12 Økonomiske og administrative konsekvenser

12.1 Innledning

Utvalget vil i dette kapitlet vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets lovforslag.

Utvalget forslår enkelte endringer som ikke er forventet å innebære kostnader. Dette gjelder forslaget til endring i plan- og bygningslovens formålsbestemmelse samt forslaget til endringer i arbeidsmiljøloven og boliglovgivningen. Disse forslagene er derfor ikke nærmere kommentert i dette kapitlet.

Utvalget vil i kapittel 12.2 vurdere et forslag basert på uendret ressursbruk. Kapittel 12.3 inneholder utvalgets generelle avveininger av kostnad og nytte ved forslagene. I kapittel 12.4 vurderer utvalget spesielt økonomiske og administrative kostnader forbundet med håndhevingen av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. I kapittel 12.5 vil kostnader ved tilretteleggingsbestemmelsene bli nærmere omtalt og vurdert, og i kapittel 12.6 vurderes de økte utgiftene som vil følge av endringer i sosialtjenesteloven.

Utvalget legger til grunn for sine vurderinger at på det tidspunktet diskriminerings- og tilgjengelighetsloven tidligst vil kunne tre i kraft (1. januar 2007), vil være etablert et eget apparat til å håndheve den øvrige diskrimineringslovgivningen, Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda.

12.2 Uendret ressursbruk

Utvalgets mandat tilsier at det skal fremlegges minst ett alternativ som er kostnadsnøytralt i forhold til dagens lovgivning.

Det er klart at det primært er de foreslåtte tilretteleggingspliktene og endringene i sosialtjene­steloven som vil medføre økte kostnader. Et forslag basert på uendret ressursbruk vil dermed måtte innebære at det sees bort fra disse forslagene.

En lov om forbud mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne vil i så fall bare inneholde de ”tradisjonelle” bestemmelsene om forbud mot diskriminering, trakassering, instruks, gjengjeldelse mv. En slik lov vil være en parallell til den foreslåtte lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskriminerings­loven). 1

Imidlertid vil også et diskrimineringsvern uten særlige regler om tilrettelegging medføre visse tilretteleggingsforpliktelser. Som gjort rede for i kapittel 9.5.4, følger det av menneskerettskonvensjonene at visse plikter til tilrettelegging utledes av vernet mot diskriminering på grunnlag av ”disability”. Også med et ”amputert” lovforslag vil kostnader som følge av tilretteleggingsplikter ikke kunne unngås. Konsekvensen av et slikt diskrimineringsvern vil dermed være at rekkevidden av disse tilretteleggingsforpliktelsene er uklare. En slik løsning vil etter utvalgets syn være uheldig for alle berørte parter.

Konklusjonen er derfor at det ikke kan gis et generelt vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne uten at det medfører visse kostnader som følge av tilrettelegging. Uendret ressursbruk forutsetter derfor at målsettingen om å hindre diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne og fremme like muligheter til samfunnsdeltakelse vanskeliggjøres.

12.3 Kostnader og nytte ved utvalgets forslag

12.3.1 Generelt om den samfunnsøkonomiske nytten

En diskriminerings- og tilgjengelighetslov som inneholder særlige regler om tilrettelegging, vil etter utvalgets vurdering utvilsomt ha en alminnelig samfunnsnytte.

Nytten av selve diskrimineringsforbudet vil bero på om loven gir et effektivt vern for personer som utsettes for denne type diskriminering. Det er skjedd et skifte i perspektiv i synet på hva slags tiltak som er nødvendige for å styrke likeverdet til personer med nedsatt funksjonsevne. Det foreligger både menneskerettslige forpliktelser, og en forventning fra den aktuelle målgruppen, om at nedsatt funksjonsevne skal omfattes av det diskrimineringsvernet som er under utbygging i norsk rett. Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven vil kunne gi viktige signaler om likeverdet for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Diskrimineringsvernet vil sammen med sanksjonsbestemmelsene kunne føre til et tilgjengelig og effektivt vern. De menneskerettslige og etiske aspektene knyttet til diskrimineringsvern og likeverd står helt sentralt for utvalgets vurderinger. Verdien av disse aspektene vil til dels være uavhengig av hensynet til en rent økonomisk vurdert samfunnsnytte.

Det vil uansett være vanskelig å måle den samfunnsøkonomiske nytten av diskrimineringsvern ved bruk av tradisjonelle kost-nytteanalyser. I forarbeidene til den foreslåtte diskrimineringsloven er det understreket at hovedprinsippet ved en slik verdsetting er at verdien settes lik hva befolkningen er villig til å betale for å oppnå et gode. 2 I praksis vil andre hensyn enn betalingsvillighet veie tungt i den samlede vurderingen av nytten av et diskrimineringsvern. Nytteeffekten ved å redusere eller fjerne diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne, vil være vanskelig å måle ut fra lønnsomhetskriterier. Samfunnsnytten av å unngå diskriminering vil dermed være vanskelig å måle økonomisk.

Forebygging av diskriminering i samfunnet, for eksempel på arbeids-, bolig- og utdanningsfeltet, vil kunne ha stor økonomisk nytteeffekt for den enkelte. Tiltak for å bedre tilgangen til ulike samfunnsgoder vil ha positive virkninger for leve­kårene til personer med nedsatt funksjonsevne, og derved en samfunnsøkonomisk nytte, selv om denne som nevnt er vanskelig å tallfeste. I EU har hensynet til at menneskelige ressurser i størst mulig utstrekning skal tas i bruk for å bidra i produktivt arbeid uavhengig av mulige funksjonsnedsettelser, vært en viktig drivkraft i arbeidet mot diskriminering. Dette gjelder både diskrimineringsvernet i arbeidslivet og tilgjengelighetskravene innen transportsektoren, se kapittel 7.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven er foreslått å gjelde ”i riket” og på stort sett alle samfunnsområder, jf. § 2. På samfunnsområder hvor det inntil nå ikke har eksistert et slikt diskrimineringsvern, vil loven ha en klar nytteverdi i forhold til dagens tilstand. På samfunnsområder hvor det allerede i dag finnes et rettslig vern mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, vil loven likevel kunne styrke vernet, dels fordi loven skal håndheves av et eget lavterskelapparat og dels fordi det innføres nye sanksjoner.

12.3.2 Avveiningen av kostnad og nytte

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven innebærer at offentlige myndigheter, arbeidslivets orga­nisasjoner og den enkelte arbeidsgiver pålegges generelle aktivitetsplikter, jf. § 3. Disse generelle pliktene suppleres av særlige plikter i forhold til trakasseringsforbudet i § 5, og plikt til å fremme universell utforming av virksomhet rettet mot allmennheten i § 9. Disse pliktene vil etter utvalgets oppfatning ikke føre til vesentlige utgifter idet de bør kunne innkalkuleres i den løpende virksom­heten. Utgiftene vil kunne oppveies av at denne aktivi­tetsplikten fører til et åpnere og mer inkluderende samfunn, herunder mer åpne organisa­sjoner og et mer inkluderende arbeidsliv. Dette kan gi både bedre utnytting av personalressurser og gi mulighet for økt omsetning. Også slike verdier må medregnes ved vurderingen av økt samfunnsnytte.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven med­fører ingen vesentlige endringer av de materielle reglene på arbeidslivets område, fordi loven stort sett viderefører bestemmelsene knyttet til ”funksjonshemming” i arbeidsmiljøloven kapittel X A og X B. Dette er også tilfellet for forslaget om en egen vernebestemmelse som pålegger arbeidsgiver et ansvar for å forebygge og søke å hindre trakassering i arbeidsmiljøet, og kravene om å tilrettelegge arbeidssituasjonen så langt det er mulig og rimelig. Vernebestemmelsen innebærer bare en tydeliggjøring av ansvaret som arbeidsgiver allerede har i dag etter arbeidsmiljøloven. Loven vil således ikke føre til endrede økonomiske konsekvenser på arbeidslivets område, ut over de nevnte aktivitetspliktene og den effektiviseringen av håndhevingen som vil følge av det nye hånd­hevingsapparatet.

