til fylkesfaktorer for drift og vedlikehold er utarbeidet med bakgrunn i beregninger gjennomført med verktøyet MOTIV (Modell for tildeling av vedlikeholdsmidler). MOTIV er utviklet av Statens vegvesen, og brukes i dag til å beregne vedlikeholdsbehovet på riksveger. MOTIV beregner årlige utgifter for en rekke drifts- og vedlikeholdsoppgaver basert på registrerte data om vegnettet og normative kostnadsmodeller. Skisse over dataflyten inn og ut av MOTIV er illustrert i figur 10.1.

Kilde: Sund og Moltumyr (2005)

Det finnes ingen offisiell vedlikeholdsstandard for fylkesveger. Ved kvantifiseringen av fylkeskommunenes utgiftsbehov til fylkesveger har SINTEF derfor valgt å ta utgangspunkt i vedlikeholdsstanden for riksveger. I og med at formålet med analysen er å kvantifisere variasjoner i fylkeskommunenes utgiftsbehov, og ikke fylkeskommunenes absolutte kostnadsnivå anses dette som en egnet tilnærming. Det eksisterer lokale vedlikeholdsstandarder for fylkesvegnettet. I analysesammenheng vil det imidlertid ikke være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i de lokale vedlikeholdsstandardene, da disse vil være avhengig av fylkeskommunenes egne valg. Det lokale vedlikeholdsstandardene varierer også betydelig mellom fylkene.

Med utgangspunkt i modellverktøyet MOTIV beregner SINTEF fylkeskommunenes kostnader til oppgaver/prosesser som: forberedende og generelle oppgaver, tunneler, grøfter, kummer og rør, vegdekker (eksklusive vanlig dekkevedlikehold i vegbanen), komplettering og spesielle arbeider, bruer og kaier og vintervedlikehold. Ressursberegningen i MOTIV er basert på normerte modeller for hver enkelt oppgave/prosess, hvor kostnadene for gjennomføring baseres på mengde, tiltaksfrekvens og enhetspris. For en mer detaljert beskrivelse av hvilke oppgaver MOTIV beregner kostnadene vises det til SINTEFs rapport.

Dagens versjon av MOTIV inkluderer ikke beregning av kostnader til vedlikehold av faste vegdekker (asfaltdekker). Disse har de seneste årene blitt analysert i egne optimeringsanalyser for riksveger. SINTEF har derfor beregnet fylkeskommunenes årlige kostnader til ordinær dekkefornyelse med utgangspunkt i en enkel normativ modell, hvor fylkeskommunenes kostnader til vedlikehold av faste vegdekker ses på som en funksjon av antall ensartede dekkestrekninger i fylket, lengden på den enkelte dekkestrekning, gjennomsnittlig dekkebredde på dekkestrekningen, enhetspris og normal dekkelevetid. Enhetsprisen er avhengig av trafikkmengden.

Oslo

Oslo har ingen veger med offisiell status som fylkesveger. I forbindelse med beregningen av fylkeskommunenes rammetilskudd regnes likevel Oslo å ha et normert fylkesvegnett på 278 kilometer. Det normerte fylkesvegnettet er utvalgt etter klassifiseringskriterier gitt av Samferdselsdepartementet. Utvalget har ikke foretatt noen vurdering av hvor stort omfang det normerte fylkesvegnettet i Oslo bør ha. Utvalget har imidlertid bedt SINTEF om å foreta en vurdering av Oslos kostnader til drift og vedlikehold i tilknytning til det normerte fylkesvegnettet.

Et problem i forbindelse med å kvantifisere Oslos kostnader til det normerte fylkesvegnettet er at man ikke har det samme datagrunnlaget for dette vegnettet som for fylkesvegnettet i resten av landet. Det normerte fylkesvegnettet i Oslo har offisiell status som kommunale veger, og omfattes ikke av den registreringen av grunnlagsdata som Statens vegvesen har ansvaret for på riks- og fylkesveger. Det er derfor ikke mulig å bruke modellverktøyet MOTIV til å beregne Oslos kostnader til det normerte fylkesvegnettet. SINTEF har derfor vært nødt til å estimere Oslos drifts- og vedlikeholdskostnader knyttet til det normerte nettet uten å basere seg direkte på beregninger i MOTIV.

Som et utgangspunkt for å estimere Oslos kostnader til det normerte fylkesvegnettet tar SINTEF blant annet utgangspunkt i beregnede drifts- og vedlikeholdskostnader til riksveger i Oslo og beregnede drifts- og vedlikeholdskostnader til riksveger og fylkesveger i Akershus. Tabell 10.15 viser beregnede drifts- og vedlikeholdskostnader til riksveger og fylkesveger i og rundt Oslo.

Ifølge SINTEF er det rimelig å ta utgangspunkt i kostnadsnivået på fylkesveger i Akershus med trafikk i intervallet 8 000 – 22 000 kjt/døgn når man skal anslå kostnadsnivået på det normerte fylkesvegnettet i Oslo. Fylkesvegene i Akershus med dette trafikknivået ligger nært Oslo (hovedsakelig i Bærum og Lørenskog). De beregnede årlige kostnadene til disse vegene er på om lag 350 000 kroner per kilometer.

Ifølge SINTEF er det ikke rimelig å sammenligne kostnadsnivået på det normerte fylkesvegnettet i Oslo med kostnadsnivået på riksveger i Oslo. Det har sammenheng med at riksvegene har et meget høyt trafikknivå, og med at det er relativt høye kostnader forbundet med tunneler på riksvegene. Det beregnede kostnadsnivået på riksveger i Akershus kan heller ikke regnes å være sammenlignbart med det normerte fylkesvegnettet i Oslo. Det har ifølge SINTEF sammenheng med at dette vegnettet har et større innslag av rene landeveger.

En annen tilnærming til å anslå kostnadsnivået på det normerte fylkesvegnettet i Oslo kan være å ta utgangspunkt i drift og vedlikehold av kommunale veger i Oslo. I 2004 utgjorde Oslos brutto driftsutgifter til kommunale veger om lag 300 000 kroner per kilometer veg. Det normerte fylkesvegnettet omfatter kommunale veger med høy trafikkbelastning, det er derfor ifølge SINTEF rimelig å anta at kostnadsnivået på fylkesvegnettet ligger over 300 000 kroner per kilometer veg.

Med utgangspunkt i de beregnede drift- og vedlikeholdskostnadene i og rundt Oslo og med utgangspunkt i regnskapstall for Oslo kommune anslår SINTEF kostnadsnivået for drift og vedlikehold (eksklusive dekkevedlikehold) til det normerte fylkesvegnettet til å utgjøre 350 000 kroner per kilometer per år. De beregnede kostnadene til dekkvedlikehold beregnes til 90 000 kroner per kilometer per år. De beregnede kostnadene er basert på en forutsetning om et gjennomsnittlig trafikknivå på 12 000 kjt/døgnet (ÅDT) og en veibredde på 8,5 meter. 3

SINTEF presiserer at beregningsresultat for Oslo er heftet med større usikkerhet enn beregningsresultatene til de øvrige fylkeskommunene.

Resultater

Tabell 10.16 viser fylkeskommunenes beregnede drifts- og vedlikeholdskostnader per kilometer veg, samt SINTEFs forslag til fylkesfaktor for drift og vedlikehold. Fylkesfaktorene framkommer ved at den beregnede kostnaden per kilometer fylkesveg for hvert fylke er uttrykt relativt til fylke med lavest beregnet kostnad per kilometer veg (Nord-Trøndelag). Eksisterende fylkesfaktorer for vedlikehold og reinvesteringer vises også i tabellen. De beregnede drifts- og vedlikeholdskostnadene har ingen mening i absolutt forstand, det har blant annet sammenheng med at beregningene av kostnadene er basert på vedlikeholdsstandarder for riksveger. Viktig i denne sammenheng er de relative forskjellene mellom fylkeskommunene.

10.3.3 Utvalgets vurdering

Utvalget har i arbeidet med å utvikle en ny kostnadsnøkkel for fylkesveger valgt å begrense seg til å utvikle en kostnadsnøkkel som fanger opp variasjoner i fylkeskommunenes utgiftsbehov til drift og vedlikehold av fylkesveger.

Det ligger et omfattende og grundig arbeid til grunn for SINTEFs forslag til nye fylkesfaktorer for drift og vedlikehold. Statens vegvesen har gitt uttrykk for at SINTEFs analyser er egnet til å kvantifisere variasjoner i fylkeskommunenes drifts- og vedlikeholdskostnader til fylkesveger. Utvalget deler også SINTEFs vurderinger. Utvalget foreslår derfor at dagens fylkesfaktorer for vedlikehold og reinvesteringer erstattes med SINTEFs forslag til nye fylkesfaktorer for drift og vedlikehold.

Når man sammenligner dagens fylkesfaktor for vedlikehold med SINTEFs forslag til fylkesfaktorer for drift og vedlikehold ser man at forslaget innebærer en endring i faktorverdi med 0,1 for ti av fylkene. Størst er endringen for Oslo som får en økning i faktorverdi på 3,6. Det estimerte kostnadsnivået for det normerte fylkesvegnettet i Oslo er beheftet med større usikkerhet enn det estimerte kostnadsnivået for fylkesnettet i de øvrige fylkeskommunene. Utvalgets vurdering er at SINTEFs tilnærming til å estimere Oslo kostnader til det normerte fylkesvegnettet er rimelig. Det er antatt at fylkesvegnettet i Oslo har de samme årlige vedlikeholdskostnadene per kilometer (eksklusive dekkevedlikehold) som høytrafikkerte fylkesveger i Akershus. Videre er kostnadene til dekkevedlikehold basert på antakelser med hensyn til gjennomsnittlig trafikkmengde og gjennomsnittlig dekkebredde. Utvalget vil derfor foreslå at det legges til grunn en fylkesfaktor på 7,6 for Oslo.

Utvalget har rettet en henvendelse til Samferdselsdepartementet for å få dokumentert hva som ligger til grunn for dagens fylkesfaktor for Oslo. Samferdselsdepartementet har ikke kunnet frambringe slik dokumentasjon. Utvalget har derfor ikke noe grunnlag for å si hva endringen i fylkesfaktor for Oslo skyldes.

Fylkeskommuner som har en høyere fylkesfaktor for reinvesteringer enn for vedlikehold vil tape på at det ikke lengre vil inngå egne fylkesfaktorer for reinvesteringer i kostnadsnøkkelen. Utvalget vil i den sammenheng peke på at det, som nevnt innledningsvis, er flere svakheter ved dagens fylkesfaktorer for reinvesteringer.

10.4 Lokale ruter

10.4.1 Innledning

Kostnadsnøkkelen for lokale ruter var den eneste nøkkelen der Rattsø-utvalgets anbefalinger ikke ble fulgt opp av Kommunal- og arbeidsdepartementet. Dagens kostnadsnøkkel bygger på analyser gjort av Kommunal- og arbeidsdepartementet i forbindelse med oppfølgingen av Rattsø-utvalgets innstilling. Kostnadsnøkkelen har ligget fast siden 1997.

10.4.2 Bakgrunn for dagens kostnadsnøkkel

Den første kostnadsnøkkelen for lokale ruter basert på objektive kriterier ble innført i 1987. Dette var året etter at det nye inntektssystemet ble innført. I 1986 ble tilskuddsfordelingen i 1985 brukt som kriterievekter. Det var statens fordeling av tilskudd til lokale ruter som lå til grunn for kostnadsnøkkelen fra 1987. Formålet med kostnadsnøkkelen var å finne objektive kriterier som forklarte den historiske fordelingen av statstilskudd. Kriteriene som ble brukt var antall innbyggere, areal, befolkning på øyer uten fast veisamband, rutenett til sjøs og en storbyfaktor. Kriteriene i kostnadsnøkkelen har stort sett vært uendret fra 1987 og frem til i dag.

I 1994 ble det foretatt noen mindre endringer i forbindelse med at de tidligere sektornøklene ble slått sammen til en felles kostnadsnøkkel. På grunn av sterk nedgang i antall innbyggere på øyer uten fast veiforbindelse ble vektleggingen av dette kriteriet redusert. I tillegg ble storbyfaktoren endret.

Rattsø-utvalget foreslo en ny kostnadsnøkkel for lokale ruter i 1996 basert på de to kriteriene rutenett til sjøs og kollektiv arbeidsreisetid. Kritikken mot forslaget gikk både på at fylkeskommunene selv kunne påvirke kriterieverdiene og at det bare ble sett på arbeidsreiser. Dermed ble det ikke tatt hensyn til forskjellene fylkeskommunene imellom når det gjelder sammensetningen av utgifter til skoleskyss og arbeidsreiser. Rattsø-utvalgets forslag ble ikke fulgt opp av Kommunal- og arbeidsdepartementet.

