16 Overgangsordningen i inntektssystemet

16.1 Innledning

Når kommunene eller fylkeskommunene overtar ansvaret for nye oppgaver, eller når øremerkede tilskudd innlemmes i inntektssystemet skjer det ofte en omfordeling av inntekt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Det har blant annet sammenheng med at øremerkede midler ofte blir fordelt mellom kommunene etter andre kriterier enn de kriteriene som midlene blir fordelt mellom kommunene etter i inntektssystemet. For å sikre at ingen kommuner og fylkeskommuner skal få en brå endring i inntektene som følge av oppgaveendringer og innlemming av øremerkede tilskudd med mer er det en egen overgangsordning i inntektssystemet som sikrer at denne typen endringer skjer gradvis over fem år. Gjennom overgangsordningen sikrer man også at systemendringer, som for eksempel endringer i kostnadsnøklene, gjennomføres gradvis over fem år.

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere overgangsordningen i inntektssystemet:

«I dagens inntektssystem innføres endringer generelt gjennom en overgangsperiode på fem år. Utvalget bes vurdere behovet for overgangsordninger generelt, i tillegg til eventuell lengde og utforming».

Utvalgets tolkning av mandatet er at utvalget dels er bedt om å vurdere hvorvidt det er behov for en overgangsordning i inntektssystemet. Dels at utvalget er bedt om vurdere utformingen av overgangsordningen.

16.2 Dagens utforming av overgangsordningen

Endringer som omfattes av overgangsordningen

Dagens overgangsordning er utformet slik at ingen kommuner eller fylkeskommuner skal erfare dramatiske endringer i tilskudd fra år til år som følge av:

• innlemming av øremerkede tilskudd (eller uttrekk av midler)

• oppgaveendringer eller

• systemendringer (endringer i inntekts­syste­met)

Før 1997 ble også endringer i kriterieverdier omfattet av overgangsordningen. Det innebar at det tok lang tid før kommunene fikk full kompensasjon for befolkningsendringer. Rattsø-utvalget mente at det var uheldig at endringer i befolkningssammensetning ikke fikk fullt gjennomslag fra første år, og foreslo derfor at endringer i kriterieverdier ikke burde omfattes av overgangsordningen (NOU 1996:1). Ved stortingsbehandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 (St.prp.nr. 55 (1995-1996)) ble det gitt tilslutning til utvalgets forslag.

Når et øremerket tilskudd innlemmes i inntektssystemet, eller når midler trekkes ut av inntektssystemet, er hovedregelen at endringen skal omfattes av overgangsordningen i inntektssystemet. I noen tilfeller gjøres det imidlertid unntak fra hovedregelen. Dersom innlemmingen av det øremerkede tilskuddet ikke medfører særlige omfordelingsvirkinger mellom kommunene eller mellom fylkeskommunene kan Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med fagdepartementene velge å legge til grunn at endringen ikke skal omfattes av overgangsordningen. Avgjørelsen baseres på en skjønnsmessig vurdering.

Når midler trekkes ut eller legges inn i inntektssystemet som følge av oppgaveendringer, vil endringen som hovedregel omfattes av overgangsordningen i inntektssystemet. Det innebærer blant annet at det ved uttrekk av midler skjer en gradvis overgang fra fordeling av uttrekket etter faktiske utgifter til fordeling av uttrekket etter beregnede utgifter/utgiftsbehov. Dersom oppgaveendringer skal omfattes av overgangsordningen forutsetter det at man har gode data om hvordan ulike kommuner og ulike fylkeskommuner berøres av oppgaveendringer. Dersom man ikke har gode data, kan Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med fagdepartementene velge å legge til grunn at en oppgaveendring ikke skal omfattes av overgangsordningen. Avgjørelsen baseres på en skjønnsmessig vurdering.

Når det gjennomføres systemendringer vil endringene som regel omfattes av overgangsordningen i inntektssystemet. I noen tilfeller vil det imidlertid være et politisk ønske om at endringer i inntektssystemet skal slå raskt gjennom i inntektssystemet. I slike tilfeller vil ikke endringene omfattes av overgangsordningen. I andre tilfeller igjen kan man ha mangelfulle data om hvordan en endring vil slå ut i inntektssystemet, noe som gjør det vanskelig å legge endringen inn i overgangsordningen. Et eksempel på det er gjeninnføringen av selskapsskatten som kommunal skatt i 2005. Kommunenes skatteinntekter, og spesielt selskapsskatten, svinger fra et år til et annet. Kommunenes gevinst/tap på endringen vil derfor også variere fra et år til et annet. Som følge av det var vanskelig å anslå hvor mye den enkelte kommune ville tape/vinne på gjeninnføringen av selskapsskatten ble ikke endringen omfattet av overgangsordningen.

Utformingen av overgangsordningen

Overgangsordningen i inntektssystemet sikrer at inntektsendringer som følge av innlemming av øremerkede tilskudd, oppgaveendringer og systemendringer gjennomføres gradvis over en fem års periode.

Overgangsordningen er illustrert for en eksempelkommune i figur 16.1. I 2004 mottok kommune A 400 000 kroner i et øremerket tilskudd. I 2005 legges det øremerkede tilskudd inn i kommunenes rammetilskudd. Når tilskuddet fordeles etter inntektssystemets kriterier får kommune A 150 000 kroner i tilskudd. Det medfører en inntektsreduksjon for kommunen på 250 000 kroner.

Kommune A får isolert sett en inntektsreduksjon fra 2004 til 2005 på 250 000 kroner som følge av at det øremerkede tilskuddet innlemmes i inntektssystemet. Men som det framgår av figur 16.1 sikrer overgangsordningen i inntektssystemet at kommunen får inntektsreduksjonen gradvis over perioden 2004-2009.

• I 2005 vil kommune A motta 200 000 kroner gjennom overgangsordningen.

• I 2006 vil kommune A motta 150 000 kroner gjennom overgangsordningen.

• I 2007 vil kommune A motta 100 000 kroner gjennom overgangsordningen.

• I 2008 vil kommune A motta 50 000 kroner gjennom overgangsordningen.

• I 2009 er overgangsordningen avsluttet – kommunen vil motta 0 kroner gjennom overgangsordningen.

Samlet medfører overgangsordningen at kommunen i løpet av perioden 2004-2009 hvert år vil få en årlig inntektsreduksjon på 50 000 kroner, i stedet for en brå inntektsreduksjon på 250 000 kroner fra 2004 til 2005.