I utdanningssektoren foreligger det i dag enkelte regler som kan sies å gi et visst diskrimineringsvern, se kapittel 4.6.7 og 4.7.3.3. Dette vil bli styrket av de særlige tilretteleggingsbestemmelsene i utkastet § 10 andre ledd. Dette kan føre til økte kostnader i forbindelse med kravet om individuell tilrettelegging for enkelte elever og studenter med særskilte behov. Pliktene begrenses av uforholdsmessighetsvurderingen etter § 10 femte ledd. Kostnadene må uansett antas å bli oppveid av samfunnsnytten ved at alle mennesker vil kunne oppnå kompetanse i forhold til sine forutsetninger og bidra til samfunnets samlede produksjon. Som nevnt ligger tilsvarende vurderinger til grunn for EUs regulering av diskriminering og tilgjengelighet. Dette er nærmere vurdert i kapittel 12.5.3.

På boligmarkedet vil diskriminerings- og tilgjengelighetsloven kunne medføre visse endringer i rettstilstanden. I dag gjelder det ikke forbud mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne på dette området. Utvalgets forslag til endringer i boliglovgivningen innebærer bare en tydeliggjøring av at også dette samfunnsområdet faller inn under diskriminerings- og tilgjengelighetslovens generelle virkefelt.

Ved brudd på forbudene mot diskriminering, trakassering mv. gjelder alminnelige regler om erstatning for økonomisk tap. I tillegg innføres særlige regler om ansvar for oppreisning for ikke-økonomisk tap. For manglende fysisk tilrettelegging er utvalgets vurdering at hovedvirkemidlet vil være stansing, retting mv., som Likestillings- og diskrimineringsnemnda kan gi pålegg om i tråd med den foreslåtte diskrimineringsombudsloven. Heller ikke på dette området forventes særlig store økonomiske konsekvenser idet det at pliktene etter § 9 og § 10 begrenses av en uforholdsmessighetsvurdering. Det vises til kapittel 12,5 for nærmere behandling.

Diskriminerings- og tilgjengelighetslovens krav om en generell tilrettelegging (universell utforming) av det fysiske miljø (§ 9), og særlig kravet om universell utforming av ”bygg, anlegg og opparbeidede uteområder” (§ 11), innebærer nye plikter. Kostnadene ved tilretteleggingsreglene er nærmere vurdert i kapittel 12.5. Her vil utvalget understreke at generell tilrettelegging i form av universell utforming ikke bare vil være direkte til nytte for personer med nedsatt funksjonsevne. Også en rekke andre vil lettere kunne orientere seg i og bevege seg innenfor omgivelser som er tilrettelagt etter prinsippene for universell utforming, se nærmere om universell utforming i kapittel 10.12.3. På dette området kan den reelle samfunnsnytten vanskelig overvurderes, selv om også disse aspektene er vanskelige å verdsette. Denne delen av utvalgets forslag innebærer også de største kostnadene.

Utvalget er delt i spørsmålet om samfunnsnytten ved de nevnte bestemmelser vil kunne overstige de reelle kostnadene ved de strenge kravene til utformingen av det fysiske miljø, men et klart flertall har lagt dette til grunn for sine vurderinger og tilrådinger. Mindretallet (Moshuus og Strøm) har sluttet seg til at det er ønskelig å realisere en slik målsetting, og at dette vil kunne innebære betydelig samfunnsnytte. De har imidlertid vurdert at kostnadene som vil utløses av flertallets forslag om krav om universell utforming innen visse frister etter § 11, vil kunne overstige samfunnsnytten. Det vises for øvrig til de særlige beregningene av kostnadene etter § 11 i kapittel 12.5.4.

De særlige lovendringene som utvalget foreslår i sosialtjenesteloven, vil føre til merkostnader som må vurderes opp mot tiltakenes effekt overfor nærmere angitte målgrupper. Dette behandles i kapittel 12.6. Også her foreligger det ulike vurderinger i utvalget idet to medlemmer går mot forslagene, blant annet på grunn av kostnadene.

12.4 Håndhevingen

Utvalget har lagt til grunn at det ved lovens iverksettelse vil foreligge et etablert håndhevingsapparat som skal håndheve likestillingsloven, diskrimineringsloven, likebehandlingskapitlene i arbeidsmiljøloven og diskrimineringsforbudene i boliglovene. Dette håndhevingsapparatet vil bestå av Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. 3 De økonomiske og administrative konsekvensene ved etableringen av håndhevingsapparatet er nærmere klarlagt i det lovforslaget. Utvalget anbefaler at dette apparatet også håndhever diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, se kapittel 10.17.1.

Likestillings- og diskrimineringsombudet skal etter forslaget i tillegg til rollen som lovhåndhever, også ha en pådriverfunksjon i arbeidet mot diskriminering på ulike grunnlag. Dette krever kunnskap og kompetanse om diskrimineringsfeltet generelt. Denne kompetansen vil måtte være på plass allerede ved etableringen av håndhevings­apparatet, med andre ord før diskriminerings- og tilgjengelighetsloven kan tre i kraft. Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven vil imidlertid også kreve at håndhevingsapparatet har særlig kunnskap om og kompetanse på tilrettelegging for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Slik kunnskap finnes flere steder i forvaltningen, og det er viktig at den kan benyttes av Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Muligens bør det i enkelte tilfeller også sees nærmere på koordinering eller overføring av enkelte funksjoner fra andre enheter til ombudet. Dette kan for eksempel være aktuelt for Delta­senteret, Statens Råd for Funksjonshemmede og det nyopprettede dokumentasjonssenteret som skal følge situasjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Deltasenteret er statens kompetansesenter for deltakelse og tilgjengelighet, og arbeider med spørsmål som tilgang til informasjon, kommunikasjonsteknologi, transport, bygninger og uteområder. Senteret besitter ikke minst en betydelig kompetanse på spørsmål om universell utforming og tilgjengelighet. Senteret er i dag en del av Sosial- og helsedirektoratet. Statens Råd for Funksjonshemmede er et uavhengig, rådgivende organ for offentlige myndigheter, særlig departementene og statsforvaltningen. En rådgivende funksjon i forhold til politikkutforming har utvilsomt slektskap med den pådriverfunksjonen som er tiltenkt Likestillings- og diskrimineringsombudet. Rådet består av 13 medlemmer oppnevnt for fire år av gangen, og det har et fast sekretariat som i dag ligger i Sosial- og helsedirektoratet.

I 2004 ble det etablert et dokumentasjonssenter som skal samle inn informasjon og utvikle verktøy for å rapportere om utviklingen innenfor de ulike samfunnsområdene for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Senteret vil være i full drift i løpet av 2005. I forbindelse med planene for etableringen av sentret henvendte utvalget seg til det daværende Sosialdepartementet i brev 18. juni 2004. Utvalget pekte på at det foreslåtte Likestillings- og diskrimineringsombudet vil tillegges pådriver- og dokumentasjonsoppgaver som dels vil overlappe dokumentasjonssenterets arbeidsfelt. Utvalget anbefalte derfor at det i arbeidet med dokumentasjonssenteret ble lagt vekt på at hele eller deler av senteret burde kunne innlemmes i et felles Likestillings- og diskrimineringsombud. Etter dette ble utvalget ikke bedt om å uttale seg om spørsmål knyttet til etablering av sentret og vurdering av forholdet til håndhevingsapparatet. Departementet har imidlertid gitt utvalget en nærmere presentasjon av planene for dokumentasjonssenteret. Siden utvalget ikke ble invitert til å vurdere en hensiktsmessig oppgave- og ressursfordeling på dette området, har utvalget ikke kunnet gå nærmere inn i spørsmålet.