Kommunal- og arbeidsdepartementet valgte i stedet å basere i kostnadsnøkkelen for lokale ruter på egne analyser. Analysen tok utgangspunkt i fylkeskommunenes utgifter til lokale ruter, og ikke statens fordeling av tilskudd slik som i den opprinnelige kostnadsnøkkelen. Utgangspunktet for disse analysene var at det skulle foretas en oppdatering av kriterievektene i den eksisterende kostnadsnøkkelen. Det ble gjort separate analyser av skoleskyss og andre reiser. Analysene viste at spredtbygdhet hadde betydning for utgifter til skoleskyss. Dette medførte at andel bosatt i spredtbygde strøk kom inn som nytt kriterium i kostnadsnøkkelen fra 1997. Tabell 10.17 viser kostnadsnøklene som ble etablert i 1994 og 1997. Kostnadsnøkkelen har vært uendret fra 1997 og frem til i dag.

Kostnadsnøkkelen kjennetegnes i stor grad av kriterier med fastlåste kriterieverdier. Andel rutenett til sjøs har ikke vært endret siden 1990, andel storbyfaktor har ikke vært endret siden 1994 og andel areal er fast med mindre det skjer en flytting av fylkesgrenser. Andel innbyggere bosatt på øyer ble oppdatert i 2003, men har ligget fast før og etter. Andel innbyggere i alt bidrar ikke til omfordeling mellom fylkeskommunene i det hele tatt. I dagens nøkkel er det således bare endringer i kriterieverdiene for andel innbyggere bosatt spredt som uten videre påvirker den fylkesvise fordelingen av beregnet utgiftsbehov per innbygger over tid.

Utvalgets problemforståelse

Etter utvalgets syn er det et klart behov for å se på alternativer til dagens kostnadsnøkkel for lokale ruter. Samtidig er dette også en sektor som det byr på store utfordringer å fastsette en god kostnadsnøkkel for. Det er foretatt flere utredninger på området uten at dette har medført at Kommunaldepartementet har foretatt endringer i kostnadsnøkkelen. Utvalget har ikke bestilt nye eksterne utredninger, men valgt å foreta egne analyser. I analyseopplegget gjøres det separate analyser for ferje- og båttrafikk på den ene side og rutebil og banedrift på den annen side.

10.4.3 Kjennetegn ved lokale ruter

Med unntak av skoleskyss er det ikke lovpålagte eller rettighetsfestede tjenestetilbud innenfor rutetrafikken. Rutetrafikken utføres i hovedsak av ­trafikkselskap. I tillegg til offentlig tilskudd mottar trafikkselskapnene billettinntekter fra publikum. Rutetilbudet består både av buss-, bane-, båt- og ferjetrafikk. Fylkeskommunene har også ansvaret for transporttjenesten for funksjonshemmede.

Det er forholdsvis store kostnadsforskjeller mellom ulike former for transport. Bruken av transportmiddel vil både være avhengig av trafikkgrunnlaget og geografiske forhold. For eksempel krever høye kostnader forbundet med t-banedrift et stort trafikkgrunnlag, og t-banetilbud finnes da også bare i større byer. Ferjetrafikk forekommer på strekninger der det ikke det ikke er veiforbindelse, eller der veiforbindelsen betyr en betydelig omvei sammenliknet med ferjeforbindelsen. Dimensjoneringen av ferjene, og dermed kostnadene ved ferjedriften vil være tilpasset trafikkgrunnlaget. Også dette varierer betydelig ferjestrekninger imellom.

Fylkeskommunene utgifter til lokaltrafikk er således hovedsaklig en subsidiering av lokale trafikkselskap. Subsidieringen er knyttet opp mot de ruter selskapene skal trafikkere og betingelser om rutetilbudet eller liknende. Subsidiebehovet vil variere avhengig av kostnadsforhold og trafikkgrunnlag. I tillegg vil utgiftene variere fylkeskommunene imellom som følge av forskjeller i fylkeskommunal prioritering.

Sammensetningen av transportmidler vil i stor grad være bestemt av bosetting og geografiske forhold. Tabell 10.18 viser hvordan utgiftene i den enkelte fylkeskommunene er fordelt mellom bil/bane, båt/ferge og transport for funksjonshemmede.

Ytterpunktene er Hedmark som har 100 prosent av utgiftene til bil/bane og Finnmark som har 60 prosent av utgiftene til båt/ferge. Dataene for transport av funksjonshemmede er trolig av varierende kvalitet. Samlet sett går om lag 75 prosent av utgiftene til bil/bane, 15 prosent til ferge/båt og snaut 10 prosent til transport av funksjonshemmede. Bil/bane står for nesten 97 prosent av antall reiser.

Vi ser også av tabell 10.18 at det er store forskjeller i brutto driftsutgifter per innbygger fylkeskommunene imellom. Østfold og Vestfold har utgifter under halvparten av landsgjennomsnittet, mens Finnmark har utgifter på vel det dobbelte av gjennomsnittet. Utgiftene til lokale ruter er mer enn fem ganger høyere per innbygger i Finnmark enn i Vestfold.

Det er store forskjeller mellom byområder og spredtbygde strøk når det gjelder hvilke faktorer som bestemmer rutetilbud og subsidiebehov. I distriktene har skoleskyssen stor betydning for kapasiteten, mens arbeidsreiser og rushtidstrafikk er av avgjørende betydning for kapasiteten i byområder. Det er således forskjellige faktorer som driver utgiftene til skoleskyss og andre reiser. Det er likevel vanskelig å se utgifter knyttet opp mot skoleskyss uavhengig av andre reiser. Skoleskyss skaper kapasitet som kan utnyttes til arbeidsreiser, og arbeidsreiser skaper kapasitet som kan benyttes til skolereiser. Skoleskyss er en lovpålagt oppgave, mens fylkeskommunene står friere når det gjelder prioriteringen av øvrig rutetrafikk.

Sammensetningen av skolereiser og andre reiser varierer stort fylkeskommunene imellom slik det fremgår av tabell 10.19.

Andelen skolereiser er høyest i Nord-Trøndelag der skolereiser står for 75 prosent av reisene, mens Oslo og Akershus ligger lavest. Tabellen viser også store variasjoner i antall reiser per innbygger. Oslo ligger klart høyest mens Nord-Trøndelag og Nordland ligger lavest.

10.4.4 Andre analyser

Kostnadsnøkler for lokale ruter (SNF-rapport 52/00)

I 1999 engasjerte Kommunal- og regionaldepartementet Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) ved Tom Eldegard og Frode Kristiansen for å gjennomgå kostnadsnøklene for lokale ruter. SNF undersøkte mulighetene av å gjøre forbedringer i kostnadsnøkkelen for lokale ruter. Utgangspunktet er en antakelse om at kostnadsnøkkelen bør knytte «naturgitte» forskjeller i utgiftsbehovene til stabile, målbare og vanskelig manipulerbare variabler. Eksempler på slike variabler er alderssammensetning, bosettingsmønster, sysselsetting og liknende. I rapporten benyttes regresjonsanalyser for å avdekke systematiske sammenhenger mellom denne typen variabler og realiserte kostnads- og inntektstall for rutedriften. Det spesielle ved analysen er at det er valgt et lavere aggregeringsnivå enn fylke, det vil si kommune og transportselskap. Fremgangsmåten og valg av aggregeringsnivå stiller store krav til tilgang på data og datakvalitet. Data fra ulike kilder dekker blant annet forskjellige geografiske områder. Ett transportselskap kan operere innenfor flere kommuner, og flere selskap kan ha konsesjon innenfor samme kommune. Det viste seg at det bare var for rutebil at det var mulig å etablere et tilfredsstillende datagrunnlag.

For å utnytte informasjonen best mulig er kostnads- og inntektsfunksjoner estimert separat og deretter koplet sammen aritmetisk til nettokostnadsfunksjoner. Enheten som er lagt til grunn i rutebilanalysene er kostnad/inntekt per vognkilometer. I tillegg er det gjort forsøk på å estimere volummodeller som er referert til enheten vognkilometer per innbygger. Analysen viser at det er variabler som beskriver bosettingsstrukturen som har størst forklaringskraft. Aktuelle variabler av denne typen er innbyggere per kilometer offentlig vei, andel bosatt spredt og diverse variabler for bymessig bosetting.

Forsøket på å etablere nettokostnadsfunksjoner for rutebåt avdekket en rekke problemer som gjorde det umulig å gjennomføre dette på en forsvarlig måte. For det første er det langt svakere grunnlag for å anta en sammenheng mellom kommuneparametre og de økonomiske rammevilkårene for drift av båt- og ferjeruter enn det er for buss. For det andre er nytten av båt- og ferjestatistikken begrenset, fordi det ikke er mulig å skille ut de enkelte trafikksambandene i selskapsstatistikken.

Prosjektet fant heller ikke grunnlag for å estimere nettokostnadsfunksjoner for transporttjenesten for funksjonshemmede. Dette skyldtes både at datagrunnlaget var spinkelt (selv om det ble nedlagt betydelig arbeid i innhenting av data), og at det var vanskelig å se at de betydelige forskjellene i praksis og ytelser hadde noen logisk sammenheng med behovsvariasjoner områdene imellom.

Utjevningsmodell for lokale bil- og båtruter v/Møreforsking

Fra Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag har utvalget fått oversendt rapporten Utjevningsmodell for lokale bil- og båtruter som Møreforskning ved Arild Hervig og Lage Lyche har utført for Landsdelsutvalget og KS i de fire nordligste fylkene. Rapporten beskriver i grove trekk hvordan inntektssystemet er bygd opp med særlig fokus på kostnadsnøkkelen for lokale ruter. I rapporten foreslås det alternativer til dagens kriterier. Det er gjort partielle regresjonsanalyser for hvert år i fireårsperioden 2001-2004. Den regresjonsmodellen som forklarer driftsutgiftene best statistisk sett er foreslått som ny kostnadsnøkkel for lokale ruter.

Når det gjelder kriterier som tilgodeser tettbebygde fylker er det valgt å bruke andel av innbyggere og andel innbyggere per kilometer offentlig vei. Som et av kriteriene som tilgodeser typiske distriktsfylker, er det valgt andel ferge- og båtruter. Variabelen erstatter både andel av rutenett til sjøs og andel befolkning på øyer uten fast vegforbindelse. Antakelsen er at mange ferjestrekninger indikerer økte kostnader til fergebilletter og økte tidskostnader på grunn av venting og så videre. Den andre distriktsvariabelen som er valgt er andel areal.

Møreforskning har valgt å beregne seg fram til fordelingsnøkler ved bruk av regresjonsanalyser. Utgangspunktet er historiske data knyttet til netto driftsutgifter til lokale ruter og objektive kriterier knyttet til bosetning og andre strukturelle/naturgitte forhold. Møreforskning anbefaler et videre arbeid knyttet til normtall.

10.4.5 Analyseopplegg

Utvalget har analysert variasjoner i fylkeskommunenes utgifter (subsidier) opp mot en rekke alternative kriterier for å se i hvilken grad disse kan forklare observerte utgiftsforskjeller. De alternative kriteriene som er testet ut er valgt på bakgrunn av tidligere analyser, og det er også sett på forklaringsfaktorer som er brukt i andre land.

Det er fylkeskommunenes utgifter som analyseres. De totale transportkostnadene vil også bestå av billettinntekter fra publikum. I tillegg kommer øvrig transportvirksomhet som utføres av blant annet Norges Statsbaner og riksveiferjer uten fylkeskommunale subsidier. Det kan argumenteres for at fylkeskommuner med stort innslag av øvrig transportvirksomhet avlastes for fylkeskommunale utgifter. I og med at analysene tar utgangspunkt kun i de fylkeskommunale utgiftene, tar analysene også indirekte hensyn til variasjoner i den øvrige transportvirksomheten.

Utvalget gjør separate analyser for henholdsvis bil/bane og båt/ferje. Det er store forskjeller i den fylkesvise fordelingen når det gjelder utgifter til bil/bane og utgifter til båt/ferje. Dette har først og fremst sammenheng med geografiske variasjoner og bosettingsmønster. Det er også store forskjeller i de ulike transportmidlenes enhetskostnader. Utvalget har derfor valgt å analysere utgiftene til disse transportmidlene hver for seg.

KOSTRA-tallene for transport av funksjonshemmede i KOSTRA (jf. tabell 10.18), varierer på en måte som tyder på at ulik organisering eller liknende påvirker tallene. Utvalget foretar dermed ikke spesielle analyser for disse utgiftene. Utgifter til transport av funksjonshemmede er i stedet slått sammen med utgifter til bil/bane. Det vises til at transporttjenesten for funksjonshemmede ble grundig analysert i SNF-rapport 52/00, uten at det ble funnet noen logisk sammenheng mellom forskjellene i praksis og ytelser og behovsvariasjonene fylkene imellom.

