Prop. 1 LS (2015–2016)

FOR BUDSJETTÅRET 2016 Skatter, avgifter og toll 2016

Til innholdsfortegnelse

Del 3
Andre lovsaker

12 Endring i skatteloven § 6-24 om fradrag for kostnader knyttet til inntekter som omfattes av fritaksmetoden

12.1 Innledning og sammendrag

Etter skatteloven § 6-1 gis det fradrag for «kostnader som er pådratt for å erverve, vedlikeholde eller sikre skattepliktig inntekt». I skatteloven § 6-24 er det gitt en særregel som gir fradragsrett for kostnader knyttet til inntekter som omfattes av fritaksmetoden. I bestemmelsens annet ledd er det presisert at det ikke gis fradrag for ervervskostnader.

I enkelte tilfeller pådrar selskaper seg kostnader i forbindelse med planlagte oppkjøp som ikke blir gjennomført. Det er omtvistet om slike kostnader omfattes av fradragsretten etter skatteloven § 6-24. Departementet er kjent med at ulike klagenemnder i Skatteetaten har kommet til forskjellig resultat når det gjelder dette spørsmålet. I en dom fra Asker og Bærum tingrett avsagt 20. mars 2015, fikk skattyter medhold i at kostnader knyttet til forberedelse av et oppkjøp som ikke ble gjennomført, var fradragsberettiget. Denne dommen er anket.

Både begrunnelsen for å innføre regelen som ble angitt i Ot.prp. nr. 1 (2005 – 2006), og sammenhengen i regelverket, tilsier etter departementets syn at bestemmelsen i skatteloven § 6-24 annet ledd må leses slik at den omfatter kostnader av en slik art at de skal aktiveres på kostprisen hvis kjøpet gjennomføres.

Den uklare rettstilstanden som foreligger er etter departementets oppfatning uheldig. Det kan ta tid før spørsmålet er endelig avgjort i rettsapparatet. Departementet foreslår derfor at det inntas en presisering i skatteloven § 6-24 annet ledd, slik at kostnader knyttet til aksjeerverv som ikke gjennomføres, på samme måter som ervervskostnader for aksjer der ervervet gjennomføres, ikke er fradragsberettiget. Den foreslåtte endringen er etter departementets syn en presisering av gjeldende rett. Forslaget har derfor ikke særskilte administrative kostnader eller provenymessige konsekvenser.

Det vises til forslag til endring i skatteloven § 6-24 annet ledd. Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2016.

12.2 Gjeldende rett

Det følger av den generelle fradragsbestemmelsen i skatteloven § 6-1 at det gis fradrag for «kostnader som er pådratt for å erverve, vedlikeholde eller sikre skattepliktig inntekt». I skatteloven § 6-24 er det gitt en særregel om at det gis fradrag for kostnader «som pådras for å erverve inntekt som er fritatt for skatteplikt etter § 2-38». Det fremgår av bestemmelsens annet ledd at det ikke gis fradrag for ervervs og realisasjonskostnader.

Bestemmelsen i skatteloven § 6-24 innebærer at selskap får fradrag for løpende eierkostnader selv om aksjene omfattes av fritaksmetoden. Kostnader knyttet til erverv av aksjer skal aktiveres som en del av kostprisen på aksjene. Hvis aksjene omfattes av fritaksmetoden, vil det ikke gjennomføres noe gevinst/taps oppgjør ved senere realisasjon. Kostnader knyttet til erverv av aksjene, vil dermed ikke komme til fradrag.

I enkelte tilfeller pådrar selskap seg kostnader i forbindelse med planlagte oppkjøp som ikke blir gjennomført. Omfattes aksjene av fritaksmetoden, reiser det spørsmål om disse kostnadene er fradragsberettiget etter skatteloven § 6-24.

Ligningsmyndighetene har hatt flere saker der skattyter har krevd fradrag for slike kostnader. Departementet er kjent med at ulike klagenemnder i Skatteetaten har kommet til forskjellig resultat når det gjelder dette spørsmålet. I en dom fra Asker og Bærum tingrett avsagt 20. mars 2015, fikk skattyter medhold i at kostnader knyttet til forberedelse av et oppkjøp som ikke ble gjennomført, var fradragsberettiget. Denne dommen er anket. Rettstilstanden når det gjelder fradrag for kostnader knyttet til planlagte oppkjøp som ikke gjennomføres, må derfor anses som uavklart.

12.3 Departementets vurdering

I forbindelse med innføringen av fritaksmetoden ble det ikke gitt særskilte regler om fradrag for kostnader med tilknytning til skattefrie aksjeinntekter. I Ot.prp. nr. 1 (2004–2005) ble det lagt til grunn at innføringen av fritaksmetoden innebar at kostnader tilknyttet skattefrie aksjeinntekter ikke lenger kunne føres til fradrag. En konsekvens av dette var at verken aktiveringspliktige eller løpende kostnader kom til fradrag.

I Ot.prp. nr. 1 (2005 – 2006) punkt 15.3 ble det foreslått en særregel om fradragsrett for løpende eierkostnader med tilknytning til skattefrie aksjeinntekter. Bestemmelsen presiserte at fradragsretten ikke skulle gjelde kostnader som skal aktiveres og inngå i aksjens skattemessige kostpris.

I forbindelse med oppkjøp kan det i den innledende fasen påløpe kostnader som etter gjeldende praksis er direkte fradragsberettiget etter skatteloven § 6-1, når aksjene ikke omfattes av fritaksmetoden. Etter departementets syn omfattes slike kostnader som ville vært fradragsberettiget etter skatteloven § 6-1 utenfor fritaksmetoden, også av fradragsretten i skatteloven § 6-24.

I enkelte tilfeller pådrar selskap seg kostnader i forbindelse med planlagte oppkjøp som ikke blir gjennomført. I mange tilfeller er dette kostnader som skulle aktiveres og inngå i aksjenes kostpris, hvis oppkjøpet hadde blitt gjennomført. Hvorvidt slike kostnader er fradragsberettiget etter skatteloven § 6-24 er omtvistet. Ulike klagenemder i Skatteetaten har kommet til ulikt resultat når det gjelder dette spørsmålet. I en dom fra Asker og Bærum tingrett avsagt 20. mars 2015, fikk skattyter medhold i at kostnader knyttet til forberedelse av et oppkjøp som ikke ble gjennomført, var fradragsberettiget. Denne dommen er anket. Rettstilstanden når det gjelder fradrag for kostnader knyttet til planlagte oppkjøp som ikke gjennomføres, er derfor uavklart.

Skatteloven § 6-24 annet ledd lyder: «Det gis likevel ikke fradrag for ervervs- og realisasjonskostnader». Etter departementets syn må bestemmelsen leses slik at den omfatter kostnader av en slik art at de skal aktiveres på kostprisen hvis kjøpet gjennomføres.

Begrunnelsen for å innføre særregelen om fradragsrett i skatteloven § 6-24 som ble angitt i Ot.prp. nr. 1 (2005 – 2006), var blant annet at fritaksmetoden, kombinert med aksjonærmodellen, i stor grad innebærer at en ser på eierkjeder av selskap under ett. Det ble anført at dette kan tilsi at det ikke bør være avgjørende hvilket skattesubjekt som blir skattepliktig for inntekten og hvilket skattesubjekt som har pådratt seg utgiften. Inntekter som opptjenes i en slik eierkjede blir skattlagt og hensynet til symmetri kan da tale for at utgiften skal kunne føres til fradrag uavhengig av hvilket subjekt som har pådratt seg utgiften. Denne begrunnelsen slår ikke til for kostnader knyttet til oppkjøp som ikke gjennomføres.

For aksjer som omfattes av fritaksmetoden, kan sammenhengen i systemet også tilsi at kostnader som etter sin art skal aktiveres som en del av kostprisen hvis kjøpet gjennomføres, ikke er fradragsberettiget hvis kjøpet ikke gjennomføres. Utenfor fritaksmetoden er kostnader knyttet til aksjeinntekter fradragsberettiget etter hovedregelen om fradrag i skatteloven § 6-1. Eierkostnader kan fradras løpende, mens kostnader knyttet til erverv av aksjer skal aktiveres som en del av kostprisen. Disse kostnadene kommer til fradrag i forbindelse med realisasjon av aksjene. Kostnader som er pådratt i forbindelse med erverv som ikke gjennomføres, anses også fradragsberettiget etter skatteloven § 6-1.

Ved erverv av aksjer som omfattes av fritaksmetoden, skal det ikke gjennomføres noe gevinst- eller tapsoppgjør i forbindelse med realisasjon av aksjen. Ervervskostnader kommer derfor ikke til fradrag hvis kjøpet gjennomføres. Etter departementets syn tilsier sammenhengen i systemet at denne typen kostnader heller ikke kommer til fradrag i tilfeller der kjøpet ikke blir gjennomført.

Den uklarheten som er oppstått med hensyn til om kostnader knyttet til aksjeerverv som ikke gjennomføres, er uheldig. Det er særlig uheldig at ulike klagenemnder i Skatteetaten behandler slike saker ulikt. Som nevnt ovenfor foreligger det en tingrettsdom om spørsmålet. Denne dommen er imidlertid anket. Det kan derfor ta tid før en endelig avklaring foreligger. Departementet foreslår derfor at det inntas en presisering i skatteloven § 6-24 annet ledd slik at kostnader knyttet til aksjeerverv som ikke gjennomføres, på samme måter som ervervskostnader for aksjer der ervervet gjennomføres, ikke er fradragsberettiget.

Departementet viser til forslag til endring i skatteloven § 6-24 annet ledd.

12.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Rettstilstanden med hensyn til om kostnader knyttet til oppkjøp som ikke blir gjennomført er uavklart. I saken som står for domstolen er statens standpunkt at slike kostnader ikke er fradragsberettiget. Selv om spørsmålet ikke er endelig avklart, er departementets oppfatning at endringen som foreslås i skatteloven § 6-24 annet ledd er en presisering av gjeldende rett. Forslaget vil derfor ikke ha særskilte administrative kostnader. Forslaget har heller ikke provenymessige konsekvenser.

12.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2016.

13 Opphevelse av skatteloven § 16-50 om refusjon av toppskatt og trygdeavgift

Departementet foreslår å oppheve skatteloven § 16-50 om refusjon av toppskatt og trygdeavgift for aktiv deltaker i selskap. Reglene om refusjon ble vedtatt i 1992 og må ses i sammenheng med den såkalte delingsmodellen som ble opphevet fra og med 1. januar 2006. Reglene om refusjon har nå mistet sin praktiske betydning.

Refusjonsbestemmelsen i skatteloven § 16-50 gir aktive selskapsdeltakere rett til refusjon av toppskatt og trygdeavgift på personinntekt som er beregnet etter delingsmodellen. Refusjonen kan etter bestemmelsen kreves fra selskapet hvor det er utøvet aktivitet. Personinntekt etter delingsmodellen ble sist beregnet for inntektsåret 2005. Fordi refusjon ikke kan kreves før skatten og trygdeavgiften er utlignet og betalt, og dette kan trekke ut i tid i endringssaker mv., er bestemmelsen ikke opphevet tidligere. Etter hvert som skatt etter delingsmodellen er ilignet og betalt, har bestemmelsen mistet sin praktiske betydning. Etter departementets vurdering bør bestemmelsen oppheves, som ledd i opprydding i regelverket.

Skatteloven § 10-11 annet ledd tredje punktum inneholder en henvisning til § 16-50. Også denne bestemmelsen foreslås opphevet.

Det vises til forslag om opphevelse av skatteloven § 10-11 annet ledd tredje punktum og § 16-50. Det foreslås at opphevelsene får virkning fra og med inntektsåret 2016.

14 Delegasjon av forskriftskompetanse til å fastsette avgiftssatser for visse grupper medlemmer i folketrygden

Etter folketrygdloven § 23-4 har Stortinget kompetanse til å gi særlige bestemmelser om avgifter og tilskott for visse grupper, herunder frivillige medlemmer i utlandet og utenlandske sjømenn som er ansatt på norske skip i utenriksfart. Denne kompetansen kan delegeres til Kongen.

Stortinget har i alle senere år delegert kompetansen etter folketrygdloven § 23-4 til å gi særlige bestemmelser til Kongen. I stortingsvedtaket om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2015 er delegasjonsvedtaket inntatt i § 9.

Grunnlag og satser mv. for ovennevnte grupper fastsettes på samme måte hvert år, med mindre justeringer blant annet som følge av justeringer i statsbudsjettet for øvrige medlemmer av folketrygden. Forberedelsene av disse forskriftene skjer i Arbeids- og sosialdepartementet, i samråd med Finansdepartementet.

Departementet kan ikke se at fastsettingen av disse forskriftene reiser spørsmål som det er behov for å behandle i statsråd og vedtas av Kongen. Videre medfører behandling i statsråd og vedtakelse av Kongen at det er vanskelig å fastsette forskriftene før årsskiftet, ettersom delegasjonsvedtaket normalt vedtas av Stortinget medio desember.

Avgiftssatser mv. i disse forskriftene gjelder fra 1. januar i det inntektsåret budsjettet gjelder. I noen tilfeller er disse forskriftene nødvendige for at arbeidsgivere kan gjennomføre korrekt forskuddstrekk og innrapportering til skattemyndighetene. Slikt trekk og innrapportering skal skje senest den 5. i påfølgende måned, dvs. senest den 5. februar for ytelser gitt i januar. For at dette skal kunne skje så enkelt som a-opplysningsordningen er ment å legge til rette for, må forskriftene fastsettes senest innen utgangen av desember året før.

Ovennevnte forhold tilsier etter departementets vurdering at Stortinget bør kunne delegere forskriftskompetansen til fagdepartementet (Arbeids- og sosialdepartementet). Departementet foreslår derfor en endring i folketrygdloven § 23-4, slik at Stortinget gis hjemmel til å delegere sin forskriftskompetanse til departementet.

Dersom forslaget blir vedtatt, vil det først få betydning for senere stortingsvedtak om avgifter til folketrygden. Dette skyldes at Stortinget vedtar stortingsvedtaket for 2016 før forslaget til lovendring i denne proposisjonen er ferdig behandlet i Stortinget og ev. sanksjonert av Kongen. For inntektsåret 2016 vil Arbeids- og sosialdepartementet legge til rette for at Kongen så raskt som mulig etter stortingets behandling av stortingsvedtaket kan fastsette de nødvendige forskrifter.

Forslaget innebærer at det vil bli enklere å fastsette forskriftene i rimelig tid før årsskiftet. Tidligere fastsetting av forskriftene gjør det enklere for arbeidsgiver å gjennomføre korrekt forskuddstrekk og innrapportering under a-opplysningsordningen, og vil redusere behovet for korrigeringer i ettertid. Forslaget har ingen økonomiske konsekvenser.

Det vises til forslag til endring i folketrygdloven § 23-4. Endringen foreslås å tre i kraft straks.

15 Klargjøring av hjemmel for plikt til å svare avgifter til folketrygden for ytelser til personer som ikke er medlem, når Norge er ansvarlig for dekning av utgifter til helsetjenester i et annet EØS-land

15.1 Innledning og sammendrag

I grenseoverskridende tilfeller må folketrygdlovens bestemmelser om finansiering (avgiftsplikt) sees i sammenheng med avtaler mellom Norge og ett eller flere andre land om rettigheter og plikter på trygdeområdet, såkalte trygdeforordninger eller trygdeavtaler.

Dette gjør at det i visse tilfeller kan være vanskelig å lese ut av loven om man har plikt til å svare trygdeavgifter. I 2011 ble avgiftsplikten etter loven gjort klarere for personer som ikke er medlemmer av norsk folketrygd etter folketrygdlovens ordlyd, men «som er omfattet av norsk trygdelovgivning etter trygdeavtale».

Det gjenstår imidlertid en gruppe avgiftspliktige der avgiftsplikten ikke framgår direkte av ordlyden. Dette gjelder personer som er bosatt i et annet EØS-land, og som mottar pensjon eller uføretrygd fra Norge, samtidig som Norge etter trygdeforordningen i EØS anses som kompetent stat for helsetjenester. Norge vil som kompetent stat være ansvarlig for å dekke utgiftene til nødvendige helsetjenester som pensjonisten/den trygdede mottar i bostedslandet, men vil også ha rett til å kreve trygdeavgifter av ytelser til personen.

Etter gjeldende tolkning og praksis svares det trygdeavgifter for denne gruppen i dag. Pensjonister svarer trygdeavgift etter lav sats og uføretrygdede etter mellomsats. Det foreslås ingen endringer av avgiftspliktens grunnlag eller omfang.

Departementet foreslår å endre ordlyden i folketrygdloven § 23-4 a slik at hjemmelen for avgiftsplikt i disse situasjonene kommer klarere fram. Det samme gjelder hjemmelen for arbeidsgiveravgift, i de få tilfellene dette er aktuelt, eksempelvis når pensjonen betales direkte fra arbeidsgiver (over drift).

Videre foreslås det en endring av kompetansebestemmelsen i folketrygdloven § 24-1, som regulerer oppgavefordelingen mellom NAV og Skatteetaten i avgiftssaker. Endringen innebærer at ordlyden også omfatter personer som ikke er medlemmer i folketrygden, men som skal betale avgift fordi Norge er kompetent stat for helsetjenester.

Det betales trygdeavgifter for denne gruppen pensjonister/trygdede etter gjeldende regler, jf. over. Forslaget antas derfor ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser, men gjør regelverket enklere tilgjengelig. Det vises til forslag til endring av folketrygdloven §§ 23-4 a og 24-1. Endringene foreslås å tre i kraft straks.

15.2 Bakgrunn

På grunnlag av revisjon og kontroll for budsjettåret 2009 påpekte Riksrevisjonen mulige svakheter i organiseringen av og regelverket for fastsetting og innkreving av avgifter til Folketrygden på utenlandsområdet. Skatteetaten og Arbeids- og velferdsetaten fulgte opp disse funnene med en vurdering av organisering og regelverk, og har foreslått en rekke tiltak. Disse forslagene har vært fulgt opp i etterfølgende år, etter en prioritering i samråd med fagdepartementene.

Klargjøring av hjemler for avgiftsplikt var ett av de foreslåtte tiltakene. I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2012 ble det vedtatt en egen bestemmelse i folketrygdloven om avgiftsplikt i visse grenseoverskridende tilfeller der plikten til å svare avgift til Norge var en konsekvens av bestemmelser i en trygdeavtale. Se nærmere om dette i Prop. 1 LS (2011 – 2012) kapittel 9.

Den nye bestemmelsen i folketrygdloven, § 23-4 a, ble vedtatt ved lov 9. desember 2011 nr. 5. Bestemmelsen lyder:

Ǥ 23-4a Avgifter for personer som er omfattet av norsk trygdelovgivning etter trygdeavtale
Det skal svares arbeidsgiveravgift og trygdeavgift for ytelser til personer som er omfattet av norsk trygdelovgivning i henhold til EØS-avtalens trygderegler eller annen avtale om trygd inngått med hjemmel i § 1-3. Departementet kan gi forskrift til utfylling og gjennomføring av bestemmelsen i første punktum.»

Det ble samtidig varslet ytterligere forslag til forbedringer av lovgivning og oppgavefordelingen mellom Skatteetaten og Arbeids- og velferdsetaten.

15.3 Departementets vurderinger og forslag

Innledning

Det er nå identifisert en ny gruppe avgiftspliktige personer der plikten med fordel kan komme klarere fram av ordlyden i folketrygdloven enn den gjør i dag. Dette gjelder pensjonister og uføretrygdede bosatt i et annet EØS-land, når Norge etter EØS-avtalens trygderegler er ansvarlig for å dekke utgiftene til helsetjenester i bostedslandet.

Denne gruppen er ikke omfattet av ordlyden i folketrygdloven § 24-1 om oppgavefordeling mellom Skatteetaten og Arbeids- og velferdsetaten. Det er derfor behov for å justere også denne regelen.

Hjemmel for avgiftsplikten

For å være medlem av norsk folketrygd, uten å være yrkesaktiv, må man som hovedregel være bosatt i Norge etter folketrygdloven § 2-1. Flytter man ut av Norge opphører normalt medlemskapet etter folketrygdloven § 2-14 første ledd. At man mottar pensjon eller andre ytelser fra folketrygden eller annen norsk kilde, endrer ikke dette.

I grenseoverskridende tilfeller må folketrygdlovens bestemmelser om finansiering sees i sammenheng med avtaler mellom Norge og ett eller flere andre land om rettigheter og plikter på trygdeområdet, såkalte trygdeforordninger eller trygdeavtaler. Innenfor EØS-området er det forordning 883/2004 (trygdeforordningen) som regulerer medlemslandenes rettigheter og plikter på dette området.

Siktemålet med den nye bestemmelsen i folketrygdloven § 23-4 a var å klargjøre den internrettslige hjemmelen som regulerer plikten til å betale arbeidsgiveravgift og trygdeavgift i grenseoverskridende tilfeller hvor trygdeavtaler med andre land tilsier at Norge har adgang til å kreve slike avgifter.

I folketrygdloven § 23-4a benyttes begrepet «omfattet av norsk trygdelovgivning». Dette er det samme begrepet som brukes i lovvalgsbestemmelsene i de trygdeavtaler Norge har inngått med andre land.

Etter trygdeforordningens artikkel 11 er man som hovedregel omfattet av trygdelovgivningen i det land man «udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed» eller i det land «i hvis forvaltning» man er ansatt. I artikkel 12 flg. er det spesialregler for visse grupper. Fellestrekket for disse er at de gjelder personer i arbeid, enten som lønnsmottakere eller som selvstendig næringsdrivende. Disse bestemmelsene regulerer altså ikke situasjonen for ikke-yrkesaktive personer.

I trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav e er det imidlertid en lovvalgsregel som gjelder for ikke-yrkesaktive, så som mottakere av pensjon og uføretrygd. Det følger av denne at personer som ikke faller inn under anvendelsesområdet for lovvalgsreglene i artikkel 11 nr. 3 bokstav a-d, skal være omfattet av bostedslandets lovgivning. Til tross for denne lovvalgsregelen kan retten til å kreve trygdeavgifter for ytelser til disse gruppene etter forordningen ligge til et annet medlemsland enn bostedslandet, jf. nedenfor.

Pensjonister/trygdede som bor i et annet EØS-land har, uavhengig av medlemskap i trygdeordningen i bostedslandet, rett til å motta nødvendig helsehjelp i bostedslandet, jf. trygdeforordningens artikkel 23–27. Det følger av disse bestemmelsene hvilket land som er såkalt «kompetent stat» for helsetjenester, det vil si ansvarlig for å dekke kostnadene til helsetjenester i bostedslandet. Når en pensjonist/trygdemottaker ikke har krav på pensjon fra bostedslandet, vil et annet EØS-land bli ansett som kompetent for helsetjenester etter disse bestemmelsene. Når en person mottar koordinert pensjon fra flere land i EØS-området, har forordningen prioriteringsregler i artikkel 24 nr. 2 som styrer hvilket land som er kompetent. Den enkelte pensjonist har altså alltid bare én kompetent stat, aldri to eller flere.