Utvalget vil like fullt understreke at relevante myndigheter bør vurdere en hensiktsmessig funksjons- og kostnadsfordeling mellom de rene dokumentasjonsoppgavene som naturlig ligger til dokumentasjonssentret, og den kunnskapsbasis som må ligge til grunn for de pådriveroppgavene og avgjørelser i enkeltsaker som tilligger Likestillings- og diskrimineringsombudet. Likeledes bør forholdet til og arbeidsdelingen med Deltasenteret og Statens Råd for funksjonshemmede vurderes. Først når et slikt arbeid er sluttført, er det mulig å vurdere hvilke ytterligere ressurser som må til­føres håndhevingsorganene for at disse på en tilfredsstillende måte vil kunne håndheve det ”nye” diskrimineringsgrunnlaget ”nedsatt funksjonsevne” og tilretteleggingsbestemmelsene i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Hvilken styrking av Likestillings- og diskrimineringsombudet som er nødvendig vil best kunne utredes etter at dette organet er etablert og har startet opp sin virksomhet. Når diskrimineringsgrunnlaget nedsatt funksjonsevne nå foreslås lagt inn under det felles likestillings- og diskrimineringsapparatet, legger utvalget til grunn at behovet for økte ressurser vil ligge om lag på nivå med det som allerede er foreslått for hvert av de andre grunnlagene, kjønn og etnisitet mv. Utvalget vil særlig understreke viktigheten av at håndhevingsapparatet også ressursmessig settes i stand til å ta stilling til hvorvidt konkrete tilfeller av mangelfull tilrettelegging utgjør diskriminering eller ikke.

Erfaringene fra håndhevingen av likestillingsloven viser at personer som mener seg utsatt for kjønnsdiskriminering, velger å bringe saken inn for Likestillingsombudet fremfor domstolene. Svært få saker går i dag videre til rettsapparatet etter å ha vært behandlet av Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling. Det kan ikke sees bort fra at flere saker vil fremmes for domstolene som følge av nye erstatnings- og oppreisnings­bestemmelser i likestillingsloven og den foreslåtte diskrimineringsloven, ettersom håndhevingsapparatet ikke vil ha kompetanse til å ilegge erstatning og oppreisning.

Utvalget legger til grunn at domstolsprøving bare i begrenset utstrekning vil bli et aktuelt håndhevingsalternativ for personer som blir diskriminert etter bestemmelsene i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Erstatning for økonomisk tap og oppreisning vil primært være aktuelt ved brudd på lovens alminnelige diskrimineringsbestemmelser, i § 4, § 5 og § 7. Også i slike saker vil det være mulig å gå til Likestillings- og diskrimineringsombudet for å få vurdert saksforholdet, og ombudet skal søke å oppnå en ”frivillig” ordning. Utvalget legger til grunn at det ikke vil være behov for å tilføre ekstra ressurser til domstolene som følge av lovforslaget.

Utvalget vil igjen understreke at for brudd på tilretteleggingspliktene vil pålegg om retting av de fysiske forholdene være det mest aktuelle virkemidlet. Denne sentrale sanksjonen kan bare ilegges av Likestillings- og diskrimineringsnemnda etter foreliggende lovforslag.

Etter utvalgets vurdering vil ressursøkningen knyttet til håndhevingsapparatets håndhevingsfunksjon være av begrenset størrelsesorden. Ressursbehovet må imidlertid også vurderes i sammenheng med pådriverfunksjonen og i lys av det dokumentasjonssenteret som er under etablering.

12.5 Kostnader ved regler om tilrettelegging

12.5.1 Innledning

Utvalget er klar over at tilretteleggingsreglene i § 9, § 10 og § 11 vil være den mest kostnadskrevende delen av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Samtidig er dette bestemmelser som vil kunne bety mest for å oppfylle den delen av mandatet som pålegger at en styrking av det rettslige vernet også skal fremme ”full deltakelse i samfunnet og likestilling mellom funksjonshemmede og andre borgere”.

ECON Analyse har på oppdrag foretatt nødvendige analyser og vurderinger av tilretteleggingsreglene, spesielt av pliktene som foreslås i § 11. ECONs rapport er vedlegg 2 til utredningen. I det følgende vil en stor del av vurderingene, særlig knyttet til § 11, være basert på ECONs rapport.

Utvalget har valgt å vurdere tilretteleggings­reglene i sammenheng, se kapittel 10.12. Utvalget har like fullt, både av lovtekniske og andre grunner, funnet det formålstjenlig å dele pliktene i lovteksten mellom plikt til generell tilrettelegging (§ 9), individuell tilrettelegging (§ 10) og plikt til universell utforming av bygg, anlegg mv. (§ 11).

Utvalgets forslag på dette feltet har både retroaktiv og proaktiv karakter. Med retroaktiv menes at reglene virker ”bakover”, ved å slå fast at mang­lende tilrettelegging kan innebære diskriminering av en konkret person. Med proaktiv menes at reglene også virker ”fremover” ved å pålegge generell tilrettelegging for mennesker med ulike typer nedsatt funksjonsevne, for å hindre at det oppstår konkrete diskriminerende situasjoner i fremtiden og for å skape et mer tilgjengelig samfunn. Kostnadene ved å innføre de ulike bestemmelsene er blant annet avhengig av om de virker proaktivt eller retroaktivt.

Videre inneholder reglene som nevnt både plikter til generell tilrettelegging i form av universell utforming og plikt til individuell tilrettelegging i enkelte situasjoner . Generell tilrettelegging er den formen for tilrettelegging som vil imøtekomme mange mennesker og en rekke typer nedsatt funksjonsevne. I § 9 andre ledd er universell utforming definert som ”utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig”. Universell utforming er nærmere omtalt i kapittel 10.12.3 og i vedlegg 1 til utredningen.

I kapittel 12.5.2 vurderes kostnader knyttet til plikten til generell tilrettelegging (§ 9) og i kapittel 12.5.3 vurderes kostnader knyttet til plikten til rimelig individuell tilrettelegging (§ 10). I kapittel 12.5.4 vurderes kostnadene forbundet med plikten til universell utforming av bygg mv. (§ 11).

12.5.2 Plikten til generell tilrettelegging

Forslaget til § 9 første ledd innebærer plikt for offentlig virksomhet til å arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming innenfor virksomheten. Tilsvarende plikter pålegges privat virksomhet, men da bare for virksomheter som er ”rettet mot allmennheten”. Aktivitetsplikten vil innebære tiltak som fremmer universell utforming skal vurderes, noe som kan medføre kostnader for virksomhetene. Disse kostnadene vil imidlertid være av begrenset størrelsesorden ettersom det ikke kreves skriftlige handlingsplaner mv.

Etter hvert som kravet til universell utforming innarbeides i lovgivningen, vil slike vurderinger inngå som ett av flere nødvendige hensyn som tas i betraktning. Oppfyllelse av aktivitetsplikten vil dermed inngå som en normal del i den alminnelige virksomheten.

Det stilles også et spesifikt krav i § 9 tredje ledd om at virksomheter, både offentlige og private, som er rettet mot allmennheten, har plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon. Dette innebærer nye plikter for virksomheter som driver blant annet hoteller, kafeer og andre utesteder, offentlige og private servicekontorer mv.

Tilretteleggingsplikten etter § 9 vil bare gjelde så langt den enkelte virksomheten påføres en ”uforholdsmessig byrde”, jf. tredje ledd. I uforholdsmessighetsvurderingen skal det særlig legges vekt på de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, tilretteleg­ging­ens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, hvorvidt virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn. Dette innebærer at § 9 krever tilrettelegging som oppnås ved bruk av relativt ”enkle midler”. Større ombygginger vil lettere fremstå som uforholdsmessig kostnadskrevende, og dermed vil slike ikke omfattes av plikten. Avgrensningen av plikten og innholdet i kravet til universell utforming er nærmere behandlet i kapittel 10.12.

Det følger av det menneskerettslige diskrimineringsvernet at mangelfull tilrettelegging i visse tilfeller regnes som diskriminering, se kapittel 6. Brudd på en slik plikt til generell tilrettelegging regnes derfor som diskriminering på tilsvarende måte som i en rekke andre land. Dette er regel­festet i fjerde ledd.

Det regnes ikke som diskriminering etter fjerde ledd dersom virksomheten oppfyller nærmere bestemmelser i lov eller forskrift om innholdet i plikten til universell utforming, se § 9 siste ledd.