Kommunal- og arbeidsdepartementets analyse i 1996 er basert på en splitting mellom utgifter til skoleskyss og andre utgifter. Utvalget har valgt å ikke foreta en slik splitting. Dette har bakgrunn i at utvalget vurderer en oppsplitting på transportmiddel som mer hensiktsmessig. Dessuten skiller ikke dataene i KOSTRA mellom utgifter til skoleskyss og andre utgifter. Utvalget har imidlertid lagt vekt på å teste ut faktorer som kan begrunnes ut fra behovene for henholdsvis skoleskyss og andre reiser.

En svakhet ved analyser på fylkeskommunenivå er at de inneholder forholdsvis få observasjoner. Det er gjort analyser basert på data for 2002 og 2003.

Utgangspunktet for analysene er å finne faktorer som kan forklare forskjeller i fylkeskommunenes utgifter til lokale ruter per innbygger. Det vil si forskjeller i subsidiebehov til drift av lokale ruter.

10.4.6 Analyseopplegg båt/ferje-trafikk

Det er store forskjeller i fylkeskommunenes utgifter til båt- og ferjetrafikk. Behovet for båt/ferjeruter vil være avhengig av lokale geografiske forhold og bosettingsmønster. Båt/ferjeforbindelser vil typisk gå til bosetting på øyer uten veiforbindelse eller skje i forbindelse med kryssing av lange fjorder. Staten har ansvaret for finansieringen av ferjer langs riksveiene. De spesielle geografiske forholdene som må ligge til rette for båt/ferjetrafikk gjør at vanlige bosettingsvariable, slik som andel bosatt i spredtbygde strøk, i liten grad kan forventes å avspeile forskjeller i behovet for båt/ferjetrafikk.

De faktorene som klarest refererer seg til båt- og ferjetrafikk i dagens kostnadsnøkkel er rutelengde og antall bosatt på øyer uten fast veisamband. Utvalget tester i tillegg om det er sammenheng mellom fylkeskommunenes utgifter til båt/ferjetrafikk og lengden på kystlinje (inkludert øyer). Gjennom analysen vil utvalget forsøke å finne frem til objektive kriterier som kan forklare forskjeller i utgift per innbygger til lokale ruter fylkeskommunene imellom.

10.4.6.1 Vurdering av forklaringsvariable

Rutenett til sjøs

I dag er andel rutenett til sjøs et viktig kriterium i kostnadsnøkkelen som skal beskrive kostnadsforskjeller til båt/ferje-trafikk. Kriteriet bygger på det faktiske rutenettet. I hvilken grad kriteriet kan sies å være objektivt vil være avhengig av i hvilken grad rutenettet er en påvirkbar faktor for den enkelte fylkeskommune, eller om det er mer naturgitte forhold som er bestemmende for rutenettet. I praksis har ikke kriteriet vært oppdatert siden 1990. Dette betyr at eventuelle endringer i rutenettet i praksis ikke har påvirket tilskuddsfordelingen gjennom inntektssystemet.

Det kan være store forskjeller mellom antall avganger og båt/ferjestørrelse mellom eksisterende ruter. Dette vil normalt gi forskjeller i subsidiebehov som ikke fanges opp av kriteriet.

Ulempen med kriteriet er at det i prinsippet er påvirkbart av fylkeskommunale beslutninger. Gjeldende praksis med manglende oppdatering er ikke noen god løsning på dette problemet. Etter utvalgets syn bør kriteriet bare beholdes dersom man ikke finner et bedre alternativ.

Utkjørt distanse

Utkjørt distanse vil til en viss grad fange opp forskjeller avgangshyppighet som ikke fanges opp av rutenettkriteriet. På den annen side er det ikke uten videre gitt at subsidiebehovet øker selv om utkjørt distanse øker. Dersom utkjørt distanse inngår som kriterium vil dette gi fylkeskommunene direkte muligheter til å påvirke tilskuddsfordelingen.

Utvalget mener at utkjørt distanse ikke egner seg som kriterium i inntektssystemet.

Befolkning på øyer uten fastlandsforbindelse

Andel befolkning bosatt på øyer er et kriterium som både har fordeler og ulemper. Fordelen med kriteriet går på validitet. Det er en sannsynlig sammenheng mellom antall bosatte på øyer uten fastlandsforbindelse og utgifter til båt/ferjetrafikk.

Ulempene ved kriteriet har sammenheng med opprettelse av nye fastlandsforbindelser. En ny fastlandsforbindelse vil gi redusert tilskudd til den berørte fylkeskommunen. Hvordan fastlandsforbindelsen påvirker fylkeskommunens utgifter vil imidlertid være avhengig av om strekningen tidligere har vært betjent av riksveiferjer eller fylkesferjer. Dersom strekningen har vært betjent av riksveiferjer får ikke fylkeskommunen lavere utgifter til båt/ferjetrafikk som følge av den nye fastlandsforbindelsen. I stedet kan fylkeskommunen få økte utgifter til rutebiltransport. Uansett om strekningen er betjent av fylkes- eller riksveiferjer, vil nedgangen i fylkeskommunenes inntekter som følge av nye fastlandsforbindelser, påvirke fylkeskommunenes lønnsomhetsvurdering av slike prosjekter. Heller ikke dette kriteriet har vært oppdatert løpende.

Kystlinje

Utvalget har sett nærmere på om kystlengde kan være et kriterium som vil kunne gi informasjon om utgiftsbehovet for båt/fergetrafikk. Hypotesen er at fylker med lang kystlinje vil ha større behov for båt/ferjesamband enn fylker med kort kystlinje. Dersom kystlinjen består av fjordarmer vil dette øke kystlengden, noe som igjen kan gjenspeile behov for båtforbindelse på tvers av fjorder. I tillegg til å måle kystlinjen langs fastlandet, måles kystlinjen rundt øyer. Det er tatt med øyer på minst 2,5 mål. Det er ikke skilt mellom bebodde og ubebodde øyer eller om en øy har fastlandssamband eller ikke. Data er produsert av Statens Kartverk, og er blant annet gjengitt i Statistisk Årbok fra SSB. Dataene foreligger også i Statistikkbanken på SSBs nettside.

Utvalget har ikke hatt tilgang til data som skiller mellom bebodde og ubebodde øyer. Som en alternativ innfallsvinkel har utvalget testet nedbygd kystlinje på øyer. Nedbygd kystlinje er definert som kystlinje som har bygninger innen 100 meter. Denne variabelen viser imidlertid svakere signifikans og gir svakere effekter i forhold til de båt- og ferjetunge fylkene enn kystlinje øyer. Dette kan skyldes at hytteeiendommer slår ut langs kysten på sørøstlandet, og at mer værutsatte områder lang kysten av vestlandet og i Nord-Norge gjør at bebyggelsen der i mindre grad ligger langs kystlinjen. Utvalget ser således ikke nedbygd kystlinje langs øyer som et aktuelt kriterium.

Fordelen med kystlengde er at det er et objektivt kriterium som fylkeskommunene ikke kan påvirke. I tillegg er kriteriet enkelt. Kriteriet bør også ha en viss validitet i og med at det er en sannsynlig sammenheng mellom lengden på kystlinjen og behovet for båt/ferjetrafikk. En svakhet ved kriteriet er at kriterieverdiene ikke vil endre seg over tid. Kriteriet vil dermed ikke fange opp eventuelle forhold som endrer fordelingen av utgiftsbehov mellom fylkeskommunene.

10.4.6.2 Analyseresultater

Det blir brukt regresjonsanalyser der fylkeskommunens brutto driftsutgifter per innbygger til båt/ferje er avhengig variabel. Det blir kontrollert for frie inntekter per innbygger i alle analysene. Analysen bygger på data for 2003.

I analysen testes effekten av kriteriene rutenett til sjøs, utkjørt distanse, befolkning bosatt på øyer og lengden på kystlinje fastland og kystlinje øyer. Alle variasjoner er målt per innbygger.

Når vi tester dagens kriteriesammensetning knyttet opp mot ferjedrift, det vil si rutenett og befolkning på øyer, får ingen av disse kriteriene statistiske signifikante effekter på utgiftene.

Analysene viser at det er sammenheng mellom fylkeskommunenes utgifter til ferje/båttrafikk og lengden på kystlinje fastland, kystlinje øyer og befolkning bosatt på øyer. Utkjørt distanse har ikke nevneverdig effekt. Regresjonslikningene er vist i vedlegg 7.

På bakgrunn av analysene er det to alternative utforminger av kostnadsnøkkelen som kan fremheves. Det ene alternativet er en kostnadsnøkkel som består av lengde kystlengde fastland og kystlengde øyer, mens det andre alternativet er kystlengde fastland og befolkning bosatt på øyer. Begge disse alternativene forklarer i underkant av 95 prosent av utgiftsvariasjonene fylkeskommunene imellom. Dette tilsier at valg av modell, det vil si kostnadsnøkkel, kan baseres på en vurdering av fordelene og ulempene ved kriteriene kystlinje øyer og befolkning på øyer uten fastlandsforbindelse.

10.4.6.3 Forslag til delkostnadsnøkkel båt/ ferjetrafikk

Resultatene i regresjonsanalysen beskrevet i avsnitt 10.4.6.2 bør bidra til å styrke validiteten til kystlinje som kriterium i kostnadsnøkkelen for lokale ruter. Validiteten til kystlinje på øyer er likevel svakere enn validiteten til befolkning bosatt på øyer. Svakheten ved å bruke befolkning bosatt på øyer som kriterium er at tilskuddsfordelingen påvirkes av utbygging av fastlandsforbindelser, noe som igjen vil kunne innvirke på fylkeskommunenes lønnsomhetsvurdering av slike prosjekter. Det er usikkert hvor stor betydning dette vil ha i praksis, men på prinsipiell basis er dette en klart uheldig side ved kriteriet.

På bakgrunn av at tilskudd basert på kriteriet kystlinje på øyer ikke påvirkes av fylkeskommunale disposisjoner, foreslår utvalget at dette kriteriet inngår i delkostnadsnøkkelen for båt/ferjetrafikk fremfor kriteriet befolkning på øyer. Delkostnadsnøkkel for ferje/båttrafikk fremgår av tabell 10.20.

Figur 10.2 viser hvordan brutto driftsutgifter og fordelingen gjennom kostnadsnøkkelen varierer fylkeskommunene imellom. Vi ser at det er stort samsvar, men at fylkeskommunene med de høyeste utgiftene per innbygger ikke kompenseres fullt ut. De høye utgiftene i disse fylkeskommunene må også ses i sammenheng med at de har relativt høye frie inntekter.

Utvalget vil etter en samlet vurdering anbefale at kystkriteriene inngår i delkostnadsnøkkelen for lokale ruter. Når de foreslåtte kriterier ligger fast over tid, er det særlig viktig at vektingen av sektornøklene oppdateres i tråd med de retningslinjene utvalget har foreslått i kapittel 8.

10.4.7 Analyseopplegg bil- og banetrafikk

På samme måte som for båt- og ferjetrafikken forsøkes det å finne frem til kriterier som forklarer forskjeller i fylkeskommunenes utgifter bil-/bane ved hjelp av regresjonsanalyser. Igjen er det spørsmål om å finne frem til sannsynlige, objektive kriterier som gjenspeiler forskjeller i utgiftsbehov fylkeskommunene imellom.

I dagens kostnadsnøkkel ivaretas utgiftsvariasjonene gjennom bosetningskriterier. Kriteriene som benyttes er andel bosatt spredt, andel areal og en storbyfaktor. Også i følge SNF-rapport 52/00 er det variabler som beskriver bosettingsstrukturen som har størst forklaringskraft. Aktuelle variabler som det vises spesielt til i denne rapporten er innbyggere per kilometer offentlig vei og andel innbyggere bosatt spredt. Andre aktuelle variabler som testes ut i rapporten er andel pendlere og andel yrkesaktive.

I tillegg til kriteriene som er i bruk i dag, tester utvalget også ut bosettingskriteriene for kommunene (jf. beskrivelse i kapittel 8.7). Sonekriteriet måler reiseavstand innenfor soner på minst 2 000 innbygger, mens nabokretskriteriet måler avstand mellom de nærmeste nabokretsene i en kommune. Andel bosatt spredtbygd omfatter personer som bor utenfor tettsteder. Et tettsted er definert som en samling hus der det bor minst 200 mennesker og avstanden mellom bygningene normalt ikke er mer enn 50 meter. Det testes også ut om de nye bosettingskriteriene (strukturkriteriene) utviklet av utvalget kan brukes til å forklare utgiftsforskjeller når det gjelder buss og banetrafikk. Disse kriteriene måler gjennomsnittlig reiseavstand til de nærmeste 1 000, 2 000, 5 000, 10 000 og 20 000 innbyggere uavhengig av kommunegrensene. Dette gir samlet sett et stort arsenal av bosettingskriterier, som hver for seg fanger opp ulike dimensjoner ved bosettingsmønsteret.

Det inngår ikke aldersgrupperte kriterier i dagens nøkkel. Om lag halvparten av nøkkelen fordeles med et likt beløp per innbygger uavhengig av alder. Utvalget ser også på om aldersfordelingen kan ha betydning for forskjeller i utgiftsbehov.