Videre følger det av forordningens artikkel 30 at det EØS-landet (pensjons-/trygdeutbetalingslandet) som er kompetent for helsetjenester, og derved ansvarlig for kostnadene etter reglene nevnt ovenfor, skal fastsette og innkreve avgifter. Reglene om pensjon gjelder også for uføretrygd.

Ovennevnte bestemmelser i forordningen sikrer at det landet som betaler for helsetjenestene også har mulighet til å få inntekter i form av trygdeavgifter for denne persongruppen. Det sikrer også pensjonister/trygdede mot å bli krevet for trygdeavgifter fra flere land.

Dette innebærer at når Norge er kompetent stat for betaling av helsetjenester for en pensjonist/trygdet som er bosatt i et annet EØS-land, er det Norge alene som har kompetansen å kreve trygdeavgifter av ytelser til denne personen. Forordningen pålegger imidlertid ingen plikt til å kreve inn trygdeavgifter. Hvorvidt avgift skal betales, og størrelsen på ev. avgifter avgjøres etter intern lovgivning i den enkelte, kompetente stat.

Etter gjeldende fortolkning av folketrygdloven, sett i sammenheng med trygdeforordningen, anses det å foreligge avgiftsplikt til Norge for ytelser til pensjonister og uføretrygdede bosatt i et annet EØS-land når Norge er kompetent stat for helsetjenester etter trygdeforordningen. Det anses imidlertid uheldig at dette ikke går klarere frem av ordlyden i folketrygdlovens avgiftsbestemmelser.

For å gjøre ovennevnte avgiftsplikt lettere tilgjengelig, foreslås det en endring i folketrygdloven § 23-4 a. Endringen skal klargjøre gjeldende plikt til å betale trygdeavgifter i de tilfeller Norge er kompetent stat etter EØS-avtalens trygderegler. Ingen av de andre trygdeavtalene Norge har inngått har en tilsvarende regulering, og det anses heller ikke aktuelt at det vil bli tatt inn i framtiden. Endringen begrenses derfor til tilfeller etter EØS-avtalen, i motsetning til første punktum, som gjelder tilfeller etter alle aktuelle trygdeavtaler Norge er part i.

Videre foreslås overskriften til § 23-4 a endret ved at «mv.» tilføyes til slutt. Hovedgruppen som faller innenfor bestemmelsen er arbeidstakere, som er omfattet av norsk trygdelovgivning. Formålet med å føye til «mv.» er å tilkjennegi at paragrafen omfatter mer enn dette.

Det vises til forslag til endring i folketrygdloven § 23-4 a.

Reglene om oppgavefordeling

Folketrygdloven § 24-1, som regulerer oppgavefordelingen mellom Arbeids- og velferdsetaten og Skatteetaten, lyder:

«Pensjonsgivende inntekt og trygdeavgift fastsettes av det skattekontoret som Skattedirektoratet bestemmer. Departementet kan i forskrift bestemme at Arbeids- og velferdsetaten skal fastsette pensjonsgivende inntekt og trygdeavgift for nærmere angitte grupper medlemmer av folketrygden eller deler av deres inntekt. Departementet kan også bestemme at Arbeids- og velferdsetaten skal fastsette deler av trygdeavgiften for personer som for øvrig får trygdeavgiften fastsatt av skattekontoret.»

I annet punktum benyttes begrepet «medlemmer av folketrygden». Siden pensjonsmottakere og uføretrygdede bosatt i andre EØS-land ikke er medlemmer av norsk folketrygd, foreslår departementet at bestemmelsen endres, slik at også denne gruppen faller innenfor ordlyden. Departementet foreslår derfor at «nærmere angitte grupper medlemmer av folketrygden» i annet punktum endres til «nærmere angitte grupper av personer».

Det presiseres at endringen ikke har noen materielle konsekvenser for hvem som er avgiftspliktig. Bestemmelsen gjelder som nevnt oppgavefordelingen mellom etatene. Den materielle avgiftsplikten reguleres i folketrygdlovens kapittel 23.

Departementet vil vurdere en tilsvarende endring i forskrift gitt med hjemmel i denne bestemmelsen.

Det vises til forslag til endring av folketrygdloven § 24-1.

15.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det fastsettes og innkreves trygdeavgift for mottakere av norsk pensjon og uføretrygd bosatt i et annet EØS-land i dag i de tilfellene Norge er kompetent stat, og forslaget antas derfor ikke å ha økonomiske konsekvenser.

Klargjøringen av hjemmelen for avgiftsplikt vil gjøre det noe enklere å kommunisere innholdet i reglene, og derved redusere de administrative kostnadene forbundet med avgiftsplikten.

15.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks.

16 Differensiert arbeidsgiveravgift, presisering av sats som gjelder for arbeid utført på Svalbard

Arbeidsgiveravgiften er geografisk differensiert i syv soner, der satsen for arbeidsgiveravgift varierer fra 0 pst. i sone V (Finnmark og Nord-Troms) til 14,1 pst. i sone 1 (bl.a. Oslo og utlandet).

Etter stortingsvedtaket om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2015 er Svalbard en del av sone 1, der avgiftssatsen er 14,1 pst. Det er imidlertid gitt en særregel i avgiftsvedtaket for arbeidsgivere hjemmehørende på Svalbard, som innebærer at de kan benytte 0-sats for arbeid utført på Svalbard, jf. vedtakets § 3 første ledd syvende strekpunkt. Andre arbeidsgivere enn de som er hjemmehørende på Svalbard, kan benytte 0-sats for lønn og annen godtgjørelse som blir skattlagt etter Svalbardskatteloven.

Ordlyden i bestemmelsen er imidlertid upresis for arbeidsgivere som er hjemmehørende på Svalbard. Etter ordlyden gjelder 0-satsen for «avgift som svares av arbeidsgivere hjemmehørende på Svalbard». Denne ordlyden kan tolkes slik at slike arbeidsgivere kan benytte 0-sats uansett hvor arbeidet blir utført. Dette har ikke vært intensjonen, jf. St.prp. nr. 69 (2006 – 2007) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2007 punkt 2.2.3. Der står det blant annet følgende:

«Det følger av avgiftsvedtaket § 1 bokstav a at inntekt som skattlegges etter svalbardskatteloven, ilegges arbeidsgiveravgift med 0-sats. Dette innebærer at det ikke svares arbeidsgiveravgift av lønnsutbetalinger til personer som er alminnelig eller begrenset skattepliktige til Svalbard. Dette er i tråd med tidligere ordning. Til og med inntektsåret 2006 skulle det svares arbeidsgiveravgift med den sats som gjaldt i sonen hvor arbeidstakeren var bosatt, i de tilfeller personer med arbeidsinntekt fra Svalbard ikke var alminnelig eller begrenset skattepliktig dit. Etter gjeldende rett er det imidlertid arbeidsgivers lokalisering som avgjør hvilken sats det skal svares arbeidsgiveravgift med. Dette innebærer at arbeidsinntekter fra foretak hjemmehørende på Svalbard som ikke skattlegges etter svalbardskatteloven, omfattes av satsen i sone I og dermed undergis arbeidsgiveravgift med 14,1 pst., jf. avgiftsvedtakets § 1 bokstav h. Siden Svalbard ikke er underlagt begrensningene i EØS-avtalen, bør imidlertid disse inntektene etter departementets oppfatning ikke undergis satsen på 14,1 pst. Det foreslås derfor at arbeidsgiveravgift på lønnskostnader som skal svares av foretak hjemmehørende på Svalbard, svares med 0-sats uavhengig av om personene som mottar lønnsutbetalingene, er alminnelig eller begrenset skattepliktige til Svalbard. Det vises til forslag til § 1 bokstav a annet punktum.»

Intensjonen var således at arbeidsgivere hjemmehørende på Svalbard skulle kunne benytte 0-sats for all lønn for arbeid utført på Svalbard, også når oppholdet på Svalbard var kortere enn det som kreves for å bli alminnelig eller begrenset skattepliktig til Svalbard.

Adgang til å bruke 0-sats for all lønn fra arbeidsgivere hjemmehørende på Svalbard ville åpnet for meget uheldige tilpasninger, eksempelvis når arbeidet hovedsakelig utføres i sentrale strøk på fastlandet. En slik tolkning har ikke vært tilsiktet, og bestemmelsen har altså heller ikke vært praktisert slik, jf. omtale i annet avsnitt ovenfor.

For å klargjøre bestemmelsen, foreslås det at avgiftsvedtaket for 2016 § 3 første ledd syvende strekpunkt, får følgende ordlyd:

«– Sone V: 0 pst. Samme sats gjelder for avgift som svares av arbeidsgivere hjemmehørende på Svalbard for arbeid utført der, og når andre arbeidsgivere utbetaler lønn og annen godtgjørelse som blir skattlagt etter lov 29. november 1996 nr. 68 om skatt til Svalbard.»

Forslaget innebærer en kodifisering av gjeldende rett, og antas ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser. Det vises til forslag til stortingsvedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2016 § 3.

17 Endringer i tolloven – regler om konsultasjoner med næringslivet og om saksbehandling av bindende forhåndsuttalelser

17.1 Konsultasjoner med næringslivet

17.1.1 Innledning

I desember 2013 vedtok WTOs ministerkonferanse teksten til en ny global avtale om handelsfasilitering. Protokollen om endring av WTO-avtalen ble vedtatt i november 2014. Avtalen om handelsfasilitering vil tre i kraft når to tredjedeler av WTOs medlemmer har godkjent protokollen. Avtalen forutsettes gjennomført av alle industriland ved ikrafttredelse.

UD fremmet en proposisjon for Stortinget i høst om samtykke til godkjennelse av protokoll av 27. november 2014 om endring av Marrakesh-avtalen om opprettelse av Verdens handelsorganisasjon (innsetting av avtalen om handelsfasilitering), slik at Norge kan slutte seg til avtalen innen WTOs ministermøte i desember 2015 (Prop. 155 S (2014–2015)).

Gjennomføring av avtalen om handelsfasilitering nødvendiggjør enkelte endringer i tolloven og i tollforskriften. Departementet foreslår at det i tolloven kapittel 12 tas inn en ny bestemmelse som gir departementet fullmakt til å gi forskrift om regelmessige konsultasjoner mellom de ulike myndigheter som har ansvar og oppgaver i tilknytning til vareførsel over landegrensen og næringslivet. Forslaget har ikke vært på høring. Departementet vil komme tilbake med ev. forslag om øvrige nødvendige endringer i tolloven som følge av avtalen. Forslaget antas ikke å ha større administrative eller økonomiske konsekvenser for næringslivet eller de berørte myndighetene.

Det vises til forslag til ny § 12-16 i tolloven. Det foreslås at endringen trer i kraft 1. januar 2016.

17.1.2 Nærmere om forslaget

Avtalen legger i artikkel 2 avsnitt 2 opp til at hvert medlemsland skal sørge for regelmessige konsultasjoner mellom sine «grensemyndigheter» og næringslivet. Med «grensemyndigheter» forstås i denne sammenheng de ulike myndigheter som har ansvar og oppgaver i tilknytning til inn- og utførsel av varer. Dette omfatter særlig tolletaten, men er ikke begrenset til denne etaten. Bestemmelsen må ses i sammenheng med artikkel 10 avsnitt 1, som forplikter medlemmene til å bruke innspill fra berørte parter til å vurdere om det er mulig å foreta forenklinger i vareførselsprosedyrene. Bestemmelsen må også ses i sammenheng med plikten til å opprette en nasjonal komité for handelsfasilitering, jf. artikkel 23 avsnitt 2.

Det avholdes i dag regelmessige møter mellom myndigheter og næringslivet på flere områder. Toll- og avgiftsdirektoratet arrangerer bl.a. næringslivsforum og tolldag, et årlig seminar der Tollvesenet og virksomheter som har oppgaver knyttet til import og eksport av varer møtes. Dette er imidlertid ikke formaliserte rutiner og omfatter ikke alle relevante myndigheter som har ansvar og oppgaver i forbindelse med vareførsel over landegrensen. Arbeidsoppgavene for andre aktuelle myndigheter følger av egne regelverk, men tolloven § 1-5 første ledd bokstav c slår fast at tollmyndighetene skal føre kontroll med at gjeldende bestemmelser om vareførselen overholdes.

For å forberede ikrafttredelsen av avtalen fremmer departementet forslag om endring i tolloven, slik at departementet i § 12-16 gis fullmakt til å gi forskrift om konsultasjoner i tråd med avtalens bestemmelser.

Høring av forslaget anses ikke nødvendig. Forslag til forskriftsbestemmelser vil bli sendt på høring.

Forslaget antas ikke å ha større administrative eller økonomiske konsekvenser for næringslivet eller de berørte myndighetene.

Det vises til forslag til ny § 12-16 i tolloven. Det foreslås at endringen trer i kraft 1. januar 2016.

17.2 Endring av tollovens regler om saksbehandling av bindende forhåndsuttalelser

17.2.1 Innledning

Etter tolloven § 12-13 kan tollmyndighetene avgi bindende forhåndsuttalelse om varers klassifisering. Ved lov 22. juni 2012 nr. 37 ble det vedtatt en endring av tolloven § 12-13 som utvider omfanget av tilfeller det kan gis forhåndsuttalelser om. Dette gjelder uttalelser om opprinnelse, og toll og gebyrer som vil påløpe ved innførsel eller utførsel av en vare, eller beregningsmåten for disse. Endringen omfatter også plikt til å svare gebyr for forhåndsuttalelse og regulerer klageadgang og adgang til domstolsprøving.

Endringsloven har ikke blitt satt i kraft. Etter at den ble vedtatt har det vist seg at dens bestemmelser om at en forhåndsuttalelse ikke kan påklages i egen sak, men bare påklages sammen med det vedtak hvor uttalelsen legges til grunn, har reist enkelte spørsmål knyttet til våre folkerettslige forpliktelser. Samtidig har departementet hatt på høring et utkast til ny skatteforvaltningslov som vil ha regler om bindende forhåndsuttalelser på skatte- og avgiftsområdet for øvrig. I høringen er det foreslått at bindende forhåndsuttalelser skal kunne påklages administrativt.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at endringsloven endres slik at det framgår av tolloven § 12-13 at også forhåndsuttalelser etter denne bestemmelsen kan påklages administrativt. Det foreslås også at plikten til å svare gebyr endres fra en ubetinget plikt til en adgang til å fastsette gebyr.

Forslagene antas ikke å ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for næringslivet eller for tollmyndighetene. Forslagene innebærer en styrking av rettssikkerheten for de som ber om forhåndsuttalelser sammenlignet med ordningen etter den vedtatte endringsloven. Forslagene antas heller ikke å ha provenyvirkninger.

Forslagene har ikke vært på høring. Begge forslagene vil være til gunst for de som anmoder om forhåndsuttalelse. Det foreslås at endringene trer i kraft straks.

17.2.2 Nærmere om forslaget

Tolloven § 12-13 og tollforskriften §§ 12-13-1 til og med 12-13-3 har regler om bindende forhåndsuttalelser. Utgangspunktet er at det kan gis bindende forhåndsuttalelse om klassifisering av en vare, jf. tolloven § 12-13 første ledd og tollforskriften § 12-3-1 første ledd. Forhåndsuttalelsen er bindende både for den som har fått uttalelsen og for tollmyndighetene, jf. tollforskriften § 12-13-2.

Ved lov 22. juni 2012 nr. 37 ble det vedtatt en endring av tolloven § 12-13 som utvider omfanget av tilfeller det kan gis forhåndsuttalelser om, jf. Prop. 78 L (2011 – 2012) Endringer i skatte- og tollovgivningen. Dette gjelder uttalelser om opprinnelse (første ledd bokstav b) og toll og gebyrer som vil påløpe ved innførsel eller utførsel av en vare, eller beregningsmåten for disse (første ledd bokstav c). Det er også tatt inn bestemmelser i tredje ledd om at det skal betales gebyr for en bindende forhåndsuttalelse, og i fjerde ledd bestemmelser om at en bindende forhåndsuttalelse ikke kan påklages eller prøves i egen sak for domstol. I tillegg er det bestemt at en avgjørelse om ikke å gi bindende forhåndsuttalelse ikke kan påklages. I stedet kan avgjørelser hvor bindende forhåndsuttalelser er lagt til grunn påklages eller bringes inn for domstol. Utvidelsen er begrenset til å gjelde når det følger av gjensidig avtale med fremmed stat eller internasjonal organisasjon at partene er forpliktet til å avgi uttalelse, jf. § 12-13 annet ledd.

Etter endringsloven romertall II vil loven gjelde fra den tid Kongen bestemmer. Endringsloven har, som nevnt, ikke trådt i kraft. Det har blant annet vært behov for en nærmere vurdering av forholdet mellom tollforskriftens bestemmelse om at en forhåndsuttalelse er bindende både for den som har fått uttalelsen og for tollmyndighetene, og endringslovens bestemmelser om at en bindende forhåndsuttalelse ikke kan påklages eller bringes inn for domstolene.

I departementets utkast til ny skatteforvaltninglov som ble sendt på høring 21. november 2014 med høringsfrist 2. mars 2015, foreslås det en felles bestemmelse om skattemyndighetenes adgang til å gi bindende forhåndsuttalelser. Forslaget innebærer en utvidelse av den gjeldende ordningen slik at myndighetene kan gi bindende forhåndsuttalelser på alle områder som foreslås omfattet av skatteforvaltningsloven. Til forskjell fra det som følger av tollforskriften, er hovedregelen at bindende forhåndsuttalelser etter ligningsloven og merverdiavgiftsloven ikke formelt er bindende for den skattepliktige. I høringsnotatet er det uttalt at hensynet til en så enkel administrativ ordning som mulig taler mot en klageadgang. Imidlertid er det vist til at mange skattepliktige likevel vil kunne være tilbakeholdne med å foreta disposisjoner i strid med en uttalelse når det dreier seg om betydelige beløp.

Departementet finner at samme hensyn gjør seg gjeldende mht. bindende forhåndsuttalelser vedrørende toll. Etter departementets syn bør det derfor også åpnes for en administrativ klageadgang på bindende forhåndsuttalelser om toll. Av ny avtale i WTO om handelsfasilitering artikkel 4 pkt.1 følger det dessuten at det skal være adgang til enten fornyet behandling, klageadgang eller adgang til domstolsprøving av «forvaltningsavgjørelse». Se nærmere om handelsfasiliteringsavtalen under pkt. 17.1.1. Departementet antar at avgivelse av en forhåndsuttalelse kan anses som en «forvaltningsavgjørelse» i avtalens forstand. Departementet finner at det dermed bør åpnes for en tilsvarende administrativ klageadgang i tolloven som i utkastet til skatteforvaltningslov.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at endringsloven endres slik at det framgår av tolloven § 12-13 fjerde ledd at en bindende forhåndsuttalelse kan påklages, men ikke kan prøves i egen sak for domstol.

Som nevnt følger det av gjeldende tollforskrift at en bindende forhåndsuttalelse er bindende både for den som har fått uttalelsen og for tollmyndighetene. Når det nå innføres en klageadgang er det nødvendig å også endre tollforskriften slik at en bindende forhåndsuttalelse om toll heller ikke er bindende for mottakeren. Departementet vil be Toll- og avgiftsdirektoratet følge opp dette.

Slik § 12-13 tredje ledd lyder etter endringsloven er det en ubetinget plikt til å svare gebyr for en bindende forhåndsuttalelse. Det er i dag ikke praksis for å kreve gebyr for forhåndsuttalelse etter bestemmelsene i tolloven.

Omfanget av uttalelser vedrørende toll er langt færre enn på eksempelvis skatteområdet. Det vil dessuten påløpe kostnader ved å innføre og drifte en gebyrordning. Departementet finner på denne bakgrunn å foreslå en endring i endringsloven slik at det framgår av tolloven § 12-13 tredje ledd at gebyr kun «kan ilegges».

Det vises til forslag til lov om endringer i lov 22. juni 2012 nr. 37 om endringer i tolloven. Det foreslås at endringene trer i kraft straks.

18 Opplysningsplikt om finansiell informasjon på skatteområdet

18.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår endringer i ligningslovens regler om opplysningsplikt om finansiell informasjon. Forslaget innebærer at bestemmelsene om opplysningsplikt om finansiell informasjon samles i én bestemmelse i ligningsloven kapittel 5 om opplysningsplikt for tredjepart. I tillegg foreslås enkelte endringer som følge av at Norge har forpliktet seg til å implementere OECDs nye internasjonale standard for automatisk utveksling av finansielle kontoopplysninger på skatteområdet, kjent som «the Common Reporting Standard» (CRS). Endringene går ut på tilpasninger i forskriftshjemler i ligningsloven kapittel 5, innføring av en særskilt bestemmelse om omgåelse, samt at virkeområdet for pålegg om bokføring utvides.

Det vises til forslag til endringer i ligningsloven §§ 5-3 til 5-5, 5-9, 5-12 og 6-6. Det foreslås at endringene trer i kraft straks.

18.2 Bakgrunn

Globalisering og fri bevegelighet av kapital over landegrenser medfører økte muligheter for grenseoverskridende skatteunndragelser. Skattytere kan ved å plassere verdier i utlandet unngå skatteforpliktelser de har i hjemlandet. Samarbeid mellom skattemyndigheter i ulike land er et avgjørende virkemiddel for å motvirke denne typen skatteunndragelser, og utveksling av opplysninger for skatteformål står sentralt i dette arbeidet.

I 2010 vedtok den amerikanske kongressen regler om utenlandske institusjoners rapporteringsplikt til amerikanske myndigheter. Regelverket er kjent under navnet «Foreign Account Tax Compliance Act» (FATCA). Regelverket medfører at norske og andre utenlandske finansinstitusjoner som ikke underlegges rapporteringsansvar, risikerer sanksjoner fra amerikanske myndigheter i form av 30 pst. kildeskatt på betalinger med amerikansk kilde.

Norge valgte, i likhet med en rekke andre land, å inngå en bilateral avtale med USA om automatisk utveksling av opplysninger og gjennomføring av FATCA. Avtalen sikrer at begge landene innhenter skatterelevante opplysninger fra sine finansinstitusjoner og automatisk utveksler disse opplysningene med skattemyndighetene i skattyters hjemland. Denne avtalen er den første bilaterale avtalen av sitt slag som Norge har inngått med en annen stat.

Den mellomstatlige avtalen mellom Norge og USA medførte et behov for enkelte endringer og tilpasninger i de norske reglene om opplysningsplikt for tredjeparter. Disse endringene er omtalt i Prop. 1 LS (2013 – 2014) kapittel 16 og ble vedtatt ved lov 13. desember 2013 nr. 113. Ved gjennomføringen av lovendringene og de internasjonale forpliktelsene som fulgte av avtalen, ble hjemmelsgrunnlaget for opplysningspliktene gitt en generell anvendelse. Ved forskrift ble imidlertid opplysningspliktene og de utfyllende reglene gitt en begrenset anvendelse for å oppfylle de internasjonale forpliktelsene i henhold til avtalen mellom Norge og USA.

