NOU 2013: 12

Uførepensjon i private tjenestepensjonsordninger— Utredning nr. 28 fra Banklovkommisjonen

Til innholdsfortegnelse

5 Ny uføretrygd i folketrygden

5.1 Ny uføretrygd

5.1.1 Innledning

Ved lov 16. desember 2011 nr. 59 om endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre) ble det vedtatt en helt ny trygdeordning for varig uføreytelse fra folketrygden som skal erstatte gjeldende uførepensjonsordning. Dette er bakgrunnen for at man endrer navnet fra uførepensjon til uføretrygd. Omleggingen til den nye uføretrygdordningen må for øvrig ses i sammenheng med fastsettelse av nye skatteregler som vil gi en noe høyere beskatning av uføreytelser enn tidligere. Dette skyldes at uføretrygd vil bli beskattet på samme måte som personinntekt og ikke som pensjon.

Den bærende idé i den nye uføretrygdordningen er at årlig uføretrygd skal erstatte den inntekt og inntektsmulighet som faller bort som følge av at arbeidsevnen er blitt nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte, og er utformet som en risikobasert inntektserstatningsmodell uavhengig av opptjening etter tjenestetid. En sentral målsetning ved reformen av uføreordningen i folketrygden er også at restarbeidsevne skal utnyttes og at en person med redusert eller varierende arbeidsevne så vidt mulig fortsatt kan delta i arbeidslivet. Den nye uføretrygden er derfor utformet helt uavhengig av folketrygdens alderspensjonssystem både hva gjelder opptjening og størrelse på ytelsen. Endringene i folketrygdloven skal etter planen tre i kraft 1. januar 2015.

Eksisterende uførepensjonsordninger i privat sektor bygger som nevnt ovenfor i avsnitt 3.1, på de gjeldende regler om uførepensjon i folketrygden, og er på samme måte som folketrygdens regler nært knyttet til alderspensjonssystemet. Omleggingen av uføreordningen til en risikobasert trygdeordning uavhengig av opptjening etter tjenestetid og av alderspensjonssystemet i folketrygden, derfor gir nye utgangspunkter for utforming av et regelverk for tjenestepensjonsordninger med uførepensjon som kan virke på en god måte i kombinasjon med ny uføretrygd.

I det følgende gis en oversikt over regelverket for ny uføretrygd i folketrygdloven kapittel 12, jf. Innst. 80 L (2011–2012) og Prop. 130 L (2010–2011) kapitlene 7 til 9. Av hensyn til oversikten inkluderes også regler som er videreført fra det tidligere systemet og de endringer som ble gjennomført i 2011. Utredningen her gjelder nytt regelverk for uførepensjon til arbeidstakere som er medlemmer av tjenestepensjonsordninger i privat sektor, og redegjørelsen nedenfor er derfor, som nevnt i avsnitt 3.1 ovenfor, i hovedsak konsentrert om de lovregler som er betydning for denne gruppen. Formålet er å redegjøre for viktige og prinsipielle endringer i folketrygdloven som vil stå sentralt ved vurderingen av hvilke endringer i gjeldende lov- og regelverk for tjenestepensjonsordninger med uførepensjon som tilpasningen til ny uføretrygd gjør påkrevd.

5.1.2 Vilkår for uføretrygd

Uføretrygd kan ytes til personer mellom 18 og 67 år (folketrygdloven § 12-4 første ledd). For personer over 62 år, og som dermed har rett til å ta ut alderspensjon, kan uføretrygd bare gis dersom vedkommende året før uføretidspunktet hadde en personinntekt på minst folketrygdens grunnbeløp (G), se avsnitt 3.2 punkt 2) foran om begrunnelsen for dette. For å oppnå rett til uføretrygd stilles det ulike krav til medlemskap i folketrygden. Full uføretrygd krever 40 års trygdetid, inkludert framtidig trygdetid fra uføretidspunktet til og med det året vedkommende vil fylle 66 år. Ved lavere trygdetid reduseres trygden forholdsmessig. Som følge av frikoblingen fra alderspensjonssystemet, kreves det ikke opptjening av tilleggspensjon etter poengår. Overgangen til krav om trygdetid er en lemping av tidligere regler ved at det ikke stilles krav om at en har hatt inntekt for å få trygdetid, bare at en har bodd i Norge og dermed har medlemskap i folketrygden. Det vises til Prop. 130 L (2010–2011) side 104 til 105 og folketrygdloven § 12-13 fjerde ledd. Trygdetiden regnes fra 16 år til og med det året vedkommende fyller 66 år (lovens § 12-12). Det er ikke foretatt endringer i hovedregelen om at det kreves tre års forutgående medlemskap for rett til uføretrygd, se folketrygdloven § 12-2.

Folketrygdloven § 12-5 stiller et vilkår om at vedkommende har gjennomgått hensiktsmessig behandling for å bedre arbeidsevnen. Unntak er forutsatt for de tilfeller hvor «åpenbare grunner» tilsier at arbeidsrettede tiltak ikke vil være hensiktsmessige. Bestemmelsen må ses på bakgrunn av at spørsmålet om behandling oppstår på et tidspunkt før varig uførhet og størrelse er avklart. Inntektstapet kan ikke fastslås før slike tiltak er gjennomført, og bestemmelsen bygger foruten på arbeidslinjen også på bevishensyn. Det er helt vesentlig at det stilles krav om at tiltak gjennomføres før det gis en rett til uførepensjon, jf. også folketrygdloven § 12-5 første ledd. Arbeidsavklaringspenger etter folketrygdloven kapittel 11 skal for øvrig dekke inntektstapet i ventetiden, se også avsnitt 5.2.3 nedenfor, og i tillegg kan foreløpig uførepensjon i tilfelle utbetales etter folketrygdloven § 12-19.

Inntektsevnen må som hovedregel være varig nedsatt med minst 50 prosent (lovens § 12-7 første ledd). Ved vurderingen av hvor mye inntektsevnen er nedsatt, skal det i henhold til folketrygdloven § 12-7 fjerde ledd legges vekt på alder, evner, utdannelse, yrkesbakgrunn, arbeidsmuligheter på hjemsted eller andre steder det er rimelig at vedkommende tar arbeid. Inntektsmuligheten etter uførhet skal sammenlignes med de inntektsmulighetene som forelå for vedkommende før uføretidspunktet, det vil si arbeidstakerens normale lønn i full stilling på uføretidspunktet. Fastsettelsen av inntekt før og etter uførhet er regulert i folketrygdloven § 12-8. I Prop. 130 L (2010–2011) ble det foreslått at inntektsnivået før uførhet ikke skulle settes lavere enn 3 G. I den videre lovbehandlingen, ble det imidlertid lagt til grunn at grensen burde økes slik at avkortningen reduseres for uføre med minsteytelse og lav inntekt før uførhet. Selv om dette vil kunne føre til at flere uføre som også har arbeidsinntekt får en samlet inntekt som er høyere enn den inntekten de har hatt tidligere, ble det understreket at dette må vurderes opp mot at uføre med minsteytelsen har en relativt lav inntekt, se Innst. 80 L (2011–2012) side 22. Av lovens § 12-8 annet ledd følger derfor at inntekt før uførhet ikke settes lavere enn 3,3 G for gifte og samboere, og 3,5 G for enslige. Inntektsnivået før uførhet for unge uføre skal fortsatt ikke settes lavere enn 4,5 G. Det vises for øvrig til avsnitt 5.1.4 nedenfor hvor reglene om reduksjon av uføretrygd ved økt arbeidsinntekt er inntatt, og hvor implikasjonene i forhold til personer med minsteytelser er beskrevet.

I folketrygdloven § 12-9 er det regulert hvordan uføregraden og eventuell endring av uføregrad skal fastsettes. Det følger av denne bestemmelsen at uføregraden skal fastsettes ved å sammenlikne inntektsevne før og etter uførhet. I Prop. 130 L (2010–2011) side 69 følgende framgår det at det er det lokale NAV-kontoret som skal vurdere om vilkårene for uføretrygd er til stede. I hvilken grad det foreligger uførhet, fastsettes av NAV-forvaltningen på fylkesnivå. Det skal innhentes en beskrivelse av søkerens helsetilstand fra behandlende lege, men denne skal ikke vurdere graden av nedsatt inntektsevne/arbeidsevne, se Prop. 130 L (2010–2011) side 72.