10.4.7.1 Vurdering av forklaringsvariabler

Bosettingskriterier

Bosettingsmønsteret påvirker fylkeskommunenes utgifter til lokale ruter på forskjellige måter. Reisehyppigheten med kollektivmidler er høyest i sentrale strøk. Dette har sammenheng med at høy befolkningskonsentrasjon gir trafikkgrunnlag for hyppige avganger, og at sterk belastning på veinettet gjør kollektivreiser relativt fordelaktige i forhold til å reise med egen bil. I områder med spredt bosetting vil enkeltreisene være lengre enn i tett bebygde områder, samtidig som svakt trafikkgrunnlag gir økt subsidiebehov. Med andre ord vil ulike kostnadsdrivere trekke i retning av økte utgifter i både tettbygde og spredtbygde områder.

Fylkeskommunenes utgifter til bil/bane per innbygger kan dekomponeres slik:

(Utgift/innbygger) =

(Ant passasjerer/Innbygger) (Passasjerkm/Ant passasjerer) (Utgift/Passasjerkm)

Utgiftene per innbygger kan således splittes opp i forskjeller i reisehyppighet, forskjeller i reiselengde og forskjeller i subsidiering per passasjerkilometer. Tabell 10.21 viser hvordan dette varierer fylkeskommunene imellom.

Det er grunn til å tro at dataene i denne tabellen er av varierende kvalitet. Det er likevel verdt å merke seg den høye reisehyppigheten i Oslo og de lange reiseavstandene i Finnmark, Oppland og Sogn og Fjordane. Dataene for Oslo viser også høye utgifter per kilometer. Dette tilsier at kostnadsnøkkelen bør inneholde kriterier som både gjenspeiler høy befolkningskonsentrasjon og spredt bosetting.

I dagens kostnadsnøkkel er høy befolkningskonsentrasjon ivaretatt av en egen storbyfaktor, som er spesielt definert for kostnadsnøkkelen for lokale ruter. Storbyfaktoren har ligget fast siden 1994, da de tidligere sektornøklene ble slått sammen til en felles kostnadsnøkkel. Den opprinnelige storbyfaktoren for samferdsel var definert som andel storbybefolkning, der Oslo, Bærum, Bergen og Trondheim ble regnet som storbyer. I 1994 ble dette kriteriet slått sammen med prosenttillegget til Oslo i den tidligere helsenøkkelen. Dette gir Oslo en andel av storbyfaktoren på om lag 70 prosent, mens Oslos befolkningsandel skulle tilsi om lag 55 prosent. Kriteriet har ikke vært oppdatert med hensyn til endringer i de berørte kommunenes innbyggertall. Det er også en svakhet ved dette kriteriet at definisjonen av storby skiller seg fra andre definisjoner som det er vanlig å bruke. I analysene testes det i stedet ut to andre bosettingskriterier som fanger opp høye befolkningskonsentrasjoner.

Det ene kriteriet omfatter andel bosatte i tettstedet Oslo som omfatter snautt 800 000 innbyggere. Av disse er om lag 515 000 innbyggere bosatt i Oslo (fylkes)kommune, mens de øvrige innbyggerne er bosatt i deler av 10 omegnskommuner i Akershus og i deler av Røyken kommune i Buskerud. Dette kriteriet fanger opp den høye befolkningskonsentrasjonen i Oslo-området. Kriteriet har fått benevningen andel bosatt i hovedstadssonen. Det er en svakhet ved kriteriet at det blir null for alle fylkeskommuner utenom Oslo, Akershus og Buskerud.

Det andre kriteriet som testes ut av utvalget er innbyggere bosatt per kilometer offentlig vei. Også dette kriteriet slår sterkt ut for Oslo og Akershus, men vil også fange opp forskjeller mellom de øvrige fylkeskommunene. Det er også vist til dette kriteriet i SNF-rapport 52/00. Kriteriet inngår også i Møreforsknings forslag til kostnadsnøkkel.

Utvalget tester også ut om de nye bosettingskriteriene som måler gjennomsnittlig reiselengde til henholdsvis 1 000, 2 000, 5 000, 10 000 og 20 000 innbyggere kan bidra til å forklare utgiftsforskjeller kommunene imellom. Disse kriteriene kan både fange opp utgiftsforskjeller som skyldes befolkningskonsentrasjoner og lange avstander.

I dagens kostnadsnøkkel blir kostnadsulempene ved lange avstander ivaretatt med kriteriene andel innbyggere bosatt spredt og areal per innbygger. Andel bosatt spredtbygd ble innarbeidet i kostnadsnøkkelen i 1997 med bakgrunn i analyser som viste at utgiftene til skoleskyss er påvirket av andel bosatt i spredtbygde strøk. Dette er et aktuelt kriterium som testes ut i analysene. I og med at andel skolereiser viser sterk variasjon fylkeskommunene imellom, vil det være interessant å teste ut om andel skolereiser påvirker fylkeskommunes subsidiebehov. Etter utvalgets vurdering er imidlertid datakvaliteten på denne variabelen for usikker til at den kan benyttes i kostnadsnøkkelen. Det vises for øvrig til at utgiftene til lokale ruter ikke omfatter fylkeskommunenes direkte utgifter til skoleskyss for elever i videregående skole (jf. avsnitt 10.2.2).

I dagens kostnadsnøkkel fanger også kriteriet areal per innbygger opp forskjeller i reiseavstand. Det er en svakhet ved dette kriteriet at det også fanger opp store ubebodde fjellområder der det ikke drives kollektivtrafikk. I tillegg til de nevnte kriteriene testes det også ut om bosettingskriteriene avstand til nærmeste nabokrets og avstand innenfor soner med minst 2 000 innbyggere som benyttes i kostnadsnøkkelen for kommunene, har effekt på fylkeskommunenes utgifter til bil/banedrift.

Alderskriterier

I følge Den nasjonale reisevaneundersøkelsen 2001 foretas kollektivreiser oftere av dem som

• Ikke har førerkort og/eller tilgang til bil

• Har lav inntekt

• Er under 25 år

• Bor i Oslo/Akershus

• Har et godt kollektivtilbud i nærheten av boligen

Tabell 10.22 viser hvordan kollektivtrafikken fordeler seg på ulike aldersgrupper. Det går frem at det særlig er de yngre aldersgruppene som er storbrukere av kollektivmidler. Personer i aldersgruppen 13-17 år reiser kollektivt mer enn fire ganger så ofte som personer over 55 år. Reisene i aldersgruppen 13-17 år er i tillegg sterkt subsidierte, da det i stor utstrekning er snakk om skolereiser og andre former for ungdomsrabatt.

Med bakgrunn i reisevaneundersøkelsen mener utvalget at det også bør testes ut om forskjeller i alderssammensetningen har betydning for fylkeskommunenes utgifter til bil/bane. I og med at bruken av kollektivreiser varierer så mye med hensyn til alder, kan dette ha betydning for kapasitetsbehovet. I dag ligger det midler til skole- og studentrabatt utenfor overgangsordningen i inntektssystemet. Innarbeiding av alderskriterier i kostnadsnøkkelen vil kunne redusere fordelingsvirkningene ved innlemming av disse midlene. Som aktuelt kriterium er det valgt å bruke innbyggere 6-34 år. En så stor aldersgruppe vil redusere innslag av tilfeldige svingninger fra år til år, samtidig som aldersgruppen omfatter de tyngste brukergruppene.

10.4.7.2 Analyseresultater

Det blir brukt regresjonsanalyser der fylkeskommunens brutto driftsutgifter per innbygger til bil/bane er avhengig variabel. Det blir kontrollert for frie inntekter per innbygger i alle analysene. Analysene bygger i hovedsak på data for 2003.

I analysen testes effekten av kriteriene innbyggere per kilometer vei, hovedstadssone, gjennomsnittlig reiselengde til 1 000, 2 000, 5 000, 10 000 og 20 000 innbyggere, bosatt spredtbygd, areal, avstand til nabokrets, sone og innbyggere 6-34 år. Alle variasjoner er målt per innbygger.

Analysene viser at det er sammenheng mellom fylkeskommunenes utgifter til bil/banetrafikk og innbyggere per kilometer vei, andel bosatt spredtbygd og andel innbyggere 6-34 år. Til sammen forklarer disse faktorene sammen med frie inntekter 82 prosent av variasjonene i fylkeskommunenes utgifter til bil/bane per innbygger.

Dette betyr at utgifter i forbindelse med befolkningskonsentrasjoner ivaretas av kriteriet innbyggere per km vei, mens utgifter i forbindelse med lange reiseavstander ivaretas av kriteriet andel bosatt spredtbygd. Regresjonslikningene er vist i vedlegg 7.

Det er mulig å øke forklaringskraften ved å ta med flere bosettingskriterier. I og med at vi bare har 19 observasjoner vil et analyseresultat basert på mange variable være forholdsvis tilfeldig. Hensyn til robusthet og enkelhet tilsier et lavt antall kriterier. Forklaringskraften reduseres noe om Oslo tas ut av analysen. Det har likevel liten betydning for resultatene om Oslo er med eller ikke. Dette er imidlertid avhengig av at kriteriet innbyggere 6-34 år tas med.

Analysen viser at en ny innbygger per kilometer offentlig vei vil koste om lag 5,50 kroner, en ny innbygger bosatt spredt vil koste 2 500 kroner og en ny innbygger 6-34 år koste 8 900 kroner.

Figur 10.3 viser faktiske utgifter og beregnede utgifter per innbygger fra regresjonsanalysen for hver fylkeskommune.

Av figuren ser vi at de faktiske kostnadene er størst i forhold til de beregnede kostnadene i Vest-Agder og Akershus, mens de beregnede kostnadene er størst i forhold til de faktiske i Sør-Trøndelag og Aust-Agder

10.4.7.3 Forslag til delkostnadsnøkkel bil/ banetrafikk

Etter utvalgets syn vil en kostnadsnøkkel bestående av kriteriene innbyggere per kilometer vei, andel bosatt spredtbygd og innbyggere 6-34 år ivareta flere hensyn. Kriteriene bør ha validitet i og med at de tar hensyn til både befolkningskonsentrasjoner, lange avstander og brukersammensetning etter alder. Kriteriene er objektive, målbare og lite påvirkbare for fylkeskommunene. Kriterieverdiene vil være forholdsvis stabile over tid, og kostnadsnøkkelen er enkel i og med at den bare er basert på tre kriterier.

Når vektene baseres på koeffisientene i regresjonen blir summen vesentlig høyere enn 1. For at vektene skal summere seg til 1, vil det derfor være nødvendig med en kraftig nedjustering av vektene i forhold til hva koeffisientene i regresjonsanalysen tilsier. Denne nedvektingen fører imidlertid til at kostnadsnøkkelen bare fanger opp en mindre del av de faktiske variasjonene i utgiftene. For å rette opp dette foreslår utvalget at det foretas en omskalering av kriteriene. Dette innebærer at i stedet for å bruke antall innbyggere 6-34 år samlet sett, telles antall innbyggere 6-34 år ut over en fastsatt minsteandel. Minsteandelen settes litt i underkant av andelen til den fylkeskommunen som har lavest verdi på det enkelte kriterium. Når det gjelder andel innbyggere 6-34 år har Hedmark lavest andel med 34,9 prosent. Minsteandelen kan dermed settes til 34 prosent. En slik omskalering av kriteriene øker de relative forskjellene mellom kriterieverdiene. Dette gjør at kriteriene i kostnadsnøkkelen i større grad vil fange opp de faktiske variasjonene i utgiftene.

Kriteriene som inngår i forslaget til kostnadsnøkkel blir da:

• Innbyggere 6-34 år ut over 34 prosent av innbyggerne i fylkeskommunen

• Innbyggere per km vei ut over 17 personer

• Innbyggere bosatt spredt ut over 0,3 prosent av innbyggerne i fylkeskommunen

Denne omskaleringen gjør kostnadsnøkkelen mer komplisert. Men effekten av ikke å foreta en slik omskalering vil være at kostnadsnøkkelen bare vil fange opp en mindre andel av de variasjoner som fanges opp gjennom regresjonsanalysen. Omskaleringen gjør at eksempelvis Oslo, Sogn og Fjordane og Nord-Trøndelag, som er fylkeskommuner med høyt beregnet utgiftssaker per innbygger, vil få kompensert kostnadsulempene i større grad, mens Østfold, Buskerud, Telemark og Vestfold som er fylkeskommuner med lavt beregnet utgiftsbehov vil bli trukket mer. Selv etter denne omskaleringen vil imidlertid ikke utgiftsforskjellene, slik de fremgår av regresjonsanalysen, bli fanget opp fullt ut av kostnadsnøkkelen.

Tabell 10.23 viser utvalgets forslag til delkostnadsnøkkel for bil/bane.