Med utgangspunkt i modellavtalen for automatisk informasjonsutveksling og gjennomføring av FATCA utviklet OECD en ny internasjonal standard for automatisk utveksling av skatterelevante finansielle opplysninger, kjent som «the Common Reporting Standard» (CRS). Den nye standarden for automatisk informasjonsutveksling inneholder blant annet regler om hvilke institusjoner og kontoer som omfattes av rapporteringspliktene, og spesifiserte aktsomhetsprosedyrer som institusjonene skal følge for å identifisere kontohavere og reelle rettighetshavere («due diligence-prosedyrer»). Den nye internasjonale standarden for automatisk informasjonsutveksling for skatteformål bygger i utstrakt grad på modellavtalen for utveksling av FATCA-relevante opplysninger som ble utarbeidet i samarbeid mellom USA og G5-landene, men inneholder enkelte forskjeller og avvik. Forskjellene mellom CRS og FATCA har særlig bakgrunn i at CRS legger til rette for multilateral gjennomføring. I tillegg er enkelte særskilte trekk som har sitt utspring i amerikansk intern rett blitt endret eller tatt ut ved utviklingen av CRS.

På vegne av Norge signerte finansministeren 29. oktober 2014 en multilateral kompetent myndighetsavtale om automatisk utveksling av finansielle kontoopplysninger til skatteformål (heretter omtalt som avtalen). Avtalen er basert på den nye internasjonale standarden for automatisk informasjonsutveksling som inkorporerer kravene til aktsomhetsprosedyrer og rapportering til lokale skattemyndigheter i CRS. Avtalen er inngått med hjemmel i artikkel 6 i OECDs og Europarådets multilaterale konvensjon om gjensidig administrativ bistand i skattesaker, som Norge har tiltrådt. Avtalen er åpen for undertegning for alle land og andre jurisdiksjoner som har tiltrådt konvensjonen. Hittil har 61 jurisdiksjoner undertegnet avtalen om automatisk informasjonsutveksling. Det er antatt at en rekke andre jurisdiksjoner vil slutte seg til avtalen på et senere tidspunkt. Avtalen utgjør et multilateralt rammeverk for bilateral utveksling av finansielle opplysninger mellom skattemyndigheter. Før avtalen trer i kraft må myndighetene gjennomføre eventuelle nødvendige endringer for å innhente og utveksle opplysningene i tråd med hva som følger av CRS. Avtalen får først virkning mellom de aktuelle avtalepartene etter at myndighetene er enige om å inngå et bilateralt utvekslingsforhold. Selve utvekslingen av opplysninger mellom de aktuelle jurisdiksjonene vil også skje på en bilateral basis.

I avtalen har norske myndigheter, i likhet med de fleste andre jurisdiksjonene, uttrykt en intensjon om at den første utvekslingen av opplysninger skal skje i september 2017. For at dette skal være mulig må regelverksendringer i norsk intern rett for gjennomføring av avtalen være på plass innen 1. januar 2016. Forslag til forskriftsendringer for gjennomføring av CRS ble sendt på høring av Skattedirektoratet 29. september 2015.

18.3 Gjeldende rett

18.3.1 Opplysningsplikt

Ligningsloven kapittel 5 omhandler tredjeparters plikt til å gi opplysninger automatisk til skattemyndighetene.

Ved lov 13. desember 2013 nr. 113 ble det gjort endringer i ligningsloven for å gjennomføre forpliktelsene etter avtalen med USA om automatisk utveksling av opplysninger og gjennomføring av FATCA. Endringene er omtalt i Prop. 1 LS (2013 – 2014) kapittel 16. Anvendelsesområdet for opplysningspliktene i ligningsloven § 5-4 om finansielle instrumenter mv. og § 5-9 bokstav c om innskudd i verdipapirfond ble utvidet. Det ble lagt til grunn at ligningsloven §§ 5-3, 5-5 nr. 3 og 5-9 bokstav a var tilstrekkelige til å oppfylle de krav avtalen med USA stiller til rapportering av innskuddskontoer, forsikringsavtaler med gjenkjøpsverdi og livrentekontrakter. De nye opplysningspliktene ble gjort generelle som de øvrige opplysningspliktene etter kapittelet, slik at pliktene skal gjelde alle kunder bosatt i Norge og utlandet (herunder amerikanske personer, selskap og innretninger). Regler om utenlandsk identifikasjonsnummer ble tatt inn i ligningsloven § 5-11. I ligningsloven § 5-12 nr. 4 ble det inntatt hjemmel til i forskrift å gi de bestemmelser som er nødvendige for å sikre norsk overholdelse av avtalen.

Utfyllende regler til ligningsloven kapittel 5 er gitt i samleforskrift 17. september 2013 nr. 1092 om tredjeparters opplysningsplikt.

18.3.2 Forskriftshjemler

Ligningsloven § 5-12 nr. 1 gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om utfylling og gjennomføring av opplysningsplikten etter lovens kapittel 5. Forskriftene kan begrense og frita for opplysningsplikt, og fravike lovens regler om hvor og når opplysningene skal gis. I § 5-12 nr. 2 er det oppregnet nærmere bestemte typer av bestemmelser som kan gis. Etter nr. 3 kan departementet fastsette skjemaer som skal nyttes når det gis opplysninger.

Etter ligningsloven § 5-12 nr. 4 kan departementet i forskrift gi bestemmelser for å gjennomføre forpliktelser om automatisk utveksling av opplysninger som følger av overenskomst med fremmed stat, jf. dobbeltbeskatningsavtaleloven. Adgangen omfatter også andre forpliktelser som følger av samme overenskomst. Bestemmelsen ble innført ved lov 13. desember 2013 nr. 113 for å sikre norsk overholdelse av avtalen med USA om automatisk informasjonsutveksling og gjennomføring av FATCA. Bestemmelsen gir blant annet hjemmel til å gi regler om bestemte aktsomhetsprosedyrer som institusjonene skal gjennomføre for å identifisere hvilke kontoer som omfattes av opplysningsplikten. Endringene er omtalt i Prop. 1 LS (2013 – 2014) kapittel 16.

Ligningsloven § 5-3 nr. 2 bestemmer at opplysningspliktige etter bestemmelsens nr. 1 etter nærmere spesifikasjoner plikter å gi opplysninger om kontonummer som er aktuelle for overføring av eventuelle tilgodebeløp etter skatteavregning.

18.3.3 Håndhevelse av opplysningsplikter mv.

Ligningslovens bestemmelser om opplysningsplikt for tredjepart i kapittel 5 suppleres av bestemmelser om kontroll i lovens kapittel 6. Kapittelet gir blant annet bestemmelser om kontrollopplysninger fra skattepliktige og tredjeparter og stedlig kontroll hos opplysningspliktige.

Ligningsloven har også bestemmelser om håndhevelse av opplysningspliktene etter loven. Etter § 10-6 kan tredjeparter som ikke har etterkommet plikten til å gi opplysninger etter lovens kapittel 5, ilegges en daglig løpende tvangsmulkt fram til oppfyllelse skjer. Tredjeparter som ikke gir pliktige opplysninger kan også ilegges gebyr etter § 10-8.

Ligningsloven § 6-6 nr. 1 gir skattemyndighetene adgang til å gi pålegg om bokføring til bokføringspliktige som ikke oppfyller sin plikt til å innrette bokføringen, spesifikasjonen, dokumentasjonen og oppbevaringen av regnskapsopplysninger i samsvar med regler gitt i og i medhold av bokføringsloven. Dersom pålegget ikke etterkommes innen en nærmere fastsatt frist, kan det ilegges en løpende tvangsmulkt etter § 10-6 nr. 2 fram til utbedring skjer.

18.4 Høringen

Finansdepartementet sendte 27. mars 2015 på høring forslag om endringer i bestemmelsene om opplysningsplikt om finansiell informasjon på skatteområdet. Høringsfristen var 26. juni 2015.

Departementet foreslo i høringsnotatet endringer i ligningslovens regler om opplysningsplikt om finansiell informasjon. Det ble lagt til grunn at de gjeldende bestemmelsene om opplysningsplikt i ligningsloven kapittel 5 er tilstrekkelige til å oppfylle kravene CRS stiller til hvem som skal rapportere til skattemyndighetene og hvilke opplysninger som skal gis. Det ble derfor ikke ansett nødvendig med endringer i hvem som har opplysningsplikt og hva som skal rapporteres. Opplysningspliktene som gjelder finans- og forsikringsområdet er imidlertid spredt på forskjellige bestemmelser i ligningsloven kapittel 5. Blant annet som følge av den internasjonale utviklingen på informasjonsutvekslingsområdet blir disse opplysningspliktene stadig mer sentrale. For å bedre oversiktligheten og brukervennligheten i loven foreslo departementet en omstrukturering av ligningsloven kapittel 5, slik at alle opplysningsplikter om finansiell informasjon samles i én bestemmelse i ligningsloven kapittel 5 om opplysningsplikt for tredjepart. Samlingen i én bestemmelse innebærer at ordlyden blir noe mer generell enn i gjeldende bestemmelser, noe som vil legge til rette for senere utvidelser av opplysningsplikten om finansiell informasjon i forskrift. I tillegg ble det foreslått forskriftshjemler for gjennomføring av våre folkerettslige forpliktelser for gjennomføringen av avtalene om automatisk informasjonsutveksling (herunder kravene som følger av CRS). Forskriftshjemmelen for gjennomføring av avtalen om automatisk informasjonsutveksling og gjennomføring av FATCA ble foreslått endret og konkretisert sammenlignet med gjeldende rett. Det ble også foreslått en særskilt bestemmelse om omgåelse, og at virkeområdet for pålegg om bokføring utvides til å omfatte dokumentasjonsplikter som har sin bakgrunn i CRS og FATCA.

Følgende høringsinstanser har kommet med merknader til forslaget:

  • Datatilsynet

  • Finans Norge

  • Landsorganisasjonen i Norge (LO)

  • NHO

  • Norges Rederiforbund

  • Norsk Øko-forum

  • Pensjonskasseforeningen

  • Skattedirektoratet

  • Statistisk sentralbyrå

Arbeids- og sosialdepartementet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Stiftelsesforeningen og Utenriksdepartementet har uttalt at de ikke har merknader til forslaget. Domstoladministrasjonen, Norges Bank og Riksadvokaten har opplyst at de ikke avgir høringsuttalelse i saken.

LO, Norsk Øko-forum og Pensjonskasseforeningen uttaler at de støtter forslaget. LO uttaler at det er positivt at bilaterale avtaler, med hensikt å begrense muligheter for grenseoverskridende skatteunndragelser, blir satt høyt på den nasjonale og internasjonale agenda, og at det da også er viktig at avtalene følges opp med utvikling av brukervennlige regelverk i de enkelte land.

Finans Norge vurderer det som positivt at det foreslås å samle opplysningspliktene i én bestemmelse, men har enkelte merknader til utformingen av lovbestemmelsen. Datatilsynet viser til at det bør klargjøres hvorvidt det er nødvendig med en nærmere utredning av personvernhensyn og personvernkonsekvenser. NHO har ikke merknader til forslaget om omstrukturering, men stiller seg noe spørrende til behovet for en spesialbestemmelse om omgåelse. Norges Rederiforbund uttrykker bekymring for en utvikling der finansinstitusjonene velter oppgaver og risiko knyttet til rapporteringspliktene over på låntakerne. Skattedirektoratet har flere merknader som går på den nærmere utformingen av lovbestemmelsen i ligningsloven § 5-3. Statistisk sentralbyrå viser til at den generelle utvidelsen av rapportering fra finansielle foretak og av opplysninger om finansielle aktiva til skattemyndighetene kan gi et bedre datagrunnlag for statistikk om deler av finansiell sektor som det i dag er vanskelig å skaffe informasjon om.

Det nærmere innholdet i høringsinstansenes merknader behandles løpende nedenfor i tilknytning til de enkelte forslagene.

18.5 Vurderinger og forslag

18.5.1 Innledning

Etter departementets oppfatning er gjeldende bestemmelser om opplysningsplikt i ligningsloven kapittel 5, etter endringene i forbindelse med innføringen av FATCA, tilstrekkelige for å gjennomføre kravene i CRS og å oppfylle pliktene under den multilaterale avtalen om automatisk informasjonsutveksling. Departementet ser imidlertid behov for en opprydding i bestemmelsene om opplysningsplikt om finansielle forhold, samt enkelte tilpasninger til kravene som følger av den multilaterale avtalen og CRS.

Departementet foreslår at opplysningspliktene om finans og forsikring samles i én bestemmelse, ligningsloven § 5-3. Bestemmelsen foreslås å regulere hvem som skal gi opplysninger og hva det skal gis opplysninger om. Samlingen i én bestemmelse innebærer at ordlyden blir noe mer generell enn i gjeldende bestemmelser, noe som vil legge til rette for senere utvidelser av opplysningsplikten om finansiell informasjon i forskrift. I tillegg foreslås det forskriftshjemler for gjennomføring av avtalene om automatisk informasjonsutveksling, herunder kravene som følger av CRS. Forskriftshjemmelen for gjennomføring av avtalen om automatisk informasjonsutveksling og gjennomføring av FATCA foreslås endret og konkretisert sammenlignet med gjeldende rett. Det foreslås også en særskilt bestemmelse om omgåelse, samt at virkeområdet for pålegg om bokføring utvides til å omfatte dokumentasjonsplikter som har sin bakgrunn i CRS og FATCA.

Departementet opprettholder i hovedsak forslagene fra høringsnotatet, men foreslår enkelte endringer på bakgrunn av innspill fra høringsinstansene. Det foreslås noen tilføyelser og konkretiseringer i lovforslaget § 5-3 nr. 1 om hvem som er opplysningspliktige, i tillegg til enkelte strukturelle endringer i lovbestemmelsen og en omarbeiding av omgåelsesbestemmelsen i § 5-3 nr. 4.

Forslag til forskriftsendringer for gjennomføring av CRS ble sendt på høring av Skattedirektoratet 29. september 2015.

18.5.2 Omstrukturering av opplysningspliktbestemmelsene i ligningsloven kapittel 5

Innledning

CRS bygger i utstrakt grad på FATCA, og omfatter i det vesentligste de samme institusjonene og kontotypene. De nye opplysningspliktene som ble innført i ligningsloven i forbindelse med FATCA ble gjort generelle og gjelder for alle kunder. Departementet legger til grunn at de gjeldende bestemmelsene om opplysningsplikt i ligningsloven kapittel 5 er tilstrekkelige til å oppfylle kravene CRS stiller til hvem som skal rapportere til skattemyndighetene og hvilke opplysninger som skal gis. Det er derfor ikke nødvendig med endringer i hvem som har opplysningsplikt og hva som skal rapporteres.

Opplysningspliktene som gjelder finans- og forsikringsområdet er spredt på forskjellige bestemmelser i ligningsloven kapittel 5. Blant annet som følge av den internasjonale utviklingen på informasjonsutvekslingsområdet blir disse opplysningspliktene stadig mer sentrale. For å bedre oversiktligheten og brukervennligheten i loven foreslår departementet en omstrukturering av ligningsloven kapittel 5, slik at alle opplysningsplikter om finansielle forhold og forsikringer mv. samles i én bestemmelse. Dette gjelder opplysningsplikter om både norske og utenlandsk bosatte kunder. Bestemmelsen vil dermed omfatte både regler som bare gjelder interne forhold, og regler som har sin bakgrunn i CRS og FATCA. Forslaget om en felles lovbestemmelse vil også legge til rette for en mer oversiktlig struktur i samleforskriften om tredjeparters opplysningsplikt. Reglene foreslås samlet i ligningsloven § 5-3. Forslaget til ligningsloven § 5-3 er ment å erstatte gjeldende §§ 5-3 nr. 1 og 2, 5-4, 5-9 bokstav a, b, c og f, samt deler av § 5-5 nr. 3.

Som en del av forslaget om å omstrukturere ligningsloven kapittel 5 foreslår departementet å flytte forskriftshjemlene for gjennomføring av forpliktelser om automatisk informasjonsutveksling fra ligningsloven § 5-12 nr. 4 til § 5-3. Etter departementets syn er det hensiktsmessig å gjøre forskriftshjemlene i forslaget til ligningsloven § 5-3 noe mer konkrete enn gjeldende § 5-12 nr. 4 i den forstand at det angis nærmere hvilke typer forskriftsbestemmelser som kan gis. Ligningsloven § 5-12 nr. 1 til 3 vil fremdeles gi hjemmel for utfylling av opplysningsplikten.

Finans Norge mener at overskriften i forslaget til § 5-3, «Om finans og forsikring», er for upresis, og foreslår at overskriften endres til «Om finansielle forhold og forsikringer». Departementet er enig i Finans Norges forslag til overskrift, og har endret lovforslaget i samsvar med dette.

Hvem som er opplysningspliktige

Forslaget til § 5-3 nr. 1 fastslår hvem som har opplysningsplikt etter bestemmelsen. Departementet foreslår enkelte presiseringer sammenlignet med forslaget i høringsnotatet.

Etter bokstav a har finansinstitusjoner som definert i finansieringsvirksomhetsloven § 1-3 plikt til å gi opplysninger, jf. gjeldende § 5-3 nr. 1 bokstav a første alternativ i ligningsloven.

I høringsnotatet er ikke e-pengeforetak, jf. finansieringsvirksomhetsloven kapittel 4c, nevnt særskilt som opplysningspliktig etter § 5-3. Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at e-pengeforetak vil kunne falle inn under samlebestemmelsen i høringsnotatets lovforslag § 5-3 nr. 1 bokstav j, og at «innskudd» i e-penger dermed vil kunne omfattes av opplysningsplikten. Skattedirektoratet har i sin høringsuttalelse uttalt at e-pengeforetak bør nevnes særskilt i opplistingen, slik at det klargjøres at slike foretak omfattes av opplysningsplikten. Departementet har etter en ny vurdering kommet til at det er hensiktsmessig at e-pengeforetak tas inn særskilt i lovteksten. Lovforslaget § 5-3 nr. 1 bokstav b bestemmer derfor at e-pengeforetak, jf. finansieringsvirksomhetsloven kapittel 4c, er opplysningspliktige.

Bokstav c bestemmer at verdipapirforetak, jf. verdipapirhandelloven § 2-3 første ledd, er omfattet av opplysningsplikten, jf. gjeldende § 5-3 nr. 1 bokstav b første alternativ og § 5-4 nr. 1 bokstav b i ligningsloven. Verdipapirregistre etter verdipapirregisterloven § 1-3 skal gi opplysninger etter forslaget til ligningsloven § 5-3 nr. 1 bokstav d, som viderefører § 5-4 nr. 1 bokstav a for så vidt gjelder hvem som skal gi opplysninger. Bokstav e omhandler pensjonskasser etter forsikringsvirksomhetsloven kapittel 7, jf. gjeldende ligningslov § 5-3 nr. 1 bokstav c.

Etter bokstav f er forsikringsselskap etter forsikringsvirksomhetsloven kapittel 1 omfattet, jf. gjeldende ligningslov § 5-5 nr. 3 og § 5-9 bokstav a. Skattedirektoratet har påpekt at forsikringsselskaps holdingselskap vil kunne omfattes av definisjonene av «Specified Insurance Company» i CRS del VIII bokstav A punkt 8 og FATCA-avtalen artikkel 1 punkt 1 bokstav k. Departementet foreslår på denne bakgrunn en tilføyelse slik at forsikringsselskaps eierselskap nevnes uttrykkelig i lovteksten i bokstav f. Begrepet er ment å tolkes i samsvar med definisjonene av «Specified Insurance Company» i CRS og FATCA.

Bokstav g gjelder verdipapirfond og forvaltningsselskap etter verdipapirfondloven § 1-2 første ledd nr. 1 og 2. I samsvar med høringsmerknaden fra Skattedirektoratet er verdipapirfond og forvaltningsselskap slått sammen til én bokstav i lovforslaget § 5-3 nr. 1. Disse opplysningspliktige er i dag regulert i ligningsloven § 5-9 bokstav c. Bokstav h gjelder alternative investeringsfond etter lov om alternative investeringsfond § 1-2 bokstav a. Forvalter av alternative investeringsfond, jf. lov om alternative investeringsfond § 1-2 bokstav b, er ikke nevnt særskilt i lovforslaget i høringsnotatet. Skattedirektoratet har i sin høringsuttalelse vist til at forvalter av alternative investeringsfond vil omfattes av definisjonen av «Investment Entity» i CRS del VIII bokstav A punkt 6 a og FATCA-avtalen artikkel 1 punkt 1 bokstav j, og at forvalter vil inngå i «andre investeringsenheter» i høringsforslaget. Av hensyn til utforming av et klart regelverk mener direktoratet likevel at forvalter av alternative investeringsfond bør tas inn særskilt. I samsvar med Skattedirektoratets høringsmerknad foreslår departementet at også forvaltere tas inn særskilt i lovteksten.

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre ligningsloven § 5-9 bokstav c siste alternativ om «andre investeringsenheter» i § 5-3 nr. 1 bokstav i. Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at ordlyden i lovforslaget § 5-3 nr. 1 bokstav i er vid nok til å omfatte de samme enhetene som faller inn under definisjonen av «Investment Entity» i CRS del VIII bokstav A punkt 6. Skattedirektoratet mener at kategorien «andre investeringsenheter» ikke bør videreføres, men i stedet konkretiseres direkte i lovteksten. Departementet er enig i at begrepet bør konkretiseres, og foreslår en ordlyd som bygger på definisjonen av «Investment Entity» i CRS. Etter denne definisjonen omfatter betegnelsen «Investment Entity» enheter som utfører bestemte aktiviteter eller handlinger. Handlingene eller aktivitetene omfatter: (i) handel med pengemarkedsinstrumenter, utenlandsk valuta, børs-, rente- og indeksinstrumenter, omsettelige verdipapirer eller råvareterminkontrakter, (ii) individuell og kollektiv porteføljeforvaltning, eller (iii) annen form for investering, administrering eller forvaltning av finansielle aktiva eller penger på vegne av andre personer. En enhet faller inn under definisjonen av en investeringsenhet dersom enheten primært, og som ledd i virksomhet, utfører en eller flere av disse aktivitetene for eller på vegne av en kunde. Definisjonen av investeringsenhet omfatter også enhver enhet hvis bruttoinntekt primært kan henføres til investering, reinvestering eller handel med finansielle aktiva, når enheten styres, forvaltes eller på annen måte ledes av en annen finansinstitusjon.