De 50 000 kroner kommune A «mister» hvert år, blir ikke borte fra kommune­sektoren. De blir omfordelt til kommuner som «vinner» på at det øremerkede tilskuddet er lagt inn i inntektssystemet. På landsbasis påvirker derfor ikke overgangsordningen den samlede rammen. Overgangsordningen er en ren null-sum ordning mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Dersom situasjonen hadde vært motsatt, det vil si at kommune A hadde vunnet på at det øremerkede tilskuddet ble innlemmet i inntektssystemet ville kommunene fått et trekk gjennom overgangsordningen i inntektssystemet. Det innebærer at det vil ta fem år før kommunene får hele gevinsten ved endringen.

Alle kommunene og fylkeskommunene omfattes av overgangsordningen, uavhengig av hvor stor inntektsendringene er for den aktuelle kommunen og fylkeskommunen. Det innebærer at både en kommune som taper mye på en endring og at en kommune som taper lite på en endring vil få et tilskudd gjennom overgangsordningen, slik at tapet reduseres gradvis over en femårsperiode. Motsatt vil både kommuner som tjener mye på en endring og kommuner som tjener lite på en endring få et trekk gjennom overgangsordningen, slik at gevinsten øker gradvis over en femårsperiode. Dette er illustrert i tabell 16.1.

Kompensasjonsordninger

Overgangsordningen i inntektssystemet skal sikre at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en brå endring i inntektene som følge av innlemming av øremerkede tilskudd, oppgaveendringer og endringer i inntektssystemet. Det vil imidlertid være tilfeller hvor noen kommuner og noen fylkeskommuner får en brå inntektsreduksjon fra det ene året til andre når endringer gjennomføres i inntektssystemet, til tross for at endringene omfattes av overgangsordningen. Årsaken til det er at man (i utgangspunktet) har lagt til grunn at endringer i inntektssystemet skal gjennomføres over en femårsperiode, uavhengig av hvor store omfordelingsvirkninger endringene har. Det medfører at kommuner som taper mye på en endring kan få en brå inntektsreduksjon fra et år til et annet, selv om endringen omfattes av overgangsordningen.

Når det gjennomføres systemendringer som har betydelige omfordelingsvirkninger mellom kommunene og mellom fylkeskommunene har det ofte blitt etablert kompensasjonsordninger ved siden av overgangsordninger, hvor det har blitt lagt til grunn at kommunene og fylkeskommunene skal få kompensert tap utover et gitt beløp. Slike kompensasjonsordninger ble etablert i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997, i forbindelse med gjennomføringen av sykehusreformen i 2002 og i forbindelse med systemendringene som ble gjennomført i 2002 og 2004. I 2005 er det for eksempel lagt til grunn at kommuner som har tapt betydelig på endringer som har blitt gjennomført i inntektssystemet siden 2002, og som har skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet, skal få kompensert tap utover 280 kroner per innbygger gjennom en økning av skjønnstilskuddet. Skjønnstilskuddet er omtalt i kapittel 14.

16.3 Omfordeling av inntekt gjennom overgangsordningen

Formålet med overgangsordningen i inntektssystemet er å sikre at ingen kommuner eller fylkeskommuner skal få en brå endring i inntektene som følge av:

• Innlemming av øremerkede tilskudd eller uttrekk av midler

• Oppgaveendringer/større reformer

• Systemendringer (endringer i inntektssystemet)

I dette avsnittet gjøres det rede for hvor stor omfordeling av inntekt som skjer mellom kommunene og mellom fylkeskommunene gjennom overgangsordningen.

16.3.1 Innlemming av øremerkede tilskudd/uttrekk av midler

I det enkelte budsjettår gjennomføres det ofte flere endringer som medfører at midler enten blir lagt inn eller trekt ut av inntektssystemet. Dersom man ser på den enkelte sak hver for seg vil man ofte se at den enkelte sak medfører en betydelig omfordeling av inntekt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Men ofte er det slik at en kommune som tjener på at et øremerket tilskudd innlemmes i inntektssystemet, taper på at et annet tilskudd innlemmes i inntektssystemet. Samlet sett vil derfor ikke sakene nødvendigvis medføre en stor omfordeling av inntekt mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

Utvalget har undersøkt hvor store tillegg/trekk kommunene fikk som følge av innlemming av øremerkede tilskudd og uttrekk av midler gjennom overgangsordningen i perioden 2002-2005. Uttrekk av midler i forbindelse med gjennomføringen av ulike reformer (som momsreformen) er holdt utenfor, jf. nærmere omtale under 16.3.2. 1

Overgangsordningen for 2005 omfatter innlemming av øremerkede tilskudd og uttrekk av midler som har skjedd i løpet av perioden 2002-2005. Avhengig av om kommunene samlet sett har tjent eller tapt på endringene som har skjedd i løpet av denne perioden får kommunene et trekk eller et tillegg gjennom overgangsordningen. I 2005 får om lag 55 prosent av kommunene et trekk eller et tillegg gjennom overgangsordningen som utgjør mindre enn 50 kroner per innbygger. For i underkant av 80 prosent av kommunene utgjør trekket eller tillegget de får gjennom overgangsordningen mindre enn 100 kroner per innbygger. For enkelte kommuner bidrar imidlertid overgangsordningen til å dempe inntektsreduksjonen som følger av innlemming av øremerkede tilskudd og uttrekk av midler betydelig. 12 kommuner fikk et tillegg gjennom overgangsordningen i 2005 som utgjorde mer enn 500 kroner per innbygger.

For perioden 2002-2005 samlet ville omfordelingsvirkningene ved å ikke ha en overgangsordning for innlemming av øremerkede tilskudd og uttrekk av midler blitt beskjedne for flertallet av kommunene. Det indikerer at effekten av ulike saker ofte vil motvirke hverandre over tid.

Dersom man ikke har en overgangsordning for innlemming av øremerkede tilskudd med mer kan man imidlertid komme opp i en situasjon hvor enkeltkommuner i enkelte år får en brå endring i inntektene som følge av innlemming av øremerkede tilskudd med mer.

Utvalget har undersøkt hva konsekvensene ville blitt dersom man ikke hadde hatt en overgangsordning for innlemming av øremerkede tilskudd og uttrekk av midler i 2002, 2003, 2004 og 2005. Tabell 16.2 viser hvor stort tillegg/trekk kommunene fikk gjennom overgangsordningen i 2002, 2003, 2004 og 2005 som følge av innlemming av øremerkede tilskudd og uttrekk av midler som skjedde det aktuelle året.