I forhold til området mellom ordningene for arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, vises det til at inngangskravet for å få arbeidsavklaringspenger er at arbeidsevnen er nedsatt med minst 50 prosent, jf. folketrygdloven § 11-13. I Prop. 130 L (2010–2011) ble det imidlertid pekt på at for personer som etter å ha fått arbeidsavklaringspenger med 50 prosent redusert arbeidsevne, har klart å øke arbeidsinnsatsen til 60 prosent, vil se det som urimelig dersom økt arbeidsinnsats fører til at de ikke får uføretrygd for den delen av inntektsevnen som er varig nedsatt. Det ble derfor foreslått at personer som mottar arbeidsavklaringspenger når kravet om uføretrygd settes fram, skal kunne få uføretrygd når inntektsevnen er varig nedsatt med minst 40 prosent, se Prop. 130 L (2010–2011) side 103. Forslaget ble fulgt opp i folketrygdloven § 12-7 annet ledd.

For uførhet som skyldes yrkesskade eller yrkessykdom er det lempeligere vilkår for å få ytelsen, jf. folketrygdloven § 12-17. Uføretrygd kan blant annet ytes gradert ned til 30 prosent.

5.1.3 Beregningsgrunnlaget for uføretrygd og fastsettelse av dens størrelse

Folketrygdens uførepensjon beregnes i dag på grunnlag av grunnpensjon og opptjent tilleggspensjon med framskrevne pensjonspoeng til og med det året personen vil fylle 66 år, se avsnitt 3.3 foran og Prop. 130 L (2010–2011) avsnitt 7.2.2. Disse beregningene bygger på de tidligere reglene for beregning av alderspensjon. De nye reglene for alderspensjon gjorde det derfor nødvendig å tilpasse og endre beregningsreglene for uføreytelsen. Det ble i denne sammenheng pekt på at endringene i uføreytelsene fra folketrygden ville få betydning for uføreytelsen fra tjenestepensjonsordningene, se Prop. 130 L (2010–2011) side 87.

Selve beregningen av uføreytelsen er nå helt frikoblet alderspensjonssystemet ved overgang til en beregningsmetode som direkte tar sikte på å erstatte den inntekt som faktisk er falt bort på grunn av uførheten (inntektserstatningsmodellen). Det ble særlig lagt vekt på at en slik modell vil gjøre det enklere å forstå prinsippene for hvordan uføreytelsen er beregnet. Utgangspunktet for beregningen av uføretrygden er inntekten de siste fem kalenderår. Størrelsen fastsettes på grunnlag av gjennomsnittsinntekt i de tre beste av disse fem kalenderår (lovens § 12-11). I Prop. 130 L (2010–2011) side 88, la departementet til grunn at dette ville gi et representativt bilde av den bortfalte inntekten som følge av uførheten. Fastsettelsen av et slikt beregningsgrunnlag innebærer for øvrig en forskjell mellom beregningsgrunnlaget for arbeidsavklaringspenger og beregningsgrunnlaget for ny uføretrygd ved at man her tar utgangspunkt i en lengre inntektsperiode enn for arbeidsavklaringspenger. Det ble imidlertid framhevet at dette vil være naturlig ettersom varigheten på ytelsen er lengre, jf. Prop. 130 L (2010–2011) side 88.

I dagens uførepensjonsordning kan inntekter opp til 12 G påvirke størrelsen på uførepensjonen, likevel slik at inntekter mellom 6 og 12 G bare gir 1/3 uttelling, se avsnitt 3.3 foran. I ny uføretrygd er det bare pensjonsgivende inntekt opp til 6 G hvert enkelt år som medregnes i beregningsgrunnlaget, jf. folketrygdloven § 12-11 femte ledd. I begrunnelsen for denne endringen ble det blant annet lagt vekt på at det mest sentrale er hvor høye ytelser ulike grupper får, ikke den øvre grensen i seg selv, se Prop. 130 L (2010–2011) side 89. I den forbindelse ble det vist til at ved en tidligere inntekt på 6 G er kompensasjonsgraden etter skatt klart lavere i dagens uførepensjonsordning enn i forslaget til ny uføretrygd, gitt en kompensasjonsgrad på 66 prosent og skattlegging som lønnsinntekt, se nedenfor i avsnitt 5.1.8. Ved å sette inntektstaket til 6 G framgår tydelig løsrivelsen fra pensjonstankegangen, idet man i ny alderspensjon i folketrygden legger til grunn en pensjonsopptjening for inntekt inntil 7,1 G. Før fastsettelsen av uføretrygden skal pensjonsgivende inntekt i det enkelte kalenderår reguleres i samsvar med endringer i grunnbeløpet fra inntektsåret til det tidspunktet uføretrygden utbetales med virkning fra. Beregningsgrunnlaget skal etter at utbetalingen av uføretrygden har startet, reguleres med senere endringer i grunnbeløpet.

Det er gitt særlige regler for fastsettelse av beregningsgrunnlaget i de tilfeller hvor vedkommende tidligere har mottatt uføretrygd, men hvor det skjer en økning av uføregraden. Løsrivingen fra pensjonsregelverket gjør det nødvendig med nye regler for fastsettelse av beregningsgrunnlaget i perioden som ufør. Det ble i den forbindelse foreslått og vedtatt regler om at en for år da en har mottatt uføretrygd alltid får medregnet den faktiske inntekten fullt ut, og at en også får medregnet et tillegg til inntekten på grunn av uførheten, se folketrygdloven § 12-11 annet ledd første punktum og Prop. 130 L (2010–2011) side 92.

Uføretrygden skal utgjøre 66 prosent av beregningsgrunnlaget, og minsteytelsen er for gifte eller samboere som er blitt uføre, satt til 2,28, og for andre 2,48 ganger grunnbeløpet, jf. folketrygdloven § 12-13 første og annet ledd. Tidligere var minstesatsene henholdsvis 1,85 og 2 G. Kompensasjonsgraden vil gi en noe høyere gjennomsnittlig ytelse etter skatt enn dagens uførepensjonsordning. Begrunnelsen for en slik kompensasjonsgrad var dels at den gjennomsnittlige alderspensjon til uføre vil bli noe redusert og at kompensasjonsgraden blir den samme som for arbeidsavklaringspenger, se Prop. 130 L (2010–2011) side 90. Minsteytelsene øker som følge av endrede skatteregler og de nye satsene skal i realiteten medføre at uføretrygd etter skatt videreføres på samme nivå. For unge uføre, det vil si personer som blir uføre før 26 år og som søker uføretrygd før 36 år, er minsteytelsene som nevnt i lovens § 12-13 annet ledd satt til henholdsvis 2,66 og 2,91 ganger grunnbeløpet, jf. folketrygdloven § 12-13 tredje ledd. For uførhet som skyldes yrkesskade eller yrkessykdom gjelder særlige beregningsregler, se lovens § 12-17.

5.1.4 Reduksjon av uføretrygd på grunn av inntekt

Ny uføretrygd i folketrygdloven innebærer at det skal skje en «sømløs» kombinering av arbeidsinntekt og trygd. Dette innebærer at trygden reduseres proporsjonalt med arbeidsinntekt som overskrider den inntekt etter uførhet som ligger til grunn for fastsatt uføregrad, med tillegg av et fribeløp på 0,4 G. Fribeløpet var tidligere på 1 G, jf. også avsnitt 3.3 foran. Endringen har sin begrunnelse i at det alltid vil være gode insentiver til å øke arbeidsinnsatsen innenfor beløpsgrensen. Jo høyere beløpsgrensen er, jo høyere blir den samlete inntekten for en som har arbeidsinntekt innenfor grensen. Det ble i den sammenheng lagt stor vekt på at det ikke er rimelig at man skal kunne ha en forholdsvis høy arbeidsinntekt ved siden av en 100 prosent uføreytelse, se Prop. 130 L (2010–2011) side 129. En beløpsgrense på et lavere nivå enn tidligere fribeløp gjør det mindre lønnsomt å ha en inntekt opp til fribeløpet ved siden av mottak av en uføreytelse. Avkortningen vil som utgangspunkt skje med 66 prosent av inntekten ut over fribeløpet, jf. lovens § 12-14 annet ledd. Det ble lagt til grunn at en friinntektsgrense på 0,4 G på en god måte balanserer hensynet til at samlet uføretrygd og inntekt ikke skal kunne bli for høy i forhold til uføregraden med hensynet til at reglene skal motivere til å prøve seg i arbeid, jf. Prop. 130 L (2010–2011) side 129.

Når det gjelder økt arbeidsinntekt, vises det til at den fastsatte uføregraden ikke endres selv om uføretrygden reduseres på grunn av inntekt, jf. folketrygdloven § 12-9 annet ledd. Tidligere var regelen at dersom inntekten oversteg 1 G skulle uføregraden revurderes. Denne ordningen ble erstattet av reglene om inntektsfradrag. Det er også en generell regel at det ikke utbetales uføretrygd i år hvor pensjonsgivende inntekt er mer enn 80 prosent av inntekten før uførhet, jf. folketrygdloven § 12-14 tredje ledd. I denne forbindelse vises det til at hverken uføretrygden i seg selv eller uføreytelser fra andre ordninger enn folketrygden ikke lenger regnes som pensjonsgivende inntekt, se folketrygdloven § 3-15.