10.4.8 Forslag til kostnadsnøkkel lokale ruter

Utvalget foreslår at kostnadsnøkkelen for lokale ruter settes sammen med kostnadsandelene for båt/ferjetrafikk (14,7 prosent) og bil/bane (85,3 prosent) basert på netto driftsutgifter. Dette betyr at vektene i forslaget til delkostnadsnøkkel for båt/ferje multipliseres med 0,147 og at vektene i delnøkkelen for bil/bane multipliseres med 0,853. Tabell 10.24 viser utvalgets forslag til kostnadsnøkkelfor lokale ruter.

Med unntak av kriteriet innbyggere bosatt spredt består kostnadsnøkkelen i sin helhet av nye kriterier sammenliknet med dagens nøkkel. Forskjeller i utgiftsbehovet til båt/ferje fanges opp av forskjeller i lengden på kystlinjen for henholdsvis fastland og øyer. Høy bruk av kollektivtrafikk i områder med stor befolkningskonsentrasjon fanges opp av innbyggere per kilometer offentlig vei, mens hensynet til lange avstander i distriktene fanges opp av kriteriet innbyggere bosatt spredt. Kriteriet innbyggere 6-34 år fanger opp at det er denne aldersgruppen som har det høyeste forbruket av kollektiv­trafikk.

Figur 10.4 viser variasjon i brutto driftsutgifter og fordelingen etter ny og gammel kostnadsnøkkel. Den nye kostnadsnøkkelen varierer mer i samsvar med driftsutgiftene enn dagens nøkkel. Oslo kommer klart best ut sammenliknet med dagens nøkkel. Etter den gamle nøkkelen lå kostnadsindeksen for Oslo betydelig under de faktiske utgiftene. Også den nye kostnadsindeksen er lavere enn de faktiske utgiftene.

Sogn og Fjordane får klart størst nedgang, men nedgangen er betydelig også for Nordland og Finnmark. Utslaget for Sogn og Fjordane må ses i sammenheng med at den nåværende kostnadsnøkkelen ligger ekstremt over de faktiske utgiftene. Dette skyldes blant annet at det nåværende kriteriet rutenett til sjøs slår spesielt gunstig ut for Sogn og Fjordane. Også for Nordland ligger nåværende kostnadsnøkkel betydelig over faktiske utgifter. Etter den nye kostnadsnøkkelen vil kompensasjonen etter kostnadsnøkkelen ligge under de faktiske utgiftene. Dette må ses i forbindelse med at utgiftsnivået i disse fylkeskommunene også har sammenheng med at de har et høyt inntektsnivå.

Nedgangen i forhold til dagens nøkkel må også ses i sammenheng med at andel ferjeutgifter blir lavere etter den nye nøkkelen enn etter den nåværende. I dagens nøkkel har kriteriene rutenett til sjøs og befolkning på øyer en samlet vekt på 23 prosent, mens andel utgifter til ferje i 2003 bare utgjorde knapt 15 prosent. Denne nedjusteringen av andel ferjeutgifter vil isolert sett føre til at fylkeskommuner med høye ferjeutgifter kommer svakere ut med det nye forslaget til kostnadsnøkkel enn de gjør i dag.

Delkostnadsnøkkelen for lokale ruter har vært gjenstand for flere utredninger, både i regi av Rattsø-utvalget i NOU 1996: 1 og i regi av Kommunal- og regionaldepartementet som en del av oppfølgingen av Rattsø-utvalgets anbefalinger. Erfaringene viser at det er vanskelig å etablere en god og bredt akseptert delkostnadsnøkkel for lokale ruter. Det har blant sammenheng med at det er vanskelig å gi begrepet likeverdig rutetilbud et operasjonelt innhold.

10.5 Tannhelsetjenesten

10.5.1 Innledning

Dette avsnittet redegjør for utvalgets tilnærming til å kvantifisere variasjoner i fylkeskommunenes utgiftsbehov til tannhelsetjenesten.

Fylkeskommunene har ansvar for å fremme tannhelsen i befolkningen og gjennom tannehelsetjenesten sørge for nødvendig forebygging og behandling. Fylkeskommunene skal sørge for at tannhelsetjenester er tilgjengelig for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i fylket, enten av fylkeskommunenes egne ansatte eller av privatpraktiserende tannleger som har inngått avtaler med fylkeskommunen. I 2003 var 70 prosent av avtalte tannlegeårsverk i privat sektor, mens 30 prosent var i offentlig sektor.

I 2003 utgjorde fylkeskommunenes brutto driftsutgifter til tannhelsetjenesten, eksklusive avskrivinger, om lag 1,7 milliarder kroner. Den offentlige tannhelsetjenesten finansieres i hovedsak gjennom fylkeskommunenes frie inntekter. I tillegg finansieres utgiftene til voksne pasienter gjennom egenbetalinger. Helse- og omsorgsdepartementet finansierer rekruttering av tannleger fra Tyskland gjennom et årlig tilskudd på 3 millioner kroner til Aetat.

I henhold til lov om tannhelsetjenesten § 1-3 skal fylkeskommunene gi vederlagsfri tannbehandling til:

• barn og ungdom 0-18 år

• psykisk utviklingshemmede i og utenfor institusjon uansett alder

• grupper av eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie

• 19-20 åringer skal gis nødvendig tannhelsehjelp innenfor en maksimal egenandel på 25 prosent.

I tillegg har rusmisbrukere i rusinstitusjoner siden 2004, som følge av omdefinering av rusinstitusjoner fra sosialtjeneste til helsetjeneste, hatt rett til vederlagsfri tannhelsetjenester. Rett til vederlagsfri tannhelsetjeneste forutsetter at opphold i helseinstitusjon har en varighet på minst tre måneder.

Fylkeskommunene kan dessuten fatte vedtak om å yte tannhelsetjenester til voksne, betalende pasienter. Takster for behandling av voksne, betalende klientell som behandles ved de offentlige tannklinikkene fastsettes av fylkeskommunene. Takstene kan fastsettes etter selvkostprinsippet.

I forbindelse med behandling av Ot.prp. nr 66 (2000-2001) Om lov om helseforetak med mer og høringsnotat om statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten ble framtidig forankring av tannhelsetjenesten omtalt. På bakgrunn av merknader fra høringsinstanser og Stortinget ble det besluttet å vurdere organisering og drift for den offentlige tannhelsetjenesten på et senere tidspunkt. I mars 2003 oppnevnte Helse- og omsorgsdepartementet et utvalg som skal vurdere det offentlige engasjementet i tannhelsetjenesten. Utvalget avga sin utredning i juni 2005. Utvalget foreslo i NOU 2005:1, Det offentlige engasjement på tannhelsefeltet. Et godt tilbud til de som trenger det mest, a t det offentlige engasjementet ble rettet mot grupper som anses å ha et særlig behov for tannhelsetjenester. I forlengelsen av det anbefalte utvalget at følgende grupper burde få gratis tannhelsetjenester:

• Personer mellom 0 – 18 år

• Personer med alvorlige psykiske lidelser

• Personer i rusmiddelomsorgen

• Personer med kroniske somatiske sykdommer eller funksjonshemming

• Psykisk utviklingshemmede

• Personer med funksjonstap

• Personer som mottar stønad til livsopphold over en periode på minst 6 måneder

• Innsatte i fengsel

• Yrkesskadde og krigspensjonister

• Personer med spesielle odontologiske lidelser

Videre anbefalte utvalget at offentlige finansierte tannhelsetjenester burde avgrenses til å gjelde nødvendig tannbehandling, inkludert forebygging. Utvalget hadde delte meninger om hvorvidt de offentlige tannhelseoppgavene i fremtiden best løses ved at de styres av et statlig forvaltningsorgan, et statlig foretak eller som nå av et lokalpolitisk organ.

10.5.2 Personer under offentlig tilsyn

Tabell 10.25 viser hvor stor andel av de prioriterte gruppene var under tilsyn av den offentlige tannhelsetjenesten i 2003. 4 I tillegg viser tabellen hvor stor andel av den øvrige voksne befolkningen som var under tilsyn av den offentlige tannhelsen. 5 Andelen voksne betalende pasienter varierer med dekningsgrad av privat praksis. Det er en konsekvens av fylkeskommunene tilgjengelighetsansvar for tannhelsetjenester.

Tabell 10.25 viser at det er store fylkesvise forskjeller når det gjelder andelen personer som er under offentlig tilsyn. I 2003 varierte andelen innbyggere 19-20 år under tilsyn fra 47 prosent i Nordland til 100 prosent i Østfold. Mens andelen psykisk utviklingshemmede under tilsyn lå over 90 prosent i åtte fylker, var andelen 73 prosent i Vest-Agder og 71 prosent i Oslo. De fylkesvise forskjellene er minst når det gjelder andelen barn og ungdom i alderen 0-18 år under tilsyn.

Helsetilsynet vurderte omfanget av den offentlige tannhelsetjenesten til prioriterte grupper i 2003. En av hovedkonklusjonene til Helsetilsynet var at det er store fylkesvise forskjeller når det gjelder andelen av personer som er under offentlig tilsyn (Helsetilsynet 5/2004). De store geografiske forskjellene indikerer ifølge Helsetilsynet at man ikke har et likeverdig tjenestetilbud, og at de prioriterte gruppene flere steder ikke får det tilbudet de har krav på i henhold til loven. Helsetilsynet påpekte i rapporten Tannhelsetjenesten i Norge at det er bekymringsfullt at andelen voksne under tilsyn ligger rundt eller over landsgjennomsnittet i ti fylker hvor andelen under tilsyn i en eller flere av de prioriterte gruppene ligger under landsgjennomsnittet: «En slik profil er etter Helsetilsynets vurdering en indikasjon på at det kan foreligge avvik fra lovens krav om prioritering» (Helsetil­synet 5/2004). Det som er skrevet i dette avsnittet er Helsetilsynets vurdering. Vurderingen er ikke umiddelbart akseptert av fylkeskommunene. Fylkeskommunene har blant annet et tilgjengelighetsansvar for voksenbefolkningen som skal ivaretas.

Rusmisbrukere i rusinstitusjoner fikk i 2004 rett til vederlagsfri tannbehandling. I 2004 var det om lag 1 500 institusjonsplasser knyttet til rusbehandling. Og antall pasienter årlig som har opphold i disse plassene utover 3 måneder er beregnet til om lag 2 000 (Revidert beregningsteknisk dokumentasjon til St. prp. Nr 1 (2004-2005). Publikasjonsnummer H-2171). Foreløpig har man ikke informasjon om hvor stor andel av denne gruppen som benytter seg av tilbudet om vederlagsfri tannbehandling. I revidert nasjonalbudsjett for 2005 ble fylkeskommunenes rammetilskudd økt med 8 millioner kroner som følge av at rusmisbrukere i institusjon nå har rettigheter gjennom tannhelsetjenesteloven. Midlene ble fordelt mellom fylkeskommunene etter antall døgnplasser med behandling ut over tre måneder i 2003. Når midlene ble fordelt mellom fylkeskommunene etter antall døgnplasser med behandling, må det ses i sammenheng med at det er institusjonsfylke som har finansieringsansvar for tannhelsetjenester til rusmisbrukere i rusinstitusjoner. Institusjonsfylket har ikke anledning til å sende refusjonskrav til hjemfylket.

10.5.3 Fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten

I 2003 utgjorde fylkeskommunenes brutto driftsutgifter til tannhelsetjenesten, eksklusive avskrivinger, om lag 1,7 milliarder kroner. Utgiftene er da avgrenset til utgiftene ført på funksjonene 660 (tannhelse – fellesfunksjoner) og 665 (tannhelse – pasientbehandling) i KOSTRA.

Tabell 10.26 viser fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten i 2003 i kroner per innbygger. Kolonne 1 viser fylkeskommunenes brutto driftsutgifter, eksklusive avskrivinger. Deler av utgiftsvariasjonene mellom fylkeskommunene kan forklares med hvor stor andel av den voksne befolkningen som er under offentlig tilsyn. I kolonne 2 vises derfor hvor stor andel av pasientene i den offentlige tannhelsetjenesten som er voksne, betalende pasienter. Kolonne 3 viser fylkeskommunenes brutto driftsutgifter, eksklusive avskrivinger og brukerbetalinger.

Kolonne 1 viser at det er betydelige variasjoner mellom fylkeskommunene når det gjelder utgiftene til tannhelsetjenesten per innbygger. I 2003 varierte brutto driftsutgifter til tannhelsetjenesten fra 163 kroner per innbygger i Oslo til 854 kroner per innbygger i Finnmark fylkeskommune. Utgiftsvariasjonene mellom fylkene vist i kolonne 1 må blant annet ses i sammenheng med variasjoner i andelen voksne som er under offentlig behandling. Kolonne 2 i tabellen viser andelen av pasientene ved de offentlige tannklinikkene som er voksne, betalende pasienter. Det framgår at det er store variasjoner mellom fylkeskommunene når det gjelder andelen voksne som er under offentlig tilsyn. Den generelle trenden er at andelen voksne under tilsyn stiger jo lengre nord man kommer og jo lavere dekningen av privatpraktiserende tannleger er. Kolonne 3 i tabellen viser fylkeskommunenes brutto driftsutgifter til tannhelsetjenesten, eksklusive avskriver og brukerbetalinger. Utgiftsvariasjonene mellom fylkeskommunene blir mindre når en holder brukerbetalinger utenfor utgiftsbegrepet, men fortsatt er det betydelige utgiftsvariasjoner mellom fylkeskommunene. Kostnader forbundet med rekruttering og høy turnover kan forklare noe av utgiftsvariasjonene.