Tabell 16.2 viser at omfordelingsvirkningene mellom kommunene varierer noe fra år til år. Dersom man ikke hadde hatt en overgangsordning i 2002 vil det medført at 213 kommuner (isolert sett) ville fått en inntektsreduksjon fra 2001 til 2002 på mer enn 250 kroner per innbygger (i forhold til en situasjon hvor man har en overgangsordning). Konsekvensene av ikke å ha en overgangsordning for innlemming av øremerkede tilskudd med mer ville vært mindre dramatiske i 2003, 2004 og 2005. I de tre aktuelle årene ville henholdsvis 13, 69 og 13 kommuner (isolert sett) fått en inntektsreduksjon på mer enn 100 kroner per innbygger dersom man ikke hadde hatt en overgangsordning.

16.3.2 Oppgaveendringer og større reformer

Når det gjennomføres oppgaveendringer eller når det gjennomføres større reformer skjer det ofte en omfordeling av inntekt mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Eksempler på det så man blant annet i forbindelse med sykehusreformen i 2002 og momsreformen i 2004. For å sikre at ingen kommuner eller fylkeskommuner skal få en brå endring i inntektene fra det ene året til det andre omfattes oppgaveendringer og reformer av overgangsordningen i inntektssystemet.

I løpet av de siste årene er det første og fremst fylkeskommunene som har blitt berørt av større oppgaveendringer. Staten overtok fylkeskommunenes ansvar for de somatiske sykehusene med mer i 2002, og i 2004 overtok staten fylkeskommunenes ansvar for rus, barnevern og familievern. I 2004 ble dessuten fylkeskommunene også, i likhet med kommunene, berørt av momsreformen. Tabell 16.3 viser hvor stort trekk/tillegg den enkelte fylkeskommune fikk gjennom overgangsordningen i 2002 og 2004 som følge av de tre aktuelle sakene.

Sykehusreformen medførte en betydelig omfordeling av inntekt mellom fylkeskommunene. Mens Oslo fylkeskommunene vant 1 321 kroner per innbygger på reformen, tapte Oppland og Sør-Trøndelag fylkeskommune henholdsvis 468 og 436 kroner per innbygger. Dersom man ikke hadde hatt en overgangsordning ville derfor flere fylkeskommuner opplevd en brå endring i inntektene fra 2001 til 2002 som følge av sykehusreformen. Som det framgår av tabell 16.3 bidro overgangsordningen til å sikre at ingen fylkeskommuner fikk en brå endring i inntektene fra 2001 til 2002. Oppland og Sør-Trøndelag fylkeskommune fikk et tillegg gjennom overgangsordningen i 2002 på henholdsvis 374 og 349 kroner per innbygger. Noe som innebar at fylkeskommunene (isolert sett) kun fikk en inntektsreduksjon fra 2001 til 2002 på henholdsvis 94 og 87 kroner per innbygger. Samtidig innebar overgangsordningen at Oslo ikke fikk gevinsten som fulgte av sykehusreformen umiddelbart. I 2002 fikk Oslo et trekk gjennom overgangsordning på 1 057 kroner per innbygger, noe som medførte at Oslo «kun» fikk en inntektsøkning fra 2001 til 2002 på 264 kroner per innbygger.

Statens overtakelse av fylkeskommunenes ansvar for barnevern med mer i 2004 og momsreformen i 2004 medførte en mindre omfordeling av inntekt mellom fylkeskommunene enn hva sykehusreformen gjorde. Den enkelte fylkeskommunes tillegg/trekk gjennom overgangsordningen var derfor også mindre.

16.3.3 Systemendringer (endringer i inntektssystemet)

Når det gjennomføres endringer i inntektssystemet, som for eksempel endringer i kostnadsnøklene, skjer det ofte en betydelig omfordeling av inntekt mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. For å sikre at ingen kommuner eller fylkeskommuner skal få en brå endring i inntektene fra det ene året til det andre omfattes endringer i inntektssystemet som regel av overgangsordningen i inntektssystemet.

Den siste større omleggingen av inntektssystemet ble foretatt i 1997, i forbindelse med oppfølgingen av Rattsø-utvalgets forslag. Omleggingen av inntektssystemet i 1997 medførte en betydelig omfordeling av inntekt mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Endringene ble gjennomført gradvis over en femårsperiode.

I 2002 ble det gjennomført ytterligere fire endringer i inntektssystemet:

• Det ekstraordinære skjønnet ble avviklet

• Det ble innført nye bosettingskriterier i kostnadsnøkkelen for kommunene

• Skatteandelen ble trappet opp

• Ambisjonsnivået på inntektsutjevningen ble økt

Det ble vedtatt at endringene skulle gjennomføres gradvis over en femårsperiode. I 2004 ble det også gjennomført to endringer i inntektssystemet for kommunene:

• Delkostnadsnøkkelen for sosialhjelpsnøkkelen ble endret

• Det ble innført en ny delkostnadsnøkkel for landbruk og miljøvern

Tabell 16.4 viser hvor mange kommuner som samlet vant/tapte utover et gitt beløp på endringene som ble gjennomført i inntektssystemet i 1997, 2002 og 2004.

Tabell 16.4 viser at endringer i inntektssystemet ofte medfører en betydelig omfordeling av inntekt mellom kommunene. Flere kommuner tapte betydelig på omleggingen av inntektssystemet i 1997. To kommuner tapte mer enn 10 000 kroner per innbygger, mens 43 kommuner tapte mer enn 2 000 kroner per innbygger. Selv om overgangsordningen innebærer at omleggingen blir gjennomført gradvis over en fem års periode, ville derfor flere kommuner, dersom det ikke hadde blitt gjennomført andre kompensasjonsordninger, fått en brå inntektsreduksjon fra 1996 til 1997. En kommune som tapte 2 000 kroner per innbygger ville for eksempel isolert sett fått en inntektsreduksjon på 400 kroner fra det ene året til det andre, mens en kommune som tapte 5 000 kroner per innbygger isolert sett ville fått en inntektsreduksjon på 1 000 kroner per innbygger.

Både i forbindelse med systemendringene i 1997, 2002 og 2004 ble det etablert kompensasjonsordninger ved siden av overgangsordningene. Utformingen av kompensasjonsordningene varierte noe. Men i hovedsak innebar ordningene at kommunene fikk kompensert tap utover et gitt beløp gjennom skjønnstilskuddet eller regionaltilskuddet.