Departementet foreslår at den gjeldende betegnelsen «andre investeringsenheter» konkretiseres og fordeles på to bokstaver i ligningsloven § 5-3 nr. 1, bokstav i og j. For det første skal innretning som primært, og som ledd i sin forretningsvirksomhet, investerer, administrerer eller forvalter finansielle aktiva eller penger for andres regning, være opplysningspliktig etter § 5-3. For det andre skal innretning hvis bruttoinntekt primært kan henføres til investering, reinvestering eller handel med finansielle aktiva, når innretningen styres, forvaltes eller på annen måte ledes av en annen innretning som omfattes av § 5-3 nr. 1, omfattes av opplysningsplikten. Bestemmelsene er ment å tolkes i samsvar med definisjonen av «Investment Entity» i CRS del VIII bokstav A punkt 6, slik at enheter som faller inn under denne definisjonen i CRS også er ment å falle inn under § 5-3 nr. 1 bokstav i eller j. Departementet legger til grunn at forslaget til § 5-3 nr. 1 bokstav i omfatter de typer av aktiviteter som er omhandlet i CRS del VIII bokstav A punkt 6 (a) (i) og (ii), se omtale i forrige avsnitt.

Nr. 1 bokstav k bestemmer at andre som har penger til forvaltning eller driver utlånsvirksomhet eller låneformidling som næring, samt andre som tar del i forvaltningen eller omsetningen av finansielle instrumenter eller andre finansielle produkter for andres regning som ledd i sin forretningsvirksomhet, også er opplysningspliktige etter § 5-3. Bestemmelsen viderefører ligningsloven § 5-3 nr. 1 bokstav a og b siste alternativ og § 5-4 nr. 1 bokstav c for så vidt gjelder hvem som har opplysningsplikt, og er ment å fange opp innretninger som driver samme type virksomhet som institusjonene oppregnet i de foregående bokstavene, men som ikke faller inn under noen av de nevnte gruppene.

Etter forslaget til § 5-3 nr. 1 siste punktum kan det i forskrift gis regler om registreringsplikt hos utenlandske skattemyndigheter. I samleforskrift 17. september 2013 nr. 1092 om tredjeparters opplysningsplikt § 5-12-30 er det gitt bestemmelser om at rapporterende finansielle institusjoner skal registrere seg hos amerikanske skattemyndigheter for å få tildelt globalt identifikasjonsnummer og bli oppført på listen over deltakende finansielle institusjoner. Norske finansinstitusjoner skal etter avtalen om automatisk informasjonsutveksling og gjennomføring av FATCA artikkel 4 punkt 1 anses å overholde de amerikanske FATCA-reglene og ikke bli gjenstand for kildeskatt etter denne lovgivningen så lenge norske skattemyndigheter og norske finansinstitusjoner overholder sine forpliktelser. Avtalens artikkel 4 punkt 1 bokstav c viser til de registreringskrav som gjelder for finansinstitusjoner i land som har inngått avtale med USA om gjennomføring av FATCA.

Departementet viser til forslag til ligningsloven § 5-3 nr. 1.

Hva det skal gis opplysninger om

Forslaget til ligningsloven § 5-3 nr. 2 regulerer produktene de opplysningspliktige skal gi opplysninger om. Oppregningen er ikke uttømmende. I samsvar med høringsmerknaden fra Skattedirektoratet foreslår departementet at produktene listes opp på samme måte som i lovforslaget § 5-3 nr. 1, i stedet for i løpende tekst.

Det skal blant annet gis opplysninger om innskuddskontoer og lånekontoer, innskudd i verdipapirfond og alternative investeringsfond, finansielle instrumenter og andre finansielle produkter, forsikringer, individuelle pensjonsavtaler og innskuddspensjonsordninger. Det skal også gis opplysninger om innskudd og andre interesser i innretninger som nevnt i forslaget til § 5-3 nr. 1 bokstav i og j, jf. omtale ovenfor. Kontoer for boligsparing for ungdom, som i dag er regulert i § 5-9 bokstav b, vil omfattes av begrepet «innskuddskonti».

Det foreslås også regulert hvilke hovedtyper av opplysninger om produktene som skal gis, jf. § 5-3 nr. 2 annet punktum. Heller ikke denne opplistingen er uttømmende. Opplysningene skal blant annet vise saldo eller verdi, avkastning, utbetalinger, erverv og realisasjon knyttet til det enkelte produktet.

Ved lov 19. juni 2015 nr. 49 ble det gjort endringer i a-opplysningslovens virkeområde vedrørende individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven (IPA), individuelle pensjonsavtaler etter lov om individuell pensjonsordning (IPS) og engangsutbetalinger etter innskuddspensjonsloven, og ligningsloven §§ 5-2 og 5-5 ble endret. Departementet foreslår ingen endringer i opplysningsplikten etter ligningsloven § 5-2. For at ligningsloven § 5-3 skal gi en samlet oversikt over opplysningsplikt om finansielle forhold, foreslår departementet at det presiseres i § 5-3 nr. 2 tredje punktum at utbetalinger knyttet til individuelle pensjonsavtaler og innskuddspensjonsordninger, jf. lovforslaget § 5-3 nr. 2 første punktum bokstav f og g, følger reglene i § 5-2.

Etter artikkel 4 punkt 1 bokstav b i avtalen om automatisk informasjonsutveksling og gjennomføring av FATCA kreves det at finansinstitusjonene gir opplysninger til skattemyndighetene om betalinger i inntektsårene 2015 og 2016 til ikke-deltakende finansinstitusjoner. Bestemmelser om dette er gitt i forskriften om tredjeparters opplysningsplikt § 5-12-40 flg., med hjemmel i ligningsloven § 5-12.

Artikkel 4 punkt 1 bokstav e i avtalen om automatisk informasjonsutveksling og gjennomføring av FATCA gjelder rapporteringsplikt for finansinstitusjoner som opptrer som mellommenn eller forvaltere. Bestemmelsen medfører at dersom én eller flere av forvalterne i kjeden er en ikke-deltakende finansinstitusjon, skal de rapporterende finansinstitusjonene gi opplysninger oppover i forvalterkjeden om at det vil bli foretatt en betaling til en ikke-deltakende institusjon. Bestemmelsen i avtalen er inntatt fra amerikansk side for å sikre at det blir foretatt riktig kildeskattetrekk etter reglene i den amerikanske FATCA-lovgivningen. Bestemmelser om dette er gitt i samleforskriften om tredjeparters opplysningsplikt § 5-12-31, med hjemmel i ligningsloven § 5-12.

Departementet foreslår i ligningsloven § 5-3 nr. 2 siste punktum hjemmel til i forskrift å gi bestemmelser om opplysningsplikt om bestemte betalinger som de opplysningspliktige formidler. I tillegg foreslås det at gjeldende bestemmelse i ligningsloven § 5-3 nr. 2 om opplysningsplikt om kontonummer som er aktuelle for overføring av eventuelle tilgodebeløp etter skatteavregning, videreføres i § 5-3 nr. 2 siste punktum.

Departementet viser til forslag til ligningsloven § 5-3 nr. 2.

Hvem det skal gis opplysninger om, identifisering, dokumentasjon

Opplysningspliktige skal gi opplysninger om subjekter som er knyttet til produktene. Forslaget til § 5-3 nr. 3 første punktum regulerer hvem det skal gis opplysninger om. Oppregningen er ikke uttømmende. Opplysninger skal blant annet gis for den enkelte kontohaver, disponent, investor, forsikringstaker, forsikrede, mottaker av utbetalinger og reelle rettighetshaver.

Etter forslaget til § 5-3 nr. 3 annet punktum skal opplysningspliktige identifisere kontohavere mv. som nevnt i nr. 3 første punktum. Det kan i forskrift gis nærmere bestemmelser om fremgangsmåten ved slik identifisering. Bestemmelsen skal gi hjemmel for gjennomføring i forskrift av kravene til aktsomhetsprosedyrer som følger av CRS og FATCA. Dette er prosedyrer som de opplysningspliktige skal følge for å identifisere bestemte kontohavere og reelle rettighetshavere. Aktsomhetsprosedyrene har likhetstrekk med bestemmelsene om kundekontroll i hvitvaskingsregelverket. Departementet foreslår at det presiseres særskilt at det kan gis forskrifter om at institusjonene skal innhente egenerklæring fra kunder om skattemessig bosted mv. Slike regler er gitt i forskrift for gjennomføring av FATCA, og vil måtte gis for gjennomføring av CRS.

Som nevnt har Norges Rederiforbund i sin høringsuttalelse uttrykt bekymring for en utvikling der finansinstitusjonene velter oppgaver og risiko knyttet til rapporteringspliktene over på låntakerne. Departementet vil vise til at CRS og FATCA forutsetter en oppgavefordeling mellom de opplysningspliktige institusjonene og deres kunder mv., hvor det er nødvendig at det er kunden selv som blant annet legger fram egenerklæring.

CRS forutsetter at landene har sterke virkemidler på plass for å sikre at det innhentes gyldige egenerklæringer i de tilfellene dette er påkrevd. I kommentarene til CRS side 211 vises det til at en effektiv måte å oppnå dette på er å innføre regler om at åpning av konto er betinget av at det mottas en gyldig egenerklæring fra kunden. Det vises til at landene også kan velge andre løsninger, for eksempel sanksjoner overfor kontohavere som ikke leverer gyldig egenerklæring eller overfor finansinstitusjoner som ikke treffer tilstrekkelige tiltak for å innhente egenerklæring ved kontoåpning.

Etter reglene om kundekontroll i hvitvaskingsregelverket skal en institusjon ikke etablere et kundeforhold eller utføre en transaksjon dersom kundekontroll ikke kan gjennomføres, jf. hvitvaskingsloven § 10. Etter departementets oppfatning bør det i ligningsloven gis regler om konsekvensene av at pliktig egenerklæring ikke er innhentet ved opprettelse av ny kontoavtale. Departementet foreslår derfor presisert i § 5-3 nr. 3 fjerde punktum at det i forskrift kan gis bestemmelser om konsekvensene av manglende innhenting av egenerklæring ved opprettelse av ny kontoavtale, herunder at konsekvensen skal være at slik kontoavtale ikke kan inngås.

CRS del IX bokstav A punkt 2 forutsetter at landene har regler som pålegger de opplysningspliktige å føre dokumentasjon over hvilke prosedyrer som er gjennomført og hvilken informasjon som er benyttet ved gjennomføringen av aktsomhetsprosedyrene. I kommentarene til CRS side 209 vises det til at dokumentasjonen skal oppbevares i minst fem år etter den aktuelle rapporteringsperioden. Med hjemmel i ligningsloven § 5-12 nr. 4 er det i samleforskriften om tredjeparters opplysningsplikt § 5-12-26 gitt nærmere regler for gjennomføring av FATCA om finansielle institusjoners oppbevaring av dokumentasjon. I ligningsloven § 5-3 nr. 3 siste punktum foreslår departementet en mer konkret hjemmel til å gi forskriftsbestemmelser om plikt til å oppbevare opplysninger og dokumentasjon benyttet i forbindelse med identifisering av kontohavere mv. etter regler gitt i og i medhold av § 5-3.

Departementet viser til forslag til ligningsloven § 5-3 nr. 3.

Generelt om forslaget

Forslaget til § 5-3 nr. 2 første og annet punktum og nr. 3 første punktum er ment å samle de delene av ligningsloven §§ 5-3 nr. 1, 5-4 nr. 2, 5-5 nr. 3 og 5-9 bokstav a, b, c og f som gjelder hvilke opplysninger som skal gis. Når dette samles, vil ordlyden bli mer generell enn i gjeldende bestemmelser ved at hvilke opplysninger som skal gis knyttes opp mot en større gruppe opplysningspliktige enn i dag. Dette innebærer imidlertid ikke at alle opplysningene som skal gis vil være aktuelle for alle de opplysningspliktige. Det samme gjelder konkretiseringen av hvem det skal gis opplysninger om.

Ved at ordlyden blir mer generell vil forslaget til § 5-3 legge til rette for senere utvidelser av opplysningsplikten om finansielle forhold i forskrift. Det er eksempelvis aktuelt å gi bestemmelser om opplysningsplikt om kursgevinst eller kurstap og valutasort på valutalån og valutainnskudd. Slike utvidelser av opplysningsplikten vil nå kunne skje i forskrift. For eksempel vil opplysninger om kursgevinst eller kurstap på valutalån omfattes av realisasjon av lånekontoer som nevnt i forslaget til § 5-3 nr. 2.

Som følge av at opplysningspliktene om finansielle forhold og forsikringer foreslås samlet én bestemmelse, er det nødvendig med endringer i flere av de øvrige bestemmelsene i ligningsloven kapittel 5.

Ligningsloven § 5-3 nr. 3 om aksjeselskap mv. og deltakerlignet selskaps opplysningsplikt om gjeld og rentebetalinger til personlig skattyter fanges ikke opp av forslaget til ny § 5-3. Bestemmelsen foreslås videreført i § 5-4. Gjeldende § 5-4 videreføres i forslaget til ny § 5-3.

Opplysningsplikten i gjeldende § 5-5 nr. 3 for Norsk Pasientskadeerstatning og andre som utbetaler erstatning for personskade og tap av forsørger vil ikke fanges opp av forslaget til ny § 5-3. Departementet foreslår at dette videreføres i § 5-5 nr. 3.

Departementet viser til forslag til endringer i ligningsloven §§ 5-4 og 5-5 nr. 3.

Gjeldende § 5-9 bokstav a, b, c og f vil fanges opp av forslaget til § 5-3.

18.5.3 Effektiv gjennomføring og omgåelse

CRS del IX bokstav A forutsetter at landene har regler og administrative prosedyrer for å sikre effektiv gjennomføring og overholdelse av rapporteringspliktene og aktsomhetsprosedyrene som er inntatt i standarden. Dette inkluderer blant annet administrative prosedyrer for å kontrollere rapporteringspliktige institusjoners etterlevelse av pliktene, og administrative prosedyrer for å følge opp institusjoner når såkalte udokumenterte kontoer rapporteres. Landene skal ha effektive håndhevelsesbestemmelser mot manglende etterlevelse. Det må også finnes prosedyrer for å sikre at innretninger og kontoer som anses som ikke-rapporterende finansinstitusjoner og unntatte kontoer fortsetter å ha lav risiko for å anvendes til skatteunndragelser.

Etter CRS del IX bokstav A punkt 1 skal landene ha regelverk som hindrer finansinstitusjoner, personer eller mellommenn i å innrette seg for å unngå forpliktelsene til å gjennomføre aktsomhetsprosedyrer eller rapportere.

Departementet viser til at skattemyndighetene vil kunne kontrollere etterlevelse av opplysningsplikten som pålegges for å implementere CRS i medhold av kontrollbestemmelsene i ligningsloven kapittel 6.

Ligningsloven § 10-6 om tvangsmulkt og § 10-8 om gebyr omfatter tilfeller hvor tredjeparter unnlater å gi pliktige opplysninger. Dersom en institusjon ikke følger påkrevde aktsomhetsprosedyrer etter bestemmelser gitt i medhold av forslaget til ligningsloven § 5-3, antar departementet at dette normalt vil medføre at det ikke gis pliktige opplysninger. Reglene om tvangsmulkt og gebyr i ligningsloven vil da komme til anvendelse. Lovens kapittel 12 gir i tillegg regler om straff.

Departementet legger til grunn at de internrettslige reglene om kontroll, tvangsmulkt, gebyr og eventuelt straff i all hovedsak er tilstrekkelige til å oppfylle kravene til effektiv gjennomføring som følger av CRS.

De gjeldende bestemmelsene om reaksjoner i ligningsloven vil imidlertid ikke ramme manglende etterlevelse av plikt til å dokumentere aktsomhetsprosedyrer mv. som gis i medhold av forslaget til § 5-3 nr. 3 siste punktum, jf. omtale ovenfor i punkt 18.5.2. Disse dokumentasjonsbestemmelsene vil ha klare likheter med bokføringsregelverket. I høringsnotatet ble det foreslått at skattemyndighetene gis adgang til å ilegge bokføringspålegg etter ligningsloven § 6-6 ved manglende oppfyllelse av dokumentasjonsplikter gitt i medhold av § 5-3 nr. 3. Norsk Øko-forum uttaler at de støtter forslaget. Ingen av de andre høringsinstansene har hatt merknader til forslaget. Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet.

Departementet viser til forslag til endringer i ligningsloven § 6-6 nr. 1.

I høringsnotatet foreslo departementet i tillegg en særskilt bestemmelse om omgåelse i ligningsloven § 5-3 nr. 4. Etter forslaget skulle bestemmelsen ramme opplysningspliktige som gjennomfører eller medvirker til handlinger hvor det hovedsakelige formålet er å unngå pliktene etter forslaget til § 5-3. Virkningen av at vilkårene var oppfylt skulle være at pliktene etter § 5-3 likevel skulle gjelde.

NHO stiller seg spørrende til behovet for og de reelle effektene av å innføre en spesialbestemmelse om omgåelse for denne opplysningsplikten. Etter NHOs vurdering bør det gis en nærmere angivelse av hvilke situasjoner bestemmelsen er ment å ramme. Norsk Øko-forum støtter forslaget om en egen omgåelsesbestemmelse i § 5-3. Skattedirektoratet har også hatt merknader til forslaget om en omgåelsesbestemmelse.

Departementet viser til kommentarene til CRS side 208 om effektiv gjennomføring og såkalte «anti-avoidance»-regler. Eksemplene inntatt i kommentarene på side 208 viser behov for omgåelsesbestemmelser som både rammer finansinstitusjoner og kunder, mellommenn og andre som aktivt innretter seg slik at rapportering til utenlandske skattemyndigheter ikke skal finne sted.

Departementet mener det er behov for en bestemmelse om omgåelse i ligningsloven § 5-3 nr. 4. For å tydeliggjøre bestemmelsen foreslås det imidlertid enkelte endringer sammenlignet med høringsforslaget.

Forslaget til § 5-3 nr. 4 gjelder to ulike typesituasjoner, og retter seg mot de som er opplysningspliktige etter bestemmelsen.

For det første skal bestemmelsen ramme opplysningspliktige som innretter seg for å unngå at opplysninger blir utvekslet etter overenskomst med fremmed stat. Dette vil for eksempel kunne være tilfelle der en opplysningspliktig finansinstitusjon anbefaler kunder å opprette konto i en nærstående institusjon i et land hvor institusjonen ikke er opplysningspliktig og opplysningene ikke vil bli utvekslet med skattemyndighetene i skattyters hjemstat. Bestemmelsen vil også kunne ramme opplysningspliktige som aktivt og med vilje ikke oppretter elektronisk søkbare systemer eller systemer som ikke kan akkumulere eller linke kontoopplysninger for å unngå aggregeringsreglene og således rapporteringsplikt. Dersom vilkårene er oppfylt, skal opplysningspliktene og de øvrige pliktene etter § 5-3 likevel gjelde.

For det andre pålegger bestemmelsen opplysningspliktige en aktsomhetsplikt. Dersom en opplysningspliktig etter § 5-3 har grunn til å tro at en kontohaver eller en annen person har innrettet seg for å unngå at opplysninger blir utvekslet med fremmed stat, skal vedkommende foreta undersøkelser for å avkrefte eller bekrefte mistanken. Departementet vil bemerke at det må dreie seg om forhold som den opplysningspliktige med rimelighet kan forventes å skaffe seg kjennskap til som ledd i kundeforhold mv. Fører undersøkelsene fra den opplysningspliktige ikke til at mistanken kan avkreftes, skal den opplysningspliktige gi de opplysningene som foreligger. Dette innebærer at den opplysningspliktige skal gi skattemyndighetene opplysninger om produktet som nevnt i § 5-3 nr. 2, opplysninger om kontohaver mv. som nevnt i nr. 3 og opplysninger om de forholdene som har medført mistanke, samt andre opplysninger av betydning som vedkommende besitter.

Departementet viser til forslag til ligningsloven § 5-3 nr. 4.

18.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene til lovendringer som fremmes her innebærer i hovedsak en omstrukturering av bestemmelser i ligningsloven kapittel 5, endringer i forskriftshjemler og innføring av en bestemmelse om omgåelse. Samlingen av opplysningspliktene i én bestemmelse innebærer at ordlyden blir noe mer generell enn i gjeldende bestemmelser, noe som vil legge til rette for senere utvidelser av opplysningsplikten om finansiell informasjon i forskrift. Forslagene her medfører ikke i seg selv vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for de opplysningspliktige, skattemyndighetene eller skattyterne. Forskriftsendringene for gjennomføring av CRS vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser, som vil bli vurdert i forbindelse med utformingen av forskriften.

18.7 Personvernkonsekvenser

Forslaget innebærer som nevnt i hovedsak en omstrukturering av gjeldende bestemmelser, og medfører ikke i seg selv at det skal registreres, rapporteres eller på annen måte behandles flere eller andre typer opplysninger om enkeltpersoner enn etter gjeldende rett. Forskriftsendringene for gjennomføring av CRS vil kunne medføre personvernmessige konsekvenser, som vil bli vurdert i forbindelse med utformingen av forskriften.

18.8 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at lovendringene skal tre i kraft straks. Pliktene etter ligningsloven § 5-3 vil imidlertid være begrenset av gjeldende forskrifter inntil nye rapporteringsløsninger er på plass og nye forskrifter er vedtatt.

19 Opplysningsplikt for offentlig myndighet om gjeld, renter og penger til gode

19.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår endringer i lov 13. juni 1980 nr. 24 (ligningsloven) § 6-3 nr. 2 bokstav a slik at forvaltningsorganer får plikt til å gi opplysninger til Skatteetaten om skattyteres gjeld, renter og beløp til gode. Det foreslås at endringen får virkning fra og med inntektsåret 2015.

Ulike forvaltningsorganer utbetaler store beløp til privatpersoner og næringsdrivende som ledd i sin virksomhet. Eksempelvis utbetaler NAV og Statens Pensjonskasse trygdeytelser og pensjoner, fylkesmenn og kommuner utbetaler erstatninger og offentlige tilskudd, HELFO utbetaler refusjoner og driftstilskudd og Husbanken utbetaler statlig bostøtte.

I forbindelse med utbetalte ytelser fra et forvaltningsorgan kan etteroppgjør og feilutbetaling føre til at organet gjør vedtak om tilbakebetaling av stønad eller tilskudd. Renter som er påløpt og ubetalt restkrav per 31. desember samme år utgjør kostnader og gjeld som skattyter har rett til fradrag for, jf. skatteloven § 6-40 og § 4-1. Ligningsloven § 5-3 regulerer plikt til å gi opplysninger om fordringer og gjeld, men er begrenset til å gjelde finansinstitusjoner, verdipapirforetak, pensjonskasser mv. og offentlige organer som driver utlånsvirksomhet som næring. Offentlige organer som ikke driver ordinær utlånsvirksomhet har dermed ikke plikt til å rapportere skattyterens gjeld og renter som oppstår som følge av feilutbetalinger og etteroppgjør, og skattyteren kan miste rettmessige fradrag om han ikke selv fører beløpene i selvangivelsen.

I noen tilfeller betaler stønadsmottakeren tilbake et høyere beløp enn tilbakebetalingskravet. Om det overskytende beløpet ikke er utbetalt innen 31. desember, oppstår det et beløp til gode som er skattepliktig som formue. Også dette beløpet må skattyter selv føre opp i selvangivelsen.