Som nevnt ovenfor skal avkortningen i trygdebeløpet skje med 66 prosent av inntekten ut over inntekt etter uførhet med tillegg av fribeløpet. Dette følger av folketrygdloven § 12-14 annet ledd annet punktum som fastslår at reduksjonen skal svare til den overskytende inntekten multiplisert med en brøk der vedkommendes uføretrygd ved 100 prosent uføregrad er teller og inntekten før uførheten, det vil si normal årslønn i full stilling, er nevner. For arbeidstakere med lønn inntil 6 G, som er inntektsgrensen ved beregningen av uføretrygd, motsvarer dette den enkeltes kompensasjonsgrad i uføretrygdordningen på 66 prosent, og vil innebære at uføretrygden skal reduseres med 66 prosent av arbeidsinntekten som overstiger inntektsgrensen. Det betyr at mottakeren får beholde 34 kroner av en inntektsøkning på 100 kroner. Det vises til Prop. 130 L (2010–2011) side 127. For arbeidstakere med lønn lik henholdsvis 8 eller 12 G vil derimot inntektsfradraget beregnes etter en brøk hvor telleren er ca. 4 G og nevneren henholdsvis 8 eller 12 G, og tilsvare en kompensasjonsgrad på henholdsvis 50 eller 33,3 prosent. For personer som mottar fastsatte minsteytelser i uføretrygden, vil derimot beregningsregelen i lovens § 12-14 annet ledd kunne slå uheldig ut, og det er derfor i § 12-8 annet ledd fastsatt ulike grenser for hvor lavt inntekt før uførhet (nevneren) kan settes, se folketrygdloven § 12-8 annet ledd og avsnitt 5.1.2 foran.

Ved utformingen av beregningsregelen i § 12-14 annet ledd ble det erkjent at regelen kunne føre til forholdsmessig større reduksjon av overskytende inntekt for enkelte enn for andre, fordi reduksjonen beror på hvor høy uføretrygden er i forhold til den enkeltes inntekt før uførhet. I Prop. 130 L (2010–2011) side 127 pekes det på personer som går mye ned i inntekt når de blir uføre, samtidig vil ha mest igjen for å komme tilbake til arbeid. I den forbindelse ble det vurdert om man skulle redusere uføretrygden med en sats som er lavere enn kompensasjonsgraden i forhold til inntekt før uførhet. Dette vil kunne gi sterkere insentiver til å jobbe, men dette ville i de fleste tilfelle gi dårlig samsvar mellom utbetalt uføretrygd og den inntekten som faktisk har falt bort. Når uføretrygden erstatter inntektstap etter en bestemt kompensasjonsgrad, er det også rimelig at denne erstatningen faller bort for så vidt man igjen har arbeidsinntekt. En reduksjon av uføretrygden med en lavere sats enn kompensasjonsgraden ville innebære at arbeidsinntekt som ikke lenger er bortfalt, fremdeles vil bli delvis kompensert. Dessuten ville et annet system føre til at samlet inntekt for en som kombinerer uføretrygd med arbeidsinntekt i stor grad vil avhenge av om uføregraden er riktig fastsatt. En person som har fått fastsatt en for høy uføregrad, vil kunne oppnå et vesentlig høyere inntektsnivå enn en person med lik arbeidsinntekt som har fått fastsatt en riktig uføregrad. Et system der reduksjonen tilsvarer kompensasjonsgraden, har ikke slike svakheter. Det vises her til Prop. 130 L (2010–2011) side 128. Videre vil et system med forholdsmessig reduksjon innebære at utbetalt uføretrygd vil utgjøre den samme andelen av en uføretrygd ved 100 prosent uføregrad som hvis man revurderer uføregraden. Av den grunn ble regelen i lovens § 12-14 annet ledd at en økning i arbeidsinntekten skal medføre at uføretrygden reduseres med samme prosent av den overskytende inntekten som uføretrygd ved 100 prosent uføregrad utgjør av inntekt før uførhet. Viktigheten av at riktig arbeidsinntekt innmeldes er derfor framhevet.

Selv om uføretrygden skulle falle helt bort som følge av arbeidsinntekt, det vil si ved inntekt lik 80 prosent av inntekt ved uførhet, se lovens § 12-14 tredje ledd, kan uføregraden og retten til uføretrygd opprettholdes i inntil fem år ved melding til NAV (hvilende rett). Dette har vært ansett som viktig for å oppnå en så stor utnyttelse av restarbeidsevne som mulig. Det vises til Prop. 130 L (2010–2011) side 131. Den som har økt arbeidsinnsatsen slik at uføretrygden faller bort, vil imidlertid ikke lenger ha noen ubegrenset rett til å få tilbake sin tidligere innvilgete uføregrad. Det er derfor oppstilt krav om at den som ønsker en fortsatt rett til å kunne få tilbake tidligere innvilget uføregrad, må melde fra om dette, jf. folketrygdloven § 12-9 tredje ledd. I forhold til uføre med potensielt mange år igjen i arbeidslivet, er det viktig at disse stimuleres til å prøve å komme tilbake i arbeid. Av den grunn ble det foreslått og vedtatt at den som har fått innvilget uføretrygd med minsteytelse som ung ufør, beholder retten til denne minsteytelsen selv om uføretrygden faller bort på grunn av inntekt, jf. folketrygdloven § 12-13 tredje ledd annet punktum og Prop. 130 L (2010–2011) side 131.

5.1.5 Forsørgelsestillegg

Barnetillegg

I det tidligere uførepensjonssystemet i folketrygden, var det lagt opp til at personer som forsørger barn og som mottar uførepensjon, arbeidsavklaringspenger eller dagpenger, kunne få barnetillegg, se for øvrig avsnitt 3.3 foran. I forbindelse med innføringen av ny uføretrygd, ble det foreslått og vedtatt at et slikt tillegg fortsatt skulle kunne gis ved siden av ny uføretrygd, se folketrygdloven § 12-15 første ledd.

I kombinasjon med uførepensjonssystemet var slikt barnetillegg behovsprøvd. Det ble vurdert hvorvidt dette skulle endres til et standardisert barnetillegg (som ved arbeidsavklaringspenger og dagpenger). I den forbindelse ble det antatt at man ved et slikt opplegg ville kunne bidra til at uføre får mer igjen for å prøve seg i arbeid, fordi barnetillegget i mindre grad vil bli redusert når arbeidsinntekten øker. Imidlertid ble det lagt avgjørende vekt på hensynet til at barn av foreldre med lave trygdeytelser måtte sikres gode levevilkår. Av den grunn ble det behovsprøvde barnetillegget videreført. Dette er likevel et spørsmål som er forutsatt å bli vurdert på nytt ved gjennomgangen av Brochmann-utvalget, se blant annet Innst. 80 L (2011–2012) side 13.

Nivået på barnetillegg ble også videreført med 0,4 G per barn, se folketrygdloven § 12-15 annet ledd. Det ble lagt til grunn at endret skattlegging ikke vil gi de store utslagene, se Prop. 130 L (2010–2011) side 108.

Som følge av at uføretrygden økes før skatt sammenliknet med dagens uførepensjon, vil barnetilleggene reduseres. Av den grunn ble det foreslått å øke fribeløpene til 4,6 G for ett barn som bor sammen med begge foreldrene, og til 3,1 G for ett barn som bor sammen med én av foreldrene, se folketrygdloven § 12-16 fjerde ledd. Fribeløpene økes med 0,4 G for hvert ekstra barn. Dette er ingen endring i forhold til tidligere regelverk, men det er antatt at regelen vil kunne virke urimelig i enkelte tilfelle. En nærmere vurdering av reglene for fribeløpet ved behovsprøvingen av barnetillegget er derfor forutsatt å bli foretatt på et senere tidspunkt, se Prop. 130 L (2010–2011) side 109. Det samme gjelder spørsmålet om det skal innføres en begrensning, slik at samlet uføretrygd, inkludert barnetillegg, maksimalt kan utgjøre en bestemt andel av tidligere inntekt. Det kan ellers i forskrift fastsettes nærmere regler om reduksjon av barnetillegg på grunn av inntekt, se folketrygdloven § 12-16 sjette ledd.