For at det skal foreligge diskriminering etter denne bestemmelsen, må en person med nedsatt funksjonsevne rammes i sin tilgang til virksomhetens alminnelige funksjon på grunn av brudd på tilretteleggingsplikten, se kapittel 10.12.4.4. Utestengelse av et lokale som er tilrettelagt, vil være direkte diskriminering etter § 4. En person som diskrimineres på grunn av mangelfull tilrettelegging, vil kunne henvende seg til likestillings- og diskrimineringsapparatet, som kan pålegge retting av mangelen, se kapittel 10.17.1. Mangelfull oppfylling av plikten til generell tilrettelegging hånd­heves dermed primært retroaktivt ved individuelle klager fra personer med nedsatt funksjonsevne som ”rammes” av den mangelfulle fysiske tilretteleggingen.

Som følge av uforholdsmessighetsbegrensningen i fjerde ledd, vil som nevnt kostnadene ved slik tilrettelegging være begrensede. Dessuten vil den delen av plikten som knytter seg til det fysiske, bygde miljøet, i realiteten være tidsbegrenset dersom utvalgets forslag til § 11 blir vedtatt.

Selv om håndhevingen ved brudd på pliktene etter § 9 er retroaktiv ved at det i ettertid må reises sak om diskriminering etter siste ledd, vil spørsmål om relevante virksomheter følger opp aktivitetspliktene etter første og tredje ledd, kunne følges opp av diskriminerings- og likestillingsombudets pådriverfunksjon.

Utvalgets vurdering er at de samlede kostnadene forbundet med § 9, vil være begrensede. En lærdom fra utvalgets utenlandsreiser til land med tilsvarende lovgivning har vært at de fleste tiltak for å sikre bedret tilgjengelighet ikke er spesielt kostnadskrevende. Uforholdsmessighetsvurderingen vil beskytte virksomheter med svak økonomi slik at disse ikke må nedlegge virksomheten på grunn av plikten. De vesentlige kostnadene ved universell utforming vil derfor først utløses når tidspunktene i § 11 første og andre ledd inntrer, se kapittel 12.5.4.

12.5.3 Plikten til individuell tilrettelegging

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 10 oppstiller krav om rimelig individuell tilrettelegging i fire nærmere avgrensede situasjoner. Det er oppstilt krav om slik tilrettelegging i arbeidslivet (første ledd), i skole og utdanning (andre ledd), barnehager (tredje ledd) og for kommunale dagaktiviteter, avlastningstiltak mv. (fjerde ledd). Bakgrunnen for at det er disse situasjonene som er omfattet av kravet om individuell tilrettelegging, er nærmere vurdert og begrunnet i kapittel 10.12.5.1. Brudd på plikten til rimelig individuell tilrettelegging vil kunne være diskriminering, se femte ledd. Håndhevingen av § 10 er retroaktiv ved at det må reises sak om diskriminering ved brudd på plikten.

Utvalget mener at § 10 ikke vil innebære større merkostnader. Dette skyldes dels at bestemmelsene i stor utstrekning viderefører allerede eksisterende plikter, og dels at det i femte ledd (på tilsvarende måte som i § 9 tredje ledd) er inntatt en uforholdsmessighetsbegrensning av disse tilretteleggingspliktene.

Første ledd er en videreføring av tilretteleggingsplikten i arbeidsmiljøloven § 54 F, selv om ordlyden er noe omformet. Utvalget legger derfor til grunn at bestemmelsen ikke vil medføre økte kostnader sammenliknet med dagens situasjon. Det vises til spesielle merknader til bestemmelsen i kapittel 13.

Skoler, universiteter og høgskoler er allerede pålagt en viss tilretteleggingsplikt etter opplær­ingsloven og lov om universiteter og høgskoler, se kapittel 4.7.3.3. Utvalget antar likevel at plikten etter § 10 andre ledd vil kunne rekke noe lenger og derved utløse nye kostnader. Utvalget anbefaler at Utdannings- og forskningsdepartementet gjennomgår denne lovgivningen for å sikre samsvar med kravet i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 10. Om dette ikke skjer, vil det kunne oppstå situasjoner som regnes som diskriminering, der håndhevingsapparatet kan pålegge retting selv om skolen eller utdanningsinstitusjonen har oppfylt kravene i opplæringsloven og lov om universiteter og høgskoler.

Plikten etter tredje ledd innebærer at barn med nedsatt funksjonsevne har rett til et barnehagetilbud som er rimelig individuelt tilrettelagt. Etter barnehageloven har barn med nedsatt funksjonsevne prioritet. Utvalget antar derfor at barne­hagene allerede i dag langt på vei tilrettelegges for barn med nedsatt funksjonsevne. Inntil 2004 kunne kommunene få særlig støtte til barnehagetilbud for barn med nedsatt funksjonsevne. Utvalget legger til grunn at denne bestemmelsen bare vil gjelde en ganske avgrenset personkrets. Kommunen er også gitt en viss frihet til å vurdere hvor det individuelt tilrettelagte tilbudet bør plasseres, se merknadene til bestemmelsen i kapittel 13. Merkostnadene ved utvalgets forslag antas derfor å være begrensede.

Etter fjerde ledd gjelder en plikt for kommunen til å sikre rimelig individuell tilrettelegging av avlastningstilbud, dagaktivitet eller tilsvarende tilbud av varig karakter som særlig er rettet mot personer med nedsatt funksjonsevne. For at slike tilbud skal kunne gi brukerne det tilsiktede pedagogiske og mellommenneskelige innhold, må slike tilbud være individuelt tilrettelagt. Utvalget legger til grunn at også denne bestemmelsen bare vil gjelde en ganske avgrenset personkrets, se merknadene til bestemmelsen i kapittel 13.

12.5.4 Plikt til universell utforming av bygg mv.

12.5.4.1 Generelt

I diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 11 oppstilles krav til universell utforming av ”bygg, anlegg og opparbeidede uteområder rettet mot allmennheten” innen bestemte frister. Hva som ligger i dette kravet, både vedrørende forståelsen av ”universell utforming” og av ”bygg, anlegg og opparbeidede uteområder rettet mot allmennheten”, er nærmere drøftet i kapittel 10.12 og kapittel 13. Her er det de økonomiske konsekvensene forbundet med oppfyllelsen av § 11 som vurderes. Det vises til de utdypende vurderingene i rapporten fra ECON Analyse, se vedlegg 2 til utredningen.

Etter første ledd skal bygg, anlegg og opparbeidede uteområder rettet mot allmennheten som oppføres eller ferdigstilles etter vesentlige endringsarbeider (hovedombygging) etter 1. januar 2009, være universelt utformet. Plikten gjelder bare de delene av bygg, anlegg mv. som er rettet mot allmennheten. Virksomhetene har altså tid til å innrette seg etter kravene. Det er videre forutsatt at innholdet i plikten presiseres gjennom mer konkrete standarder i forskrift. Denne innretningsmuligheten vil ventelig få betydning for planleggingen av den konkrete utformingen av de deler av bygget som skal rettes mot allmennheten. Det vil i slike tilfeller påføres moderate ekstrakostnader ettersom det kan tas høyde for kravene til universell utforming allerede fra planleggingsstart.

De delene av eldre bygningsmasse som er rettet mot allmennheten etter 1. januar 2019, må være universelt utformet fra 1. januar 2019. Virksomhetene vil dermed ha en viss mulighet for å redusere kostnadene ved gradvis tilrettelegging av bygget i sammenheng med vedlikehold, endringsarbeider mv. Plan- og bygningsloven (fra 1985) inneholder allerede en rekke tilgjengelighetskrav. Behovet for utbedringer vil derfor trolig være størst i eldre publikumsbygg. Det vil være mulig å endre bruken av lokaler som følge av nye kravet til universell utforming. Dette er i ECONs rapport kalt ”substitusjonseffekter”, se rapporten punkt 2.6. Her nevnes eksempel på hvordan et toetasjes hotell på en hensiktsmessig måte kan tilpasse seg kravet.