Ved innføring av ny uføretrygd fra 1. januar 2015 skal NAV hvert år gjennomføre et etteroppgjør med kontroll av utbetalt uføretrygd mot mottakerens eventuelle arbeidsinntekt. Etteroppgjør og omregning av uføretrygd skjer etter ordinær ligning i året etter utbetalingsåret. Første etteroppgjør blir høsten 2016 for inntektsåret 2015. NAV forventer mellom 80 000-100 000 etteroppgjør for mottakere av uføretrygd som NAV antar vil ha en inntekt som er høyere enn sin inntektsgrense. I tillegg oppstår feilutbetalinger når vilkårene for rett til en ytelse fra NAV ikke var oppfylt, for eksempel når mottakeren har gitt feil opplysninger i søknad om sykepenger, dagpenger eller stønad til enslig forsørger.

Når etteroppgjør og feilutbetaling resulterer i krav om tilbakebetaling får skattyter en nedbetalingsplan med trekk i trygdeutbetaling eller lønn eller med krav om innbetaling. NAVs egne prognoser tilser at ca. 40 000 saker per år kan føre til vedtak om tilbakebetaling av uføretrygd i etteroppgjøret. NAV antar at 40 pst. av stønadsmottakerne vil ha nedbetalt gjelden i løpet av samme år. Omtrent 60 pst. av stønadsmottakerne vil dermed ha gjeld fra tilbakebetalingskravet per 31. desember. Av disse vil ca. 10 pst. fortsatt ha en restgjeld per 31. desember året etter.

NAV hadde 35 430 nye feilutbetalingssaker i 2014. Tilbakebetalingskravene utgjorde til sammen 1,24 milliarder kroner. Tallet på feilutbetalingssaker med restgjeld per 31. desember 2014 var 41 102 og samlet gjeld var på ca. 2,4 milliarder kroner.

19.2 Gjeldende rett

Etter ligningsloven § 6-3 nr. 1 har offentlige myndigheter en omfattende opplysningsplikt når ligningsmyndighetene ber om opplysninger, men opplysningsplikten omfatter bare forhold med relevans for ligningen. Opplysningsplikten etter § 6-3 nr. 1 må vike for regler om taushetsplikt som organet har etter andre lovregler. Regler om taushetsplikt i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7 hindrer for eksempel NAV i å utlevere opplysninger om stønadsmottakeren. Det kan gjøres unntak fra taushetsplikten når dette følger av andre regler i lov eller forskrift, jf. § 7 første ledd siste punktum og femte ledd.

Offentlige organers opplysningsplikt om utbetaling av skattepliktige ytelser som for eksempel pensjoner, sykepenger og dagpenger følger av ligningsloven § 5-2. Etter § 6-3 nr. 2 a skal offentlige myndigheter som utbetaler erstatninger, tilskudd, bidrag, trygder, stønader m.m. etter krav fra ligningsmyndighetene gi opplysninger om utbetalingene uten hinder av taushetsplikt de ellers har. Plikten gjelder generelt for alle offentlige instanser som foretar utbetalinger som ikke er rapporteringspliktige etter ligningsloven kapittel 5. Departementet kan gi forskrift om at opplysningene etter nr. 2 bokstav a skal gis om ikke navngitt person, bo, selskap eller innretning, det vil si at opplysninger skal gis uoppfordret, uten at Skatteetaten har fremsatt krav overfor den enkelte opplysningspliktige, jf. § 6-3 nr. 3. Den nærmere plikten til å gi slike opplysninger ukrevet fremgår av forskrift 17. april 2008 nr. 386 om offentlige myndigheters mv. plikt til ukrevet å gi ligningsmyndighetene opplysninger om utbetalinger av erstatninger, tilskudd, bidrag, trygder, stønader mv. Skattedirektoratet kan avgrense opplysningsplikten etter hva det er behov for til bruk for skatteformål, blant annet avgrense hvilke utbetalinger det skal gis oppgave over, og dermed hvilke forvaltningsorganer som har opplysningsplikt, jf. § 1 tredje ledd. Det er i dag et begrenset antall offentlige organer som er opplysningspliktige etter forskriften, men behovet for opplysninger blir vurdert fortløpende av Skattedirektoratet.

19.3 Høringen

19.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet sendte 13. mai 2015 på høring et forslag om opplysningsplikt for offentlig myndighet om gjeld, renter og penger til gode ved etteroppgjør og feilutbetaling. I høringsnotatet ble det foreslått å utvide opplysningsplikten for offentlige organer etter ligningsloven § 6-3 nr. 2 bokstav a til å omfatte mottakerens gjeld, renter og beløp til gode per 31. desember når dette er knyttet til tidligere utbetalinger fra det offentlige organet. I første omgang ble det foreslått å begrense rapporteringsplikten til NAV og plikten kunne utvides til andre organer etter at Skattedirektoratet har vurdert behovet.

19.3.2 Merknader fra høringsinstansene

Forslaget ble sendt til 48 instanser. Høringsfristen var 7. august 2015.

Følgende instanser har gitt konkrete merknader til forslaget:

  • Kommunal- og moderniseringsdepartementet

  • Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF)

  • Norsk Øko-forum

  • Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Ingen av høringsinstansene har innvendinger mot at det innføres opplysningsplikt, men NARF er kritisk til at plikten i første omgang kun omfatter NAV.

19.4 Vurderinger og forslag

Tredjepartsopplysninger som blir rapportert til ligningsmyndighetene er en viktig del av grunnlagsdata ved forhåndsutfylling av selvangivelse for lønnstakere og pensjonister og for selvstendig næringsdrivende. Gjeld og renter som gir rett til fradrag og skattepliktig beløp til gode er relevant for ligningsarbeidet. Fordi opplysningene ikke er omfattet av opplysningsplikten i § 6-3 nr. 2 bokstav a eller andre bestemmelser, mangler skattemyndighetene hjemmel for å kreve slike opplysninger innrapportert uten hinder av taushetsplikt.

Etteroppgjør og feilutbetalinger med tilbakebetalingskrav er særlig aktuelt for offentlige organer som utbetaler ytelser. Departementet foreslår å utvide opplysningsplikten for offentlige organer etter ligningsloven § 6-3 nr. 2 bokstav a til å omfatte mottakerens eventuelle gjeld, renter og beløp til gode per 31. desember når dette er knyttet til tidligere utbetalinger fra det offentlige organet. Ved at skattyterens gjeld, renter og beløp til gode blir rapportert og forhåndsutfylt i selvangivelsen, vil flere skattytere kunne få korrekt skatteoppgjør. Skattyteren slipper å føre beløpene selv og kan dermed benytte ordningen med leveringsfritak. For skattyter innebærer dette økt rettssikkerhet og det vil bli færre klager på ligningen.

NAV er det organet med størst omfang av tilbakebetalingskrav. NAV behandler feilutbetalingssaker kontinuerlig. I tillegg skal NAV foreta etteroppgjør i uføretrygd hvert år fra 2016. Det må antas at et betydelig antall tilbakebetalingskrav ikke vil være nedbetalt ved årsskiftet. Mottakere av trygdeytelser kan ha varierende kunnskaper om fradragsrett i forbindelse med saker om tilbakebetaling og det er naturlig å anta at risikoen for at det ikke blir krevd fradrag er større ved restkrav og renter i slike feilutbetalings- og etteroppgjørssaker enn ved låneopptak i banker m.m.

Departementet foreslår at regler i § 6-3 nr. 2 bokstav a om opplysningsplikt om gjeld, renter og beløp til gode skal gjelde generelt for alle offentlige organer som foretar utbetalinger.

Ved endring i § 6-3 nr. 2 bokstav a vil forskrift 17. april 2008 nr. 386 bli tilpasset denne endringen. Skattedirektoratet vil pålegge det enkelte forvaltningsorgan opplysningsplikt etter vurdering av behov.

I første omgang tar en sikte på å begrense plikten til å rapportere gjeld, renter og beløp til gode til NAV. Rapporteringsplikten kan utvides til andre forvaltningsorganer etter hvert som Skattedirektoratet har vurdert behovet for opplysninger. Dersom det er aktuelt å pålegge et organ nye opplysningsplikter vil organet bli kontaktet og på bakgrunn av den informasjon som foreligger etter dialog mellom organet og skattemyndighetene vil Skattedirektoratet avgjøre om opplysningsplikt skal ilegges.

NARF støtter innføringen av opplysningsplikt, men uttaler:

«Det vi derimot ikke har forståelse for, er at slik innrapportering i første omgang kun skal pålegges NAV. Det er svært mange offentlige instanser innrapporteringen er aktuell for, og behovet for mottak av informasjonen er stor blant skattyterne. Det bør således være i alles interesse ut fra et kost/nytte-perspektiv at innrapporteringer kommer i gang snarest mulig.»

NARF er også kritisk til at Skattedirektoratet skal vurdere behovet for innrapportering.

Når forvaltningsorganer pålegges nye opplysningsplikter kan organene trenge tid til å foreta nødvendige systemtilpasninger. Dialogen mellom skattemyndighetene og forvaltningsorganet vil kunne klarlegge dette og andre forhold som har betydning i vurderingen av opplysningsplikt. Departementet anser det derfor som hensiktsmessig at opplysningsplikt i første omgang pålegges NAV og at Skattedirektoratet vurderer hvilke instanser som skal pålegges opplysningsplikt.

19.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Rapportering av gjeld, renter og beløp til gode vil gjøre det enklere både for skattemyndighetene og for skattyterne. Når beløpene er forhåndsutfylt i selvangivelsen, går antall rettelser og klager ned.

Skatteetaten kan ta i mot opplysningene elektronisk i eksisterende systemer som banker og finansinstitusjoner bruker ved rapportering av innskudd, utlån og renter. Utvidelse av opplysningsplikten forutsetter tilpasninger i forskriften og i informasjonen til organer som skal rapportere nye opplysninger. Ut over dette vil de foreslåtte endringene ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser for skattemyndighetene.

NAV og andre myndigheter med tilbakebetalingskrav mot en person utarbeider normalt en oversikt over status ved årsskiftet for restkrav og betalte renter som skattyter skal bruke ved kontroll og retting av selvangivelsen. For det enkelte forvaltningsorgan vil årlig rapportering til Skatteetaten være en forlengelse av statusoppgaven. Elektronisk rapportering vil forutsette systemtilpasning, men opplysninger om gjeld, renter og beløp til gode har begrenset omfang.

Etter det departementet kjenner til arbeider NAV allerede med en systemløsning for rapportering i ordinære feilutbetalingssaker fra og med inntektsåret 2015, med første levering i januar 2016. Ved etteroppgjør for uføretrygd blir første rapportering status per 31. desember 2016, med levering i januar 2017.

19.6 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringen i ligningsloven § 6-3 nr. 2 bokstav a får virkning fra og med inntektsåret 2015, slik at den skal gjelde for rapportering i 2016.

20 Plikt til å levere selvangivelse for næringsdrivende elektronisk og opphevelse av adgangen til å levere merverdiavgiftsoppgaven på papir

20.1 Innledning og sammendrag

De aller fleste næringsdrivende leverer selvangivelse og merverdiavgiftsoppgave elektronisk. Et mindretall leverer imidlertid fortsatt selvangivelsen og merverdiavgiftsoppgaven på papir. Dette medfører lavere datakvalitet enn det som oppnås ved elektronisk levering, til ulempe både for den oppgavepliktige og Skatteetaten. I tillegg påfører det Skatteetaten kostnader. Skattedirektoratet har i rapport om elektronisk rapportering 19. mars 2015, som har vært på høring, vurdert plikt til å levere selvangivelsen for næringsdrivende elektronisk og opphevelse av adgangen til å levere merverdiavgiftsoppgaven på papir. I rapporten anbefalte direktoratet å innføre krav om elektronisk levering av selvangivelsen for næringsdrivende og at muligheten til å søke dispensasjon fra plikten til å levere merverdiavgiftsoppgaven elektronisk blir opphevet. Departementet foreslår å endre reglene i ligningsloven for levering av selvangivelse og reglene i merverdiavgiftsloven om merverdiavgiftsoppgave slik at elektronisk levering blir obligatorisk.

Det vises til endringer i ligningsloven § 4-2 nr. 6 og merverdiavgiftsloven § 15-7 tredje ledd tredje punktum og § 15-7 fjerde ledd annet punktum og § 21-2 annet ledd. Endringene foreslås gjort gjeldende fra og med 1. januar 2016.

20.2 Gjeldende rett

Forvaltningsloven § 15 a ble endret ved lov 14. juni 2013 nr. 42 for at kommunikasjon fra forvaltningen som hovedregel skal kunne skje elektronisk. Videre kan alle som henvender seg til et forvaltningsorgan benytte elektronisk kommunikasjon dersom forvaltningsorganet har lagt til rette for dette.

Endringene innebærer at forvaltningen kan kommunisere elektronisk med borgere og virksomheter uten å måtte innhente samtykke til dette. For virksomheter som er registrert i Enhetsregisteret er elektronisk kommunikasjon obligatorisk, mens borgere kan reservere seg. Endringene i forvaltningslovgivningen har ikke ført til at det foreligger noe krav til at borgere og virksomheter må kommunisere elektronisk når de henvender seg til forvaltningen.

Forvaltningsloven og følgelig eForvaltningsforskriften gjelder ikke på ligningsområdet. For å legge bedre til rette for elektronisk kommunikasjon også på ligningsområdet er tilsvarende prinsipp regulert i forskrift om elektronisk kommunikasjon med ligningsmyndighetene (eLigningsforskriften) av 7. mai 2014.

Fra januar 2012 ble det pliktig å innlevere merverdiavgiftsoppgaven elektronisk, men med mulighet til å søke om dispensasjon. Adgangen til å levere på papir kan gis for inntil to år av gangen, jf. merverdiavgiftsforskriften § 15-7-3 siste punktum. Det ble antatt at en ordning med tidsbegrenset fritak ville føre til at flere gikk over til elektronisk levering etter hvert som dette ble ansett som et mer praktisk alternativ. Andelen som leverer elektronisk økte det første året fra 93 pst. til 99 pst. Direktoratet har vist til at utvikling og bruk av elektroniske tjenester endrer seg raskt.

Etter ligningsloven § 4-2 er det selvangivelsesplikt for «den som har hatt formue eller inntekt som han er skattepliktig for her i landet etter annen bestemmelse enn § 10-13 i skatteloven». For næringsdrivende er det fastsatt to selvangivelser:

RF-1030-NB – selvangivelse for næringsdrivende mv., som brukes av personlige skattytere som enkeltpersonforetak (ENK) og deltakere i deltakerlignede foretak (ANS mv.) og som ikke er pliktig til å utarbeide årsregnskap mv.

RF 1028 – selvangivelse for aksjeselskap mv., som brukes av ulike former for upersonlige skattytere som AS, verdipapirfond, samvirkeforetak mv.

I tillegg til at deltakernes selvangivelsesplikt omfatter virksomhet i deltakerlignede selskap, skal også selskapet levere selskapsoppgave etter ligningsloven § 4-9. Pliktige vedlegg til selvangivelsen og selskapsoppgaven er fastsatt i ligningsloven § 4-4.

Etter ligningsloven § 4-2 nr. 6 kan departementet bestemme at næringsdrivende kan levere ligningsoppgavene elektronisk. Med ligningsoppgaver menes opplysninger som skal gis etter ligningsloven § 4-3 (selvangivelse), ligningsloven § 4-4 (vedlegg til selvangivelse) og ligningsloven § 4-9 (selskapsoppgave mv.).

Selvangivelsen for lønnstakere og pensjonister er i prinsippet nesten lik selvangivelsen for personlige næringsdrivende. Begge er forhåndsutfylt med de samme grunnlagsdata. Forskjellen er at selvangivelse for næringsdrivende har flere åpne poster for utfylling knyttet til næringsvirksomhet, den inneholder ikke en foreløpig skatteberegning og er ikke omfattet av leveringsfritaket. De som får selvangivelse for næringsdrivende får skatteoppgjøret tidligst i august.

Hvem som skal levere selvangivelse som lønnstakere eller næringsdrivende reguleres i praksis av forskrift 22. desember 2000 nr. 1569 om forhåndsutfylt selvangivelse § 2 om leveringsfritak. Personer som på annet vis ikke er registrert som næringsdrivende vil i utgangspunktet bli ansett som lønnstakere eller pensjonister. Ved denne vurderingen bygger Skatteetaten bl.a. på opplysninger fra Brønnøysundregistrene. Dersom en lønnstaker eller pensjonist ett år rapporterer næringsinntekt vil vedkommende påfølgende år bli tilsendt selvangivelse for næringsdrivende med plikt til å levere denne. For inntektsåret 2013 var andelen elektronisk rapportering av selvangivelser fra næringslivet 84,5 pst.

Nye næringsdrivende og personer som registrerer seg i enhetsregisteret i løpet av året får tilsendt selvangivelse for næringsdrivende. Det samme får personer som er registrert i merverdiavgiftsregisteret og deltagere i deltagerlignet selskap. Næringsdrivende med brutto driftsinntekt som ikke overstiger 50 000 kr kan i mange tilfeller slippe å levere næringsoppgave.

20.3 Høringen

20.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet sendte 13. mai 2015 rapport 19. mars 2015 fra Skattedirektoratet med forslag om plikt til å levere selvangivelse for næringsdrivende elektronisk og opphevelse av adgangen til å levere merverdiavgiftsoppgave på papir, på høring. Skattedirektoratet anførte bl.a. at det er en politisk målsetning at kommunikasjon med forvaltningen skal være elektronisk. Når offentlig forvaltning, herunder ligningsforvaltningen, kan kommunisere med næringsdrivende digitalt, mente Skattedirektoratet at det også er naturlig at de næringsdrivende leverer sin selvangivelse og merverdiavgiftsoppgave elektronisk. Det vises til at merverdiavgiftsoppgaven har vært pliktig å levere elektronisk siden januar 2012, men med adgang til å søke unntak.

Forslaget omfatter endringer i ligningsloven og merverdiavgiftsloven og i tilhørende forskrifter. Det ble også foreslått en forskriftshjemmel for Skattedirektoratet til å fastsette nærmere regler om elektronisk oppgaveinnlevering. Endringene foreslås innført med virkning for selvangivelser og merverdiavgiftsoppgaver som skal leveres i 2016.

20.3.2 Merknader fra høringsinstansene

Høringsforslaget ble sendt til 48 instanser. Høringsfristen var 7. august 2015.

Følgende instanser har gitt konkrete merknader til forslaget:

  • Brønnøysundregistrene

  • Den norske Revisorforening

  • Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

  • Norges Bondelag

  • Norsk Øko-forum

  • Skattebetalerforeningen

  • Statistisk sentralbyrå

Den norske Revisorforening, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Norges Bondelag og Skattebetalerforeningen er mot forslaget om plikt til elektronisk levering av selvangivelse for næringsdrivende. Norges Bondelag og Skattebetalerforeningen er også mot forslaget om opphevelse av adgangen til å levere merverdiavgiftsoppgave på papir. Ingen av høringsinstansene kom med merknader til de foreslåtte forskriftsendringene. Norges Bondelag uttaler:

«Mange har fortsatt ikke den tekniske kompetanse, og i noen tilfeller heller ikke tilgang på elektroniske løsninger, som skal til for å klare å levere elektronisk. Konsekvensen kan bli at disse må skaffe seg regnskapsfører for at de skal få levert oppgaver til Skatteetaten elektronisk. Dette vil i så fall være svært fordyrende for skattyteren.»

Norsk Øko-forum mener tiden nå er inne for å stille krav om elektronisk innlevering av ligningsoppgaver for alle som driver næring. Elektronisk levering av merverdiavgiftsoppgavene ble ansett som like naturlig.

Statistisk sentralbyrå støtter forslaget og uttaler:

«Pliktig elektronisk rapportering vil forenkle datainnsamlingen, og gi oss et fullstendig datagrunnlag til presentasjon av økonomisk statistikk.»

Skattebetalerforeningen anser det som fornuftig å ha en målsetning om at alle leverer elektronisk, men anfører at det er for tidlig å fjerne adgangen til å levere på papir allerede nå. Det blir vist til at elektronisk levering særlig kan være problematisk for små enkeltpersonforetak.

Merknadene fra høringsinstansene vil bli behandlet under vurderinger og forslag fra departementet.

20.4 Vurderinger og forslag

20.4.1 Generelt om elektronisk levering

Som ledd i satsingsarbeidet på forenklinger i de senere år har det vært en generell omlegging til elektronisk rapportering og utvikling av gode elektroniske tjenester til næringslivet. Det arbeides systematisk med utvikling av Altinn-portalen med sikte på å legge enda bedre til rette for elektronisk rapportering. Det arbeides også med hvordan fremtidens elektroniske skjema kan utformes, slik at det oppnås besparelser og forenklinger for skattyterne og Skatteetaten. Dagens elektroniske skjema er stort sett kopier av tilsvarende papirskjema, med samme struktur og innhold som disse. Det er derfor et betydelig potensial for forenkling både for brukere og Skatteetaten ved i enda større grad å utnytte teknologien og brukerorientere den elektroniske kommunikasjonen.

Elektroniske tjenester gjør kommunikasjonen mellom det offentlige og næringsdrivende enklere og mindre ressurskrevende for begge parter. Elektronisk oppgaverapportering gir også forbedret datakvalitet ved at man unngår feil ved overføring av data manuelt og muliggjør elektroniske kontroller som reduserer antall tilfeller av mangelfullt utfylt skjema og skjema med logiske feil. Økt kvalitet ved rapporteringen vil blant annet kunne medføre redusert behov for oppfølging overfor skattyter av formalfeil og logiske feil som det er lagt inn sperre mot ved elektronisk levering. Skattekontorene vil også få en besparelse ved redusert tid til manuelt mottak, sortering og registrering av skjema.

20.4.2 Elektronisk levering av selvangivelsen

For inntektsåret 2013 var andelen elektronisk rapportering av selvangivelser fra næringslivet 84,5 pst. På bakgrunn av de positive erfaringene med elektronisk innlevering av merverdiavgiftsoppgave, de fordelene elektronisk innlevering vil medføre for skattyter og Skatteetaten og det forhold at elektronisk levering av selvangivelse blir stadig mer utbredt mener departementet næringsdrivende nå bør kunne pålegges å levere selvangivelse elektronisk. Plikten vil omfatte en større og mer sammensatt gruppe enn de som i dag leverer merverdiavgiftsoppgave. Enkelte skattytere kan nok oppleve at plikt til elektronisk innlevering gjør leveringsprosessen mer komplisert enn de er vant til. Særlig må det antas at dette gjelder næringsdrivende med så lav omsetning (under 50 000 kr) at de er fritatt fra plikten til å levere næringsoppgave. Imidlertid har disse allerede en forenklet innlevering i Altinn.