10.5.4 Dagens kostnadsnøkkel

Variasjoner i fylkeskommunenes utgiftsbehov til tannhelsetjenesten ivaretas i dag utelukkende gjennom alderskriterier som skal fange opp aldersfordelingen til brukerne av den offentlig tannhelsetjenesten. Kostnadsnøkkelen for tannhelsetjenesten ble sist revidert av Rattsø-utvalget (NOU 1996:1). Dagens kostnadsnøkkel for tannhelsetjenesten vises i tabell 10.27.

10.5.5 Analyser av fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten

Tabell 10.26 viser at det er betydelige variasjoner mellom fylkeskommunene når det gjelder utgiftene til tannhelsetjenesten. Utgiftsvariasjonene må dels ses i sammenheng med at etterspørselen etter offentlige tannhelsetjenester varierer mellom fylkeskommunene, dels med at enhetskostnadene i tannhelsetjenesten varierer mellom fylkeskommunene.

Behovet for en ny utredning av kostnadsnøkkelen for tannhelsetjenesten har sammenheng med at datagrunnlaget for eksisterende kostnadsnøkkel er om lag 10 år gammelt. Det er behov for å oppdatere kostnadsnøkkelen med nye data om antall brukere som har rett til vederlagsfri tannbehandling og kostnadsnivået for ulike prioriterte grupper. Det er også behov for en ny analyse av fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten, da det er ønskelig å analysere bosettingsmønsterets betydning. Videre er det ønskelig å undersøke om det er en sammenheng mellom tannhelsen i befolkningen og fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten.

Utvalget har i arbeidet med å identifisere og kvantifisere betydningen av ulike etterspørsels- og kostnadsforhold valgt å ta utgangspunkt både i regresjonsanalyser av fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten og i brukerundersøkelser.

Forslaget til ny kostnadsnøkkel for tannhelsetjenesten baseres for det første på en analyse av fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten i 2003 og 2004. I denne analysen er fylkeskommunenes utgifter avgrenset til brutto driftsutgifter, eksklusive brukerbetalinger og avbetalinger, ført på funksjonene 660 og 665 i KOSTRA. Brukerbetalinger er holdt utenfor utgiftsbegrepet i denne analysen fordi fylkeskommunene ikke skal få kompensasjon for salg av tjenester gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Den avhengige variabelen er i hovedsak normert per innbygger. Men det er også foretatt analyser hvor den avhengige variabelen er normert per person under offentlige tilsyn. Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel baseres for det andre på en analyse av brukerne av den offentlige tannhelsetjenesten. Datagrunnlaget i denne analysen er KOSTRA-tall, samt data som utvalget har hentet inn fra fylkestannlegene. Analysene er dokumenter i vedlegg 7. I arbeidet med å utforme et nytt forslag til kostnadsnøkkel har utvalget i tillegg støttet seg på tidligere analyser av fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten, samt på analyser av tannhelsen i befolkningen.

Prioriterte grupper – ulike aldersgruppers bruk av offentlige tannhelsetjenester

Barn og ungdom 0-20 år, psykisk utviklingshemmede, eldre og uføre i institusjon eller hjemmesykepleie, samt rusmisbrukere i institusjon har rett til vederlagsfrie tannhelsetjenester. Antall innbyggere innenfor de ulike gruppene vil derfor være en viktig etterspørselsfaktor som bør inngå i kostnadsnøkkelen. Et av formålene med analysen som ligger til grunn for utvalgets forslag til kostnadsnøkkel har derfor vært å undersøke hvor mange innbyggere det er innenfor de ulike gruppene, samt variasjoner i ressursbruk mellom de ulike gruppene på nasjonalt nivå.

Fylkeskommunene rapporterer i KOSTRA hvor stor andel av de prioriterte gruppene som er under offentlig tilsyn, samt hvor stor andel av de prioriterte gruppene som er undersøkt i løpet av rapporteringsåret. Med utgangspunkt i KOSTRA-tall kan man derfor få en indikasjon på de ulike gruppenes bruk av offentlige tannhelsetjenester. Ut i fra dette kan man igjen få en indikasjon på ulike aldersgruppers bruk av offentlige tannhelsetjenester. Det er imidlertid nødvendig å gjøre noen tilpasninger for å beregne ulike aldersgruppers bruk av offentlige tannhelsetjenester. I beregningene som presenteres i dette avsnittet er det lagt til grunn at:

• Pasienter i prioriteringsgruppe 1, barn og ungdom, fordeler seg på aldersgruppen 0-18 år

• Pasienter i prioriteringsgruppe 2, psykisk utviklingshemmede, fordeler seg på aldersgruppen 21-66 år

• Pasienter i prioriteringsgruppe 3, eldre, langtidssyke og uføre, fordeler seg på aldersgruppen 67 år og over

• Pasienter i prioriteringsgruppe 4, ungdom, fordeler seg på aldersgruppen 19-20 år

Utvalget har ikke informasjon om hvor stor andel av rusmisbrukere i institusjon som er under offentlig tilsyn. Utvalget har heller ikke informasjon om hvor ressurskrevende denne gruppen er. Helse- og omsorgsdepartementet har beregnet fylkeskommunenes årlige utgifter til tannhelsebehandling av denne gruppen til å utgjøre om lag 16 millioner ­kroner.

Fylkeskommunene rapporterer i KOSTRA hvor stor andel av de prioriterte gruppene som har vært undersøkt i løpet av rapporteringsåret. I KOSTRA rapporteres det imidlertid ikke hvor ressurskrevende brukerne innefor de ulike prioriteringsgruppene er. Flere fylkeskommuner har imidlertid bonusavtaler med tannleger hvor det er fastsatt normert tidsbruk for brukerne innenfor de ulike gruppene. Utvalget har fått informasjon om normerte tidsbruk per bruker fra fylkestannlegene i ti fylkeskommuner. Det normerte tidsbruket per bruker varierer noe mellom fylkeskommunene, men forholdstallene er forholdsvis lik. Det normerte tidsbruket kan derfor brukes som en indikator på fylkeskommunenes ressursbruk per bruker innenfor de ulike prioriteringsgruppene.

Med utgangspunkt i informasjon om ulike gruppers bruk av offentlige tannhelsetjenester og en tilhørende norm for ressursinnsatsen per gruppe, kan man få et mål på i hvilken grad ulike grupper og aldersgrupper virker utgiftsdrivende på fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten. Tabell 10.28 viser hvor stor andel av fylkeskommunenes ressursbruk som, med utgangspunkt i forutsetningene beskrevet her, kan knyttes til ulike de ulike prioriteringsgrupper og aldersgrupper.

Av tabell 10.28 framgår det at det først og fremst er innbyggere i alderen 0-18 år som virker utgiftsdrivende på fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten. I hele perioden 1992-2003 har landsgjennomsnittet for andelen barn og ungdom under offentlig tilsyn ligget mellom 92 og 95 prosent.

I analyser av fylkeskommunenes utgifter i 2003 og 2004, utført av utvalget, er det undersøkt om variasjoner i aldersfordelingen er egnet til å forklare noe av utgiftsvariasjonene mellom fylkeskommunene. I analysene dokumenteres ingen entydig sammenheng mellom aldersfordelingen i fylket og fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten. I analysene dokumenteres det heller ingen sammenheng mellom psykisk utviklingshemmede, eldre og uføre i institusjon eller hjemmesykepleie og ungdom under tilsyn av den offentlig tannhelsetjenesten og fylkeskommunenes utgifter per innbygger. I analyser av fylkeskommunenes ressursbruk kan det, jf kapittel 8, være et problem at det er for få observasjoner og for liten variasjon i data til å avdekke de underliggende sammenhenger ved bruk av regresjonsanalyser. Brukerundersøkelser kan derfor være bedre egnet enn regresjonsanalyser til å identifisere og kvantifisere betydningen av de ulike prioriteringsgruppene.

Bosettingsmønster

Tidligere analyser av kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon viser at spredt bosettingsmønster og lange reiseavstander er en kostnadsulempe innenfor flere sektorer. I dag inngår ikke mål på bosettingsmønsteret i kostnadsnøkkelen for tannhelsetjenesten. Det har sammenheng med at Rattsø-utvalgets analyser av fylkeskommunenes ressursbruk på helsetjenester indikerte at spredt bosettingsmønster og lange reiseavstander ikke var en kostnadsulempe i helsetjenesten.

Utvalget har valgt å undersøke om nye data gir grunnlag for andre konklusjoner når det gjelder betydningen av bosettingsmønster. Det kan tenkes at spredt bosettingsmønster er en kostnadsulempe i tannhelsetjenesten dersom spredt bosettingsmønster medfører at fylkeskommunene må ha en høyere tannlegedekning for å gjøre tjenesten tilstrekkelig tilgjengelig for innbyggerne. Videre kan spredt bosettingsmønster være en kostnadsulempe dersom tannlegene må bruke potensiell arbeidstid til reisetid ved ambuleringsklinikker. Bedre kommunikasjonsmuligheter tilsier imidlertid at fylkeskommunene har mulighet til å sentralisere den offentlige tannhelsetjenesten nå. I flere fylker har det også skjedd en sentralisering av tannhelsetjenesten, for eksempel i Telemark, Vest-Agder, Rogaland og Troms. Åpning av nye sentralklinikker og nedleggelser av små distriktsklinikker kan gi er mer effektiv produksjon av tannhelsetjenester (Helsetilsynet 2004).

Analysene av fylkeskommunenes ressursbruk i 2003 og 2004 gir grunnlag for noe sprikende konklusjoner når det gjelder betydningen av bosettingsmønster. I analysen dokumenteres det ingen sammenheng mellom andel innbyggere bosatt spredtbygd og fylkeskommunenes utgifter per innbygger. I analysene av fylkeskommunenes ressursbruk i 2003 dokumenteres det imidlertid en positiv sammenheng mellom innbyggernes reiseavstand til kommunesenteret og fylkeskommunenes utgifter per innbygger. Analysen indikerer at en økning i reiseavstanden til kommunesenteret med 1 000 personminutter i gjennomsnittet medfører en økning i fylkeskommunenes utgifter med om lag 15 000 kroner. Utvalget har foretatt en analyse hvor man har analysert variasjoner i ressursbruk per person under offentlig tilsyn, i stedet for variasjoner i ressursbruk per innbygger. I denne analysen dokumenteres det også en positiv effekt av beregnet reisetid til kommunesenteret, men effekten er her mer usikker. Det er en indikasjon på at man gjennom variabelen «reiseavstand til kommunesenteret» fanger opp variasjoner i antall personer under offentlig tilsyn, og ikke nødvendigvis variasjoner i ressursbruk per bruker. I analyser av fylkeskommunenes ressursbruk i 2004 dokumenteres ingen sammenheng mellom innbyggernes reiseavstand til kommunesenteret og fylkeskommunenes utgifter. Dette gjelder både når utgiftene er normert per innbygger, og når utgiftene er normert per person under offentlig tilsyn.

Høy partiell korrelasjon mellom fylkeskommunenes frie inntekter og ulike mål på bosettingsmønsteret i fylkeskommunene kan gjøre det ­vanskelig å estimere bosettingsmønsterets selvstendige effekt på fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten.

Tannhelse

God tannhelse i barndommen er et godt utgangspunkt for god tannhelse også i voksen alder. Den offentlige tannhelsetjenesten i Norge samler årlig inn tannhelsedata for 5- 12- og 18- åringer for Helsetilsynet. Tannhelsen måles med kariesindeksen DMFT/dmft for henholdsvis permanente tenner og melketenner. DMFT-indeksen forteller hvor mange tenner som har hull, er trukket på grunn av karies eller har fyllinger. For indikatorårskullene rapporteres også andelen individer som aldri har hatt hull i tennene. Tabell 10.29 viser andelen kariesfrie 5-, 12-, og 18- åringer i fylkene. Videre viser tabellen gjennomsnittlig antall tenner skadet av karies hos 5- 12- og 18-åringer.