16.4 Formålet med overgangs­ordningen

Kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for viktige velferdstjenester som utdanning, helse og omsorg. For innbyggerne er det ønskelig at tjenestetilbudet er mest mulig stabilt over tid. Det tilsier at kommunesektoren bør ha stabile og forutsigbare inntektsrammer. Gjennomgangen i 16.3 viser at innlemming av øremerkede tilskudd, oppgaveendringer og systemendringer ofte medfører en betydelig omfordeling av inntekt mellom kommunene og fylkeskommunene. Det er derfor behov for en overgangsordning i inntektssystemet som sikrer at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en brå endring i inntektene som følge av endringer som gjennomføres i inntektssystemet. Det overordnede formålet med overgangsordningen bør etter utvalgets vurdering være å skjerme de kommunene og fylkeskommunene som får en vesentlig reduksjon i inntektene fra et år til et annet som følge av endringer som gjennomføres i inntektssystemet.

Kommunenes og fylkeskommunenes behov for offentlig tilskudd varierer over tid, da det ofte skjer endringer i hvilke faktorer som virker utgiftsdrivende på kommunenes og fylkeskommunenes utgifter. Endringer i kostnadsnøklene vil derfor nødvendigvis medføre en omfordeling av inntekt mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Med dagens utforming av overgangsordningen tar det fem år før endringer i kostnadsnøklene får fullt gjennomslag i inntektssystemet. Det innebærer at kommuner, som på grunn av endringer i hvilke faktorer som virker utgiftsdrivende på kommunenes utgifter har behov for økt tilskudd, må vente fem år før de får kompensasjon for økningen i utgiftsbehovet. Overgangsordningen bidrar dermed til å forsinke en utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud.

16.5 Vurdering av utformingen av overgangsordningen

Utvalget er bedt om å foreta en vurdering av utformingen av overgangsordningen. I vurderingen har utvalget valgt å ta utgangspunkt i tre dimensjoner:

• Stabile og forutsigbare inntektsrammer

• Rettferdig inntektsfordeling

• Enkelhet

Stabile og forutsigbare inntektsrammer er knyttet til en vurdering av hvorvidt overgangsordningen er egnet til å sikre at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en brå endring i inntektene fra det ene året til det andre. Målsetningen om rettferdig inntektsfordeling er knyttet til en vurdering av hvorvidt overgangsordningen i for stor grad forsinker en utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Det vil ofte være et motsetningsforhold mellom de to dimensjonene.

Inntektssystemet har blitt kritisert for å være for komplisert, og overgangsordningen er kanskje det elementet som blitt trukket fram som det mest kompliserende elementet i inntektssystemet. Det blir derfor også viktig å vurdere om det er mulig å utforme overgangsordningen på en enklere måte enn i dag.

Dagens utforming av overgangsordningen er beskrevet i kapittel 16.1. Som et utgangspunkt for å utrede alternativer til dagens overgangsordning har utvalget sett nærmere på hvordan overgangsordningen er utformet i Sverige og Danmark.

16.5.1 Overgangsordningene i Sverige og Danmark 2

Sverige

I Sverige fordeles statlige tilskudd mellom kommunene og mellom landstingene etter et kriteriebasert system. I det svenske systemet er det, som i det norske, en egen overgangsordning som skal sikre at ingen kommuner eller landsting får en brå inntektsreduksjon fra det ene året til det andre som følge av systemendringer.

Det ble gjennomført en større omlegging av det svenske inntektssystemet 1. januar 2005. Den svenske regjeringen har lagt opp til at kommuner og landsting som taper vesentlig på omleggingen skal få kompensasjon. Kommuner som får en inntektsreduksjon som følge av omleggingen som er større enn 0,56 prosent av skattegrunnlaget i 2005 (om lag 850 kroner per innbygger), får full kompensasjon for tap utover denne grensen gjennom et eget strukturtilskudd. Tilsvarende får landsting som taper på omleggingen full kompensasjon for tap utover 0,28 prosent av skattegrunnlaget i 2005 (om lag 425 kroner per innbygger). Strukturtilskuddet er ikke gitt noen tidsbegrensning (Regeringens Proposition 2003/04:155).

For kommunene vil inntektsreduksjon som er lavere enn 0,56 prosent av skattegrunnlaget økes gradvis med 0,08 prosent hvert år i løpet av perioden 2005-2010. For fylkeskommunene vil en inntektsreduksjon som er lavere enn 0,28 prosent av skattegrunnlaget økes gradvis med 0,04 prosent hvert år i løpet av samme periode. Årlig inntektsreduksjon utover henholdsvis 0,08 og 0,04 prosent (120 og 60 kroner per innbygger) kompenseres gjennom et eget tilskudd på statsbudsjettet («införandebidrag»). Etter 2011 vil ingen kommuner eller landsting motta «införandebidrag». Grensene på 0,08 og 0,04 prosent er basert på en vurdering av hvor stor årlig reduksjon man mener kommunene og landstingene bør kunne klare.

For kommuner og landsting som tjener på omleggingen av inntektssystemet vil omleggingen av inntektssystemet få fullt gjennomslag fra første år. Mindre endringer som gjennomføres i det sv­enske inntektssystemet omfattes ikke av overgangsordningen.

Danmark

I 1996 ble det gjennomført en større omlegging av inntekts- og finansieringssystemet i Danmark. For å sikre at ingen kommuner fikk en brå endring i inntektene fra det ene året til det andre ble det innført en overgangsordning. Overgangsordningen gikk ut på at ingen kommuner skulle få en årlig inntektsreduksjon som følge av omleggingen som var høyere enn 0,2 prosent av kommunens skattegrunnlag. Dersom en kommune tapte et beløp tilsvarende 0,7 prosent av skattegrunnlaget på reformen fikk kommunene i 1996 et tilskudd tilsvarende 0,5 prosent av skattegrunnlaget, i 1997 et tilskudd tilsvarende 0,3 prosent av skattegrunnlaget og i 1998 et tilskudd tilsvarende 0,1 prosent av skattegrunnlaget. I 1999 ville endringen vært fullt innfaset for kommunen. Alle kommunene bidro til finansieringen av tapskompensasjonen.

Det legges om til en større revidering av inntekts- og finansieringssystemet i Danmark i 2007. For å unngå at enkeltkommuner skal få en brå inntektsreduksjon som følge av endringen legges det opp til at man skal ha en lignende overgangsordning som det man hadde i 1996. Detaljene er foreløpig ikke fastlagt. Men antakeligvis vil man på samme måte som i 1996 legge opp til at kommunene skal få kompensert for et årlig inntektstap utover 0,2 prosent av skattegrunnlaget (Avtale om strukturreform 2004). For en kommune med 20 000 innbygger vil 0,2 prosent av skattegrunnlaget tilsvare om lag 5,5 millioner kroner, eller om lag 275 kroner per innbygger.

I Danmark har man, i likhet med Sverige, ingen overgangsordning for mindre endringer som gjennomføres i inntektssystemet.