De høringsinstansene som er mot å innføre en plikt nå har fokusert på at det fortsatt er en gruppe skattytere som på grunn av begrenset teknisk erfaring og kompetanse anser det som ønskelig å levere på papir. Departementet har vurdert hensynet til disse skattyterne, men har kommet til at dette hensynet ikke er tungtveiende nok vurdert opp mot gevinstene elektronisk levering vil innebære. Forbedret datakvalitet som innebærer at flere skattytere får korrekt skatteoppgjør og gir færre klagesaker vil være en fordel også for denne gruppen. I denne vurderingen er det også lagt vekt på at Skatteetaten skal tilby veiledning for skattytere som opplever elektronisk innlevering som vanskelig.

Flere av høringsinstansene har vært kritiske til hvordan denne bistanden vil fungere i praksis og anser det som uklart hvordan denne vil bli gjennomført.

Skattebetalerforeningen uttaler:

«I direktoratets rapport vises det til at de som ikke selv kan levere elektronisk kan få den nødvendige hjelp til elektronisk levering på skattekontoret. Det fremgår ikke av rapporten hvor mange en regner med at dette vil gjelde, og hvordan denne bistanden tenkes lagt opp. Dersom den næringsdrivende ikke kan bestille time for bistand, men må stille seg i kø på skattekontoret, vil dette kunne være en tidkrevende og lite tilfredsstillende løsning.»

Skatteetaten kan gi veiledning til skattyterne på ulike måter. I denne sammenheng viser departementet til at Skatteetaten har utviklet en ny elektronisk næringsoppgave særskilt med tanke på mindre næringsdrivende som ikke leverer via fagsystemer. Denne blir lansert i begynnelsen av 2016. I forbindelse med lanseringen av denne planlegges en informasjonskampanje. På Skatteetatens nettsider vil eksempler og informasjon være tilgjengelig. Skatteetaten vil tilby kurs for nye næringsdrivende i hele landet. Skatteetaten vil også vurdere om det er behov for særskilte kurs for etablerte næringsdrivende. Departementet legger til grunn at Skatteetaten er forberedt på at elektronisk levering skaper økt behov for informasjon.

Departementet viser også til at etter eForvaltningsforskriften har næringsdrivende plikt til å motta informasjon fra det offentlige elektronisk. For næringsdrivende som leverer på papir kan en plikt til elektronisk levering fremstå som mer byrdefull enn en plikt som er begrenset til å motta informasjon elektronisk. Reguleringen i eForvaltningsforskriften er imidlertid et utslag av en målsetning om økt bruk av elektronisk kommunikasjon i forvaltningen og viser at næringsdrivende i denne sammenheng må akseptere større byrder enn andre. Næringsdrivende må da være forberedt på at plikten til elektronisk kommunikasjon kan bli utvidet, for eksempel ved at den næringsdrivendes rapporteringsplikter må utføres elektronisk.

Selvangivelsen for næringsdrivende er i dag bygget opp etter en skjemastruktur som er lik for alle næringsdrivende. Rapporteringsplikten innebærer utfylling av selvangivelsen med næringsoppgave, i tillegg til ett eller flere av ca. 40 ulike vedleggsskjema.

For næringsdrivende med enkle skattemessige forhold, men med driftsinntekt på mer enn 50 000 kr, utarbeider Skatteetaten en enklere selvangivelse som skal kunne brukes fra 1. januar 2016. Denne selvangivelsen vil også kunne brukes av skattytere med driftsinntekt under 50 000 kr. Det er potensielt ca. 200 000 skattytere som vil kunne bruke den forenklede selvangivelsen. Dette utgjør ca. en tredel av alle næringsdrivende. Den forenklede selvangivelsen skal tilpasses de digitale prosessene for regnskap og årsoppgjør. Med digital behandling og omgående tilbakemeldinger fra Skatteetaten til de næringsdrivende vil den forenklede selvangivelsen gi gevinst både for de næringsdrivende som kan bruke den og for etaten. En forenklet selvangivelse vil gi færre feil og raskere behandling.

Den norske Revisorforening etterlyser kunnskap om årsakene til at enkelte næringsdrivende velger å levere på papir. Den norske Revisorforening uttaler:

«Rapporten tyder på at det ikke er undersøkt hvorfor 15 % av de næringsdrivende fortsatt leverer på papir, selv om rapporten indikerer at det er enklere å levere på nett. Vi mener at det bør undersøkes hvorfor en betydelig andel ikke ser dette potensialet før det påføres plikt og påfølgende bøter.
Det kan være flere gode grunner til at papirinnlevering av selvangivelsen fortsatt bør være et alternativ. Dette kan være enklere i forhold til vedlegg, det er et system som den oppgavepliktige kjenner, det kan være kompliserte forhold som gjør at et manuelt system er enklere å håndtere eller andre grunner.»

Da spørsmålet om elektronisk levering ble utredet, innhentet Skattedirektoratet opplysninger om internettdekning. Tall fra Post- og teletilsynet som er omtalt i Skattedirektoratets rapport viser at minst 99 pst. av befolkningen nå har tilgang til mobildata. Manglende internettdekning kan dermed i liten grad forklare at en ikke ubetydelig andel skattytere leverer på papir. Som høringsinstansene har tatt opp, vil begrenset kunnskap om teknologien kunne være en faktor. Også skattytere som har tilstrekkelig kompetanse til å levere elektronisk vil kunne foretrekke papir ettersom dette er noe den skattepliktige kjenner fra før. Informasjon fra Skatteetaten vil ha betydning for begge disse gruppene.

Tekniske sider ved de elektroniske løsningene har medført at elektronisk levering ikke har fremstått som like hensiktsmessig for alle grupper skattytere. Skattedirektoratet arbeider derfor for å legge enda bedre til rette for at alle næringsdrivende skal kunne levere selvangivelsen med vedlegg og selskapsoppgaver fra deltagerlignede selskap elektronisk.

Forbedret datakvalitet som følge av obligatorisk elektronisk innlevering er også ønskelig ut fra statistikkformål. Statistisk Sentralbyrå (SSB) er det sentrale organ for innsamling, utarbeiding og formidling av offisiell statistikk. SSB benytter opplysninger fra ligningsmaterialet til blant annet inntektsstatistikk, strukturstatistikk og regnskapsstatistikk. Statistikken blir blant annet benyttet som grunnlag for evaluering av endringene av skattereglene, hvor Finansdepartementet er en viktig bruker.

For å holde oppgavebyrden på et minimum innhenter SSB alt som rapporteres elektronisk til Skatteetaten gjennom uttrekk fra saksbehandlersystemet System for likning (SL). SSB har likevel fortsatt behov for å hente noen oppgaver på papirform for de selskapene som ikke rapporterer selvangivelsen elektronisk. SSB henter også næringsoppgave direkte fra næringsdrivende/foretak i forbindelse med strukturstatistikk. Slik særlig innhenting av papiroppgaver kan reduseres dersom oppgavene holdes elektronisk tilgjengelige gjennom Skatteetaten.

Plikten til å levere elektronisk foreslås innført for alle skattytere som driver virksomhet, uavhengig av selskapsform. Virksomhet må i utgangspunktet forstås tilsvarende som i den materielle skattelovgivningen, se særlig skatteloven §§ 5-1 og 5-30. Som virksomhet anses selvstendig økonomisk aktivitet av en viss karakter og omfang, egnet til å gi overskudd og utøvet for den skattepliktiges egen regning og risiko. Det stilles ikke krav om at eieren av virksomheten personlig deltar aktivt i driften for at den skal anses som virksomhet.

Virksomhet må avgrenses mot ansettelsesforhold og annet arbeid for andre utenfor virksomhet (for eksempel enkeltstående og mer tilfeldige oppdrag), passiv kapitalavkastning, tilfeldig inntekt og ikke-økonomisk aktivitet.

En særskilt gruppe næringsdrivende som må vurderes nærmere er personlig næringsdrivende. Dette er personer som har en eller annen type næringsvirksomhet fra personlig utøvet virksomhet. Denne gruppen er mangfoldig sammensatt og omfanget av næringsvirksomhet varierer sterkt. Enkelte av disse skattyterne vil kunne oppleve det som byrdefullt å måtte levere elektronisk. Særlig vil nok dette gjelde næringsdrivende med så liten omsetning (driftsinntekt under 50 000 kr) at de er fritatt fra å levere næringsoppgave.

Departementet mener imidlertid at utviklingen av nye og forbedrede elektroniske løsninger gjør det stadig lettere for denne gruppen å levere elektronisk. Virksomheter med driftsinntekt under 50 000 kr har allerede en forenklet innlevering i Altinn. Dette er en forenklet versjon av næringsoppgaven hvor virksomhetene skal oppgi inntekter og kostnader. I tillegg kan de velge å legge ved skjemaene RF-1084 Avskrivning, RF-1219 Gevinst- og tapskonto og RF-1224 Personinntekt. Det er ca. 12 000-13 000 næringsdrivende som benytter seg av denne innleveringsløsningen.

For næringsdrivende med enkle skattemessige forhold, men med driftsinntekt over kr 50 000, utvikler Skatteetaten som nevnt for tiden en enklere selvangivelse. Denne skal kunne brukes fra 1. januar 2016. Også virksomheter med inntekter under 50 000 kr vil kunne velge å bruke den nye selvangivelsen.

Departementet foreslår derfor at alle næringsdrivende, også personlig næringsdrivende, omfattes av plikten til elektronisk levering.

Deltagerlignede selskapers plikt til å levere selskapsoppgave etter ligningsloven § 4-9 har nær sammenheng med deltakernes selvangivelsesplikt. Det følger av ligningsloven § 4-9 nr. 2 at selskapsoppgaven ikke bare skal inneholde spesifikasjon over selskapets brutto formue, inntekt og fradragsposter, men også «andre opplysninger som har betydning for ligningen av deltakerne». Selskapets deltakeroppgave omfatter, i tillegg til opplysninger om andel netto formue og resultatandel også opplysninger om individuelle fastsettinger og kommunefordeling. På denne bakgrunn foreslås det også at plikten til elektronisk levering skal omfatte selskapsoppgave fra deltakerlignede selskap.

Det foreslås videre at Skattedirektoratet gis hjemmel til å fastsette forskrift om nærmere regler om elektronisk oppgaveinnlevering, herunder vilkår for å avvise mangelfulle oppgaver. De konkrete forslagene til ny forskrift og forskriftendringer vil bli fulgt opp av Skattedirektoratet.

Det vises til forslag om at ligningsloven § 4-2 nr. 6 endres slik at den fastslår at elektronisk levering av ligningsoppgaver er pliktig leveringsmåte for næringsdrivende og at Skattedirektoratet kan fastsette nærmere regler om slik levering.

Det foreslås videre at plikten til å levere elektronisk skal omfatte selvangivelse som nevnt i ligningsloven § 4-3, med vedlegg som nevnt i ligningsloven § 4-4.

20.4.3 Elektronisk levering av merverdiavgiftsoppgave

Ut fra den lave andelen merverdiavgiftspliktige som leverer på papir fremstår adgangen til å søke om dispensasjon fra plikten til å levere merverdiavgiftsoppgaven elektronisk nå som unødvendig. De merverdiavgiftspliktige har siden 2012 forholdt seg til et regelverk som ikke likestiller papirinnlevering og elektronisk innlevering. Bortfall av dispensasjonsadgang må kunne anses som en naturlig utvikling. Det vises til det som tidligere er opplyst om forbedret datakvalitet ved elektronisk levering. Departementet foreslår derfor at dispensasjonsadgang til innlevering av omsetningsoppgaven for merverdiavgift på papir avvikles.

Forslaget om å oppheve adgangen til samtykke til innlevering av omsetningsoppgaven på papir omfatter oppgavene/skjemaene Alminnelig omsetningsoppgave (RF-0002), Omsetningsoppgave for primærnæringene (RF-0004) og Omsetningsoppgave for omvendt avgiftsplikt (RF-0005).

Det vises til forslag om at merverdiavgiftsloven § 15-7 tredje ledd tredje punktum oppheves. Det samme gjelder for § 15-7 fjerde ledd annet punktum.

20.4.4 Sanksjon ved manglende elektronisk levering

Etter departementets vurdering er ingen av dagens sanksjonsbestemmelser i ligningsloven kapittel 10 godt egnet for tilpasning til disse tilfellene. Når det gjelder merverdiavgiftsoppgaven har merverdiavgiftsloven § 21-2 annet ledd en bestemmelse om sanksjon når merverdiavgiftsoppgaven leveres på papir. Det foreslås at denne bestemmelsen oppheves i og med at adgangen til å levere på papir foreslås fjernet.

Sanksjonsbestemmelsene når selvangivelsen og merverdiavgiftsoppgaven ikke leveres elektronisk bør i utgangspunktet medføre samme reaksjon. Ny skatteforvaltningslov har vært på offentlig høring. Her er det foreslått en alminnelig adgang til å ilegge skattepliktige tvangsmulkt ved manglende levering av opplysninger. Departementet foreslår ingen særskilt regulering av sanksjonsbestemmelsen nå, men viser til at dette vil bli regulert i forbindelse med proposisjonen til ny skatteforvaltningslov.

Det vises til forslag om oppheving av merverdiavgiftsloven § 21-2 annet ledd.

20.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Elektroniske tjenester gjør kommunikasjonen mellom de næringsdrivende og det offentlige enklere og mindre ressurskrevende for begge parter. Elektroniske skjema legger godt til rette for økt kvalitet ved rapporteringen, både gjennom automatiserte innsendingsprosesser, innbygde kontroller og automatisk overføring av tall mellom ulike skjema.

Det forventes at skattekontorene får en besparelse i form av redusert tid til manuelt mottak, sortering og registrering av papirskjema. I tillegg til redusert tidsbruk vil også elektronisk levering medføre økt kvalitet på opplysningene. Dette skyldes at feilkilder ved manuell føring av virksomhetens opplysninger i papirskjemaene og senere registrering ved skattekontorene blir borte. Dette vil gi et bedre grunnlag for fastsetting og kontroll, noe som vil øke kvaliteten i etatens etterarbeid.

Det koster Skatteetaten om lag 1,6 millioner kroner årlig å trykke, konvoluttere og sende ut selvangivelsen på papir til de ca. 293 000 næringsdrivende som fortsatt mottar og sender inn selvangivelsen på papir. Dersom elektronisk levering blir pliktig for alle næringsdrivende sparer man anslagsvis det beløpet.

Elektronisk levering vil gi en tidsbesparende effekt for skattyter. Dette er knyttet til preutfylling, utfylling av skjema elektronisk og økt datakvalitet. Den skattepliktige vil i økende grad slippe å fylle inn data Skatteetaten allerede har. Videre vil det bli mer korrekte skatteoppgjør, redusert antall klager og rettelser. Økt kvalitet ved rapporteringen vil blant annet kunne medføre redusert behov for oppfølging overfor skattyter av blant annet formalfeil og logiske feil som det er lagt inn sperre mot ved elektronisk levering. De nye elektroniske løsningene vil gjøre det lettere for skattyter å levere elektronisk.

Departementet antar at næringsdrivende har tilgang til internett, enten direkte eller via regnskapsførere eller andre rådgivere. I de sjeldne tilfeller der næringsdrivende ikke har tilgang kan skattyter henvende seg til skattekontoret eller lokale servicekontor for å få hjelp til å levere elektronisk. Næringsdrivende som begynner å benytte regnskapsfører for å få levert elektronisk, vil pådra seg noen kostnader.

20.6 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringene i ligningsloven gjøres gjeldende fra og med 1. januar 2016, det vil si for selvangivelsen for inntektsåret 2015. Endringene i merverdiavgiftsloven foreslås gjort gjeldende fra og med 1. januar 2016.

21 Forskuddstrekkordningen for uføretrygd og andre uføreytelser

21.1 Innledning og sammendrag

Som et ledd i uførereformen, som ble iverksatt 1. januar 2015, ble skattereglene endret slik at uføreytelser fra folketrygden og uføreytelser fra andre ordninger nå blir skattlagt som lønn. Når uføreytelser blir skattlagt som lønn er det naturlig at de også blir behandlet som lønn i forbindelse med forskuddstrekket. Finansdepartementet foreslår derfor endringer i skattebetalingsloven §§ 5-5 og 5-7 slik at det klargjøres at forskuddstrekkordningen for uføreytelser skal være som for lønn. Provenykonsekvensen av forslaget er ubetydelig. Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. januar 2016.

Det vises til forslag om endringer i skattebetalingsloven §§ 5-5 og 5-7.

21.2 Gjeldende rett

Forskuddstrekk skal foretas i blant annet «uføretrygd etter folketrygdloven kapittel 12» og «uføreytelser fra andre ordninger», jf. skattebetalingsloven § 5-6 første ledd bokstav b sammenholdt med skatteloven § 5-42. NAV foretar forskuddstrekk i uføretrygd etter folketrygdloven. Forskuddstrekk i uføreytelser fra andre ordninger, blant annet offentlige og private tjenestepensjonsordninger, foretas av andre aktører enn NAV, eksempelvis kommunale og private pensjonskasser.

Skattebetalingsloven § 5-5 første ledd fastsetter at det for lønn og ytelser etter folketrygdloven kapitlene 4, 8 til 11 og 14 skal foretas et standardisert forskuddstrekk med 50 pst. i visse tilfeller hvor den trekkpliktige ikke har fått tilgang til opplysninger fra skattyters skattekort. For en del andre trekkpliktige ytelser, herunder uføretrygd og andre uføreytelser, skal det i slike tilfeller foretas et standardisert forskuddstrekk med 30 pst.

Etter skattebetalingsloven § 5-7 første ledd bokstav a kan skattytere som hovedregel fritas fra forskuddstrekk i lovbestemt feriegodtgjørelse og vanlig lønn i en måned i ferietiden om sommeren og i en halv måned før jul. For livrente, pensjon, vartpenger, introduksjonsstønad og supplerende stønad til person med kort botid i Norge skal det ikke foretas forskuddstrekk i desember, jf. § 5-7 første ledd bokstav b.

Før ikrafttredelsen av uførereformen 1. januar 2015, hvor uførepensjon skiftet navn til uføretrygd, fremgikk det at også forskuddstrekk i uførepensjon skulle foretas over 11 måneder med trekkfri måned i desember, jf. skattebetalingsloven § 5-6 første ledd bokstav b og § 5-7 første ledd bokstav b. Dette til forskjell fra forskuddstrekket for lønnstakere som fordeles over 10,5 måneder i inntektsåret, jf § 5-6 første ledd bokstav a og § 5-7 første ledd bokstav a.

I 2015 har det rådet en viss uklarhet knyttet til hvorvidt det er forskuddstrekkreglene for pensjon eller lønn som skal komme til anvendelse for uføretrygd og andre uføreytelser. Enkelte aktører som forestår utbetaling av uføreytelser har fra 1. januar 2015 benyttet forskuddstrekkordningen for lønn. Dette gjelder blant annet NAV. Departementet har imidlertid fått opplyst at noen aktører som forestår utbetalinger av uføreytelser følger trekkordningen som gjelder for pensjon, dvs. med forskuddstrekk fordelt over 11 måneder.

21.3 Vurderinger og forslag

Departementet foreslår at det gjøres endringer i skattebetalingsloven kapittel 5 om forskuddstrekk slik at det klargjøres at forskuddstrekk i uføretrygd og andre uføreytelser skal foretas på samme måte som for lønn. Det foreslås derfor en endring i skattebetalingsloven § 5-5 første ledd slik at utbetalinger av uføretrygd etter folketrygdloven kapittel 12 og uføreytelser fra andre ordninger blir omfattet av regelen om 50 pst. forskuddstrekk i tilfeller hvor den trekkpliktige ikke har tilgang til opplysninger fra skattyterens skattekort mv. Videre foreslås det en endring i skattebetalingsloven § 5-7 første ledd bokstav a første punktum, slik at uføretrygd etter folketrygdloven og uføreytelser fra andre ordninger blir omfattet av trekkordningen som gjelder for lønn med forskuddstrekk i 10,5 måneder i året.

Ovennevnte forslag tilrettelegger for en likeartet praksis for forskuddstrekk i uføreytelser, og er etter departementets oppfatning en naturlig konsekvens av at uføretrygd og andre uføreytelser skattlegges som lønnsinntekt.

Departementet viser til forslag til endringer i skattebetalingsloven §§ 5-5 og 5-7.

21.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet legger til grunn at forslagene ikke vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning for Skatteetaten. Trekkpliktige som ved utbetaling av uføreytelser i 2015 har praktisert trekkordningen som gjelder for pensjon, vil måtte tilpasse sine systemer til en ny trekkordning.

Provenykonsekvensen av forslaget er ubetydelig.

21.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. januar 2016.

22 Tilbakebetaling av forskuddstrekk mv.

I tilfeller hvor skattyter har mottatt en ytelse fra en forskuddstrekkpliktig (arbeidsgiver) som er feilutbetalt eller som skattyter av andre grunner ikke har krav på, forekommer det at det blir fremmet krav om tilbakebetaling av utbetalt beløp med tillegg av trukket skatt, dvs. brutto ytelse. Departementet antar at dette blant annet skyldes at skattebetalingsloven ikke gir regler for hvilken adgang innkrevingsmyndigheten har til å tilbakebetale trukket skatt til arbeidsgiver, og at gjennomført forskuddstrekk som er innbetalt til skattemyndighetene i hovedsak er et anliggende mellom skattemyndighetene og den enkelte skattyter.

Departementet vil tilrettelegge for at korreksjon av trukket skatt i tilknytning til feilutbetalinger mv. kan håndteres i samarbeid mellom skattemyndighetene og arbeidsgiver slik at skattyter i mindre utstrekning blir møtt med krav om tilbakebetaling av brutto ytelse. Departementet vil videre tilrettelegge for at en skattyter som likevel har tilbakebetalt en brutto ytelse, skal kunne få refundert den delen av tilbakebetalingen som utgjør trukket skatt.

Departementet foreslår derfor at det i skattebetalingsloven § 5-3 tredje ledd inntas en bestemmelse om at forskuddstrekk og fastsatt skatt i særlige tilfeller, for eksempel ved feilutbetalinger, kan tilbakebetales til skattyter eller til arbeidsgiver. Departementet vil vurdere om det til bestemmelsen skal gis utfyllende bestemmelser i forskrift.

Forslaget vil ikke gi økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

Departementet foreslår at endringen trer i kraft 1. januar 2016.

Det vises til forslag om endring i skattebetalingsloven § 5-3.

23 Overføring av skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten

23.1 Innledning og sammendrag

Finansdepartementet foreslår å overføre skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten fra 1. juni 2016. Formålet med tiltaket er å styrke kampen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, styrke rettssikkerheten og likebehandlingen, forenkling for skattytere og mer effektiv ressursbruk.

Dette er et av Regjeringens tiltak for å gjøre skatte- og avgiftsforvaltningen bedre, mer effektiv og mer samordnet, jf. omtale i Prop. 1 S (2015 – 2016) og Prop. 120 LS (2014 – 2015). Skatteetaten vil med tiltakene få et helhetlig ansvar for fastsetting, innkreving og kontroll av skatter og avgifter.

