NOU 2016: 25

Organisering og styring av spesialisthelsetjenesten — Hvordan bør statens eierskap innrettes framover?

Til innholdsfortegnelse

11 Økonomiske og administrative konsekvenser

I dette kapitlet vurderer utvalget de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene i kapittel 10.

Implementeringsrisiko for de tre alternativene for organisering av eierskapet som følger av mandatet, er vurdert i punkt 7.5.4. Tilsvarende er implementeringsrisiko for alternativ 4 vurdert i punkt 7.6.3.

11.1 Generelle endringsforslag

I punkt 10.1 har utvalget vurdert ulike tiltak for å forbedre styringen av spesialisthelsetjenesten, med utgangspunkt i dagens styringsmodell. Felles for tiltakene er at de ikke krever endringer i lov eller forskrift, og at de vil ha begrensede direkte administrative og økonomiske konsekvenser på kort sikt. Tiltakene vil i stor grad kunne innlemmes i eksisterende prosesser for styring, oppfølging og samhandling.

Forslagene har til hensikt å bidra til økt legitimitet og bedre vilkår for samhandling og medvirkning. På sikt forventes det at forslagene vil ha positive konsekvenser og bidra til bedre ressursutnyttelse og mer effektiv drift av spesialisthelsetjenesten.

Nærmere om de konkrete forslagene

Utvalget foreslår at rapportering og oppfølging av de felleseide selskapene innarbeides som en fast del av den etablerte styringsdialogen og oppfølgingsmøtene mellom departementet og de regionale helseforetakene. Dette vil ikke medføre særskilte økonomiske og administrative konsekvenser.

Utvalget foreslår videre at det gjøres en samlet gjennomgang av roller og oppgaver for de ulike aktørene på IKT-området, herunder Nasjonal IKT HF, Helsetjenestens driftsorganisasjon for nødnett HF, Direktoratet for e-helse og Norsk Helsenett SF. Gjennomgangen vil ha begrensede økonomiske og administrative konsekvenser. Målsettingen er å oppnå en bedre organisering og drift av IKT-området i spesialisthelsetjenesten.

Forslagene om i større grad å synliggjøre om og på hvilken måte private løsninger har vært vurdert i de løpende kapasitetsvurderingene, og hvordan informasjon om fritt behandlingsvalg gis til pasientene, vil kunne ivaretas innenfor rammen av det etablerte styringssystemet. De forventes derfor å ha begrensede administrative konsekvenser. Departementet vil kunne stille krav i oppdragsdokument eller foretaksmøte med rapportering i årlig melding. Formålet er å oppnå økt behandlingskapasitet og reduserte ventetider.

Utvalget foreslår at vedtektene endres slik at eieroppnevnte styremedlemmer samlet sett har helsefaglig kompetanse, kompetanse om primærhelsetjenesten, forvaltnings- og samfunnskompetanse og tilknytning til universitets- og høgskolesektoren. Forslaget vil ha begrensede administrative konsekvenser.

Forslaget om å etablere faste arenaer for samarbeid med kommuner, representert ved ordfører, rådmann eller kommunalsjef i sykehusets nedslagsfelt, vil i seg selv ha begrensede økonomiske og administrative konsekvenser. Intensjonen er å bedre samhandlingen slik at det gir positive effekter for driften av helsetjenesten.

Det vises til at det er åtte år siden inntektsmodellen til de regionale helseforetakene ble oppdatert. Utvalget mener det er naturlig at modellen for fordeling av basisbevilgningen blir oppdatert. Dette kan for eksempel gjøres ved å nedsette et offentlig utvalg eller å opprette en ekspertgruppe. Forslaget vil ha begrensede økonomiske og administrative konsekvenser i seg selv. En eventuell omlegging av inntektssystemet som oppfølging av dette arbeidet vil ha økonomiske konsekvenser for de ulike helseregionene.

11.2 Konsekvenser av endringer i styringsmodell, antall enheter og eiendomsforvaltningen

11.2.1 Modellvalg

I punkt 10.2 vurderes to alternative styringsmodeller, som begge innebærer sammenslåing av foretak. Dette gjelder:

  • Sammenslåing av dagens regionale helseforetak til ett nasjonalt helseforetak og i forlengelsen av dette, sammenslåing av dagens helseforetak til noe større enheter.

  • Sammenslåing av regionale helseforetak med underliggende helseforetak til ett rettssubjekt.

Hvordan slike prosesser skal gjennomføres beskrives nedenfor. De økonomiske og administrative konsekvensene av konkrete fusjoner må utredes nærmere før eventuell beslutning og gjennomføring. Økonomiske og administrative konsekvenser vil derfor bare bli skissert på et overordnet nivå.