Av tabell 10.29 framgår det at det er variasjoner mellom fylkene når det gjelder andelen kariesfrie barn og ungdom. Andelen kariesfrie 18-åringer varierer fra 9 prosent i Finnmark til 26 prosent i Østfold. Tabell 10.29 viser også at det er variasjoner mellom fylkene når det gjelder gjennomsnittlig antall tenner skadet av karies. Gjennomsnittlig antall tenner skadet av karies blant 5-åringer varierer fra 1,1 i Oppland til 2,0 i Finnmark. Gjennomsnittlige antall tenner skadet av karies blant 18-åringer varierer fra 3,7 i Østfold til 6,5 i Finnmark. Selv om bildet er noe sammensatt ser det ut til at tannhelsen er dårligst i distriktsfylker, og særlig i Nord-Norge. Et av formålene med analysene av fylkeskommunenes ressursbruk i 2003 og 2004 var å undersøke om det var en sammenheng mellom tannhelsen og fylkeskommunenes utgifter. I analysen dokumenteres det ingen entydig sammenheng mellom antall tenner skadet av karies blant 5-, 12- og 18-åringer og fylkeskommunenes utgifter. Når det ikke dokumenteres noen sammenheng mellom tannhelsen blant barn og ungdom og fylkeskommunenes utgifter så kan det ha sammenheng med at behandlingsprofilen i tannhelsetjenesten har endret karakter fra såkalt «nødvendig» tannbehandling til tjenesteproduksjon. En viktig del av det offentlig tannhelsetilbudet er i dag kontroll og forebyggende tannhelsearbeid. En annen grunn til at det ikke dokumenteres noen sammenheng er at tannhelsen til barn og ungdom i hovedsak er god. I løpet av de siste årene har det vært en bedring i tannhelsen til befolkningen. Fortsatt har imidlertid mellom 10-30 prosent betydelige problemer (Statens helsetilsyn 1999). Tidligere studier viser at det er en sammenheng mellom sosioøkonomisk status og helseproblemer (NOU 1996:1). Det er derfor aktuelt å undersøke hvorvidt det er en sammenheng mellom sosioøkonomisk status og tannhelseproblemer på individnivå, og mellom mål på sosioøkonomiske forhold i fylkeskommunene og fylkeskommunenes utgifter til tannhelsetjenesten. Det er ofte barn fra ikke-vestlige land, barn med sviktende sosialt nettverk, funksjonshemmede og kronisk syke som har dårlige tannhelse (Statens helsetilsyn 1999). Undersøkelser på individnivå viser at det er stor variasjoner i tannhelsen til barn og ungdom med norsk bakgrunn og barn og ungdom med minoritetsspråklig bakgrunn. En kartlegging fra 1999 viste at 3-årige barn med innvandrerbakgrunn hadde fire ganger så mange tenner med hull som barn med norsk bakgrunn. Undersøkelser viser også at 12- og 18 åringer med innvandrerbakgrunn har flere tenner med kariesskader enn barn med norsk bakgrunn (Grøtvet og Grimmestad 2002). Barn og ungdom i Oslo har en bedre tannhelse enn landsgjennomsnittet. Internt i Oslo er det imidlertid store forskjeller mellom ulike bydeler. I bydeler i Oslo hvor en stor del av befolkningen har en annen etnisk bakgrunn er kariesforekomsten høyere enn hos barn i andre bydeler (Helsetilsynet 2004). I analyser av fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten i 2003 og 2004 dokumenteres det ingen sammenheng mellom andelen personer med ikke-vestlig bakgrunn og fylkeskommunenes utgifter. Analyser på individnivå viser at det er en sammenheng mellom tannhelse og sosioøkonomisk status (Statens helsetilsyn 1999). Analyser av tannhelsen blant voksne viser at mellom 30 og 42 prosent av de observerte variasjonene i tannhelsen kan forklares med sosioøkonomiske faktorer (NOU 2005:11). I analysen av fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenester i 2004 dokumenteres det en positiv og signifikant sammenheng mellom kjønns- og aldersstandardisert dødelighet og fylkeskommunenes utgifter. Dødelighet blir ofte brukt som en indikator på underliggende forskjeller i sykelighet som skyldes ulike sosioøkonomiske forhold. I analysene av fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenester i 2003 dokumenteres det ingen signifikant sammenheng mellom kjønns- og aldersstandardisert dødelighet og fylkeskommunenes ressursbruk. I analysene dokumenteres det ingen entydig sammenheng mellom andre mål på sosioøkonomisk forhold i fylkene, som antall arbeidsledige, utdanningsnivå og antall skilte og fylkeskommunenes utgifter.

Frie inntekter

Tidligere studier av fylkeskommunal tjenesteproduksjon viser at det er en klar tendens til at nivået på tjenesteproduksjonen øker med fylkeskommunenes frie inntekter. I analysen av fylkeskommunenes utgifter til tannhelsetjenesten i 2003 og 2004 dokumenteres det også en positiv og signifikant sammenheng mellom fylkeskommunenes inntekter og fylkeskommunenes utgifter.

Tidligere analyser av fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten har også vist at variasjoner mellom fylkeskommunene kan forklares med forskjeller i inntektsnivå. Ifølge Grytten og Skau (2002) har utgiftsvariasjonene mellom fylkeskommunene hovedsakelig sammenheng med forskjeller i inntektsnivå. Grytten og Skau sier at det er liten grunn til å tro at for eksempel Finnmark fylkeskommune har en sykdomsforekomst blant sine prioriterte grupper som ligger 75 prosent over landsgjennomsnittet.

Produktivitet

En undersøkelse foretatt av fylkesrevisjonen i Troms viste at Troms fylkeskommune, i likhet med Finnmark og Nordland, hadde betydelig høyere netto driftsutgifter til tannhelsetjenesten enn andre fylkeskommuner. Fylkesrevisjonen mente at høye driftsutgifter i Troms i hovedsak kunne tilskrives et høyere antall hjelpepersonell per tannlegestilling, høyere utgifter til spesialisttjenesten enn fylker utenfor Nord-Norge og lavere inntjening per time for betalende klientell. Sammenligninger gjort i rapporten tyder også på at Troms ikke har klart å oppnå samme produktivitet som andre fylker. Høy turnover, stor andel nyutdannede tannleger, særegne permisjonsordninger, bruk av potensiell produktiv arbeidstid til reisetid ved ambulering, samt at hjelpepersonell blir uvirksom ved ledighet i tannlegestillinger, var faktorer som trolig bidro til lavere produktivitet (Abelsen 2004).

Tabell 10.30 viser antall personer undersøkt/behandlet per årsverk i den offentlige tannhelsetjenesten, antall tannpleierårsverk per tannlegeårsverk, antall tannhelsesekretærer og administrativt personell per tannlegeårsverk, samt antall ledige tannlegestillinger i den offentlige tannhelsetjenesten.

Av tabell 10.30 framgår det at fylkeskommunene i Nord-Norge har en lavere produktivitet enn andre fylkeskommuner, målt ved antall personer undersøkt/behandlet per tannlege- og tannpleierårsverk. Tabellen viser videre at det er stor variasjon mellom fylkeskommunene når det gjelder andel tannpleierårsverk i forhold til tannlegeårsverk. Andel tannpleierårsverk varierer fra 0,15 i Østfold til 0,71 i Finnmark. En rapport fra Helsetilsynet indikerer at et hensiktsmessig forholdstall mellom tannleger og tannpleier kan være mellom 1:1 og 3:1 (Helsetilsyndet 2004). Tabell 10.30 viser også at det er stor variasjon mellom fylkeskommunene når det gjelder andel tannhelsesekretærer og administrativt personell i forhold til tannleger. Det er også store variasjoner mellom fylkeskommunene når det gjelder antall ledige stillinger i den offentlige tannhelsetjenesten.

10.5.6 Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for tannhelsetjenesten

Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for tannhelsetjenesten er basert på de analyser som det er redegjort for i kapittel 10.5. I dette avsnittet diskuterer utvalget hvilke kriterier som bør inngå i kostnadsnøkkelen (10.5.6.1) og beregninger av kostnadsvekster (10.5.6.2).

10.5.6.1 Hvilke kriterier bør inngå i kostnadsnøkkelen for tannhelsetjenesten?

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal fylkeskommunene få kompensasjon for ufrivillige kostnads- og etterspørselsforhold i tilknytning til tannhelsetjenesten. Kostnadsfaktorer fanger opp at produksjonskostnadene (målt per enhet) varierer mellom fylkeskommunene, mens etterspørselsforholdene fanger opp variasjon i behovet for tannhelsetjenester.

Analysene beskrevet i kapittel 10.5.5. indikerer at følgende variable vil kunne være aktuelle som kriterier i kostnadsnøkkelen:

• Antall personer under offentlig tilsyn/alderssammensetningen

• Bosettingsmønster

• Mål på sosioøkonomiske forhold

I vurderingen av hvorvidt disse variablene bør inngå i kostnadsnøkkelen legges det vekt på deres effekt i analysene og tolkningen av disse effektene.

Antall personer under offentlig tilsyn/Alderssammensetning

Fem grupper har rett til vederlagsfrie tannhelsetjenester: innbyggere 0-18 år, ungdom 19-20 år, psykisk utviklingshemmede, eldre og uføre i institusjon og i hjemmesykepleie og rusmisbrukere i rusinstitusjoner. I statistiske analyser av fylkeskommunenes ressursbruk dokumenteres det ingen entydig sammenheng mellom antall brukere innenfor de ulike gruppene og fylkeskommunenes utgifter. Brukerundersøkelser viser imidlertid at antall personer innenfor de prioriterte gruppene er en viktig etterspørselsfaktor i tannhelsetjenesten. Utvalget vil på bakgrunn av det anbefale at man gjennom kostnadsnøkkelen fanger opp at etterspørselen etter offentlige tannhelsetjenester vil variere mellom fylkeskommunene som følge av variasjoner i antall personer som har rett til vederlagsfrie tannhelsetjenester.

Tabell 10.25 viste at det er stor variasjon mellom fylkeskommunene når det gjelder andel personer innefor prioriteringsgruppen som er under offentlig tilsyn. Det kan være et resultat av at fylkeskommunene har prioritert tannhelsetjenesten forskjellig. En annen årsak kan være varierende praksis mellom fylkeskommunene når det gjelder rapportering av antall personer under tilsyn. Å bruke antall personer under offentlig tilsyn som kriterium kan derfor være uheldig. Utvalget vil derfor i hovedsak anbefale at variasjoner i etterspørselen etter offentlige tannhelsetjenester fanges opp gjennom alderskriterier. Konkret vil utvalget foreslå at:

• Variasjon i etterspørselen etter tannhelsetjenester blant barn og ungdom bør fanges opp gjennom kriteriet innbyggere 0-18 år.

• Variasjon i etterspørselen etter tannhelsetjenester blant eldre, langtidssyke og uføre bør fanges opp gjennom kriteriet innbyggere 67 år og over.

• Variasjon i etterspørselen etter tannhelsetjenester blant ungdom bør fanges opp gjennom kriteriet innbyggere 19-20 år.

Utvalget vil anbefale at variasjoner i etterspørselen etter offentlig tannhelsetjenester blant psykisk utviklingshemmede fanges opp gjennom kriteriet psykisk utviklingshemmede over 16 år.

Pasienter i rusinstitusjoner fikk rett til gratis tannhelsetjenester i 2004. Inneværende år er midler til behandling av pasienter i rusinstitusjoner fordelt mellom fylkeskommunene etter andel rusinstitusjoner med mulighet for opphold/behandling lengre enn tre måneder. Utvalget vil anbefale at det foretas analyser av fylkeskommunenes ressursbruk på pasienter i rusinstitusjoner når man har nye data. Inntil nye data foreligger vil utvalget anbefale at antall rusinstitusjoner med mulighet for opphold/behandling lengre enn tre måneder innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen, for å fange opp at etterspørselen etter offentlige tannhelsetjenester vil variere mellom fylkeskommunene som følge av variasjoner i antall rusmisbrukere på rusinstitusjoner.

Bosettingsmønster

Analysene av fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten i 2003 og 2004 gir grunnlag for noe sprikende konklusjoner når det gjelder betydningen av bosettingsmønster.

I analyser av fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten i 2003 dokumenteres det en positiv sammenheng mellom innbyggernes reiseavstand til kommunesenteret og fylkeskommunenes utgifter per innbygger. Sammenheng mellom reiseavstand til kommunesenteret og ressursbruken per pasient er imidlertid mer usikker. Det indikerer at man gjennom variabelen reiseavstand til kommunesenteret fanger opp variasjoner i etterspørselen etter offentlige tannhelsetjenester og ikke variasjoner i ressursbruken per pasient.

I analyser av fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten i 2003 dokumenteres det ingen sammenheng mellom andre mål på bosettingsmønsteret i fylkeskommunene og fylkeskommunenes utgifter. I analyser av fylkeskommunenes utgifter i 2004 dokumenteres det ingen sammenheng mellom mål på bosettingsmønsteret i fylkeskommunene og fylkeskommunenes utgifter.