Utvalgets forslag til § 11 krever også universell utforming av ”anlegg og uteområder rettet mot allmennheten”. Her vil det være vanskelig å anslå merkostnadene. Heller ikke ECON prøver å tallfeste dette, se punkt 2.8 i rapporten. ECON har imidlertid kontaktet to kommuner som har vedtatt universell utforming av anlegg; Kristiansand og Bærum. I begge kommunene ble universell utforming vedtatt uten at det ble avsatt spesielle midler til å oppfylle kravet. Det ser likevel ut til at kravet i all hovedsak er blitt oppfylt. Tilretteleggingen har skjedd innenfor de ordinære budsjettene i de aktuelle kommunale etatene. Dette innebærer, etter ECONs vurdering, at slike kostnader blir ”moderate”. Dette er informasjon som også utvalget fikk presentert ved sitt møte med representanter for Kristiansand kommune i 2004. Kostnadsøkningen forbundet med dette kravet vil derfor ikke bli nærmere anslått i det videre. På bakgrunn av handlingsplanen og utvalgets forslag til endret formålsbestemmelse i plan- og bygningsloven kan det forventes at universell utforming vil ligge til grunn for planleggingen av større utbygginger, for eksempel av boligområder og kommunale grøntanlegg. Utvalget legger derfor til grunn av kostnadene forbundet med denne delen av bestemmelsen ikke vil utgjøre et problem.

Siden det ikke er foreslått noen uforholdsmessighetsvurdering ved pliktene for bygg mv. rettet mot allmennheten, vil pliktsubjektets økonomi ikke ha noen avgjørende betydning. Kostnadene vil derfor kunne bli vesentlige. En del virksom­heter vil nok tilpasse seg kravene ved endringer av driftsform som fører til at virksomhet rettet mot allmennheten flyttes til tilgjengelige lokaler, mens resterende lokaler omgjøres til kontorvirksomhet, laboratorier, lager og andre formål som kravet til universell utforming ikke vil omfatte, jf. hotell­eksemplet ovenfor.

Etter lovteksten er det bare vernehensyn, brann- og sikkerhetsmessige hensyn og andre særlig tungtveiende hensyn som kan begrunne dispensasjon fra kravene til universell utforming.

Selve håndhevingen av regelverket, inklusive de eventuelle klagesaksbehandlinger av gitte dispensasjoner, vil neppe medføre merkostnader av stor betydning. Dette vil være regelverk som plan- og bygningsmyndigheten kan håndtere på samme måte som tilgjengelighetskravene i dagens plan- og bygningslov. Det må påregnes visse kostnader ved utarbeidelse av forskrifter og veiledninger for å klargjøre mer konkret hva kravene til universell utforming på dette området innebærer, se § 11 sjette ledd. Midler til mye av dette er allerede lagt inn i handlingsplanen for universell utforming. Slike kostnader vil derfor ikke bli innkalkulert i det videre.

De vesentlige kostnadene vil være forbundet med selve plikten til universell utforming av bygg, anlegg og opparbeidede uteområder rettet mot allmennheten innenfor de bestemte fristene.

12.5.4.2 Nærmere om kostnadsanalysene

For å beregne merkostnadene knyttet til krav om universell utforming av bygg mv., har ECON lagt til grunn at følgende informasjon bør være tilgjengelig for å kunne foreta en mer nøyaktig analyse: a) Hvor stor del av bygningsmassen er ”rettet mot allmennheten”?; b) Hvor stor del av bygningsmassen er allerede universelt utformet?; c) Hva er merkostnadene (f.eks. per arealenhet) knyttet til universell utforming for nybygg?; d) Hvor mye koster det å tilpasse eksisterende bygningsmasse?; e) Hvordan vil arealeffektiviteten i byggene påvirkes av krav om universell utforming?; og f) I hvilken grad vil byggeiere og leietakere tilpasse bruken av byggene slik at de kan redusere de delene av byggene som omfattes av nye krav?

Som det fremgår av ECONs analyser, vil de fleste av disse spørsmålene ikke kunne besvares med sikkerhet. Anslagene som kostnadsvurde­ring­ene er basert på er derfor beheftet med en betydelig, og noe varierende, grad av usikkerhet. Utvalget er ikke overrasket over at kostnadene ved utvalgets forslag på dette punktet ikke lar seg beregne med større sikkerhet, men har med interesse sett at foreligger en del tallmateriale som gjør det mulig å komme med anslag som fremstår som realistiske.

Utvalgets flertall (Buvik, Fjellanger, Larsen, Remen, Stenberg, Syse og Tøssebro) har lagt ECONs analyse til grunn for den videre presentasjonen. Dette er det samme flertallet som går inn for en lovfesting av § 11 som foreslått.

Utvalgets mindretall (Moshuus og Strøm) går mot innføring av denne bestemmelsen.

Et annet mindretall (Buvik, Fjellanger, Larsen) ønsker krav om universell utforming og tilgjengelighet også for IKT og samferdsel. Dette forslaget er ikke kostnadsberegnet.

Utvalgets flertall (Buvik, Fjellanger, Larsen, Remen, Stenberg, Syse og Tøssebro) ser ingen grunn til å referer de forutsetninger og tabeller som ligger til grunn for ECONs anslag. Flertallet ønsker imidlertid å understreke at kostnadsans­lag­ene fra ECON virker realistiske. Flertallet vil også understreke at kostnadene ikke synes å overstige de fordeler som universell utforming vil føre til for store befolkningsgruppers mulighet til å bedre å kunne delta i det alminnelige samfunnslivet.

I ECONs rapport punkt 2.7 oppsummeres kostnadsvurderingene. Ut fra de forutsetningene som er lagt til grunn for beregningene, er merkostnadene knyttet til nye bygg beregnet ut fra et konstant investeringsvolum på 34 milliarder kroner i alle år, bortsett fra merkostnader på fire prosent som følge av nye krav. ECON har i tillegg forutsatt at arealeffektiviteten reduseres med 1,7 prosent ved kravet om universell utforming.

Merkostnadene knyttet til tilrettelegging av eksisterende bygg er beregnet ut fra et basisalternativ med konstant rehabiliteringsnivå på 14 milliarder kroner. Krav om universell utforming øker enhetskostnadene knyttet til rehabilitering med 14 prosent. Videre har ECON antatt at med nivået på 14 milliarder kroner vil det ta 20 år å rehabilitere hele bygningsmassen. ECON har derfor forutsatt at rehabiliteringsaktiviteten som ville skjedd i perioden 2019-2025, vil bli foretatt i årene 2012-2018. Dessuten er det antatt at universell utforming vil redusere arealeffektiviteten i eksisterende bygg med fire prosent. Verdien av tapt areal er satt lik den husleie staten betalte for de lokaler staten leide i 2003, dvs. 1 145 kr. per kvadratmeter. Det er brukt en diskonteringsfaktor på 6 prosent, og investert kapital er nedskrevet lineært over 30 år. Anslagene tyder på at arealtapene i eksisterende bygg alene vil utgjøre omlag halvparten av de totale kostnadene. Videre tyder anslagene på at kostnader (inkludert arealtap) knyttet til eksisterende bygg vil utgjøre 75 prosent av totalkostnadene ved innføring av § 11.

Beregningene i ECONs tabell 2.6 bygger på ulike forutsetninger om hvilken andel av yrkesbyggenes samlede areal som i praksis vil bli berørt av krav om universell utforming. Det legges videre til grunn at halvparten av bygg med virksomhet rettet mot allmennheten allerede tilfredsstiller de kravene som er mest kostnadskrevende (gjelder særlig heis eller annen tilgang for rullestolbrukere). ECON finner derfor at det i 75 prosent av eksisterende bygg sannsynligvis bare vil kreves moderate tilpasninger. Videre er det sannsynlig at 75 prosent av nye bygg uansett ville tilfredsstilt de mest kostbare kravene knyttet til universell utforming som følger av gjeldende regelverk. I tillegg til dette kommer effekten av at krav om universell utforming vil føre til at endret bruk av bygningsmassen slik at de mest kostbare ombyggingene unngås.

ECON har avslutningsvis i sine beregninger valgt å synliggjøre de anslåtte kostnader ut fra forutsetninger om at 10, 25 eller 50 prosent av yrkesbyggenes areal faktisk vil bli tilpasset som følge av krav om universell utforming. Samlede kostnader (neddiskontert) anslås til henholdsvis 16, 40 og 80 milliarder kroner. Årlig kostnad over perioden anslås ut fra dette til 0,8-4,0 milliarder kroner.