Ektefelletillegg

Mottakere av uførepensjon som forsørger ektefelle, kunne også få ektefelletillegg etter det tidligere uførepensjonssystemet i folketrygden, se for øvrig avsnitt 3.3 foran. Dette er ikke videreført i forhold til reglene om ny uføretrygd. Det ble her vist til at utviklingen ikke tilsier at det ytes slike tillegg. Andelen uførepensjonister som mottar forsørgelsestillegg for ektefelle er redusert som en følge av økt yrkesdeltakelse blant kvinner og skjerpet krav om yrkesdeltakelse for ektefeller under 60 år, se Prop. 130 (2010–2011) side 109. Den nye uføreytelsen er i langt større grad innrettet på individuelle rettigheter og gjenspeiler arbeidslinjen i form av at alle primært sett skal livnære seg selv ved eget arbeid, jf. Innst. 80 (2011–2012) side 13. Det vises i den forbindelse til at i forslaget til ny beregningsmodell for uføretrygden vil ikke sivilstand ha betydning for nivået på den inntektsbaserte ytelsen, og at både i den svenske og danske uføreordningen har man gått bort fra tilleggsytelser ved forsørgelsesansvar for ektefelle. Personer som har vært yrkesaktive og har forsørget seg selv gjennom lønnet arbeid, bør ved uførhet få ytelsen beregnet på grunnlag av den inntekten som har falt bort uten hensyn til sivilstand.

5.1.6 Forholdet mellom uføretrygd og alderspensjon i folketrygden

1) I det tidligere alderspensjonssystemet i folketrygden tjener den enkelte opp rettigheter ved at det årlig fastsettes pensjonspoeng på grunnlag av pensjonsgivende inntekt, se folketrygdloven § 3-13. For uføre fastsettes her opptjeningen administrativt, ved hjelp av antatte framtidige pensjonspoeng for tilleggspensjon. Personer som blir uføre får således, på nærmere bestemte vilkår, fastsatt antatte framtidige pensjonspoeng fra og med det året de blir uføre, se folketrygdloven § 3-17 (før endringen fra 2011 trer i kraft). Framtidig pensjonspoeng beregnes på grunnlag av gjennomsnittet av poengene de tre siste årene eller beste halvpart av alle årene fra og med fylte 17 år, se folketrygdloven § 3-18 (før endringen fra 2011 trer i kraft). Poengene gjøres om til en antatt inntekt som tilsvarer den inntekten som ville gitt de aktuelle pensjonspoengene. Den årlige opptjeningen tilsvarer 18,1 prosent av den antatte inntekten.

I ny opptjeningsmodell for alderspensjon i folketrygden tjener den enkelte opp pensjonsrettigheter i form av en pensjonsbeholdning. Årlig pensjonsopptjening er 18,1 prosent av pensjonsgivende inntekt opp til 7,1 G. Et bærende prinsipp i dagens regler for opptjening av alderspensjon til uføre er at opptjeningen skal stå i forhold til den opptjeningen vedkommende ville hatt som arbeidsfør. Den nye uføretrygden vil gis til to grupper av mottakere, både dagens uførepensjonister og nye uføre. Innenfor begge gruppene vil det være personer som skal opptjene rettigheter i ny alderspensjon. Prinsippene for og forskjellene mellom disse gruppene i forhold til pensjonsopptjening, framgår av folketrygdloven § 20-7a og omhandles i det følgende.

2) Når det gjelder opptjening av ny alderspensjon, vil grunnlaget for opptjening av alderspensjon for personer som blir uføre etter at ny uføretrygd trer i kraft, fastsettes på samme måte som beregningsgrunnlaget for uføretrygden. Uføretrygdede får en årlig pensjonsopptjening på grunnlag av antatt inntekt i tillegg til eventuell faktisk inntekt. Dette innebærer at opptjening av alderspensjon ikke skjer på grunnlag av selve uføreytelsen, og den vil i seg selv derfor ikke være pensjonsgivende. Det er derfor tatt inn et unntak for denne ytelsen i folketrygdlovens bestemmelse om pensjonsgivende inntekt (§ 3-15). Den antatte inntekten fastsettes som nevnt på samme måte som beregningsgrunnlaget for uføretrygden. For at opptjeningsgrunnlaget i perioden med uføretrygd ikke skal være lavere enn for yrkesaktive, skal inntekter opp til 7,1 G regnes med når grunnlaget for opptjening av alderspensjon fastsettes, jf. folketrygdloven § 20-7a annet ledd bokstav a) og Prop. 130 L (2010–2011) side 154. Unge uføre som får den høyere minsteytelsen skal fortsatt tjene opp rettigheter til alderspensjon på grunnlag av en inntekt tilsvarende 4,5 G, jf. folketrygdloven § 20-7a tredje ledd. Årlig pensjonsopptjening tilsvarer 18,1 prosent av antatt inntekt. Denne prosenten skal eventuelt justeres for uføregraden dersom denne er lavere enn 100 prosent. Uføretrygdede gis årlig pensjonsopptjening etter de nye reglene om alderspensjon i folketrygden (kapittel 20) til og med det kalenderåret vedkommende fyller 61 år, jf. lovens § 20-7a første ledd. I perioden mellom 62 og 67 år gis det således ingen alderspensjonsopptjening, med mindre man har arbeidsinntekt.

Det skal ikke gis alderspensjon til personer som mottar uføretrygd etter en uføregrad på 100 prosent (folketrygdloven §§ 19-4 første ledd og 20-2). Ved lavere uføregrad kan trygden kombineres med gradert alderspensjon. Summen av uføregraden og graden av alderspensjon kan imidlertid ikke overstige 100 prosent, jf. lovens § 20-14 tredje ledd. Ved 67 år vil uføre gå over til alderspensjon. Alderspensjonen til de som har mottatt uføretrygd skal levealdersjusteres. Når det gjelder uføres alderspensjon, skjermes imidlertid denne delvis fra levealdersjusteringen fra 2011. Dette vil gjelde for uføre født i årene 1944-1951 og vil si uføre som blir alderspensjonister i perioden 2011-2018. En skjermingsordning skal vurderes på nytt i 2018, se Prop. 130 L (2010–2011) side 152.

For personer som mottar uførepensjon når ny uføretrygd trer i kraft er det i folketrygdloven § 20-7a inntatt regler som innholdsmessig tilsvarer reglene om godskriving og opptjening av pensjonspoeng for tilleggspensjon til uførepensjonister som er omfattet av dagens alderspensjon. Det framtidige poengtallet regnes om til en antatt inntekt som legges til grunn for pensjonsopptjeningen i forhold opptjening i ny alderspensjon.

3) Når det gjelder opptjening etter det gamle alderspensjonssystemet i folketrygden, vises det til at opptjening i dette systemet er basert på pensjonspoeng, og uføre får i dag på visse vilkår fastsatt et framtidig pensjonspoeng som skal gjenspeile størrelsen på den årlige inntekten som er falt bort. Både blant eksisterende uførepensjonister som vil få omregnet ytelsen til ny uføretrygd og personer som blir uføre etter at ny uføretrygd innføres, vil det være personer som skal tjene opp alderspensjonsrettigheter i henhold til gammel alderspensjonssystem. Personer som blir uføre etter at ny uføretrygd trer i kraft, vil få en uføretrygd som tilsvarer 66 prosent av beregningsgrunnlaget. Det ble lagt til grunn at prinsippene for opptjening i gammel alderspensjon skal videreføres etter innføringen av den nye uføretrygden, slik at en ufør skal få om lag den samme alderspensjonen som han eller hun ville fått om vedkommende ikke hadde blitt ufør. Om fastsettelse og godskriving av pensjonspoeng for denne gruppen, vises det til folketrygdloven § 3-17 annet ledd bokstav a) og tredje ledd. Reglene må beholdes fram til 2028 når 1962-kullet fyller 66 år, se Prop. 130 L (2010–2011) side 155.

For personer som mottar uførepensjon når ny uføretrygd trer i kraft, er det bestemt at den enkelte beholder de framtidige pensjonspoengene som allerede er fastsatt i uførepensjonen. Dette innebærer at opptjening til alderspensjon fortsatt skal skje ved godskriving av de fastsatte framtidige pensjonspoengene, se folketrygdloven § 3-17 annet ledd bokstav b).