Oppsummering

Det er flere ting som skiller overgangsordningen i Norge, fra overgangsordningen i Sverige og Danmark. I Norge er det lagt til grunn at både innlemming av øremerkede tilskudd, uttrekk av midler, reformer og systemendringer skal omfattes av overgangsordningen. I Sverige og Danmark er det kun større systemendringer som omfattes av overgangsordningen.

I Norge er det lagt til grunn at endringer i utgangspunktet skal gjennomføres over en fem års periode, uavhengig av om omfordelingsvirkningene er store eller små. I Sverige og Danmark er det lagt til grunn at kommunene gjennom overgangsordningen skal sikres at de ikke får en årlig inntektsreduksjon utover et fastsatt beløp/en fastsatt prosent. Lengden på overgangsordningen blir dermed avhengig av hvor stor omfordelingsvirkningene er.

I Norge omfattes både kommuner som tjener på en endring og kommuner som taper på en endring av overgangsordningen. Det innebærer at kommuner som tjener på en endring vil få gevinsten gradvis og en femårs periode, og tilsvarende vil kommuner som taper på endring få tapet gradvis over en femårs periode. I Sverige og Danmark er det lagt til grunn at kommuner som tjener på endringer i inntektssystemet skal få gevinsten umiddelbart.

Når det gjennomføres større endringer i inntektssystemet i Norge blir det ofte etablert egne kompensasjonsordninger ved siden av overgangsordningen. Kommuner som tapte på omleggingen av inntektssystemet i 1997 ble for eksempel kompensert gjennom ekstraordinært skjønn og regionaltilskudd. Et lignende system har man i Sverige, hvor det er lagt opp til at kommuner som taper vesentlig på omleggingen av inntektssystemet i 2005, skal få permanent kompensasjon gjennom et eget strukturtilskudd. I Danmark har man ikke egne kompensasjonsordninger ved siden av overgangsordningen.

16.5.2 Alternative utforminger av overgangsordningen

Utvalget har vurdert to alternativer til dagens utforming av overgangsordningen. I dette avsnittet gjøres det rede for hovedtrekkene i de to alternativene.

Alternativ 1 – Dagens overgangsordning, uten ekstra kompensasjonsordninger

Utvalget har for det første vurdert et alternativ hvor man i hovedsak viderefører dagens overgangsordning. Av hensyn til enkelthet er det lagt til grunn at man ikke skal ha ekstra kompensasjonsordninger ved siden av overgangsordningen i skjønnstilskuddet. Kompensasjonsordningene som eksisterer ved siden av overgangsordningen er et kompliserende element i dagens inntektssystem.

Dagens overgangsordning er i hovedsak godt egnet til å sikre at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en brå inntektsreduksjon som følge av endringer som gjennomføres i inntektssystemet. Svakheten til dagens overgangsordning er at man gjennom denne ordningen, uten ekstra kompensasjonsordninger gjennom skjønnstilskuddet, ikke i tilstrekkelig grad klarer å skjerme de kommunene som taper vesentlig på større systemomlegginger. I 1997 var det for eksempel 33 kommuner, som etter at de hadde fått et tillegg gjennom overgangsordningen, fikk en inntektsreduksjon på over 500 kroner per innbygger fra 1996 til 1997.

En annen svakhet ved dagens overgangsordning er at den oppfattes som kompleks. En medvirkende årsak til det er at det ofte er et høyt antall saker som legges inn i overgangsordningen det enkelt år, samtidig som overgangsordningen for det enkelte år korrigerer for endringer skjedd i tidligere år. Overgangsordningen for 2005 omfatter for eksempel innlemminger, korreksjoner og systemendringer for perioden 2002-2005. Samlet medfører dette at man får en stor matrise, hvor den enkelte kommune får mange tillegg og trekk som motvirker hverandre.

Alternativ 2 - Inntektsgarantitilskudd

Utvalget har for det andre vurdert et alternativ hvor dagens overgangsordning erstattes med et inntektsgarantitilskudd som sikrer at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en lavere vekst i rammetilskuddet fra et år til et annet utover et gitt beløp, i forhold til veksten på landsbasis (i kroner per innbygger). Kommuner og fylkeskommuner som får en lav vekst i rammetilskuddet vil med en slik ordning få et inntektsgarantitilskudd uavhengig av om den lave veksten skyldes innlemming av øremerkede tilskudd, reformer, systemendringer, endring i kriteriedata eller andre forhold. For kommuner og fylkeskommuner som ikke mottar inntektsgarantitilskudd vil innlemming av øremerkede tilskudd, reformer, systemendringer, endring i kriteriedata med mer få fullt gjennomslag fra første år. Dette innebærer at inntektsgarantitilskuddet (overgangsordningen) kun vil omfatte kommuner og fylkeskommuner som får en vesentlig inntektsreduksjon fra et år til et annet. Utvalget foreslår at inntektsgarantitilskuddet finansieres ved at det foretas et trekk i innbyggertilskuddet. Ut i fra hensynet til et oversiktlig inntektssystem bør inntektsgarantitilskuddet etableres som et eget tilskudd i inntektssystemet.

Styrken til inntektsgarantitilskuddet i forhold til dagens overgangsordning, er at den sikrer kommunene og fylkeskommunene stabile og forutsigbare inntektsrammer. Det har sammenheng med at kommunene og fylkeskommunenes som får en betydelig lavere vekst i rammetilskuddet enn landsgjennomsnittet vil få kompensasjon, uavhengig av hva inntektsreduksjonen skyldes. Ut i fra hensynet til en rettferdig inntektsfordeling er det også en fordel at endringer som gjennomføres i inntektssystemet får full effekt for kommuner og fylkeskommuner som tjener på endringer fra første år. Ulempen med inntektsgarantitilskuddet er at det kan ta lang tid før endringer i inntektssystemet får fullt gjennomslag for kommuner og fylkeskommuner som taper betydelig på endringer som gjennomføres.

Å utforme et inntektsgarantitilskudd som skissert foran forutsetter at man tar stilling til hvor stor inntektsreduksjon man mener at fylkeskommunene og kommunene bør kunne håndtere fra et år til et annet. Etter utvalgets vurdering bør kommunene og fylkeskommunene kunne håndtere en inntektsreduksjon som tilsvarer om lag 1,5 prosent av kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter. Utvalget anbefaler derfor at man gjennom inntektsgarantitilskuddet sikrer at ingen kommuner får en endring i rammetilskuddet som er mer enn 400 kroner lavere enn endring på landsbasis, samt at man sikrer at ingen fylkeskommuner får en endring i rammetilskuddet som er mer enn 100 kroner lavere enn endringen på landsbasis. Det innebærer at dersom en kommune får en vekst i rammetilskuddet som er 450 kroner lavere enn veksten på landsbasis (i kroner per innbygger) vil kommunen motta 50 kroner per innbygger i inntektsgarantitilskudd. Av hensyn til å gi kommunene og fylkeskommunene forutsigbare inntektsrammer bør de fastsatte beløpene på 400 og 100 kroner ligge fast fra et år til et annet. Man bør imidlertid vurdere å justere beløpene i takt med pris – og lønnsveksten.