Ansvaret for skatteoppkreverfunksjonen er i dag delt mellom Skatteetaten, som har det faglige ansvaret, og kommunene, som har det administrative ansvaret. En god del kommuner har etablert interkommunale enheter, og det er i dag 275 kommunale skatteoppkreverkontor som bruker om lag 1 400 årsverk på skatteoppkreverfunksjonen. Det er kritisk mange små miljøer; over 60 pst. av kontorene bruker to eller færre årsverk. Kontorene er forutsatt å utføre tre oppgaver: skatteinnkreving, arbeidsgiverkontroll og føre skatteregnskapet. Skatteoppkreving blir brukt som en felles betegnelse om de samlede oppgavene som ligger til skatteoppkreverfunksjonen. Skatteetaten på sin side bruker om lag 70 årsverk til å følge opp skatteoppkreverne.

Dagens organisering av skatteoppkreverfunksjonen er lite hensiktsmessig, både faglig, styrings- og ressursmessig. Skatteoppkreverfunksjonen er i dag ved lov lagt til kommunene. Denne organiseringen er historisk betinget og kan ikke lenger sies å være faglig begrunnet. Etter utviklingen av det landsdekkende skatteregnskapet, samt tilgang til eierregistre, utleggsregistre og annen elektronisk informasjon om skyldnerne, har skatteoppkrevingen i all hovedsak utviklet seg til å være en oppgave som i liten grad er stedsavhengig. Skatteoppkreving er ikke en naturlig kommunal oppgave der lokalpolitiske forhold har betydning, men en regelstyrt oppgave som utføres på vegne av skattekreditorene staten, fylkeskommunen og kommunene.

Selv om innkrevingsresultatene til skatteoppkreverne i dag tilsynelatende er gode, blir resultatene i all hovedsak oppnådd på grunn av ordningen med forskuddstrekk fra arbeidsgivere. Totalt innbetales 99,9 pst. av forskuddstrekket, og av dette innbetales 99,7 pst. frivillig (dvs. uten tvangsinnkreving av skatteoppkreveren). Skatteetaten har langt bedre resultater enn skatteoppkreverne i tvangsinnkrevingen. Ser en på skatteoppkrevernes resultat for tvangsinnkreving av restskatt for personlige skattytere er resultatet vesentlig lavere enn Skatteetatens tvangsinnkreving av merverdiavgift. I 2014 var resultatet 64,6 pst. for tvangsinnkreving av restskatt for personlige skattytere. Til sammenligning oppnådde Skatteetaten et resultat på 75,3 pst. for tvangsinnkreving av merverdiavgift. Forskjellen mellom de kommunale skatteoppkreverne og Skatteetaten har økt fra 4,7 prosentenheter i 2012 til 10,7 i 2014. Dette er en urovekkende utvikling. Halvårsresultatene for 2015 viser at denne utviklingen fortsetter.

Enda mer alvorlig er det at arbeidsgiverkontrollen, som er svært viktig for arbeidet mot svart økonomi og arbeidslivskriminalitet, ikke blir godt nok håndtert i dag. Dette skyldes både delt kommunalt og statlig ansvar, som gir et fragmentert kontrollansvar, men også at altfor mange kommuner prioriterer dette arbeidet for lavt. 81,5 pst. av kommunene bruker mindre enn ett årsverk på oppgaven. 82 kommuner gjennomførte i 2014 færre enn fem kontroller, mens 11 kommuner ikke gjennomførte en eneste kontroll. Mange kommuner har etablert interkommunale ordninger, men dette fører ikke til en samordning med Skatteetatens kontrollvirksomhet. En slik samordning er avgjørende for bedre å kunne bekjempe arbeidslivskriminalitet og svart økonomi. Arbeidsgiverkontrollen kan ikke vurderes isolert innenfor egne kommunegrenser, men må sees i nær sammenheng med Skatteetatens kontroller og på tvers av kommunegrensene. Ved behandling av Dokument 8:7 (2014 – 2015) Om tiltak for å styrke kampen mot svart arbeid viste flertallet i Finanskomiteen til «at en solid arbeidsgiverkontroll er et viktig ledd i bekjempelsen av svart økonomi, og at man derfor må legge til rette for tilstrekkelig gode kontrollmiljøer som kan jobbe systematisk og profesjonelt sammen med Skatteetatens øvrige kontrollvirksomhet». Departementet vurderer at overføring av skatteoppkreverfunksjonen med arbeidsgiverkontrollen til Skatteetaten i praksis er den eneste måten å følge opp denne føringen på.

Oppfølging av stortingsbehandling

I Prop. 120 LS (2014 – 2015) ble det fremmet forslag om å overføre skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten fra 1. januar 2016. Ved Stortingets behandling av forslagene ble regjeringen bedt om å belyse noen problemstillinger nærmere, jf. Innst. 355 L (2014 – 2015):

«Komiteenes flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at regjeringen har foreslått å overføre skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til staten med virkning fra 1. januar 2016.
Flertallet viser til at det er flere uavklarte spørsmål knyttet til bl.a. virksomhetsoverdragelse og ansattes rettigheter og konsekvenser for kommunene som følge av regjeringens forslag. Flertallet mener det ville være naturlig at en slik omfattende endring ble satt i en større sammenheng med bl.a. øvrige pågående reformer og strukturering av Skatteetaten, samt oppgavefordeling mellom stat og kommuner. Disse spørsmålene må eventuelt utredes nærmere.
Flertallet støtter på denne bakgrunn ikke regjeringens forslag til endringer i skattebetalingsloven knyttet til å overføre skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til staten fra 1. januar 2016.
Flertallet ber på denne bakgrunn om at regjeringen belyser disse spørsmålene ytterligere.»

Departementet har arbeidet med å belyse disse spørsmålene ytterligere. Når det gjelder spørsmålet om virksomhetsoverdragelse og ansattes rettigheter blir dette omtalt i punkt 23.6. Departementet har etter en konkret vurdering kommet til at det vil være riktig å foreslå at oppgaveoverføringen håndteres som en virksomhetsoverdragelse for alle kommuner, slik KS og mange kommuner har ønsket. Når det gjelder øvrige pågående reformer og strukturering av Skatteetaten blir dette omtalt i punkt 23.5. Overføringen vil være en av flere premisser ved vurderingene av hvordan kontorstrukturen til Skatteetaten bør være i framtiden. Ved Stortingets behandling av saken viste Stortingets mindretall i sin merknad til at sentraliseringseffekten forsterkes når det både foreslås endret kontorstruktur og overføring av skatteoppkreverfunksjonen. Regjeringen vil ikke gjøre større endringer i Skatteetatens kontorstruktur parallelt med at skatteoppkreverfunksjonen overføres.

Høring

Finansdepartementet sendte 1. desember 2014 på høring en rapport fra Skattedirektoratet om å flytte skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten, med høringsfrist 2. mars 2014. Skattedirektoratets forslag innebærer at skatteoppkrevingen kan gjennomføres av Skatteetaten med vesentlig færre årsverk enn ved dagens organisering, og at oppgaven bør utføres på 27 steder mot dagens 275. Direktoratet foreslår samtidig at kommunene skal beholde særnamskompetansen for kommunale krav og avgifter, og at dagens skatteutvalgsordning blir avviklet. Oppgavene som skatteoppkreverkontorene gjør for kommunene, inkludert innkreving og regnskapsføring av kommunale krav og kommunal inkasso, skal ikke overføres.

Høringsinstansene som har oppgaven i dag er i hovedsak negative til forslaget om å overføre oppgaven til Skatteetaten. Dette gjelder kommunene, organisasjoner som representerer kommunene og fagforeninger til ansatte i kommunal sektor. 25 kommuner er positive til forslaget. Alle andre høringsinstanser er positive til hovedretningen i forslaget. Dette inkluderer skattytere (næringslivs- og skattyterorganisasjoner som NHO, Bedriftsforbundet, Byggenæringens Landsforening og Skattebetalerforeningen), andre faginstanser (som Advokatforeningen, Revisorforeningen, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og NAV), organisasjoner som jobber mot økonomisk kriminalitet (som Økokrim og Norsk Øko-forum), alle fire fagforeninger i Skatteetaten og hovedsammenslutningen Unio.

De positive høringsinstansene trekker blant annet fram at forslaget vil føre til langt bedre tiltak mot svart økonomi, mer effektiv ressursbruk og oppgaveløsning, bedre rettssikkerhet og forenkling for skattyterne. Høringsinstansene som går mot forslaget frykter at endringen vil føre til lavere proveny, dårligere service og tap av kompetansearbeidsplasser, og gir uttrykk for at forslaget må vurderes i sammenheng med kommunereformen. De viktigste merknadene fra høringsinstansene er referert og kommentert i punkt 23.3.

Finanskomiteen arrangerte åpen høring om Prop. 120 LS (2014 – 2015) 20. mai 2015. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK) ga i høringen inntrykk av at det er stor IT-usikkerhet i overføringen av skatteoppkrevingen fra kommunene til Skatteetaten. NKK uttalte blant annet at det nå foreslås å lage et felles system mellom merverdiavgift og skatt, og at kostnadsrammen for dette virker veldig urealistisk. Dette er feil. Overføring av skatteoppkreverfunksjonen medfører ikke behov for et nytt IT-system. Skatteregnskapssystemet Sofie og kontrollstøttesystemet KOSS skal fortsatt brukes, og det skal ikke utvikles noen nye IT-systemer i forbindelse med overføringen. Skattedirektoratet har som systemeier allerede i dag ansvaret for drift, opplæring, forvaltning og videreutvikling av skatteregnskapssystemet.

Departementets forslag

Finansdepartementet foreslår å flytte skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten med virkning fra 1. juni 2016. Formålet med tiltaket er å styrke kampen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, styrket rettssikkerhet og likere behandling, forenkling for skattyterne og mer effektiv ressursbruk. Finansdepartementet mener at forslaget om å samordne skatteoppkreveroppgavene med tilsvarende oppgaver i Skatteetaten er svært godt begrunnet. Skattedirektoratets forslag til organisering av skatteoppkrevingen viser at oppgaven kan løses med vesentlig færre årsverk enn i dag, samtidig som en styrker kampen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, øker rettssikkerheten og gir forenkling for skattyterne. Skatte- og avgiftsforvaltningen vil få en naturlig og helhetlig samling i én etat. Departementet ønsker en sterkere satsing på arbeidsgiverkontrollen, og foreslår derfor seks flere kontor og 21 flere årsverk enn i Skattedirektoratets forslag. Departementet foreslår at skatteoppkrevingen skal løses i Skatteetaten med til sammen 1 015 årsverk på til sammen 33 steder. Departementet støtter også forslagene om at kommunene beholder særnamskompetansen for kommunale krav, og at skatteutvalgene ikke lenger skal behandle saker om betalingsutsettelse og nedsettelse av skatt etter skattebetalingsloven. Lovendringer som følge av at skatteoppkrevingen blir flyttet fra den kommunale skatteoppkreveren til Skatteetaten, at kommunene skal beholde særnamskompetansen for kommunale krav og avviklingen av nevnte skatteutvalgsordning, er omtalt under punkt 23.7.

Samlet er det anslått at en overføring av oppgaven til Skatteetaten vil føre til en årlig nettoinnsparing på 356 mill. kroner.

Sammen med de andre tiltakene i reformen for bedre skatte- og avgiftsforvaltning, vil en overføring av skatteoppkreveroppgavene føre til at all forvaltning av skatt og avgift får sin naturlige samling i Skatteetaten. PwC har gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse som viser at netto nåverdi av hele reformen er 7,4 mrd. kroner. Av disse utgjør flytting av skatteoppkreverfunksjonen 4,5 mrd. kroner. Gevinsten vil komme fordi dagens organisering med delt kommunalt og statlig ansvar fører til en rekke unødvendig tunge rutiner og dobbeltarbeid som man kan unngå.

Gjennomgangen av saken er basert på framstillingen i Prop. 120 LS (2014 – 2015). For å gi en samlet oversikt av saken blir store deler av innholdet derfra gjentatt, men er oppdatert og utdypet der det foreligger nye opplysninger i saken eller hvor Stortinget har bedt regjeringen om å belyse saken nærmere.

Det vises til forslag til endringer i skattebetalingsloven kapittel 2, §§ 3-3, 4-1, 5-5, 5-12, 5-13, 5-14, 7-1, 8-2, 8-4, 9-2, 10-20, 14-3, 14-4, 14-5, 14-6, 15-1, 16-20 og 17-2. Det vises også til forslag til endringer i veitrafikkloven § 38, eigedomsskattelova §§ 24, 25 og 27, brann- og eksplosjonsvernloven § 28, vass- og avløpsanleggslova § 6, ligningsloven §§ 2-5 og 10-8, folketrygdloven §§ 24-2, 24-4 og 25-1, rettsgebyrloven § 14, fjellova § 7, lov om avgift av kull m.v. fra Svalbard § 6 og a-opplysningsloven § 8. Endringene foreslås å tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

23.2 Bakgrunn

23.2.1 Skatteoppkreverfunksjonen

Skatteoppkreving brukes som en felles betegnelse på de oppgavene som ligger inn under skatteoppkreverfunksjonen, herunder fellesinnkrevingen, arbeidsgiverkontrollen og føring av skatteregnskapet.

Fellesinnkrevingen innebærer at skatteoppkreveren krever inn inntekts- og formuesskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift på vegne av skattekreditorene (staten, fylkeskommunene og kommunene). Skatteoppkreverne står ved fellesinnkrevingen for innkreving av de fleste direkte skattene som Skatteetaten fastsetter.

Arbeidsgiverkontrollen omfatter primært kontrollen av lønnsområdet. Formålet med kontrollen er å påse at forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift blir beregnet, oppbevart, innrapportert og innbetalt i samsvar med de bestemmelsene som gjelder. Siden likning av lønnstakere baserer seg på innsendte lønns- og trekkoppgaver fra arbeidsgiver, er kontrollen svært viktig for å oppnå korrekt skattegrunnlag.

Føring av skatteregnskapet innebærer at skatteoppkreverne fører skatteregnskapet for den enkelte kommune i Skatteregnskapssystemet (Sofie), som blir driftet av Skatteetaten. Skatteregnskapet avlegges månedlig for å fordele skatteinntektene til kommunene.

Skatteoppkrevernes oppgaver og plikter i forbindelse med skatteoppkrevingen følger av skattebetalingsloven med tilhørende forskrifter og Instruks for skatteoppkreverne. Etter skattebetalingsloven § 2-1 skal myndigheten og de pliktene som er lagt til skatteoppkreveren i skattebetalingsloven utøves av den kommunale skatteoppkreveren. Loven setter ingen krav til hvordan funksjonen skal organiseres internt i kommunen. Kravet er ikke til hinder for at flere kommuner har felles skatteoppkrever, så lenge det blir ført et skatteregnskap for hver kommune.

23.2.2 Bakgrunnen for forslaget

Ansvaret for skatteoppkrevingen er i dag delt mellom Skatteetaten, som har det faglige ansvaret, og kommunene, som har det administrative ansvaret. Skatteoppkreving er en regelstyrt oppgave med lite bruk av skjønn og lavt behov for geografisk nærhet til skattyter. Departementet mener at dagens organisering er lite hensiktsmessig, og at å flytte skatteoppkrevingen til Skatteetaten vil gi mer koordinerte og høyere prioriterte tiltak mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, bedre ressursutnyttelse, høyere rettssikkerhet og forenkling for skattyterne.

I dag er det skatteoppkreverkontorene i de enkelte kommunene som har oppgaven med skatteoppkreving. I tillegg til skatteinnkreving og innkreving av kommunale krav driver kontorene også arbeidsgiverkontroll og fører skatteregnskapet. Skatteoppkreving blir brukt som en felles betegnelse om de samlede oppgavene som ligger til skatteoppkreverfunksjonen. Kommunene utfører oppgaver på vegne av skattekreditorene: staten, fylkeskommunene og kommunene selv.

Skatteoppkreverfunksjonen er ved lov lagt til kommunene. På likningssiden har det blitt gjennomført flere organisasjonsendringer for å møte økende krav til lik behandling, bedre service, digitale tjenester og effektivisering av offentlig sektor. Likningskontorene ble statlige allerede i 1965, og i 2001 gikk Skatteetaten fra å ha ett likningskontor for hver kommune til å ha om lag 100 likningskontor til sammen. I 2008 ble likningskontorene avviklet og organisert inn i dagens fem skatteregioner. Det har ikke vært mulig å gjennomføre tilsvarende organisatoriske endringer på skatteoppkreversiden. Organiseringen er i prinsippet lik i dag som i 1957, selv om flere kommuner de siste årene har gått sammen om skatteoppkreverfunksjonen i blant annet interkommunale ordninger, slik at vi i dag har 275 skatteoppkreverkontor for de 428 kommunene i landet.

Skatteoppkreving er ikke en naturlig kommunal oppgave der lokalpolitiske forhold har innvirkning, men en regelstyrt oppgave som i liten grad er preget av skjønn og behovet for nærhet til publikum er lite. I behandlingen av Prop. 95 S (2013 – 2014) sluttet Stortinget seg til at ett av kriteriene for vurdering av oppgavefordelingen mellom stat og kommune er at «oppgaver som ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar».

Regjeringen har satt i gang arbeidet med sikte på å overføre den kommunale skatteoppkrevingen til Skatteetaten med virkning fra 1. juni 2016. Dette er ett av tiltakene i regjeringens reform for å få en bedre og mer effektiv skatte- og avgiftsforvaltning. Finansdepartementet mener dagens organisering ikke er hensiktsmessig verken faglig, styrings- eller ressursmessig. I tillegg til at 275 kommunale skatteoppkreverkontor bruker 1 374 årsverk på skatteoppkrevingen, bruker Skatteetaten 71 årsverk på styring og kontroll av skatteoppkreverne. Flere kommuner har etablert et interkommunalt samarbeid, men det er likevel mange kritisk små miljøer; over 60 pst. av kontorene (188 kontor) bruker to eller færre årsverk. Fordelt på de ulike oppgavene til skatteoppkreverfunksjonen brukte skatteoppkreverne i 2014 samlet henholdsvis 233 årsverk på føring av skatteregnskapet, 611 årsverk på innkreving, 380 årsverk på arbeidsgiverkontroll og 150 årsverk på administrative oppgaver. Det er et stort problem for innsatsen mot svart arbeid av kontrollen av arbeidsgiverne er svak; 81,5 pst. av kommunene bruker mindre enn ett årsverk på arbeidsgiverkontroll og 82 kommuner gjennomførte i 2014 færre enn fem kontroller, mens 11 kommuner ikke gjennomførte en eneste kontroll.

Skatteoppkreverne står for fellesinnkrevingen av de fleste direkte skattene som Skatteetaten fastsetter: inntektsskatt- og formuesskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift. Resultatene av innkrevingen har en innbetalingsgrad på om lag 99,8 pst. En kan i hovedsak forklare disse resultatene med at vi har et svært velfungerende system for å fastsette, rapportere og kreve inn forskuddstrekk gjennom forskuddsordningen basert på arbeidsgivers trekk i arbeidstakernes lønn og andre ytelser. Av forskuddstrekket kommer 99,7 pst. inn «frivillig» (dvs. uten innkreving fra skatteoppkreveren). Ser en på tvangsinnkreving av restskatt for personlige skattytere er resultatet vesentlig lavere. I 2014 var resultatet 64,6 pst. Til sammenligning oppnådde Skatteetaten et resultat på 75,3 pst. for tvangsinnkreving av merverdiavgift. Forskjellen mellom de kommunale skatteoppkreverne og Skatteetaten har økt fra 4,7 prosentenheter i 2012 til 10,7 i 2014. Dette er en urovekkende utvikling. Halvårsresultatene for 2015 viser at denne utviklingen fortsetter.

Selv om innkrevingsresultatene til skatteoppkreverne i dag tilsynelatende er gode, blir disse med andre ord i stor grad oppnådd på grunn av ordningen med skattetrekk fra arbeidsgivere. Skatteetaten har langt bedre resultater enn skatteoppkreverne i tvangsinnkrevingen sin. Enda viktigere er at arbeidsgiverkontrollen, som er svært viktig for arbeidet mot svart økonomi og arbeidslivskriminalitet, ikke blir godt nok håndtert i dag. Dette er både på grunn av delt kommunalt og statlig ansvar, som gir et fragmentert kontrollansvar, men også for lav prioritet i mange kommuner.

Spørsmålet om å flytte skatteoppkrevingen til Skatteetaten er utredet flere ganger, senest i 2004 (NOU 2004: 12 Bedre skatteoppkreving) og i 2007 (NOU 2007: 12 Offentlig innkreving). Flertallet i disse utvalgene anbefalte overføring av oppgaven.

Finansdepartementet mener argumentene for å samordne skatteoppkreverfunksjonen med tilsvarende oppgaver i Skatteetaten er svært sterke.

Finansdepartementet foreslår å flytte skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten. Formålet med tiltaket er å styrke kampen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, styrket rettssikkerhet og likere behandling, forenkling for skattyterne og mer effektiv ressursbruk.

23.2.3 Skattedirektoratets forslag

Skattedirektoratet fikk 23. juni 2014 i oppdrag å utrede hvordan skatteoppkreverfunksjonen kan organiseres i Skatteetaten for å oppnå en bedre og mer effektiv skatteoppkreving. Utredningen skulle også inneholde forslag til nødvendige regelverksendringer, plan for eventuelle endringer i IKT-systemløsninger og vurdering av arbeidsrettslige og personalmessige forhold. Skattedirektoratets rapport ble sendt til Finansdepartementet 24. november 2014.

Skattedirektoratet har i utredningen vurdert ressursbehov, organisering og lokalisering for hver av oppgavene som skatteoppkreverne utfører i dag: skatteregnskap, arbeidsgiverkontroll, innkreving og rettledning/informasjon.

Skattedirektoratet foreslår at oppgavene blir løst på totalt 27 kontor med til sammen 985 årsverk. Dette innebærer at bemanningen til skatteoppkreverfunksjonen blir redusert med totalt 526 årsverk (472 i kommunene og 54 i Skatteetaten). Samtidig foreslår Skattedirektoratet å styrke arbeidsgiverkontrollen med 29 årsverk, slik at den samlede innsparingen blir netto 497 årsverk. Sammen med innsparing på blant annet kontorplasser og kostnader til IT-løsninger, gir dette en samlet innsparing på om lag 370 mill. kroner årlig. Innsparingene tar utgangspunkt i skatteoppkrevernes ressursbruk i 2013. Skattedirektoratet foreslår følgende organisering i Skatteetaten av de ulike oppgavene skatteoppkreverne håndterer i dag:

Føring av skatteregnskapet

Skattedirektoratet foreslår at føring av skatteregnskapet blir samlet på Lillestrøm, med en underavdeling i Vadsø. Enheten får et landsdekkende ansvar for oppgaven. Oppgaven blir bemannet med 45 årsverk på Lillestrøm og 15 i Vadsø. Dette er totalt 60 årsverk mot dagens 251. Kommunene vil få en spesialisert enhet som vil gi de samme rapportene og inntektsoversiktene som i dag, og som i tillegg vil kunne tilby alle kommuner analyser til økonomiforvaltningen deres.