5.1.7 Ikrafttredelse og overgangsregler

Hovedregel

Uførereformen innebærer vesentlige endringer i reglene for uføreytelsene i folketrygden. Som nevnt i avsnitt 5.1.1 foran, skal endringene etter planen tre i kraft 1. januar 2015, se også Prop. 130 L (2010–2011) side 134. Det ble i den sammenheng lagt vekt på behovet for klare regler for i hvilke tilfeller nye søknader om uføreytelser skal behandles etter nytt regelverk og i hvilke tilfeller søknaden skal behandles etter reglene for dagens uførepensjon. I Prop. 130 L (2010–2011) side 134 ble det lagt til grunn at skillet mellom disse situasjonene ikke burde gi muligheter for eventuelle tilpasninger fra søkeren og samtidig være administrativt enkelt. Ønsket om å unngå at søknader skulle behandles etter dagens regelverk lenge etter at de nye reglene har trådt i kraft, ble også framhevet. Etter lov 16. desember 2011 nr. 59 om endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre) del II ble løsningen derfor at loven skal gis virkning for:

  1. saker der vedtak fattes tidligst på den dato loven trer i kraft, og

  2. saker der vedtak fattes før lovens ikrafttredelse, men der uføreytelsen først kommer til utbetaling for tidsrom etter ikrafttredelsen.

Om den nærmere begrunnelse for disse reglene, vises det til Prop. 130 L (2010–2011) side 134 hvor følgende framgår:

«Departementet foreslår på denne bakgrunnen at det skal tas utgangspunkt i tidspunktet da det fattes vedtak om innvilgelse av ytelsen. De som får vedtak om uføreytelse etter at de nye reglene har trådt i kraft, vil dermed få uføretrygden fullt ut beregnet etter nye regler. De som får vedtak før de nye reglene trer i kraft, vil få beregnet uføreytelsen etter dagens uførepensjonsregelverk og deretter få uførepensjonen konvertert. Med denne løsningen vil det til enhver tid bare være ett sett av beregningsregler for uføreytelsen. Ettersom tidspunktet den uføre har krav på ytelsen fra (virkningstidspunktet) normalt vil ligge noe fram i tid, vil det kunne oppstå tilfeller der vedtak fattes før reformen trer i kraft, med virkning etter at reformen trer i kraft. Dersom vedtakstidspunktet legges til grunn, betyr det at disse først skal få beregnet en uførepensjon etter dagens regelverk, og deretter få denne konvertert til nytt regelverk, før første utbetaling. Departementet foreslår derfor at hovedregelen suppleres med en regel om at alle vedtak om uføretrygd som først får virkning etter ikrafttredelsestidspunktet, skal beregnes fullt ut etter nye regler. Se forslaget til overgangsregler i lovforslaget del II.»

Eksisterende pensjonister

Videre oppstår det særlige spørsmål i forhold til de rundt 300 000 personer som mottar uførepensjon etter dagens regelverk, og det er lagt til grunn at disse ikke bør utsettes for vesentlige endringer i sine ytelser ved omleggingen.

For personer som mottar uførepensjon på det tidspunktet de nye reglene trer i kraft, vil det bli gitt overgangsregler blant annet med nærmere regler om omregning av uførepensjon til ny uføretrygd. Det er således forutsatt at det skal skje en konvertering av uførepensjon til uføretrygd for å unngå to parallelle uføreordninger i folketrygden i for lang tid. Det legges her opp til at konverteringen ikke skal medføre endringer i ytelsesnivået, men en viss korrigering vil kunne skje gjennom skattereglene. Konverteringen skal gjennomføres ved at det fastsettes et fiktivt beregningsgrunnlag for uføreytelsen, slik at den enkelte uførepensjonist får rent teknisk beregnet uføreytelsen etter nye regler, se Prop. 130 L (2010–2011) side 137. Videre legges det opp til at konverteringen skal skje med utgangspunkt i sivilstanden på konverteringstidspunktet. I en overgangsperiode etter at ny uføretrygd har trådt i kraft, vil de årene som skal inngå i beregningsgrunnlaget kunne omfatte år der personer har mottatt dagens uførepensjon. Det foreslås i den sammenheng at departementet gis hjemmel til å fastsette regler for slike tilfeller i forskrift, jf. folketrygdloven § 12-11 annet ledd tredje punktum og Prop. 130 L (2010–2011) side 93. Det vises ellers generelt til Prop. 130 L (2010–2011) avsnitt 9.3 som angir prinsippene for overgangen til nytt beregningsprinsipp for uføretrygden.

Inntektsfradrag

De nye reglene for reduksjon av uføretrygd mot arbeidsinntekt, innebærer at arbeidsinntekt lavere enn en beløpsgrense på 0,4 G ikke skal føre til at uføretrygden reduseres og at beløpsgrensen skal holdes utenfor reduksjonen dersom arbeidsinntekten er over denne grensen, jf. også avsnitt 5.1.4 foran. Tidligere var beløpsgrensen på 1 G (friinntekt), og det ble under lovarbeidet vist til at mange uføre er vant med denne friinntekten. For å skjerme disse ble det vurdert hvorvidt dagens uførepensjonister får beholde dagens friinntekt på 1 G til de går over på alderspensjon. Et mothensyn var her at alle de tidligere reglene knyttet til friinntekten ville måtte komme til anvendelse, blant annet det at man risikerer å tape penger på å øke arbeidsinnsatsen hvis dette bringer arbeidsinntekten noe over friinntekten (terskeleffekt), jf. Prop. 130 L (2010–2011) side 141. Det ble derfor foreslått at friinntekten gjøres om til en beløpsgrense, noe som bringer med seg de fordeler at det nye systemet for reduksjon av ytelse på grunn av arbeidsinntekt kan gjøres gjeldende for alle mottakere av uføretrygd. Som følge av at en også da vil ta bort terskeleffekten for dagens uførepensjonister, ble det vedtatt at beløpsgrensen reduseres til 60 000 kroner. I utgangspunktet vil en slik særordning måtte videreføres i nesten 50 år (aldersspennet 18-67 år). Som følge av at det vil være problematisk å ha parallelle regelverk over lang tid, ble det imidlertid vedtatt at overgangsperioden skulle vare til og med 2018, se folketrygdloven § 12-14 første ledd annet punktum og Prop. 130 L (2010–2011) side 142.

Andre endringer

Enkelte elementer i dagens uførepensjonsregelverk skal imidlertid ikke omfattes av konverteringen, men videreføres som separate tilleggsytelser til den nye uføretrygden. Det gjelder forsørgelsestillegg og de såkalte etterlattefordelene, som etter nærmere vilkår i dag gis til etterlatte uførepensjonister, jf. Prop. 130 L (2010–2011) side 133. Når det gjelder avviklingen av ektefelletillegget, er det – for å sikre at uførepensjonister med ektefelletillegg ikke går vesentlig ned i ytelse ved overgangen – lagt opp til at disse skal kunne beholde dette i en overgangsperiode. Det er i den forbindelse vedtatt en forskriftshjemmel med mulighet til å gi overgangsregler som sikrer at mottakerne ikke går vesentlig ned i ytelse ved overgangen til nytt regelverk. Det vises til lov 16. desember 2011 nr. 59 om endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon for uføre) del II, jf. også Prop. 130 L (2010–2011) avsnitt 9.4. Ektefelletillegget behovsprøves mot inntekt over en beløpsgrense, også mot selve uføreytelsen. Når uføreytelsen økes før skatt, må beløpsgrensen økes for å unngå at behovsprøvingen blir strengere enn tidligere. For å kompensere for dette, og for å ta hensyn til de nye skattereglene, er det derfor lagt opp til at det i forskrift kan gis regler som sikrer at de som mottar ektefelletillegg sikres om lag samme ytelse etter skatt som i dag.

Det ble også foreslått overgangsregler i forhold til nye minsteytelser til uføre som forsørger ektefelle. Uføre som forsørger ektefelle under 60 år har i dag en minstepensjon på 2 G, og det ble lagt til grunn at disse skulle få den ordinære minsteytelsen for gifte (2,28 G) når nye regler trer i kraft. Det samme gjelder i de tilfeller ektefellen er minst 60 år og har en inntekt på mellom 1 og 2 G. Når det gjelder uførepensjonister som forsørger ektefelle som har fylt 60 år, har disse i dag en minstepensjon på 3 G dersom ektefellen har inntekt som ikke overstiger 1 G. Her ble det lagt til grunn en økning av minsteytelsene for å sikre at nettoytelse blir om lag som i dag. Nærmere regler om dette er forutsatt inntatt i forskrift, og det er forutsatt at uføretrygden utbetales med et forhøyet nivå ut den perioden det er fattet vedtak om ektefelletillegg (det vil si maksimalt 7 år). Det vises ellers generelt til Prop. 130 L (2010–2011) avsnitt 9.6.

Det er også gitt visse tilpasningsregler i forhold til utbetaling av uføretrygd i utlandet, se Prop. 130 L (2010–2011) avsnitt 9.7. Her er det forutsatt fastsatt egne regler i forskrift. I forhold til de personer som allerede bor i utlandet og får sin uførepensjon omregnet, er det lagt til grunn at de nye reglene ikke skal innebære endringer av betydning i utbetalt ytelse.