Inntektsendringen til den enkelte kommune og fylkeskommune beregnes ved å sammenligne rammetilskuddet i budsjettåret, eksklusive det inntektsutjevnende tilskuddet, med et sammenlignbart rammetilskudd, eksklusive det inntektsutjevnende tilskuddet, året før. Med sammenlignbart rammetilskudd menes et rammetilskudd som er korrigert for innlemming av øremerkede tilskudd og oppgaveendringer med mer. Hensikten med å korrigere for oppgaveendringer med mer er å gjøre tallstørrelsen for to år sammenlignbare. For å illustrere hva som menes med dette kan man ta utgangspunkt i fylkeskommunenes frie inntekter i 2001 og 2002. I 2002 overtok staten fylkeskommunenes ansvar for de somatiske sykehusene med mer. Dette medførte en reduksjon i fylkeskommunenes frie inntekter med 47,2 prosent. Når man skal beregne veksten i fylkeskommunenes frie inntekter fra 2001 til 2002, må man derfor ta hensyn til at fylkeskommunene har mistet en stor oppgave. Man må derfor korrigere rammetilskuddet for 2001. Man få foreta en korrigering som viser hvilket inntektsnivå den enkelte fylkeskommune ville hatt i 2001 dersom fylkeskommunene ikke hadde hatt ansvar for sykehusene i 2001. Først da vil inntektsnivået for de to årene være sammenlignbart, og da kan man beregne fylkeskommunenes inntektsvekst.

Inntektsgarantitilskuddet finansieres i utgangspunktet med et trekk i innbyggertilskuddet til alle kommunene og fylkeskommunene, men med den restriksjon at ingen kommuner eller fylkeskommuner, etter at man har bidratt til finansieringen av inntektsgarantitilskuddet, skal få en vekst i rammetilskuddet som er lavere enn henholdsvis 400 og 100 kroner lavere enn veksten på landsbasis.

Et alternativ til et inntektsgarantitilskudd som sikrer at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en vesentlig reduksjon i rammetilskuddet fra et år til et annet, er et tilskudd som sikrer at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en vesentlig reduksjon i de frie inntektene fra et år til et annet. Et slikt alternativ vil imidlertid medføre at Kommunal – og regionaldepartementet må lage en prognose på skatteinntektene til den enkelte kommune og fylkeskommune. Etter utvalgets vurdering vil det være problematisk å beregne kompensasjonen til den enkelte kommune og fylkeskommune basert på prognoser på kommunenes og fylkeskommunens skatteinntekt. Årsaken til det er at det vil være avvik mellom prognosen på kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter og det reelle nivået på kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter.

16.5.3 Illustrasjonsberegninger – ulike utforminger av overgangsordningen

Det overordnede formålet med overgangsordningen bør etter utvalgets vurdering være å skjerme de kommunene og fylkeskommunene som får en vesentlig reduksjon i inntektene fra et år til et annet. For å illustrere i hvor stor grad de ulike utformingene av overgangsordningen ivaretar dette hensynet har utvalget undersøkt hvordan de ulike overgangsordningen ville fungert for kommunene i 2004. Det er sett på hvor stor vekst den enkelte kommune ville fått i rammetilskuddet fra 2003 til 2004, i forhold til landsgjennomsnittet, med de ulike alternativene. Årsaken til at utvalget har valgt å se på 2004 er at det ble gjennomført flere større endringer i inntektssystemet i 2004:

• Delkostnadsnøkkelen for sosialhjelp ble endret

• Det ble innført en ny delkostnadsnøkkel for landbruk og miljøvern

• Momsreformen ble gjennomført

Tabell 16.5 viser hvor mange kommuner som en fikk en lavere/høyere vekst i rammetilskuddet fra 2003 til 2004 utover et gitt beløp, i forhold til veksten på landsbasis. Kolonne 1 viser effekten med dagens overgangsordning. Som «dagens overgangsordning» regnes overgangsordningen, samt kompensasjon som gis gjennom skjønnstilskuddet. Kolonne 2 viser effekten med dagens overgangsordning, eksklusive ekstra kompensasjonsordninger gjennom skjønnstilskuddet (alternativ 1). Kolonne 3 viser effekten med et inntektsgarantitilskudd hvor det er lagt til grunn at ingen kommuner skal få en vekst i rammetilskuddet fra 2003 til 2004 som er 400 kroner lavere enn veksten på landsbasis.

Tabell 16.5 viser at det er inntektsgarantitilskuddet (alternativ 2) som er best egnet til å skjerme de kommunene som får en vesentlig reduksjon i inntektene fra et år til et annet. Inntektsgarantitilskuddet sikrer at ingen kommuner får en vekst i rammetilskuddet som er mer enn 400 kroner lavere enn veksten på landsbasis. Til sammenligning viser tabellen at 75 kommuner får en reduksjon i rammetilskuddet som er mer enn 500 kroner lavere enn veksten på landsbasis med dagens utforming av overgangsordningen. Med dagens overgangsordning, eksklusive ekstra kompensasjonsordninger, får 84 kommuner en vekst i rammetilskuddet som er mer enn 500 kroner lavere enn veksten på landsbasis. Med dagens utforming av overgangsordningen og med alternativ 1 får henholdsvis 33 og 49 kommuner enn vekst i rammetilskuddet som er mer enn 1 000 kroner lavere enn veksten på landsbasis.