Det maksimale anslaget som tilsier at 4,0 milliarder kroner som gjennomsnittlig årskostnad, fører til at utvalgets krav om universell utforming av bygningsmassen, i tråd med § 11, vil medføre en kostnadsøkning under 0,25 prosent av bruttonasjonalproduktet. Et vel så realistisk anslag som tilsier at merkostnadene bare utgjør 50 prosent av dette maksimale anslaget (og 250 prosent mer enn minimumsanslaget), fører til at kravet fører til en samlet kostnad på ca. 40 milliarder kroner, regnet som nåverdi. Årlig kostnad over perioden vil ut fra dette bli 2,0 milliarder kroner eller vel 0,1 prosent av bruttonasjonalproduktet.

12.5.4.3 Samfunnsøkonomisk nytte

ECON har påpekt at det er flere fordeler ved krav om universell utforming, men har ikke forsøkt å tallfeste disse fordelene. I tillegg til fordelene for målgruppen, dvs. personer som ikke kan skaffe seg normal tilgang til bygg eller gjøre bruk av byggets normale virksomhet uten særlig krav til byggets utforming, vil deler av tilpasningene til krav om universell utforming kunne være nyttig også for andre personer og for produksjonen som skjer i byggene.

Utvalgets flertall vil i denne sammenhengen peke på de overordnede vurderingene som er foretatt i kapittel 10.12.6.1, og som ligger til grunn for kravene i § 11. Universell utforming dreier seg om utforming og tilrettelegging av fysiske forhold for å fremme like muligheter til samfunnsdeltakelse og nedbygge funksjonshemmende barrierer og er en oppfølging av en sentral del av utvalgets mandat. Etter flertallets oppfatning vil det fysiske, bygde miljøet som er rettet mot allmennheten, være den meste sentrale arenaen for samfunnsdeltakelse og dermed i kjerneområdet for et krav til universell utforming. Universell utforming av det bygde miljøet vil være avgjørende for om målset­tingen om deltakelse kan nås.

Utvalgets flertall mener at ambisjonsnivået for fremtiden bør settes høyere enn i § 9 der plikten til universell utforming begrenses av en uforholdsmessighetsvurdering. Flertallet mener at det er lite behov for en slik begrensning i de tilfellene kravene kan ivaretas allerede fra planleggingsfasen, det vil si ved nye bygg mv. Flertallets oppfatning er videre at byrdene ved tilretteleggingen reduseres jo lenger tid virksomhetene har på å innrette seg. Det er dermed mindre behov for en slik begrensning av krav som får virkning et stykke inn i fremtiden.

Utvalget vil avslutningsvis peke på at bedret tilgjengelighet i samfunnet ikke bare er til beste for personer med nedsatt funksjonsevne, men også vil tilgodese småbarnsforeldre, eldre personer mv. At det oppstår fordeler for bredere grupper, endrer ikke at det er likeverd for mennesker med nedsatt funksjonsevne som er det grunnleggende hen­synet bak forslaget.

12.6 Kostnader ved endringer i sosialtjenesteloven

12.6.1 Innledning

Utvalgets flertall (Buvik, Fjellanger, Larsen, Remen, Stenberg, Syse og Tøssebro) har foreslått å styrke visse tjenester etter sosialtjenesteloven. Begrunnelsen er at enkelte personer lett vil falle utenfor diskrimineringsvernets praktiske virkeområde. De fleste vil være personer med nedsatt kognitive evne, i praksis personer med utviklingshemming. For å styrke likeverdet til denne nærmere definerte målgruppen, må det tas i bruk rettighetspregede bestemmelser. Flertallet mener at slike regler vil være et naturlig supplement til diskrimineringsbestemmelsene. Slik særlig regulering er i overensstemmelse med prinsippet om positiv særbehandling, se diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 8.

Sosialtjenesteloven hjemler tjenester av grunnleggende betydning for målgruppen. Ett av lovens formål er å ”bidra til økt likeverd”. Flertallet legger derfor til grunn at enkelte tilføyelser i sosialtjeneste­loven kan være egnet til å styrke dette likeverdsperspektivet.

Vurderingen av samfunnsnytten ved styrking av reglene ligger på et overordnet og menneskerettslig plan. Mange vil vurdere et velferdssamfunns kvaliteter ut fra hvordan det ivaretar personer som i utgangspunktet stiller svakt og som ikke er i stand til å ivareta egne interesser. I et slikt etisk og rettferdighetsmessig perspektiv har utvalgets flertall ønsket å styrke denne gruppens faktiske stilling ved rettslige reguleringer som vil bidra til å gjøre hverdagen bedre og mer likeverdig med personer som kan fungere innen en arbeids- eller utdanningssituasjon. Flertallet finner dette i tråd med mandatets føringer om at utvalgets arbeid skal fremme full deltakelse i samfunnet og likestilling mellom mennesker med nedsatt funksjonsevne og andre borgere. Det kreves også i mandatet at utvalget ”må ta stilling til hvem som skal gis rettigheter og plikter, herunder om det på flere områder enn etter gjeldende rett bør gis individuelle rettigheter til den enkelte funksjonshemmede”.

Utvalgets mindretall (Moshuus og Strøm) mener at forslaget til en slik styrking ligger utenfor det dette utvalget bør foreslå, og er bekymret for de økonomiske konsekvensene, se kapittel 11.2.1.

Den nærmere bakgrunnen for forslagene fremgår av kapittel 9.5.5. Forslagene er nærmere presentert i kapittel 11.2.

Utvalgets flertall har foreslått å styrke muligheten til å få personlig assistent ved å endre sosial­tjenesteloven § 4-2 bokstav a, og ved å innføre dagaktivitet for personer som ikke er aktuelle for yrkesmessig aktivitet eller varig tilrettelagt arbeid i en ny bestemmelse i sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav e. Kostnadene forbundet med forslagene er presentert i henholdsvis kapittel 12.6.2 og kapittel 12.6.3.

12.6.2 Personlig assistanse

12.6.2.1 Innledning

Det er knyttet en viss usikkerhet til overslag over kostnader ved å inkludere personlig assistanse i lovteksten i sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a. Utvalget er kjent med at Helse- og omsorgsdepartementet også arbeider med dette spørsmålet i og med at det skal fremme en sak om dette for Stortinget i løpet av våren 2005. I vurderingen av kostnader må det tas hensyn til antall nye brukere (kapittel 12.6.2.2), antall timer per bruker (kapittel 12.6.2.3), kostnader per time (kapittel 12.6.2.4) og innsparinger på andre budsjetter (kapittel 12.6.2.5). Til slutt ­oppsummeres vurderingene (kapittel 12.6.2.6).

12.6.2.2 Antall nye brukere

Utvalget vil fastslå at forslaget ikke innebærer en egentlig rettighetsfesting av personlig assistanse. Forslaget innebærer at personlig assistanse blir en obligatorisk kommunal tjeneste.

Hvor mange nye brukere som vil få tjenesten utmålt, vil være avhengig av søking, den praksis kommunene legger seg på, og i hvilken grad denne tjenesten kommer til erstatning for andre tjenester. Utvalget legger til grunn at brukerundersøkelser tyder på at tjenesten vurderes som en god ordning. Et anslag på 15-20 prosents økning av den samlede tjenesten brukerstyrt personlig assistanse og personlig assistanse er etter utvalgets vurdering både rimelig og ønskelig. Om ikke en lovendring medfører en økt bruk, vil utvalget uttrykke at en styrking av rettighetspreget i tjenesten bør vurderes.

I dag mottar noe over 1000 personer brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Per november 2004 mottok 215 kommuner stimuleringstilskudd for til sammen 744 brukere. 4 Dette tilskuddet gis de tre første årene en mottar tjenesten. Det var i 2003 registrert totalt 1175 brukere. 5 Om anslaget om 15-20 prosents økning holder, tilsier dette om lag 200 nye brukere.