Endelig bør det sies at den nye uføretrygden bare skal avhenge av egen inntekt, og ikke lenger kunne påvirkes av en avdød ektefelles opptjening. Departementet har imidlertid i Prop. 130 L (2010–2011) side 82 lagt til grunn at det tas sikte på å utrede forholdet mellom uføretrygden og etterlattepensjonen i folketrygden nærmere. Det er ikke kommet noen nye opplysninger om dette arbeidet på tidspunktet for avgivelse av denne utredningen.

5.1.8 Skattemessige virkninger

Uføretrygden skal utgjøre 66 prosent av tidligere inntekt inntil 6 G. Dette innebærer samtidig at uføretrygden skattlegges som lønn. Begrunnelsen for dette var at med like skatteregler for lønn og uføreytelser vil det bli enklere å kombinere arbeid og trygd. For den enkelte vil det være en fordel å kunne selv vurdere de økonomiske konsekvensene av å bli ufør og av å arbeide mens man mottar uføretrygd. Ved Prop. 1 LS (2012–2013) Skatter, avgifter og toll 2013 (kapittel 4) ble det fremmet forslag til endringer i skattereglene for uføreytelser fra 2015. Forslaget ble fulgt opp i Innst. 4 L (2012–2013) og vedtatt ved lovvedtak 7. desember 2012. Skattlegging av ny uføretrygd som lønnsinntekt innebærer at særreglene for beskatning av uførepensjon må oppheves. Dette har særlig tre implikasjoner. For det første at trygdeavgiften økes fra 4,7 prosent til 7,8 prosent. For det andre at satsen og beløpsgrensene for minstefradraget blir de samme for lønnsinntekt (det vil si en økning fra 26 prosent til 38 prosent, og maksimalt fradrag økes fra 65 450 kroner til 78 150 kroner). For det tredje at reglene om skattebegrensning ved uførhet og særfradraget for uførhet, oppheves. Totalt innebærer dette at uføretrygden skattlegges som lønnsinntekt og ikke lenger omfattes av pensjonsinntektsbegrepet i skatteloven.

Ved siden av å skattemessig sammenstille uføretrygd med lønnsinntekt, er det vedtatt at også uførepensjon fra andre ordninger – offentlige og private tjenestepensjonsordninger – heller ikke skal gi rett til skattebegrensning eller særfradrag for uførhet. Rimelighetshensyn og hensynet til et enklere og mer ensartet skattesystem har vært førende i denne sammenheng, se Prop. 1 LS (2012–2013) side 80. En videreføring av dagens ordning her ville kunne medføre at uføre med tilleggsytelser i mange tilfeller ville ende opp med å betale lavere skatt enn uføre som kun mottar ytelser fra folketrygden. Tall for 2010 viser at omtrent 124 500 personer mottok uføreytelser fra andre ordninger i tillegg til uførepensjon fra folketrygden. På samme tid mottok videre 15 200 personer bare uføreytelse fra andre ordninger enn folketrygden. De aller fleste i denne gruppen har for lav uføregrad til å kvalifisere for uførepensjon fra folketrygden, men høy nok til å kvalifisere for ytelser fra andre ordninger.

Det er særlig disse to gruppene som er interessante i forhold til arbeidet med utformingen av regler om en framtidig uføreytelse i private tjenestepensjonsordninger. Virkningene av de endrede skattereglene for den førstnevnte gruppen (personer som mottar uførepensjon både fra folketrygden og andre ordninger) er ennå ikke vurdert. Dette har sin bakgrunn i at økonomiske konsekvenser for nye uføre etter 2015 vil avhenge av den endelige utformingen av uførepensjonsordningene utenfor folketrygden. For den andre gruppen (personer som bare mottar uførepensjon fra andre ordninger enn folketrygden) er det gitt at disse vil få økt skatt på sin uførepensjon, særlig som følge av økt trygdeavgift og (for enkelte) avviklingen av særfradraget for uførhet. Det er anslått at skatten for denne gruppen isolert sett vil øke med omtrent 35 millioner kroner i 2015, gitt en overgangsregel som blant annet tar hensyn til tap av særfradrag uten kompensasjon gjennom økt uføreytelse fra folketrygden.

Som nevnt er ikke uførepensjon fra tjenestepensjonsordningene i privat og offentlig sektor bestemt. Det er derfor uklart hvorledes skatteendringene vil slå ut i alle tilfelle. Det er imidlertid foretatt noen beregninger for de som er uføre etter dagens regler, forutsatt at utbetalingene av uførepensjon fra slike tjenestepensjonsordninger ikke endres.

For den første gruppen, det vil si personer som mottar uførepensjon både fra folketrygden og andre ordninger, er det slik at dagens uførepensjonister omfattes av skattebegrensningsregelen dersom de har en uføregrad over 2/3. For denne gruppen vil pensjon fra andre ordninger enn folketrygden kunne bli skattlagt med en skattesats på opp til 55 prosent. Det er anslått at omtrent halvparten av de uføre rammes av en slik marginalskatt i 2013. Med lønnsbeskatning av alle uføreytelser vil imidlertid skatten på uførepensjon fra andre ordninger enn folketrygden gå ned for denne gruppen, forutsatt at økt skatt på uføreytelsen fra folketrygden kompenseres gjennom økt bruttoytelse, se Prop. 1 LS (2012–2013) side 81. Slik sett vil mange av dagens uføre med ytelse fra folketrygden og uførepensjon fra andre ordninger komme bedre ut. På den annen side vil personer med høyere inntektsnivå og som i dag ikke omfattes av skattebegrensningsregelen komme dårligere ut, særlig som følge av økt trygdeavgift på uførepensjon fra andre ordninger enn folketrygden.

I proposisjonen er det inntatt noen eksempelberegninger. For beregningene for personer med inntekt i området mellom 6 og 12 G er det imidlertid inntatt en del forutsetninger som er usikre med tanke på utformingen av regler om framtidige uføreytelse i private tjenestepensjonsordninger. Det er blant annet lagt til grunn at en tjenestepensjonsordning vil sikre 66 prosent av tidligere inntekt inntil 12 G. En slik forutsetning er lite sikker, først og fremst fordi et vesentlig forhold vil være hvordan foretakene vil utforme uføredekningen innenfor rammene til et nytt regelsett for private tjenestepensjonsordninger. Her ventes betydelige variasjoner når det gjelder i hvilken utstrekning foretakene vil sørge for uførepensjon i tillegg til uføretrygd. Det kan vanskelig regnes med at tjenestepensjonsordninger i privat sektor generelt vil ha ordninger som vil kompensere fullt ut for at folketrygden ikke tar hensyn til lønn over 6 G. For inntekt under 6 G (og noe over) er det imidlertid klart at forskjellen mellom dagens og nye regler vil være marginal, se særlig Prop. 1 LS (2012–2013) side 83.

For den andre gruppen, det vil si personer som bare mottar uførepensjon fra andre ordninger enn folketrygden, forholder det seg litt annerledes med tanke på skattefradrag. De aller fleste i denne gruppen har nemlig for lav uføregrad til å kvalifisere for uførepensjon fra folketrygden (som regel under 50 prosent). Avviklingen av særfradraget vil da ha en større effekt ved at det ikke kompenseres siden de ikke mottar uføretrygd fra folketrygden (med økt bruttoytelse). Skatteskjerpelsen vil variere en del fra person til person, avhengig av inntekt, uføregrad og om man har rett til særfradrag eller ikke (kun aktuelt for lovfestede uføreordninger). Det er anslått at gruppen samlet sett vil få en skatteskjerpelse på omtrent 3 000 kroner i gjennomsnitt, se Prop. 1 LS (2012–2013) side 85. Det er imidlertid foreslått en overgangsregel slik at skatteskjerpelsen kommer gradvis over flere år.

5.2 Arbeidsavklaringspenger i folketrygden

5.2.1 Innledning

Når det oppstår sykdom, skade eller lyte som forhindrer en arbeidstaker å arbeide i stillingen fullt ut, vil vedkommende først motta sykepenger. Normalt ytes sykepenger i en periode på inntil ett år, jf. folketrygdloven § 8-12. Denne ett-årsperioden vil sjelden være tilstrekkelig til å få avklart om og i hvilket omfang en arbeidstakers inntektsevne er varig redusert, og om vilkårene for en uførepensjon eller uføretrygd fra folketrygden er oppfylt. I første omgang er det behov for en prosess som kan inneholde fysisk opptrening, behandling, omskolering, arbeidstrening mv., og som nødvendigvis må ta tid. I perioden fra sykepengene opphører til søknad om uførepensjon/uføretrygd kan avgjøres, vil det derfor oppstå inntektstap som i tilfelle bør kunne dekkes ved tidsbegrensede ytelser fra folketrygden. En arbeidsgiver har etter arbeidsmiljøloven § 15-8 rett til å si opp en arbeidstaker som helt eller delvis har vært fraværende fra arbeidet som følge av arbeidsuførhet som har vart i mer enn 12 måneder.

