2 Innledning

2.1 Banklovkommisjonens mandat

Finansdepartementet ba i brev av 7. juli 2009 Banklovkommisjonen utrede og foreslå endringer i pensjonslovene for å tilpasse disse til de endringer som er vedtatt i folketrygdloven hva gjelder alderspensjon, og til ny AFP-ordning. Det er lagt til grunn at pensjonslovene i denne sammenheng omfatter foretakspensjonsloven, innskuddspensjonsloven, lov om obligatorisk tjenestepensjon, og eventuelt lov om individuelle pensjonsordninger. Dette er lovgivning som gjelder for tjenestepensjonsordninger i privat sektor. Banklovkommisjonens oppdrag ble innledningsvis i brevet beskrevet på følgende måte:

«Departementet ber Banklovkommisjonen utrede og foreslå endringer i lov om foretakspensjon, i lov om innskuddspensjon og i lov om obligatorisk tjenestepensjon, ev. også i lovgivningen om individuell pensjonsordning, for å tilpasse disse lovene til de endringer som er vedtatt i folketrygden, jf. lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon), og ny AFP-ordning. Det legges til grunn at regelverket i hensiktsmessig grad utformes slik at det følger opp hovedprinsippene i den vedtatte folketrygden.»

Når det gjaldt det nærmere arbeid la Finansdepartementet blant annet til grunn følgende:

«Banklovkommisjonen skal i sitt arbeid følge utredningsinstruksen, herunder gi en tilstrekkelig oversikt over økonomiske og administrative konsekvenser. Slik det er anført som hovedregel for offentlige utredninger, skal minst ett forslag baseres på uendret ressursbruk innen vedkommende område. Banklovkommisjonens forslag til endringer i de skattebegunstigede tjenestepensjonsordningene i privat sektor bør i utgangspunktet være provenynøytrale for det offentlige.

Det bes om at Banklovkommisjonen avgir en utredning innen 30. april 2010. For å sikre framdrift på nødvendige tilpasninger til ny alderspensjon i folketrygden, kan Banklovkommisjonens vurderinger av det samlede saksområde nevnt ovenfor etter foreleggelse for Finansdepartementet fordeles – dersom det er hensiktsmessig – på to utredninger. Innhold og fremdrift i den første utredningen skal i tilfelle tilpasses med sikte på at nødvendige lovendringer for å tilpasse pensjonsordningene til fleksibel pensjonsalder, endret beregning av folketrygden og økte krav til utbetalingsperiodens lengde, samt nødvendige overgangsregler, kan settes i kraft 1. januar 2011.»

Dette mandatet er besvart ved Banklovkommisjonen utredninger nr. 23 (NOU 2010: 6 Pensjonslovene og folketrygdreformen I), 26 (NOU 2012: 13 Pensjonslovene og folketrygdreformen II) og 27 (NOU 2013: 3 Pensjonslovene og folketrygdreformen III). I NOU 2010: 6 foreslo Banklovkommisjonen endringer i pensjonslovene som innebar en tilpasning til folketrygdreformens innføring av rett til fleksibelt uttak av alderspensjon og til arbeid etter uttak av pensjon. Den første del av tilpasningen ble på bakgrunn av utredningen gjennomført ved endringer i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven ved lov 17. desember 2010 nr. 83. Endringene trådte i kraft 1. januar 2011. I NOU 2012: 13, som ble overlevert Finansdepartementet 28. juni 2012, la Banklovkommisjonen videre fram utkast til ny lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring (tjenestepensjonsloven). Lovutkastet inneholder forslag til en ny form for kollektive alderspensjonsforsikringer i privat sektor som er tilpasset ny alderspensjon i folketrygden og til de behov som blant annet foretak og pensjonsinnretninger har for tilpasning av pensjonsordninger og pensjonsprodukter til dagens økonomiske situasjon. I Prop. 199 L (2012–2013) Lov om tjenestepensjon (tjenestepensjonsloven) har Finansdepartementet foreslått en ny tjenestepensjonslov basert på Banklovkommisjonens utkast i NOU 2012: 13. I NOU 2013: 3 foreslo Banklovkommisjonen endelig regler for hvordan eksisterende ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger og opptjente alderspensjonsrettigheter i slike pensjonsordninger eller som er utgått fra slike pensjonsordninger, best kan sammenkobles med ny opptjening i pensjonsordninger som etableres i samsvar med utkastet til tjenestepensjonslov i NOU 2012: 13.

Samtlige av de tre utredningene berører kun alderspensjon. I NOU 2013: 3 side 43 la Banklovkommisjonen til grunn følgende knyttet til uføre- og etterlatteordninger i tjenestepensjonsordninger:

«Utkastet til tjenestepensjonslov gjelder alderspensjon og er en tilpasning til alderspensjonssystemet i ny folketrygd. Lovutkastet omhandler derimot ikke uføre- og etterlattedekninger fordi folketrygdens uføre- og etterlatteordninger er blitt forsinket i forhold til opprinnelig plan. Folketrygdens nye system for uføretrygd er vedtatt, men vil først tre i kraft 1. januar 2015. Folketrygdens ordning for ytelser til etterlatte er ikke ferdig utredet. Dette innebærer at i forhold til tjenestepensjonsordningene vil gjeldende regelverk om uføre- og etterlattepensjoner måtte videreføres inntil neste runde med tilpasning av pensjonslovene til ny folketrygd gjennomføres. Dette omfatter også bestemmelsene i foretakspensjonsloven kapittel 6 om uførepensjon og kapittel 7 om dekninger til etterlatte. Foretakspensjonsloven er utformet med sikte på pensjonsordninger som har en kombinasjon av alderspensjon og uføre- og etterlattepensjoner. Ny folketrygd vil derimot bestå av tre uavhengige regelverk når lovarbeidet er fullført. Dette innebærer at det i alle tilfelle må foretas en gjennomgang av foretakspensjonsloven på et senere tidspunkt, og dette er en oppgave som står på Banklovkommisjonen arbeidsprogram for 2013.»