Når inntektsgarantitilskuddet er bedre egnet til å skjerme kommuner som får en vesentlig reduksjon i inntektene enn dagens overgangsordning og alternativ 1, så har det blant annet sammenheng med at kommuner får kompensasjon får en vesentlig inntektsreduksjon uavhengig av hva reduksjonen skyldes. Hasvik kommune fikk i 2004 en vekst rammetilskuddet som var om lag 7 000 kroner lavere enn veksten på landsbasis. Hovedårsaken til det var at Hasvik mistet regionaltilskuddet i 2004 da kommunen hadde skatteinntekt over 110 prosent av landsgjennomsnittet i 2002. 3 Endringer i tildeling av regionaltilskudd omfattes ikke av dagens overgangsordning. Hasvik kommune fikk derfor en vekst i rammetilskuddet som var 7 000 kroner lavere enn landsgjennomsnittet med dagens overgangsordning og med alternativ 1. Med inntektsgarantitilskuddet får kommunen en vekst i rammetilskuddet som kun er 400 kroner lavere enn landsgjennomsnittet. Fylkesmennene er i dag bedt om å vurdere om kommuner som mister regionaltilskuddet som følge av at skatteinntektene overstiger 110 prosent av landsgjennomsnittet skal få kompensasjon gjennom skjønnstilskuddet. Når veksten til kommunene fra 2003 til 2004 er beregnet er det tatt hensyn til eventuell kompensasjon Hasvik kommune fikk gjennom skjønnstilskuddet.

Av tabell 16.5 framgår det at det er flere kommuner som får en inntektsreduksjon som er mellom 250 og 500 kroner lavere enn landsgjennomsnittet med inntektsgarantitilskuddet, enn det er med dagens utforming av overgangsordningen og med alternativ 1. Det har sammenheng med at det i utformingen av ordningen med inntektsgarantitilskudd er lagt til grunn at endringer i inntektssystemet skal få fullt gjennomslag fra første år for de kommunene som får en vekst i rammetilskuddet som er mellom 0 og 400 kroner lavere enn landsgjennomsnittet.

16.5.4 Sammenligning av de alternative utformingene av overgangsordningen

Overgangsordningen i dagens inntektssystem sikrer at innlemming av øremerkede tilskudd, oppgaveendringer og systemendringer får gradvis gjennomslag over fem år. Gjennomgangen i dette kapitlet viser at dagens overgangsordning i hovedsak er godt egnet til å sikre at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en brå inntektsreduksjon som følge av endringer som gjennomføres i inntektssystemet.

Svakheten til dagens overgangsordning er at den ikke i tilstrekkelig grad skjermer de kommunene og fylkeskommunene som taper betydelig på endringer som gjennomføres i inntektssystemet. Dette har resultert i at kommuner og fylkeskommuner som har tapt betydelig på systemendringer har fått kompensasjon gjennom skjønnstilskuddet. En annen svakhet ved overgangsordningen er at den ikke fanger opp kommuner og fylkeskommuner som får en vesentlig inntektsreduksjon som følge av endring i kriteriedata. Kommuner som får en vesentlig reduksjon i inntektene som følge av endringer i kriteriedata vil ofte ha like stort behov for tid til å omstille produksjonen til et nytt inntektsnivå som kommuner som taper på systemendringer. En annen svakhet ved overgangsordningen er at den oppfattes som kompleks. Det kan også være uheldig at endringer som gjennomføres i inntektssystemet ikke får fullt gjennomslag fra første år for kommuner og fylkeskommuner som tjener på endringene.

Illustrasjonsberegningene presentert i 16.5.3 indikerer at det er inntektsgarantitilskuddet, som sikrer at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en endring i rammetilskuddet som er henholdsvis 400 og 100 kroner lavere enn endringen på landsbasis, som er best egnet til å skjerme kommuner og fylkeskommuner som taper betydelig på endringer som gjennomføres i inntektssystemet. Når inntektsgarantitilskuddet er bedre egnet til å skjerme kommuner som taper betydelig på endringer i inntektssystemet så har det sammenheng med at kommunene gjennom inntektsgarantitilskuddet sikres at de ikke får en lavere årlig vekst i rammetilskuddet, utover et fastsatt beløp. Lengden på overgangsordningen blir dermed avhengig av hvor stor omfordelingsvirkningene er mellom kommunene. I dagens overgangsordning er det lagt til grunn at endringer i inntektssystemet i utgangspunktet skal gjennomføres over en fem års periode, uavhengig av om omfordelingsvirkningene er store eller små. Endringer som medfører en betydelig omfordeling av inntektene mellom kommunene vil få raskere gjennomslag med dagens overgangsordning og med alternativ 1 enn med inntektsgarantitilskuddet. De ulike kompensasjonsordningen i skjønnstilskuddet innebærer imidlertid at det i praksis ofte også tar mer enn fem år før endringer får fullt gjennomslag i dagens inntektssystem. Kommuner som tapte på omleggingen av inntektssystemet i 1997 får for eksempel fortsatt kompensasjon gjennom skjønnstil­skuddet.

Endringer i inntektssystemet som medfører mindre omfordelingsvirkninger mellom kommunene og mellom fylkeskommunene vil få raskere gjennomslag i inntektssystemet med det skisserte inntektsgarantitilskuddet enn med dagens overgangsordning. Det har sammenheng med at det kun er kommuner og fylkeskommuner som får en betydelig lavere vekst i rammetilskuddet enn landsgjennomsnittet som omfattes av inntektsgarantitilskuddet. Alle kommunene og fylkeskommunene omfattes av dagens overgangsordning, uavhengig av om de taper mye eller lite på endringene som gjennomføres.

Endring i kriterieverdier vil få noe mindre gjennomslag med inntektsgarantitilskuddet enn med dagens overgangsordning, spesielt for kommuner og fylkeskommuner hvor veksten i rammetilskuddet er vesentlig lavere enn på landsbasis. Dette vil blant annet være til fordel for kommuner hvor antall innbyggere reduseres over tid.

Dagens overgangsordning og alternativ 1 er utformet som en ren omfordelingsordning mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Det innebærer at kompensasjonen til (fylkes) kommuner som taper mye på endringer som gjennomføres i inntektssystemet finansieres ved et trekk i rammetilskuddet til (fylkes) kommuner vinner mye på endringer som gjennomføres i inntektssystemet. I inntektsgarantitilskuddet som er skissert i 16.5.2 er det lagt til grunn at kompensasjonen til (fylkes) kommuner som får en betydelig lavere vekst i rammetilskuddet enn landsgjennomsnittet skal finansieres ved et trekk i innbyggertilskuddet til alle (fylkes) kommunene, men med den restriksjon at ingen kommuner eller fylkeskommuner, etter at man har bidratt til finansieringen av inntektsgarantitilskuddet, skal få en vekst i rammetilskuddet som er lavere enn henholdsvis 400 og 100 kroner lavere enn landsgjennomsnittet. Kommuner som vinner mer enn hva finansieringen av kompensasjonsordningen koster vil tjene på at kompensasjonen finansieres ved et trekk i innbyggertilskuddet til alle kommunene. Kommuner som vinner mindre enn hva finansieringen av kompensasjonsordningen koster, eller som taper på endringer som gjennomføres i inntektssystemet, vil tape på at kompensasjonen finansieres ved et trekk i innbyggertilskuddet til alle kommunene.