Folketrygdens tidsbegrensede ytelser i tilfelle hvor arbeidsevnen er blitt nedsatt slik at arbeidstakeren hindres i å beholde eller skaffe seg inntektsgivende arbeid, har hatt ulike navn og formål, og har over tid vært regulert etter til dels forskjellige regler i loven om folketrygd. Fra 1. mars 2010 ble tidligere tidsbegrensede folketrygdytelser i form av tidsbegrenset uførestønad, attføringspenger og rehabiliteringspenger erstattet med et nytt regelverk om arbeidsavklaringspenger i folketrygdloven kapittel 11, se også avsnitt 3.1 foran. I tillegg til arbeidsavklaringspengene kan det ytes ulike tillegg knyttet til dekning av særskilte kostnader som mottaker kan ha ved behandling og tiltak for å bedre arbeidsevnen, se også avsnitt 5.2.6 nedenfor.

5.2.2 Arbeidsavklaringspenger i tall

Statistikk fra NAV sine hjemmesider viser at det per 30. september 2013 var i alt 163 927 mottakere av arbeidsavklaringspenger. Dette utgjorde 5,0 prosent av befolkningen. I tabell 5.1 nedenfor er disse fordelt i forhold til alder og kjønn. Tallene viser at det for alle aldersgrupper er flere kvinner enn menn på arbeidsavklaringspenger. Fram til 50 år er tallet økende både for menn og kvinner.

Tabell 5.1 Antall mottakere av arbeidsavklaringspenger fra folketrygden fordelt på alder og kjønn per 30. september 2013.

Alder

Kvinner

Menn

Totalt

19 år og under

709

612

1 321

20-24

6 377

5 393

11 770

25-29

8 187

6 246

14 433

30-39

22 168

14 267

36 435

40-49

29 856

17 838

47 694

50-59

22 266

16 138

38 404

60 år og over

7 428

6 442

13 870

Kilde: NAV.

5.2.3 Arbeidsavklaringspengers formål og vilkår for mottak

Formålet med arbeidsavklaringspengene er ifølge folketrygdloven § 11-1 å sikre inntekt for medlemmer av folketrygden mens de:

  • får aktiv behandling,

  • deltar på et arbeidsrettet tiltak, eller

  • får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid.

I forarbeidene til endringsloven om arbeidsavklaringspenger (Ot.prp. nr. 4 (2008–2009) og Innst. O. nr. 28 (2008–2009)), ble det lagt vekt på at folketrygdens generelle mål er hjelp til selvhjelp og at arbeidsavklaringspengene skal gi bistand til å komme i arbeid. I tillegg til å gi penger til livsopphold, skal arbeidsavklaringspengene støtte opp under muligheten for å søke og å beholde arbeid.

For å få rett til arbeidsavklaringspenger må følgende grunnvilkår være tilstede:

  • Forutgående medlemskap i folketrygden: Minst tre år umiddelbart før krav om ytelse settes fram eller ett år umiddelbart før krav om ytelse og vedkommende i denne tiden har vært fysisk og psykisk i stand til å utføre ordinært inntektsgivende arbeid (§ 11-2).

  • Opphold i Norge: Hovedregelen er at man skal oppholde seg i Norge for å motta arbeidsavklaringspenger (§ 11-3).

  • Alder mellom 18 og 67 år (§ 11-4).

  • Nedsatt arbeidsevne: Arbeidsevnen må være nedsatt som følge av sykdom, skade eller lyte for at man skal ha rett til arbeidsavklaringspenger. Det vil si at det må være årsakssammenheng mellom den nedsatte arbeidsevnen og helseproblemene. Dette er en ren medisinsk vurdering, men samtidig er det ikke et krav at helseproblemene skal være hovedårsaken til den reduserte arbeidsevnen. Det er tilstrekkelig at helseproblemene er en vesentlig medvirkende årsak til den redusert arbeidsevnen. Arbeidsevnen må være svekket i forhold til inntektsgivende arbeid generelt og ikke i forhold til å beholde en konkret stilling eller en viss type arbeid. Det er også et vilkår at problemene med å beholde eller komme i arbeid ikke er av rent forbigående karakter (§ 11-5). Arbeidsevnen må være redusert med minst halvparten, jf. § 11-13.

  • Behov for bistand for å komme i arbeid: For å få rett til arbeidsavklaringspenger må medlemmet ha behov for aktiv behandling, arbeidsrettet tiltak eller oppfølging fra NAV for å kunne skaffe seg eller beholde arbeid (§ 11-6). Det ytes også arbeidsavklaringspenger i ventetid for behandling og i en kort periode etter at vedkommende er satt i stand til å skaffe seg arbeid, bistand osv., jf. §§ 11-13 og 11-14.

  • Aktivitet med sikte på å komme i arbeid: Mottakere av arbeidsavklaringspenger har en plikt til å bidra aktivt i prosessen med å komme i arbeid ut fra den enkeltes funksjonsnivå. Det er lagt opp til at perioder uten aktivitet skal være så korte som mulig og dette innebærer i praksis et strengere krav til aktivitet for de som tidligere har mottatt tidsbegrenset uførestønad (§§ 11-8 og 11-9).

For yrkesskade er det i lovens § 11-26 fastsatt at arbeidsavklaringspenger kan ytes selv om vilkåret for forutgående medlemstid i folketrygden ikke er oppfylt. Arbeidsavklaringspenger som følge av yrkesskade ytes videre fra en redusert arbeidsevne på 30 prosent. Beregningsgrunnlaget skal videre ikke settes lavere enn antatt årlig arbeidsinntekt på skadetidspunktet.

5.2.4 Arbeidsavklaringspengenes størrelse og varighet

Arbeidsavklaringspenger skal gi en rimelig kompensasjon for en persons inntektsbortfall. Det er derfor valgt å begrense beregningsgrunnlaget for ytelsen til personinntekt inntil 6 G. Maksimalgrensen på 6 G er valgt for alle de midlertidige ytelsene fra folketrygden og dette er nå også valgt som grense for ny uføretrygd, se også avsnitt 5.1.3 foran. Siden inntekten kan variere i året før arbeidsevnen nedsettes, skal beregningsgrunnlaget baseres på et gjennomsnitt av den pensjonsgivende inntekten de tre siste kalenderår dersom dette gir et høyere grunnlag enn inntekten siste året før arbeidsevnen ble redusert med mer enn halvparten, jf. lovens § 11-15. Beregningsgrunnlaget skal reguleres med endringer i G fram til søknadstidspunktet for å sikre opprettholdelse av beregningsgrunnlagets realverdi.

Fulle arbeidsavklaringspenger utgjør 66 prosent av beregningsgrunnlaget, jf. lovens § 11-16. Det er satt minstegrenser for ytelsens størrelse. Ved lavere uføregrad enn 100 prosent reduseres ytelsen forholdsmessig. Arbeidsavklaringspenger kan ytes fra arbeidsevnen er redusert med minst 40 prosent når vedkommende er inne i ordningen, jf. § 11-18. Når medlemmet er nær ved å komme i fullt arbeid, kan det i inntil seks måneder gis arbeidsavklaringspenger selv om vedkommende jobber inntil 80 prosent. Det brukes ikke fribeløp for inntekt ved siden av arbeidsavklaringspenger.

Av lovens § 11-19 og forskrift 10. februar 2010 nr. 152 om arbeidsavklaringspenger § 14 følger det at arbeidsavklaringspengene skal reduseres krone for krone ved ytelser fra nåværende eller tidligere arbeidsgiver. Forutsetningen er at slik pensjonsgivende inntekt eller andre økonomiske ytelser fra arbeidsgiver tilstås i forbindelse med overgang til arbeidsavklaringspenger eller i forbindelse med oppsigelse, fratreden eller reduksjon av arbeidstid. Erstatning fra arbeidsgiver etter skadeerstatningsloven eller yrkesskadeforsikringsloven skal derimot ikke føre til reduksjon av arbeidsavklaringspengene. Dette innebærer at det er økonomiske tilskudd som er ment å være generelle tilskudd til livsopphold, som kommer til fradrag. I forarbeidene (Ot.prp. nr. 4 (2008–2009) side 40) henviser Arbeidsdepartementet til at enkelte foretak som ønsker nedbemanning har brukt «gavepensjon» som tilbud for å få arbeidstakere til å slutte og at dette innebærer at inntektssikringsordningene i praksis delfinansierer utstøting fra arbeidslivet.