Ved valg av modell er det viktig å vurdere implementeringsrisikoen. Det vises til omtale av denne i kapittel 7. Utvalget legger til grunn at det må gjennomføres en mer detaljert kartlegging som del av risiko- og konsekvensvurderinger før endringer i modell eventuelt gjennomføres.

Begrunnelsen for eventuelt å gjøre endringer er at en gjennom alternativ organisering på en bedre måte kan oppnå de målsettingene og kravene som er satt for spesialisthelsetjenesten. Utvalgsmedlemmene som foreslår endringer gjør dette ut fra en forventning om at den alternative organiseringen vil gi positive effekter som bidrar til blant annet økt legitimitet, bedre vilkår for samhandling og medvirkning og mer effektiv drift av spesialisthelsetjenesten.

Nærmere om konsekvensene av sammenslåinger

Ved sammenslåing av helseforetak gjelder helseforetaksloven kapittel 3 om stiftelse og vedtekter og kapittel 12 om oppløsning og avvikling. Helseforetaksloven § 50 gir anledning til å overføre de virksomhetene som ligger i eksisterende helseforetak samlet som én enhet, inkludert arbeidsforholdet til ansatte samt rettigheter og plikter. Dette kan skje ved at det regionale helseforetaket stifter nytt (nye) helseforetak og at eksisterende helseforetak helt eller delvis overføres til det nystiftede helseforetaket.

Dersom de regionale helseforetakene og helseforetakene blir ett rettssubjekt, vil det være departementet som stifter de nye helseforetakene og utnevner nye styrer og fastsetter vedtekter for disse. Det samme gjelder i en modell med ett nasjonalt helseforetak. Det vil også være departementet som i foretaksmøte beslutter å oppløse de regionale helseforetakene. Det er i utgangspunktet det regionale helseforetaket som i foretaksmøte beslutter å oppløse helseforetak. Slike beslutninger må imidlertid først legges frem for departementet, jf. helseforetaksloven § 30.

I alternativet der regionale helseforetak og underliggende helseforetak skal fusjoneres, bør derfor beslutningen om oppløsning av både regionalt helseforetak og underliggende helseforetak besluttes av departementet i foretaksmøte. Rettigheter og plikter overføres til det nye rettssubjektet, jf. helseforetaksloven § 50. Det følger av bestemmelsen at fordringshavere og andre rettighetshavere ikke kan påberope seg omdanningen som bristende forutsetning for rettsforholdet, men må akseptere at foretaket trer inn i de samme rettigheter og plikter som virksomhetene hadde tidligere.

Videre følger det av § 50 tredje ledd at omregistrering av hjemmelsforhold knyttet til eiendeler, rettigheter mv. i offentlige registre skjer avgiftsfritt. Dette får blant annet betydning for overføring av hjemmel til en virksomhets faste eiendommer. Det påløper dermed ikke tinglysningsgebyr eller dokumentavgift.

Som del av stiftelsen av nye helseforetak må det oppnevnes styrer for de nye foretakene. Det må også oppnevnes avviklingsstyrer for de avgivende foretakene som vil ha som oppgave å avgi årsregnskap og sørge for avvikling av foretaket, jf. helseforetaksloven § 47.

Det er behov for en rekke administrative endringer som følge av fusjon. For eksempel vil alle de nye helseforetakene få nye navn, dette må meldes til Brønnøysundregisteret, avtaler må endres osv.

Forslaget om å fusjonere regionale helseforetak og underliggende helseforetak vil innebære at styrene på helseforetaksnivå faller bort. Dette vil innebære en besparelse ved at styregodtgjørelse og utgifter til administrasjon av styrene på helseforetaksnivå bortfaller. De regionale helseforetakene har rapportert at utgiftene til styrene på helseforetaksnivå i 2016 er i underkant av 40 mill. kroner.

Videre må helseforetaksloven gjennomgås og revideres i tråd med at det kun skal være ett foretaksnivå under staten som eier. Det er også behov for å gjøre tekniske endringer i en rekke andre lover.

Et nasjonalt helseforetak som alternativ organisering vil også kreve endringer i helseforetaksloven. Siden lovens system med to nivåer under departementet opprettholdes, er endringene mindre omfattende enn ved forslaget omtalt over.