12.6.2.3 Antall timer per bruker

Utvalget har ikke oversikt over hvor mange timer dagens brukere i gjennomsnitt benytter ordningen. ULOBA (Andelslag for borgerstyrt personlig assistanse) som administrerer ordningen for mellom 25 og 30 prosent av brukerne, oppgir imidlertid at det blant deres brukere er gjennomsnittlig 40-41 timer assistanse per uke. Dette dekker imidlertid en stor variasjon, fra noen få timer og opp mot 130. Det er grunn til å tro at gjennomsnittet for ULOBAs brukere er noe høyere enn gjennomsnittet for nye brukere som kommer på grunn av den foreslåtte utvidelsen. Dette kommer dels av at noen nye brukere vil være barn, mens andre allerede mottar en betydelig mengde omsorgstjenester som det ikke er grunn til å tro vil kunne byttes fullstendig ut. Utvalget finner derfor at 40 timer per uke er en maksimumsberegning, mens 25-30 timer per uke er mer sannsynlig.

12.6.2.4 Kostnader per time

ECON Analyse har gjennomført en sammenlikning av kostnader ved ordningen i noen kommuner og ULOBA. 6 Denne analysen kan trolig legges til grunn også for beregning av kostnader per tidsenhet. Analysen viser at ULOBA bruker 258 kroner per time BPA. Dette inkluderer både lønn og indirekte utgifter. I følge ECON opplever mange kommuner dette som høyt, og at ULOBA er dyre. ECONs gjennomgang av faktiske kostnader viser imidlertid at kommunene stort sett ligger fra 20 til 40 kroner over ULOBA, mens noenlunde sammenliknbare tall fra enkeltkommuners egne beregninger ligger nær ULOBAs utgifter. Utvalget har derfor lagt til grunn at dagens timepris er ca. 260 kroner. Enkelte indirekte kostnader kan gå noe ned ved en utvidelse av ordningen, slik som husleie, utstyr, kontorhold mv. Utvalget finner derfor at en timepris på 250 kroner bør brukes i et anslag for merkostnader.

12.6.2.5 Innsparinger på andre budsjettposter

Også når det gjelder innsparinger på andre budsjettposter, er usikkerheten stor. Flere av søkerne vil være barn, og personlig assistent vil derfor erstatte bruk av avlastning, støttekontakt og fritidsassistanse. Andre vil ha betydelige omsorgstjenester. Det bør likevel legges til grunn at den økte bruken bare delvis kommer til erstatning for andre tjenester som mottas av den enkelte. Spesielt blant de som kommer til å trenge mange timer per uke, vil bruk av BPA representere en høy grad av ”erstatning” for andre tjenester. Det må legges til grunn at dette vil bety mindre for de som bruker BPA lite. Ut­valget legger i sine beregninger til grunn at 40-60 prosent vil representere ”nye utgifter”. 60 prosent er imidlertid et svært høyt anslag.

12.6.2.6 Oppsummering

Utvalgets anslag av merkostnader ved lovfesting av tjenesten er derved basert på 200 nye brukere med 30 timer i 52 uker til 250 kroner per time. Av disse representerer 40-60 prosent ”nye kostnader” utløst av lovfestingen, mens det resterende spares inn ved at enkelte tidligere ytelser overflødiggjøres. Dette vil gi en ny utgift per år på landsbasis på mellom 31 og 47 millioner kroner, avhengig av grad av erstatning for gamle tjenester, eller mellom 156 000 og 234 000 kroner i gjennomsnitt per bruker.

Utgiften vil i prinsippet være en kommunal utgift, men utvalget peker på den nylig innførte refusjonsordningen for ”særlig ressursskrevende brukere”. Etter denne dekker staten i gjennomsnitt 70 prosent av utgiftene til direkte tjenesteyting for beløp over 700 000 kroner per bruker per år. Ut fra anslaget ovenfor er det tvilsomt om dette vil gjelde et flertall av de nye brukerne. Det er ikke grunn til å tro at denne typen ordning vil være et dominerende innslag overfor denne gruppen. Statlige myndigheter bør derfor eventuelt vurdere en kompensasjon i overføringene til kommunene samtidig som en slik lovendring trer i kraft.

12.6.3 Dagaktivitet

12.6.3.1 Innledning

I en vurdering av kostnader forbundet med å innføre dagaktivitet som en pliktig kommunal tjeneste, er det etter utvalgets oppfatning fire faktorer som må vurderes: Antallet som i dag ikke tilbyd dagaktivitet (kapittel 12.6.3.2), hvor mange som har et så svakt tilbud i omfang eller kvalitet at man må regne med at bedre rettigheter medfører endret tilbud (kapittel 12.6.3.3), kostnader ved dagaktivitet (kapittel 12.6.3.4) og hvilke alternative kostnader som man eventuelt vil spare i forhold til i dag (kapittel 12.6.3.5). Til slutt oppsummeres disse vurderingene (kapittel 12.6.3.6).

Etter utvalgets vurdering finnes i dag to kilder som kan brukes til å besvare de to første spørsmålene. Det ene er ”statusrapportene” fra det tidligere Sosial- og helsedepartementet. Rapportene ble utarbeidet fire ganger i forbindelse med gjennomføringen av reformen for utviklingshemmede, sist i 2000. De er basert på svar på spørreskjema til alle landets kommuner, der disse ga en rekke opplysninger om antall utviklingshemmede og tjenester i kommunen, blant annet om totalt antall personer, antall med dagaktivitet og antall som mangler tilbud. Departementet har også foretatt registreringer etter 2000, men uten å be om opplysninger som kan belyse spørsmålet. Den andre kilden er en utvalgsundersøkelse om levekårene og tilbudene til utviklingshemmede som ble gjennomført i 2000-2001. Her ble alle utviklingshemmede i aldersgruppen 20-67 år i 53 tilfeldig valgte kommuner bedt om å delta. 56 prosent svarte. Opplysningene ble hentet inn ved telefonintervju av personale, stort sett i boligen for de som er flyttet fra foreldrehjemmet, og postsendt spørreskjema til foreldre der den utviklingshemmede fortsatt bodde hjemme.

12.6.3.2 Antall uten dagaktivitet

I følge den siste statusrapporten fra (det daværende) Sosial- og helsedepartementet, mangler 25 prosent (1610) av alle utviklingshemmede over 20 år dagaktivitet. 7 Tallet inkluderer imidlertid personer over yrkesaktiv alder, personer som kommunen bedømte som ”ikke i stand til å delta” og personer som ikke ønsket å delta. I følge kommunenes rapporter var det 361 personer eller 23 prosent av de uten dagaktivitet som hadde behov for slikt tilbud (5-6 prosent av alle over 20 år). Verken kategorien ”ikke i stand til” og ”ønsker ikke” kan oppfattes som absolutt. I det første tilfellet vil svaret være preget av hva ansatte oppfatter som ”å være i stand til”. Dette varierer og har endret seg over tid; flere oppfattes ”å være i stand til” i dag enn for 25 år siden. I det andre tilfellet vil svaret påvirkes av eksisterende tilbud. Noen mildt ut­viklings­hemmede anses for ikke å ønske dagaktivitet når de ikke vil på dagsenter, men ha mer ordinært arbeid. Sistnevnte gruppe er ikke spesielt aktuell i forhold til utformingen av paragrafen, men illu­strerer likevel hvordan ”ønsker ikke” er betinget av hva slags tilbud den enkelte er stilt overfor.

I undersøkelsen oppgis at 6 prosent av de mellom 20 og 67 år som bor hos familien er uten dag­aktivitet, mens tilsvarende tall er 10 prosent av de som har flyttet hjemmefra. Blant de sistnevnte uttrykker fire av ti at dette ikke er problematisk, men tvert imot tilpasset det individet det gjelder. Seks av ti ser mangel på dagaktivitet som problematisk. Et estimat over nasjonale behov basert på disse tallene er at omtrent 1100 i yrkesaktiv alder mangler dag­aktivitet, og at mellom 600 og 750 bør ha et slikt tilbud.

Dette er klart flere enn det som går fram av kommunenes innrapportering. Et realistisk anslag over kostnader bør derfor legge til grunn et antall som ligger et sted mellom det antallet det nærmeste personale ideelt sett mener burde ha dag­aktivitet og det antallet kommunen oppgir at er i stand til å nyttegjøre seg et tilbud. Et rimelig estimat er trolig 500, kanskje opp mot 600.