Det som da er gjenstand for vurdering er hvorvidt innbyggernes reiseavstand til kommunesenteret bør innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen. Analysen indikerer at man gjennom variabelen reiseavstand til kommunesenteret først og fremst fanger opp variasjoner i etterspørselen etter offentlige tannhelsetjenester, og ikke variasjoner i ressursbruk per pasient. Variasjonene i etterspørselen kan antakeligvis hovedsakelig forklares med variasjoner etter offentlige tannhelsetjenester blant voksne, betalende pasienter. Det er rimelig å anta at etterspørselen etter offentlige tannhelsetjenester blant voksne er større i spredtbygde strøk enn i tettbygde strøk, da det er færre private tannleger i distriktene. Takstene for behandling av voksne, betalende pasienter kan imidlertid fastsettes etter selvkostprinsipper. Det tilsier at fylkeskommunene ikke bør kompenseres for variasjoner i etterspørsel etter offentlige tannhelsetjenester blant voksne, betalende pasienter.

Effekten av kriteriet reiseavstand til kommunesenteret er også usikker. I analysene av fylkeskommunenes utgifter i 2004 dokumenteres det for eksempel ingen sammenheng mellom innbyggerens reiseavstand til kommunesenteret og fylkeskommunenes utgifter.

Utvalget vil peke på at kriteriet innbyggernes reiseavstand til kommunesenteret antakeligvis ikke er egnet til å fange opp trekk ved bosettingsmønsteret i fylkeskommunene som kan sies å være relevant for fylkeskommunenes organisering av tjenestetilbudet. Årsaken til det er at fylkeskommunene ikke bare vil lokalisere det fylkeskommunale tjenestetilbudet i kommunesentrene. Fylkeskommunene verdi på kriteriet vil dessuten være avhengig av antall kommuner i fylket.

Utvalget vil etter en samlet vurdering ikke anbefale at mål på bosettingsmønsteret innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen.

Mål på sosioøkonomiske forhold i fylkeskommunene

Analyser på individnivå viser at det er en sammenheng mellom sosioøkonomisk status og tannhelse. Samtidig viser analyser av fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten i 2004 at det er en sammenheng mellom kjønns- og aldersstandardisert dødelighet og fylkeskommunenes utgifter.

Dødelighet brukes ofte som en indikator på underliggende forskjeller i sykelighet som skyldes ulike sosioøkonomiske forhold. Det kan derfor være at man gjennom dødelighet fanger opp variasjoner i tannhelsen, og dermed variasjoner i behov, mellom fylkeskommunene. I analysene av fylkeskommunenes ressursbruk ble det imidlertid ikke dokumentert noen sammenheng mellom direkte mål tannhelsen blant barn og ungdom og fylkeskommunenes utgifter. Det er en indikasjon på at man gjennom dødelighet fanger opp noe annet enn variasjoner i tannhelsen.

Finnmark har en høy indeks for dødelighet (1,19), men bortsett fra det varierer kjønns- og aldersstandardisert dødelighet lite mellom fylkeskommunene. Det kan derfor være at man gjennom kriteriet dødelighet fanger opp spesielle forhold i Finnmark som ikke nødvendigvis har med tannhelsen å gjøre. Tabell 10.30 viste for eksempel Finnmark fylkeskommune hadde flere tannpleiere og tannhelsesekretærer per tannlege enn andre fylkeskommuner. Videre viste tabellen at Finnmark hadde flere ledige tannlegestillinger. Dette kan være faktorer som virket utgiftsdrivende på fylkeskommunenes utgifter.

Da det er grunn til å anta at man gjennom dødelighet fanger opp noe annet enn variasjoner i tannhelsen vil ikke utvalget anbefale at dødelighet innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen. I analyser av fylkeskommunenes ressursbruk i 2003 ble det ikke dokumentert noen sammenheng mellom dødelighet og fylkeskommunenes utgifter.

10.5.6.2 Utforming av kostnadsnøkkelen

Utvalgets diskusjon i avsnitt 10.5.6.1 leder til en kostnadsnøkkel for tannhelsetjenesten bestående av følgende kriterier:

• Antall innbyggere 0-18 år

• Antall innbyggere 19-20 år

• Antall innbyggere 67 år og over

• Psykisk utviklingshemmede over 16 år

• Antall døgnplasser på rusinstitusjoner med behandling ut over tre måneder

Forslaget til kostnadsvekter baseres i hovedsak på brukerundersøkelsen beskrevet i 10.5.4. I forslaget til kostnadsvekter tas det dels hensyn til antall brukere innenfor de ulike gruppene, dels til at ressursbruken per pasient varierer mellom de ulike gruppene.

Kostnadsvekten til kriteriet antall døgnplasser på rusinstitusjoner kan ikke fastsettes med utgangspunkt i brukerundersøkelsene beskrevet i 10.5.4. Utvalget vet ikke hvor mange av pasientene på rusinstitusjoner som benytter seg av tilbudet om offentlige tannhelsetjenester. Vi vet heller ikke hvor ressurskrevende pasientene her. I revidert nasjonalbudsjett for 2005 ble fylkeskommunenes merutgifter til behandling av pasienter ved rusinstitusjoner anslått til 16 millioner kroner. Utvalget vil foreslå at kriteriet antall døgnplasser på rusinstitusjoner får en vekt som gjenspeiler hvor stor andel utgiftene til behandling av pasienter på rusinstitusjoner utgjør av fylkeskommunenes samlede utgifter til tannhelsetjenesten. I samsvar med det som ble lagt til grunn i revidert nasjonalbudsjett har utvalget lagt til grunn at utgiftene til behandling av rusinstitusjoner utgjør 16 millioner kroner. Utvalget vil imidlertid anbefale at kostnadsvekten vurderes når man har bedre data.

Diskusjonen over leder til en kostnadsnøkkel for tannhelsetjenesten som vist i tabell 10.31.

10.6 Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene

Utvalget har foretatt en fullstendig gjennomgang av grunnlaget for utgiftsutjevningen for kommunene. Det er utarbeidet nye delkostnadsnøkler for videregående opplæring, fylkesveger, lokale ruter og tannhelsetjenesten. Forslaget til delkostnadsnøkler er basert på partielle analyser av enkeltsektorer. KOMMODE-modellen som ble brukt til simultane analyser av kommunenes ressursbruk omfatter ikke fylkeskommunene.

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel består av tre sektorer: videregående opplæring, samferdsel og tannhelsetjenesten. Vekten til den enkelte delkostnadsnøkkel gjenspeiler sektorens andel av kommunenes netto driftsutgifter eksklusive avskrivinger i 2004. I og med at Oslo ikke skiller mellom fylkesveier og kommunale veier er veiutgiftene i Oslo fordelt proporsjonalt med forholdet mellom kommunenes utgifter til kommunale veier og fylkeskommunenes utgifter til fylkeskommunale veier i resten av landet (jf. kolonnen for korreksjoner i tabell 10.32).

Tabell 10.32 viser hvilken vekt den enkelte delkostnadsnøkkel har i utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. Av tabellene framgår det også hvilke KOSTRA-funksjoner utvalget har tatt utgangspunkt i ved beregningen av vektene til den enkelte delkostnadsnøkkel.

I forhold til delkostnadsnøklenes vekt i dagens kostnadsnøkkel medfører utvalgets forslag at fylkesveier får en vesentlig reduksjon i kostnadsnøkkelen, mens videregående opplæring får økt vekt. Tabell 10.33 viser utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene.

Utvalget vil peke på noen viktige endringer i forhold til dagens kostnadsnøkkel. Når det gjelder videregående utdanning foreslår utvalget en finere inndeling av søkerkriteriet ved at det skilles mellom tre grupper av studieretninger, gruppert etter utgiftsnivå per elev. Videre foreslår utvalget at behovet for voksenopplæring ivaretas gjennom kriteriet antall innbyggere 25-49 år. Utvalget legger til grunn at det for fylkesveier i hovedsak er de samme forhold som virker utgiftsdrivende for reinvesteringer som for vedlikehold, og vil derfor ikke anbefale at det inkluderes et eget kriterium for reinvesteringskostnader i kostnadsnøkkelen. Når det gjelder lokale ruter foreslår utvalget at kriteriene kystlinje på fastlandet og på øyer erstatter dagens kriterier rutenett til sjøs og innbyggere bosatt på øyer, mens innbyggere per km offentlig vei kommer inn i stedet for dagens storbyfaktor som nye kriterier for lokale ruter Utvalget har i sitt arbeid med delkostnadsnøkkelen for tannhelse tatt utgangspunkt i de prioriterte grupper for tannhelsetjenester, og foreslår at psykisk utviklingshemmede over 16 år, antall døgnplasser på rusinstitusjoner inngår i nøkkelen sammen med tre alderskriterier.

Indeks for beregnet utgiftsbehov for kommunenes gruppert fylkesvis

Tabell 10.34 viser fylkeskommunenes indeks for beregnet utgiftsbehov med dagens kostnadsnøkkel og med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel.

Tabell 10.34 viser kostnadsindekser for utgiftsbehov per innbygger for den enkelte fylkeskommune etter dagens kostnadsnøkkel og etter utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. Utvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel gir et høyt beregnet utgiftsbehov per innbygger i typiske distriktsfylker som Sogn og Fjordane og de fire nordligste fylkeskommunene. Sammenliknet med dagens kostnadsnøkkel vil imidlertid Sogn og Fjordane og de fire nordligste fylkeskommunene få en reduksjon i beregnet utgiftsbehov per innbygger. Reduksjonen har særlig sammenheng med at kriteriene for båt- og ferjeruter er vektet ned slik at de ikke lenger har en samlet vekt som er høyere enn tjenestens andel av netto driftsutgifter.

Med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel vil Østfold, Akershus og Oslo få et beregnet utgiftsbehov per innbygger noe under 90 prosent av landsgjennomsnittet. For Oslo representerer dette en vesentlig økning i beregnet utgiftsbehov i forhold til dagens kostnadsnøkkel. Dette har først og fremst sammenheng med de endringer som er foreslått i delkostnadsnøkkelen for lokale ruter, hvor Oslo har høy uttelling på kriteriet antall innbyggere per kilometer offentlig veg. Blant de øvrige fylkeskommuner er det Vestfold og Rogaland som får størst økning i beregnet utgiftsbehov med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel.

10.7 Hovedstadstilskudd

Oslo fylkeskommune mottar et eget hovedstadstilskudd. Hovedstadstilskuddet ble innført i 1999 i forbindelse med at selskapsskatten ble avviklet som kommunal og fylkeskommunal skatt. Oslo tapte om lag 580 millioner kroner på avviklingen av selskapsskatten. Kommunal– og regionaldepartementet la i kommuneøkonomiproposisjonen for 1999 (St.prp. nr 60 (1997-1998)) til grunn at Oslo skulle få kompensert for om lag halvparten av inntektsbortfallet ved at det ble innført et eget hovedstadstilskudd til Oslo kommune og Oslo fylkeskommune i inntektssystemet. 6 Begrunnelsen for å innføre hovedstadstilskuddet var at Oslo hadde spesielle oppgaver som hovedstad.

Hovedstadstilskuddet til Oslo kommune ble avviklet i 2004, i forbindelse med endringen av sosialhjelpsnøkkelen for kommunene, jf. omtale i kapittel 9.

I 2004 overtok staten fylkeskommunenes ansvar for barnevernet. Oslos ansvar for barnevernet ble likevel videreført, jf. omtale i kapittel 12 i kommuneproposisjonen for 2004 (St.prp. nr 66 (2002-2003). Den delen av Oslos frie inntekter som kunne tilskrives barnevernet ble i forbindelse med dette lagt inn i hovedstadstilskuddet til Oslo fylkeskommune.

I 2005 mottar Oslo fylkeskommune 441 millioner kroner i hovedstadstilskudd. Om lag 80 prosent av midlene er knyttet til Oslos ansvar for barnevern, mens om lag 20 prosent er knyttet til at Oslo har spesielle oppgaver som hovedstad og stammer fra kompensasjonen Oslo fikk da selskapsskatten ble avviklet som fylkeskommunal skatt.

Utvalget har gjort et omfattende arbeid for å oppdatere og forbedre grunnlaget for utgiftsutjevningen for fylkeskommunene. Utvalgets vurdering er at kostnadsnøklene gir et godt grunnlag for at utgiftsutjevningen skal bidra til utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud for de tjenestene som omfattes av utgiftsutjevningen. Det er utvalgets vurdering at Oslos utgiftsbehov til fylkeskommunal tjenesteproduksjon er godt fanget opp gjennom utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene. Forslaget til ny kostnadsnøkkel gir også en gevinst for Oslo. Oslo vinner også på utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene. Utvalget mener derfor at hovedstadstilskuddet til Oslo kan avvikles.

Oslo bør fortsatt få kompensasjon for at de, i motsetning til de øvrige fylkeskommunene, har et ansvar for barnevernet. Etter utvalgets vurdering vil det være hensiktsmessig å tildele Oslo disse midlene på samme måte som man tildeler midler til kommuner og fylkeskommuner som deltar i forsøk med oppgavedifferensiering.