I denne utredningen legger Banklovkommisjonen fram utkast til en ny ordning for uførepensjon tilpasset utkastet til tjenestepensjonslov og folketrygdens nye ordning for uføretrygd som er planlagt å tre i kraft 1. januar 2015. Lovutkastet er utformet som et nytt kapittel om uførepensjon som forutsettes inntatt i det utkast til ny tjenestepensjonslov som tidligere er utarbeidet av Banklovkommisjonen. Lovutkastet i denne utredningen ble sluttbehandlet før Prop. 199 L (2012–2013) ble framlagt. Lovutkastet baserer seg derfor på Banklovkommisjonens utkast til tjenestepensjonslov i NOU 2012: 13 med de endringer som ble foretatt i NOU 2013: 3. Banklovkommisjonen kan ikke se at proposisjonen inneholder synspunkter av betydning i forhold til de spørsmål som denne utredningen behandler. Lovutkastet i utredningen her vil videre med enkelhet kunne innarbeides i lovutkastet som er framlagt i proposisjonen i form av et eget kapittel i loven. Spørsmål knyttet til nye regler for etterlattedekninger i folketrygden er ennå ikke utredet ferdig. Det derfor ikke grunnlag for Banklovkommisjonen å vurdere nye bestemmelser om dette i utkastet til tjenestepensjonslov. Et slikt arbeid må utstå inntil det foreligger en avklaring i folketrygden om dette. Utredningen her gjelder derfor bare uførepensjon i tjenestepensjonsordninger i privat sektor.

I brev av 20. mars 2013 har Finansdepartementet bedt Banklovkommisjonen, som ledd i det videre arbeidet med tilpasning av pensjonslovene til ny folketrygd, om å utrede om det er ønskelig og eventuelt mulig å etablere en form for ytelsesbasert kollektiv alderspensjon tilpasset ny alderspensjonsopptjening i folketrygden. Dersom Banklovkommisjonen finner at dette er mulig og ønskelig, er Banklovkommisjonen også bedt om å utarbeide utkast til nødvendige lovregler. Banklovkommisjonen vil besvare dette mandatet ved en egen utredning som den tar sikte på å ferdigstille i løpet av første halvår 2014.

2.2 Organisering av Banklovkommisjonens arbeid

Banklovkommisjonens arbeid med denne utredningen har vært organisert på samme måte som ved arbeidet med å tilpasse pensjonslovene til ny alderspensjon i folketrygdloven, jf. henholdsvis Utredninger nr. 23 (NOU 2010: 6), 26 (NOU 2012: 13) og 27 (NOU 2013: 3). I forbindelse med oppstarten av Banklovkommisjonens arbeid med tilpasningen av pensjonslovene til ny folketrygd i 2009, ble det oppnevnt nye medlemmer i Banklovkommisjonen fra Akademikerne og Unio, samt Arbeidsdepartementet. I februar 2012 ble det oppnevnt ytterligere et medlem fra Arbeidsgiverforeningen Spekter. Disse medlemmene er oppnevnt særskilt for dette oppdraget og har således deltatt i arbeidets faser I, II og III, men ikke i Banklovkommisjonens øvrig arbeid med andre utredninger som har pågått parallelt med arbeidet med tilpasningen av pensjonslovene til ny folketrygd. Medlemmene fra Akademikerne, Unio, Arbeidsgiverforeningen Spekter og Arbeidsdepartementet har kommet i tillegg til Banklovkommisjonens 19 faste medlemmer. I tillegg oppnevnte Finansdepartementet et særskilt medlem fra NHO i tilknytning til arbeidet med pensjon. Dette medlemmet har deltatt i pensjonsarbeidet i stedet for Banklovkommisjonens ordinære medlem fra NHO.

For å få best mulig grunnlag for sin behandling og vurdering av om det er behov for at pensjonslovene inneholder en adgang til sikring av uførepensjon og eventuelt hvordan slike ordninger best kan tilpasses ny uføretrygd i folketrygden, har Banklovkommisjonen på samme måte som under arbeidet med tilpasning av pensjonslovene til ny alderspensjon i folketrygden, overlatt det forberedende arbeidet til en arbeidsgruppe. Arbeidsgruppen har stort sett bestått av mange av de samme deltakerne som var med under arbeidet med alderspensjon. Arbeidsgruppen har blant annet bestått av representanter fra store pensjonsinstitusjoner, Finans Norge, Finanstilsynet, Pensjonskasseforeningen, Akademikerne, Landsorganisasjonen, Unio, YS, Hovedorganisasjonen Virke, Næringslivets Hovedorganisasjon, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Arbeidsdepartementet, Fafo og forsikringsmeglings- og aktuarfirmaet Norwegian Insurance Partner AS.