Tallene kan ha endret seg siden 2000-2001, men ingen indikasjoner tilsier dette ettersom endringene frem mot 2000 ikke ga signal om en slik utviklingstendens.

12.6.3.3 Undersysselsetting

Departementets statusrapportering har ikke opplysninger om hvor mye den enkelte er sysselsatt, eller annet som kan gi grunnlag for vurderinger av undersysselsetting.

Ut fra utvalgsundersøkelsen kan en si følgende: Om lag to tredeler av utvalget er sysselsatt mindre enn hel dag. En firedel er sysselsatt mindre enn 20 timer i uka. Gjennomsnittlig antall timer i uka er høyere for de som bor hos foreldrene (snitt på 28 timer i uka) enn hos de som har flyttet ut (23 timer i uka). Til tross for denne ytre sett omfattende undersysselsettingen, er det bare for rundt 10 prosent at personale eller foreldre oppgir at vedkommende er sysselsatt for få timer per uke. Gjennomsnittlig antall timer i dagaktivitet der den intervjuede uttrykte misnøye med antall timer, er så lavt som 9,1 timer i uka.

Det er vanskelig å forutsi i hvilken utstrekning denne undersysselsettingen vil innebære økt etterspørsel ved en lovfesting. Kanskje kan så mange som 10 prosent kreve ti timer mer i uka. Over tid må det i alle fall medregnes at flere vil kreve mer sysselsetting, men ikke med like mange timer i uka. Et utgangspunkt kan imidlertid være at rundt 1000-1200 personer vil kreve i gjennomsnitt ti timer mer i uka.

12.6.3.4 Kostnader ved dagaktiviteter

For å få et anslag for kostnader har utvalget innhentet tall fra to kommuner, én stor og én mellomstor. I begge tilfellene understrekes det at tallene er omtrentlige. Dette har sammenheng med at kommunen forsøker å finne fleksible løsninger som gjør at den kan gi tilbud til så mange som mulig. Dette medfører blant annet delte plasser, at assistenter følger med fra boligen i perioder, bruk av lærlinger og folk på arbeidsmarkedstiltak, skiftende arbeidstid for brukerne og at personalinnsatsen overfor ulike brukergrupper er svært forskjellig. For å ivareta denne nødvendige fleksibiliteten ”flyter” kostnadene i noen grad mellom ulike budsjetter, og det gjør at erfaringstall må oppfattes som omtrentlige.

I et regneeksempel fra en bydel i en stor kommune anslås kostnader ved de minst ressurskrevende brukerne til om lag 110 000 årlig, og om lag 400 000 blant de mest ressurskrevende (husleie og transport holdt utenfor). Ukentlig antall timer er 30. Her legger en til grunn at bistandsbehovet varierer fra 5:1 til 1:1 (brukere per ansatt) og at årlige aktivitetsutgifter er gjennomsnittlig 36 000. På et dagsenter med ni brukere i en mellomstor kommune anslås en gjennomsnittlig kostnad per bruker til ca. 200 000 kroner årlig (197 000 kroner pluss strøm og husleie). Her er brukerne sysselsatt 32,5 timer per uke.

Dersom en legger til grunn data fra den mellomstore kommunen, vil samlede kostnader utgjøre 123 millioner kroner årlig dersom 500 brukere får tilbud om dagaktivitet 20 timer uken (de som ikke er sysselsatt) og 1000 brukere får ti timer mer i uken (de undersysselsatte).

12.6.3.5 Alternative kostnader

Også på dette punktet er det vanskelig å gi sikre anslag. For de fleste er alternativet til dagaktivitet å være hjemme i boligen. Det betyr at boligen må bemannes med det for øye. Enten en person har dagaktivitet, gjør noe annet eller ingenting, vil det kreve bemanning, det være seg hjemmetjenester, fritidsassistanse eller annet. Utvalget er ikke kjent med systematiske undersøkelser som kan belyse om dagaktivitet er dyrere enn de alternative kostnadene. Trolig vil det variere sterkt med graden av utviklingshemming. For personer med sterk utviklingshemming vil forskjellen være ganske marginal, rett og slett fordi det uansett kreves store personalressurser. For personer med mild utviklingshemming vil det i mange tilfeller kunne være billigere ikke å tilby dagaktivitet, fordi de i større grad klarer seg uten hjelp. Noen av disse vil imidlertid kunne ha en produktivitet som oppveier de lave alternativkostnadene. I slike tilfeller er et tilrettelagt arbeidsmarkedstiltak mer aktuelt enn et kommunalt dagtilbud. For personer som bor hjemme hos foreldrene, vil det i mange tilfeller ikke være alternative kostnader å spare inn.

Mønsteret i funksjonsnivået i målgruppen for lovendringen er som følger: De uten sysselsetting på dagtid synes i størst grad å være personer med stor grad av utviklingshemming og personer med lav grad av utviklingshemming, mens flertallet med moderat utviklingshemming oftere er sysselsatt. Undersysselsettingen følger et litt annet mønster. Antall timer dagaktivitet følger funksjons­nivået ved at det særlig er sterkt utviklingshemmede som er undersysselsatt. Personalets oppfatninger av hvem som har for lite dagaktivitet, følger likevel i stor grad svarene for ”ingen dagaktivitet”; det er særlig de med lavest og høyest funksjonsnivå som ifølge personalet har et kvantitativt for lite tilbud.

Dette innebærer trolig:

1. For mange av de som bør få tilbud om dagaktivitet, vil dette kun koste marginalt mer enn for alternative forsvarlige tilbud. Dette gjelder særlig personer med sterkere grad av utviklingshemming og som ikke bor hos familien.

2. For andre (personer med liten grad av utviklingshemming) vil de alternative kostnadene være mindre, og dermed vil et tilbud medføre en utgiftsøkning. Samtidig vil det i denne gruppen være lavere kostnader per person enn det som er skissert ovenfor og få der kommunale dagsenter er det foretrukne tilbudet. Det er snarere varig vernet sysselsetting eller andre arbeidsmarkedstiltak som bør være det aktuelle tjenestetilbudet her.

3. Blant de undersysselsatte vil det være variasjon, men også her vil punkt 1 i stor grad gjelde.

4. I den lille gruppen uten dagaktivitet og som fortsatt bor hos familien, vil det påløpe ekstra kostnader ved å tilby dagaktivitet. Ut fra beregningene over vil disse utgjøre ca. 100 av personene uten dagaktivitet og som bør få et tilbud, og knapt 200 av de undersysselsatte. Om gjennomsnittskostnaden er lik den i regneeksemplet, vil lovendringen innebære en ny utgift på om lag 25 millioner kroner årlig. Dette vil være en merutgift dersom disse personene i dag er helt uten tilbud.

12.6.3.6 Oppsummering

Det er usikkerhet knyttet til en beregning av kostnader ved ny bokstav e i sosialtjenesteloven § 4-2. Det er mulig å gi rimelige estimat på antallet uten dagaktivitet for tre til fem år siden, men det er usikkert hvor mange som faktisk vil være aktuelle for den typen tilbud det er tale om. Samme forbehold reiser seg i forbindelse med undersysselsetting; antallet personer med få timer i uka er innen visse feilmarginer klart nok, men det er mindre klart hvordan det slår ut i forhold til behov for og krav om tjenester.

Samtidig synes det rimelig å legge til grunn at selv om en vil få en økning i antallet med dagaktivitet, vil kostnadene ved et slikt tilbud i stor grad spares inn ved et mindre behov for andre tjenester. Forskjellene i kostnader med og uten dagaktivitet vil i de fleste aktuelle tilfellene vil være små. Utvalget legger like fullt til grunn at lovendringen vil medføre økte kostnader, særlig for den gruppen der det er små alternativkostnader. Samlede merutgifter vil som nevnt kunne anslås til ca. 25 millioner kroner på årsbasis. I tillegg vil det komme en del utgifter ved etablering av nye tilbud. Her kan det samlet anslås 15 millioner kroner. Utvalget vil understreke usikkerheten ved begge anslagene.