Begge alternativene vil altså kreve lovendringer. Det innebærer at det må gjennomføres en høring av lovforslagene før en lovproposisjon kan oversendes til Stortinget. Endringene i organiseringen kan ikke iverksettes før Stortinget har gitt sin tilslutning til lovforslagene og disse er satt i kraft. Utvalget har ikke utarbeidet konkrete lovforslag.

11.2.2 Antall enheter

Når det gjelder antall enheter på regionnivå, har utvalget i kapittel 8 avgrenset vurderingen til å gjelde eventuelle endringer i Helseregion Sør-Øst. Et flertall i utvalget tilrår på bakgrunn av en samlet vurdering ikke å dele Helseregion Sør-Øst. Konsekvenser av eventuell deling er omtalt i kapittel 8.

Halvparten av medlemmene i utvalget anbefaler et alternativ hvor regionale helseforetak og underliggende helseforetak samles i ett nytt helseforetak og at sykehusene organiseres som sykehusgrupper. Medlemmene mener at denne modellen legger til rette for at det etableres flere sykehusgrupper enn det er helseforetak i dag. Opprettelse av flere sykehusgrupper vil i en slik modell innebære en endring i den interne organiseringen i det nye helseforetaket. De økonomiske og administrative konsekvensene av slike endringer må vurderes i forbindelse med opprettelse av nye sykehusgrupper.

Et mindretall i utvalget mener en modell med nasjonal overbygning bør vurderes. Dette mindretallet har lagt til grunn at det kan bli færre helseforetak enn i dag hvis det innføres en modell med ett nasjonalt helseforetak, og pekt på helseforetak det kan være aktuelt å slå sammen. Det vises her til omtalen i punkt 10.2.1.2, der det også går fram at dette er utviklingsarbeid som må gå over tid. Prosessen for å fusjonere til færre helseforetak er omtalt i punkt 11.2.1.

11.2.3 Eiendomsforvaltning

Det vises til utvalgets vurderinger av eiendomsforvaltningen i kapittel 10. Utvalgets flertall foreslår at det etableres en ordning med kostnadsdekkende husleie og egne regionale eiendomsenheter. Dette gjelder uavhengig av om helseforetakene videreføres som egne rettssubjekter.

Det er to direkte konsekvenser av forslaget: For det første vil det være direkte økonomiske konsekvenser knyttet til at kostnadene til vedlikehold vil øke. Ulike gjennomganger viser at kostnadene til vedlikehold varierer over tid og mellom helseforetak og helseregioner. Tall fra de regionale helseforetakene antyder at nivået ligger på mellom 80 og 200 kroner/m2. Til sammenligning er det anbefalte kostnadsnivået for å bevare verdien av sykehusbygg 250 kroner/m2, gitt at det ikke er et vedlikeholdsetterslep i utgangspunktet. Dette indikerer at kostnadene til vedlikehold vil måtte økes med flere hundre mill. kroner samlet sett for å kunne etablere et system med kostnadsdekkende husleie. Flere av de regionale helseforetakene har lagt opp til en økning i vedlikeholdsbudsjettene i sine økonomiske langtidsplaner. Etablering av en ordning med kostnadsdekkende husleie vil isolert sett redusere den fleksibiliteten som ligger i dagens system når det gjelder å se midler til vedlikehold i sammenheng med løpende drift og investeringer.

For det andre vil det være økonomiske og administrative konsekvenser knyttet til selve omleggingen. Ved alternativet som innebærer at de regionale helseforetakene og helseforetakene blir ett rettssubjekt, må det opprettes en ny resultatenhet som skal inngå i det nye helseforetaket. Det må etableres en fullmaktstruktur i den forbindelse. De ansatte som i dag har ansvar for forvaltning av bygg, må overføres til den nye resultatenheten. I alternativet hvor det opprettes et nasjonalt helseforetak, må det foretas en virksomhetsoverdragelse fra helseforetakene til det nasjonale helseforetaket. Ved videreføring av dagens modell må det foretas en virksomhetsoverdragelse fra helseforetakene til de regionale helseforetakene.

Utvalgets flertall skriver i kapittel 10 at utforming av et felles system for regionene vil kreve et betydelig utredningsarbeid og ulike avveininger må gjøres når det gjelder prinsipper for fastsettelse av husleie, organisasjonsstruktur, fordeling av ansvar og oppgaver mv. Utformingen bør gjøres i samarbeid med foretakene, og med Sykehusbygg HF som en viktig bidragsyter. De økonomiske og administrative konsekvensene vil avhenge av hvordan et eventuelt nytt system utformes. Som et eksempel har Statsbygg 900 årsverk og forvalter en bygningsmasse på 2,8 mill. kvm.

Til forsiden