Å erstatte dagens overgangsordning med et inntektsgarantitilskudd som skissert i 16.5.2 vil innebære en vesentlig forenkling av overgangsordningen. For det første vil antall kommuner og fylkeskommuner som omfattes av ordningen reduseres. Det har sammenheng med at det kun er kommuner og fylkeskommuner som får en vesentlig lavere inntektsvekst enn landsgjennomsnittet som vil motta inntektsgarantitilskudd. I dag får alle kommunene og fylkeskommunene som taper på endringer som gjennomføres i inntektssystemet et tillegg gjennom overgangsordningen, uavhengig av hvor stort tapet er. For det andre vil antall saker som omfattes av overgangsordningen det enkelte år reduseres. I 2005 korrigeres det for endringer gjennomført i perioden 2002 – 2005 gjennom overgangsordningen. Dersom overgangsordningen hadde blitt erstattet med et inntektsgarantitilskudd i 2005, ville dette inntektsgarantitilskuddet kun omfattet endringer gjennomført i 2005. For det tredje vil behovet for ekstra kompensasjonsordning gjennom skjønnstilskuddet elimineres med en kompensasjonsordning. En annen viktig endring er at man fjerner usikkerheten med hensyn til hvilke endringer som skal omfattes av overgangsordningen.

Den modifiserte utgaven av dagens overgangsordning vil også innbære en forenkling i forhold til dagens overgangsordning, da det er lagt til grunn at man ikke skal ha ekstra kompensasjonsordningen gjennom skjønnstilskuddet. Utover dette innebærer imidlertid ikke denne ordningen noen forenkling. Denne ordningen er også i mindre grad enn dagens overgangsordning egnet til å ivareta kommuner og fylkeskommuner som får en vesentlig inntektsreduksjon.

16.6 Utvalgets vurdering

Kommunesektoren har behov for stabile og forutsigbare inntektsrammer. Årsaken til det er at kommunesektoren har ansvaret for nasjonale velferdstjenester som det ikke er naturlig å bygge vesentlig ned fra et år til et annet. Gjennomgangen i 16.3 viser at endringer som gjennomføres i inntektssystemet ofte medfører en betydelig omfordeling av inntekt mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Kommunene og fylkeskommunene trenger ofte tid til å omstille produksjonen til et nytt inntektsnivå. Etter utvalgets vurdering er det derfor behov for en overgangsordning i inntektssystemet som sikrer at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en vesentlig reduksjon i inntektene fra det ene året til det andre.

Det overordnede formålet med overgangsordningen bør etter utvalgets vurdering være å skjerme de kommunene og fylkeskommunene som får en vesentlig reduksjon i inntektene fra et år til et annet som følge av endringer som gjennomføres i inntektssystemet. Etter utvalgets vurdering er ikke dagens overgangsordning godt nok egnet til å skjerme de kommunene og fylkeskommunene som får en betydelig inntektsreduksjon fra et år til et annet. Etter utvalgets vurdering er også dagens overgangsordning unødvendig kompleks.

Utvalget har i dette kapitlet utredet to alternativer til dagens overgangsordning:

• En modifisert utgave av dagens overgangsordning hvor det ut i fra hensynet til enkelhet er lagt til grunn at man ikke skal ha ekstra kompensasjonsordningen i skjønnstilskuddet

• Et inntektsgarantitilskudd som sikrer at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en vekst i rammetilskuddet fra et år til et annet som er henholdsvis 400 og 100 kroner lavere enn landsgjennomsnittet (i kroner per innbygger)

Etter utvalgets vurdering bør det være en målsetning å etablere en ny overgangsordning i inntektssystemet som i større grad enn dagens overgangsordning skjermer kommuner og fylkeskommuner som får en vesentlig inntektsreduksjon fra et år til et annet. Videre bør det være en målsetning å etablere en enklere og mer oversiktlig overgangsordning. Det er utvalgets vurdering at det er inntektsgarantitilskuddet (alternativ 2) som i størst grad ivaretar disse hensynene. Utvalget vil derfor anbefale at dagens overgangsordning avvikles, og erstattes med et inntektsgarantitilskudd som garanterer at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en endring i rammetilskuddet som er henholdsvis 400 og 100 kroner lavere enn endringen på landsbasis (i kroner per innbygger). Kommunal- og regionaldepartementet bør vurdere om det kan være hensiktsmessig å holde det ordinære skjønnstilskuddet utenfor ved beregningen av veksten i rammetilskuddet. I vedlegg 1 og 2 er det vist hvor mye den enkelte kommune og fylkeskommune som taper på utvalgets forslag til nytt inntektssystem vil få i inntektsgarantitilskudd det året utvalgets forslag til nytt inntektssystem innføres.

Det er mulig å tenke seg ulike varianter av det inntektsgarantitilskuddet utvalget har utredet i dette kapitlet. Utvalget har lagt til grunn at endringer i inntektssystemet skal få fullt gjennomslag fra første år for kommuner som tjener på endringene. Et alternativ til dette kan være å legge til grunn at kommuner som får en betydelig vekst i rammetilskuddet, skal få trekt inn deler av veksten. Dette vil medføre at finansieringen av kompensasjonsordningen for de andre kommunene blir billigere. Det kan imidlertid være uheldig å redusere gevinsten til kommuner som får en vesentlig økning i rammetilskuddet fra et år til et annet. Årsaken til at en kommune får en betydelig vekst i rammetilskuddet kan for eksempel være at kommunen har fått en stor økning i antall barn i grunnskolealder. Det kan da synes urettferdig at deler av denne inntektsreduksjonen skal trekkes inn. Hensynet til en rettferdig inntektsfordeling tilsier at endringer i inntektssystemet bør får fullt gjennomslag fra første år for kommuner og fylkeskommuner som tjener på endringene.

Utvalget har lagt til grunn at alle kommunene som får en vesentlig inntektsreduksjon fra et år til et annet skal få kompensasjon. Kommuner med et høyt inntektsnivå bør i utgangspunktet i større grad enn kommuner med et lavt inntekstnivå være i stand til å håndtere enn inntektsreduksjon. Et alternativ til inntektsgarantitilskuddet utvalget har utredet kan derfor være en kompensasjonsordning som kun omfatter kommuner med lave skatteinntekter. Kommuner med et høyt inntektsnivå vil imidlertid ofte også ha behov for tid til å omstille produksjonen til et gitt inntektsnivå. Etter utvalgets vurdering bør derfor alle kommunene, uavhengig av inntektsnivå, omfattes av inntektsgarantitilskuddet.