I forarbeidene (Ot. prp. nr. 4 (2008–2009) side 25) er det lagt vekt på at varighetsbegrensningene for arbeidsavklaringspenger må bidra til at de samlete ressurser brukes best mulig i forhold til ytelsens mål. Det er vist til at det er dokumentert at overgangen til arbeid og til andre trygdeytelser øker når mottaker nærmer seg slutten av ytelsesperioden. Målet med arbeidsavklaringspengene er at perioden på denne ytelsen ikke skal øke i forhold til den tidligere samlete periode for rehabiliteringspenger, attføringspenger eller tidsbegrenset uførestønad. Tiden på arbeidsavklaringspenger vil hele tiden bero på en konkret vurdering. Lovens regler om varighet vil være en maksimal varighetsbegrensning som understreker at arbeidsavklaringspenger er en tidsbegrenset og midlertidig ytelse. Ut fra blant annet statistikk fra tidligere avgrensede uføreytelser er maksimalrammen i § 11-10 satt til fire år. I særlige tilfeller kan stønadsperioden forlenges ved langvarig medisinsk behandling eller svært uavklart helsetilstand. Når det gjelder forholdet til senere vedtak om andre ytelser fra folketrygden og dets betydning for arbeidsavklaringspengenes varighet og størrelse, vises det til avsnitt 5.2.5 nedenfor.

Barnetillegg som ytes mottakere av arbeidsavklaringspenger er standardisert og ikke behovsprøvd. Av forskrift 10. februar 2010 nr. 152 om arbeidsavklaringspenger § 7 framgår det at barnetillegget er på 27 kroner per dag for hvert barn fem dager i uken. Det er ikke fastsatt noen begrensning for hvor mange barn det kan ytes barnetillegg. Det avgjørende er antallet barn mottakeren av arbeidsavklaringspengene forsørger. Av lovens § 11-16 fjerde ledd framgår det imidlertid at arbeidsavklaringspengene inklusive barnetillegg ikke skal kunne utgjøre mer enn 90 prosent av medlemmets grunnlag for beregning av arbeidsavklaringspenger.

5.2.5 Arbeidsavklaringspengenes forhold til andre ytelser fra folketrygden

Det kan være helt andre forhold enn den reduserte inntektsevnen som følge av sykdom, skade eller lyte som kan gi en mottaker av arbeidsavklaringspenger rett til andre ytelser fra folketrygden. Det åpenbare vil være alderspensjon som vil erstatte arbeidsavklaringspenger ved 67 år. Andre ytelser kan være sykepenger eller foreldrepenger, samt uførepensjon og ny uføretrygd.

Det er en forutsetning i folketrygden at en person ikke skal kunne motta mer enn en full folketrygdytelse. En person som har rett til flere ytelser samtidig skal imidlertid ikke komme dårligere ut enn om vedkommende bare hadde hatt rett på en ytelse. Det er derfor i lovens §§ 11-23 og 11-24 fastsatt nærmere bestemmelser om forholdet mellom arbeidsavklaringspenger og andre fulle eller reduserte ytelser fra folketrygden. I folketrygdloven § 11-23 er det gitt regler om forholdet mellom arbeidsavklaringspenger og andre fulle ytelser fra folketrygden. Prinsippet er der at dersom et medlem har rett til arbeidsavklaringspenger og samtidig fyller vilkårene for en annen folketrygdytelse som skal dekke samme inntektstap i samme tidsrom, kan vedkommende velge ytelse. Ytelser der man kan velge vil særlig være sykepenger, jf. folketrygdloven kapittel 8. Dersom vedkommende mottar fulle omsorgspenger, pleiepenger og opplæringspenger etter lovens kapittel 9, faller retten til arbeidsavklaringspenger bort, se NAVs rundskriv R11-00-A13 til folketrygdloven § 11-23 første ledd. Det samme gjelder dersom det mottas fulle foreldrepenger eller adopsjonspenger etter lovens kapittel 14. I visse tilfeller foretas det en samordning etter særlige regler, og dette er aktuelt for overgangsstønad (kapittel 15), ytelser til familiepleie (kapittel 16) og ytelser til gjenlevende ektefelle (kapittel 17). Det vises ellers til at arbeidsavklaringspenger ikke skal falle bort dersom medlemmet tar ut alderspensjon i henhold til ny fleksibel alderspensjon fra fylte 62 år med frihet til å kombinere arbeids- og pensjonsinntekter uten avkortning, jf. folketrygdloven § 11-23 annet ledd og NAVs rundskriv R11-00-A13 til bestemmelsen.

I folketrygdloven § 11-24 er det videre gitt regler om forholdet mellom arbeidsavklaringspenger og andre reduserte ytelser fra folketrygden, herunder uførepensjon og ny uføretrygd (fra 1. januar 2015), jf. også forskrift 10. februar 2010 nr. 152 om arbeidsavklaringspenger § 13. I de tilfeller der en person både har rett til arbeidsavklaringspenger og uførepensjon, skal arbeidsavklaringspenger beregnes som full ytelse. Dette innebærer at dersom det tilstås 60 prosent uførepensjon, vil vedkommende få utbetalt arbeidsavklaringspenger tilsvarende 40 prosent av full ytelse, se NAVs rundskriv R11-00-A13 til folketrygdloven § 11-24. Når det gjelder beregningsgrunnlaget for de som mottar slik gradert uførepensjon, er det lagt til grunn at man ved fastsettelsen av beregningsgrunnlaget for arbeidsavklaringspengene skal velge det mest gunstige tidspunktet av enten da arbeidsevnen ble nedsatt med minst 50 prosent eller arbeidsevnen ble ytterligere nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte. Sistnevnte tidspunkt kan være aktuelt dersom vedkommende har hatt en deltidsjobb ved siden av den graderte uførepensjonen, men må trappe ytterligere ned på grunn av sykdom, skade eller lyte, se NAVs rundskriv R11-00-A13 til folketrygdloven § 11-15. Det skal tilsvarende foretas en samordning med arbeidsavklaringspenger for blant annet barnetillegg og sykepengerettigheter fra en deltidsstilling.

Forholdet til dagpenger ved arbeidsledighet følger av lovens § 4-24. Mottakeren av arbeidsavklaringspenger kan i disse tilfellene velge mellom dagpenger og arbeidsavklaringspenger.

5.2.6 Tilleggsstønader fra folketrygden til arbeidsavklaringspenger

Tilleggsstønadene til arbeidsavklaringspenger har som formål å kompensere for bestemte utgifter i forbindelse med gjennomføringen av et arbeidsrettet tiltak.

Etter lovens § 11-12 skal tilleggsstønadene ytes etter faste satser og ytes blant annet for å dekke dokumenterte utgifter til bøker og undervisning, utgifter til reiser i forbindelse med arbeidsrettet tiltak eller nødvendige utgifter til barnetilsyn i samme forbindelse. Kravet til nedsatt arbeidsevne gjelder også her, jf. Ot.prp. nr. 4 (2008–2009) side 15.

5.2.7 Tjenestepensjonsordningenes forhold til arbeidsavklaringspenger

Ved innføringen av arbeidsavklaringspenger ble foretakspensjonsloven § 6-1 annet ledd endret slik at uførepensjon fra tjenestepensjonsordningen begynner å løpe 12 måneder etter at inntektsevnene er redusert. Det vil si fra sykepenger normalt vil opphøre. Før dette var hovedregelen at uførepensjon først kunne utbetales fra det tidspunktet medlemmets rett til syke-, rehabiliterings- eller attføringspenger opphørte.

I forskrift 1. desember 2000 nr. 1212 til lov av 24. mars 2000 nr. 16 om foretakspensjon ble det ved endringsforskrift 22. februar 2010 nr. 201 tilføyd et kapittel 5 om fradrag i uførepensjon ved utbetaling av arbeidsavklaringspenger. Det framgår der at det skal gjøres fradrag i uførepensjonen fra tjenestepensjonsordningen der beregnete arbeidsavklaringspenger og uførepensjonen fra tjenestepensjonsordningen utgjør mer enn 70 prosent av lønnen etter foretakspensjonsloven § 6-4. Fradraget skal gjøres ved utbetaling og uførepensjon som overstiger grensen skal i stedet tilføres premiefondet i pensjonsordningen, jf. forskriftens § 5-2.

Til dokumentets forside