Føring av skatteregnskapet er en spesialisert oppgave som krever riktig kompetanse og erfaring. Avgjørende for å velge lokalisering på Lillestrøm har vært rekrutteringsgrunnlaget fra de største skatteoppkreverkontorene på det sentrale østlandsområdet. Etter Skattedirektoratets vurdering har ingen andre steder i landet tilstrekkelig rekrutteringsgrunnlag med riktig kompetanse som kan sikre forsvarlig drift ved overføring.

Arbeidsgiverkontroll

Skattedirektoratet foreslår at arbeidsgiverkontrollen blir samlokalisert med de andre kontrollmiljøene i Skatteetaten og lokalisert på 22 steder. Oppgaven blir bemannet med 400 årsverk. Dette innebærer en styrking på 29 årsverk. I tillegg styrker en effekten av arbeidsgiverkontrollen vesentlig ved å samle den i større fagmiljøer og samordne den med de andre kontrollmiljøene i Skatteetaten. Skattedirektoratet har vurdert organiseringen av arbeidsgiverkontrollen ut fra hvor arbeidsgiverne holder til, hvor skatteoppkreverne har kompetansemiljø på oppgaven i dag og hvor Skatteetaten i dag har kontrollmiljøer. Arbeidsgiverkontrollen krever ikke at etaten er fysisk til stede overalt, men at det er mange nok til å reise ut på kontroller der en etter en risiko- og vesentlighetsvurdering finner ut at det er behov.

Innkreving

Skattedirektoratet foreslår at innkrevingsoppgaven blir spesialisert og lokalisert på totalt 19 steder i landet. Innkreving mot næringsdrivende er foreslått samlet i fem regionale innkrevingsmiljøer der Skatteetaten allerede har innkrevingsmiljø for merverdiavgift. Innkreving mot personlige skattytere blir samlet i 19 fylkesvise enheter, der fem av disse også har innkreving mot næringsdrivende. Oppgaven blir bemannet med til sammen 453 årsverk, mot dagens 639.

Veiledning, informasjon og arkiv

Oppgaver knyttet til rettledning, informasjon og arkiv for skatteoppkreverfunksjonen blir inkludert i Skatteetatens telefontjeneste, veiledningsfunksjonen og de regionale dokumentsentrene. Oppgaven blir bemannet med til sammen 55 årsverk. Tabell 23.1 gir en samlet oversikt over direktoratets forslag til bemanning og lokalisering av de enkelte oppgavene etter overføring til Skatteetaten.

Tabell 23.1 Direktoratets forslag til bemanning og lokalisering av de enkelte oppgavene etter overføring til Skatteetaten

Fylke

Sted

Skatteregnskap

Arbeidsgiverkontroll

Innkreving

Veiledning, SOL, arkiv

Årsverk

Østfold

Sarpsborg

19

16

7

42

Akershus

Lillestrøm

45

25

70

Ski

15

34

2

51

Oslo

Oslo1

66

97

2

182

Hedmark

Hamar

13

11

1

25

Oppland

Lillehammer

11

1

12

Gjøvik

13

13

Buskerud

Drammen

21

16

1

38

Vestfold

Tønsberg

18

13

4

35

Telemark

Skien

12

40

1

53

Aust-Agder

Grimstad

21

21

Vest-Agder

Kristiansand

15

6

21

Rogaland

Stavanger

24

26

5

55

Haugesund

10

10

Hordaland

Bergen

36

57

2

95

Sogn og Fjordane

Leikanger

9

5

14

Førde

6

6

Møre og Romsdal

Ålesund

20

8

1

29

Kristiansund

6

3

9

Sør-Trøndelag

Trondheim

21

41

1

63

Nord-Trøndelag

Steinkjer

10

8

5

23

Nordland

Bodø

16

16

6

38

Vestvågøy

7

7

Troms

Tromsø

10

26

2

38

Harstad

5

5

Finnmark

Alta

9

6

15

Vadsø

15

15

Landet

60

400

453

55

985

1 I antall årsverk for Oslo er det inkludert 17 årsverk til administrative oppgaver i Skattedirektoratet.

Kilde: Skattedirektoratet.

Oppgavene som skatteoppkreverkontorene gjør for kommunene, inkludert innkreving og regnskapsføring av kommunale krav og kommunal inkasso, skal ikke flyttes. Skattedirektoratet foreslår også at kommunene skal beholde særnamskompetansen sin og motregningstiltak for de kommunale kravene som i dag kan kreves inn av skatteoppkreveren etter reglene for innkreving av skatt.

Skatteutvalgene er et folkevalgt organ som i skattesaker kan behandle og ta avgjørelser om betalingsutsettelse og nedsettelse når hensynet til skyldneren gjør det uforholdsmessig belastende å fortsette innkrevingen. I forlengelsen av forslaget om å overføre skatteoppkrevingen til Skatteetaten, foreslår Skattedirektoratet at skatteutvalgenes myndighet skal overføres til skattekontoret.

Lovendringer i forbindelse med flytting av skatteoppkrevingen fra skatteoppkreveren til Skatteetaten m.m., kommunene sin innkreving av kommunale krav og skatteutvalgene er nærmere omtalt under punkt 23.7.

23.2.4 Høring

Departementet sendte 1. desember 2014 den overnevnte rapporten fra Skattedirektoratet med forslag om overføring av skatteoppkreverfunksjonen til Skatteetaten på høring. Høringsfristen var 2. mars 2015. Adressatene for høringen var:

  • Arbeids- og sosialdepartementet

  • Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Klima- og miljødepartementet

  • Kommunal- og moderniseringsdepartementet

  • Landbruks- og matdepartementet

  • Nærings- og fiskeridepartementet

  • Olje- og energidepartementet

  • Samferdselsdepartementet

  • Akademikerne

  • Alle kommuner

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Bedriftsforbundet

  • Datatilsynet

  • Den Norske Advokatforening

  • Den norske Revisorforening

  • Direktoratet for økonomistyring

  • Domstolsadministrasjonen

  • Finans Norge (FNO)

  • Finanstilsynet

  • Hovedorganisasjonen Virke

  • KS

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • NITO – Norges ingeniør- og teknologorganisasjon

  • Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF), Regnskap Norge siden 17. september 2015

  • Norges Bondelag

  • Norges Fiskarlag

  • Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK)

  • Norges Rederiforbund

  • Norsk Bonde- og Småbrukarlag

  • Norsk Øko-Forum (NØF)

  • Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

  • Oslo kommune

  • Skattebetalerforeningen

  • Skattedirektoratet

  • Statistisk sentralbyrå

  • Unio, hovedorganisasjon. for universitets- og høyskoleutdannede

  • Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund YS

  • Økokrim

  • Juristforbundet Skatteetaten

  • Skatterevisorenes Forening – Unio

  • Skatteetatens Landsforbund (SkL)

  • Norsk Tjenestemannslag Skatt (NTL)

Følgende instanser har uttalt at de ikke har realitetsmerknader:

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Domstoladministrasjonen, Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Norddal kommune og Statistisk sentralbyrå.

Følgende instanser har realitetsmerknader:

Landsorganisasjonen i Norge, KS, KS Møre og Romsdal, Nord-Salten skatteoppkreverkontor, kemneren i Harstad, kemneren i Follo, kemneren i Drammensregionen, Nord-Aurdal Høyre, Norsk Arkivråd, Samarbeidsforum i Sunnfjord, Valdres Natur og kulturpark, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund, Fagforbundet, Møre og Romsdal fylkeskommune, Delta, Riksrevisjonen, Norges Juristforbund seksjon kommune, Norsk Tjenestemannslag, Arbeids- og sosialdepartementet med vedlegg fra NAV, Justis- og beredskapsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Bedriftsforbundet, Skatteutvalget i Skatt øst, sør og Midt-Norge, Skatteutvalget i Skatt nord, Den norske Revisorforening, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Norsk Øko-Forum, Næringslivets Hovedorganisasjon, Skattebetalerforeningen, Skattedirektoratet, Den Norske Advokatforening, Unio, Økokrim, Skatteetatens Juristforening, Skatterevisorenes Forening, Skatteetatens Landsforbund, Norsk Tjenestemannslag Skatt, Likningsutvalget, Fagforeningene ved Statens innkrevingssentral, Byggenæringens Landsforening, Oslo byfogdembete, Econa og Energi Norge.

I tillegg er det levert høringsuttalelser fra 287 kommuner og 13 interkommunale råd eller kommunale sammenslutninger. 197 av disse høringsuttalelsene bygger helt eller delvis på argumentasjonen til KS eller Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund. Stort gjenbruk av denne argumentasjonen og ferdigskrevet mal til høringsuttalelser gjør at høringsuttalelsene samlet sett i mindre grad enn ønskelig har bidratt med lokale vurderinger og erfaringer fra hver enkelt kommune.

Alle de høringsinstansene som ikke har skatteoppkreveroppgaver i dag eller representerer disse, støttet overføring av skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten. Også fra kommunene har det kommet 25 positive høringsuttalelser.

Det har kommet 42 høringsuttalelser som ikke er fra kommunale eller interkommunale instanser. Av disse er 29 positive. Dette er blant annet Økokrim, Advokatforeningen, Revisorforeningen, Skattebetalerforeningen, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Næringslivets hovedorganisasjon og Bedriftsforbundet. Tre er nøytrale, mens åtte er negative til hovedinnretningen til forslaget. Dette er instanser som representerer de som i dag har oppgaver knyttet til skatteoppkreving, herunder KS, Norges kemner og kommuneøkonomers forbund og fagforeninger til ansatte som har oppgaven i dag. De resterende to høringsuttalelsene er bare knyttet til skatteutvalgsordningen.

Argumentene som blir trukket fram til støtte for forslaget er hovedsakelig:

  • Bedre tiltak mot svart økonomi og arbeidslivskriminalitet

  • Styrket arbeidsgiverkontroll

  • Økt rettssikkerhet og likere behandling

  • Bedre kvalitet på saksbehandlingen

  • Større fagmiljøer

  • Forenkling for skattyter og næringsliv

  • Mer helhetlig skatte- og avgiftsforvaltning

  • Redusert ressursbruk og mer effektiv oppgaveløsning

NHO uttaler:

«Etter vår oppfatning vil endringen kunne bidra til styrkede fagmiljø for innfordring og kontroll, styrking av bekjempelsen av svart arbeid og arbeidsmarkedskriminalitet, samt bidra til mer effektiv offentlig ressursbruk.»

Revisorforeningen uttaler:

«Etter vår oppfatning gir overføringen en helhetlig skatte- og avgiftsforvaltning, en styrket arbeidsgiverkontroll, større fagmiljøer og en redusert ressursbruk gjennom effektiv oppgaveløsning. Faglig sett er det sterke grunner for en slik omlegging. Når det i tillegg gir store gevinster på ressursbruken, er dette et prosjekt som må gjennomføres.»

Skodje kommune, som har overført skatteoppkrevingen til Ålesund kommune, uttaler:

«Avvikling av eigen skatteoppkrever har vore ein suksess. Kompleksiteten i eigen organisasjon har blitt redusert, som igjen har frigjort eigne ressurser. Samstundes har kvaliteten på skatteinnkrevingen blitt opprettehalde og delvis forbetra.»

Norsk Øko-forum (NØF) uttaler:

«Det eksisterende skillet mellom statlig kontroll- og innkrevingsmiljø og kommunalt kontroll- og innkrevingsmiljø gavner etter NØFs oppfatning de kriminelle.»

Argumentene som blir brukt mot forslaget er hovedsakelig:

  • Forholdet til kommunereformen

  • Lokalkunnskap og nærhet til skattyterne

  • Provenyeffekter

  • Dårligere service til brukerne

  • Redusert innsats mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi

  • Mindre innkrevings- og økonomikompetanse i kommunene

  • Hensynet til distriktspolitikk og tap av kompetansearbeidsplasser

  • Dårligere rettssikkerhet

  • Forbedring innenfor dagens organisering

KS uttaler:

«Skatteinnkrevingen i Norge er svært effektiv, og det er vanskelig å se at en statliggjøring vil forbedre den. Samtidig fjerner man en viktig oppgave fra kommunesektoren, stikk i strid med målene i den nylig igangsatte kommunereformen.»

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbunduttaler:

«NKK mener man ikke må risikere en av samfunnets viktigeste inntektskilder ved å foreta en omorganisering innenfor et område som i dag leverer svært gode resultater.»

Fagforbundet uttaler:

«Dagens organisering av skatteoppkrevingen har en meget høy innfordringsgrad. Dette skyldes i all vesentlighet en god dialog med skyldner med mulighet for fysisk oppmøte og nærkontakt. Personlig saksbehandling er vesentlig for et godt innfordringsresultat, samtidig med at skattyter opplever en god service og ser muligheter for å komme ut av sin vanskelige situasjon. Fremlagte forslag vil ikke videreføre denne muligheten.»

Delta uttaler:

«Prinsipielt mener Delta at rettsikkerheten er større for den enkelte skattyter når utskriving og innfordring av skatt ligger til ulike instanser og nivåer. Tilliten dette gir er viktig for legitimiteten til skatteoppkreverfunksjonen og viljen til å betale skatt.»

23.3 Merknader fra høringsinstansene og departementets vurdering

Finansdepartementet refererer og kommenterer de vesentligste merknadene nedenfor. Gjennomgangen er i all hovedsak lik omtalen i Prop. 120 LS (2014 – 2015), bortsett fra at punktet om arbeidsrettslige og personalmessige forhold er tatt ut av gjennomgangen og blir nå omtalt i punkt 23.7, og omtalen av kommunereformen er oppdatert med stortingsbehandlingen av Meld. St. 14 (2014 – 2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner.

23.3.1 Tiltak mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi

Høringsinstansenes synspunkt

Flere høringsinstanser, blant annet Økokrim, Norsk Øko-forum, Næringslivets Hovedorganisasjon, Byggenæringens Landsforening, Advokatforeningen, Revisorforeningen, hovedsammenslutningen Unio, Norsk Tjenestemannslag Skatt, Skatteetatens Juristforbund, Skatteetatens landsforbund og Skatterevisorenes forening mener forslaget vil medføre en styrking av arbeidet mot svart økonomi. I høringsuttalelsene kommer det tydelig fram at tiltaket er svært etterlengtet i næringslivet og i de virksomhetene som arbeider med skatt og som kjemper mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi. Mange trekker fram at styrket arbeidsgiverkontroll og en koordinering av eksisterende kontrollmiljøer er fornuftige tiltak mot økonomisk kriminalitet, og at overføringen er helt nødvendig for å kunne avdekke økonomisk kriminalitet i størst mulig grad. Dette vil motarbeide den useriøse delen av næringslivet, som gir svært vanskelige vilkår for de som driver seriøst.

Norsk Øko-forum (NØF) er en tverrfaglig interesseorganisasjon som har som formål å motarbeide økonomisk kriminalitet, med medlemmer fra blant annet de kommunale skatteoppkreverne, Skatteetaten, Tolletaten, NAV, politiet og påtalemyndighetene. NØF mener at det eksisterende skillet mellom statlige og kommunale kontroll- og innkrevingsmiljøer gagner de kriminelle, og at det er nødvendig å innlemme skatteoppkrevingen i Skatteetaten for å sikre at økonomisk kriminalitet blir avdekket i størst mulig grad. De baserer sitt standpunkt på behovet for å få et mest mulig helhetlig bilde av virkeligheten som premiss for å velge ut de riktige sakene til kontroll, avdekking, vedtak, tvangsinnkreving og eventuell melding til politiet og oppfølging av straffesporet. NØF påpeker at dagens organisering resulterer i fragmenterte kontrollmiljøer hvor skattekontoret og skatteoppkreverne ikke har fokus på de samme sakene. Dette svekker slagkraften i kontrollene, og er ikke et resultat av planmessig utvelgelse, men av tilfeldige sammentreff. Økokrim påpeker at en solid arbeidsgiverkontroll er viktig for å fastsette korrekte skatter og avgifter og avdekke eventuelle regelbrudd. Etter Økokrims oppfatning vil en styrket kontroll, kombinert med en koordinering opp mot allerede eksisterende kontrollmiljøer, være et fornuftig tiltak mot økonomisk kriminalitet.

Revisorforeningen mener det virker klart at å legge arbeidsgiverkontrollen til Skatteetaten åpner for bedre samordning med de andre kontrollmiljøene i etaten, og at en ved å styrke arbeidsgiverkontrollen med 29 årsverk gir gode forutsetninger for å intensivere innsatsen på dette kontrollområdet.

Byggenæringens Landsforening mener forslaget er et viktig tiltak i kampen mot arbeidslivskriminalitet, fordi det bidrar til å gjøre det enklere for de seriøse næringsdrivende og vanskeligere for de useriøse, og legger særlig vekt på flytting av arbeidsgiverkontrollen. Foreningen uttaler at bedre og mer effektive kontroller er et av de viktigste tiltakene for å motarbeide den useriøse delen av næringslivet, og særlig når vi vet at enkelte kommuner av ressursmessige årsaker ikke gjennomfører denne type kontroller i det hele tatt.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener endringen vil kunne bidra til styrkede fagmiljøer for innkreving og kontroll og bedre tiltak mot svart arbeid og arbeidsmarkedskriminalitet. NHO mener det er godt dokumentert hvordan kommunene i varierende grad prioriterer den lokale arbeidsgiverkontrollen, og at kontrollarbeidet uansett virker lite koordinert og strukturert. Det at oppgaven blir innlemmet i den eksisterende kontrollaktiviteten i Skatteetaten, vil derfor etter NHOs oppfatning gi en bedre og mer effektiv arbeidsgiverkontroll, og på den måten bidra positivt i kampen mot økonomisk kriminalitet.

Likningsutvalget uttaler at arbeidsgiverkontrollen mer og mer nærmer seg den kontrollen som Skatteetaten utfører, og at det er økt samarbeid mellom disse. «For sammen å kunne bekjempe arbeidsmarkedskriminalitet, vil en sammenslåing kun bli til det bedre og lette det praktiske arbeidet.»

Skatteetatenuttaler at:

«Skatteetaten ønsker å utnytte potensialet i arbeidsgiverkontrollen, koordinert med øvrige kontrollaktiviteter og virkemidler. En overføring av arbeidsgiverkontrollen til Skatteetaten vil kunne gi bedre utvelgelse av kontrollobjekter, effektivisere kontrollgjennomføringen og legge til rette for flere robuste og kompetente kontrollmiljø. Det er derfor Skattedirektoratets klare oppfatning at det vil gi en stor samfunnsmessig gevinst å overføre arbeidsgiverkontrollen til Skatteetaten.»

Unio er for så vidt positive til forslaget og støtter styrkingen av arbeidsgiverkontrollen, men mener økningen av antall årsverk burde vært høyere enn de foreslåtte 29. Også Norsk Tjenestemannslag Skatt, som støtter forslaget, mener oppgaven bør legges til flere kontorsteder enn det som er foreslått. Unio legger samtidig vekt på at området må ha de best kvalifiserte menneskene, og at skatteoppkrevermiljøet har en unik operativ kompetanse som må tas vare på. Skatterevisorenes forening understreker også hvor viktig det er å sette i verk tiltak mot den grove kriminaliteten, og mener forslaget vil skape rom for satsing på dette området. De mener som Unio at den planlagte økningen i antall årsverk bør økes ytterligere, og at en må legge til rette for operativ kontrollvirksomhet i virksomhetene. Skatteetatens Landsforbund er positive til forslaget og mener at det vil styrke arbeidsgiverkontrollen vesentlig, men mener også at Skatteetatens forslag legger opp til færre kontor enn det som er hensiktsmessig.

Advokatforeningen, som i hovedsak støtter forslaget, mener det kan være uheldig for den enkelte lønnstaker å fjerne brorparten av oppfølgings- og kontrollelementet, siden skatteoppkreverne følger opp og kontrollerer arbeidsgiverne på stedet der arbeidsgiveren er. De understreker derfor hvor viktig rollen til arbeidsgiverkontrollen er når det gjelder å ta hånd om lønnstakerne sine interesser og sikre at skattene deres kommer med i de årlige skatteberegningene.

Ålesund kommune, som støtter forslaget, viser til at arbeidsgiverkontrollen i Ålesund i dag er organisert som en del av et interkommunalt samarbeid med til sammen 15 kommuner. Kommunen peker på at det går med en del administrative ressurser for å holde oversikt, registrere og betjene den enkelte kommune samt rapportering til Skatteetaten. Ved en overføring av oppgaven til Skatteetaten, mener Ålesund kommune at dette gir mulighet til å omdisponere disse ressursene til kontroll. Dette vil styrke arbeidsgiverkontrollen samtidig som det blir oppnådd en effektiviseringsgevinst ved at det blir brukt mindre på administrasjon. Videre peker Ålesund kommune på at forslaget vil få god effekt for kompetansebygging, kortere saksbehandlingstid for vedtak, og at ressursene samlet vil kunne utnyttes på en bedre og mer effektiv måte.

Bodø kommune uttaler:

«Innenfor dette området er det spesielt viktig å bygge opp solide og gode fagmiljøer, ettersom denne kompetansen er vanskelig å rekruttere. Bodø kommune mener derfor arbeidsgiverkontrollen bør samles i større enheter, og ser fordelen med at disse lokaliseres sammen med skatteetatens etablerte kontrollmiljøer, slik det legges opp til i utredningen.»

198 kommuner mener at dagens organisering gir nærhet mellom skatteoppkrever og det lokale næringslivet, og at dette er viktig for å motarbeide arbeidslivskriminalitet. Fagforbundet uttaler at forslaget vil kunne resultere i mer svart økonomi, dels som følge av manglende nærhet i kommunen og dels fordi de kommunale skatteoppkreverne i dag blant annet arbeider tett med de lokale NAV-kontorene for å hindre urettmessig utbetaling av trygd.

Juristforbundet-Kommune er positive til at en foreslår å styrke arbeidsgiverkontrollen, men mener at å legge kontrollen under Skatteetaten ikke nødvendigvis er den beste måten å motarbeide svart økonomi på.

Econa mener forslaget i seg selv ikke nødvendigvis innebærer en styrking av arbeidsgiverkontrollen, og at forslaget ikke tar hensyn til demografi, størrelse eller kompleksiteten i næringslivet. Econa understreker at det er viktig å holde på kompetanse og å sørge for at kontrollene totalt sett ikke blir mindre hyppige.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund uttaler at nærheten til skatte- og kontrollsubjektene er viktig i kampen mot svart økonomi, og at skatteoppkrevernes nærhet som kontrollinstans i lokalmiljøet har en klar preventiv effekt. De mener at forslaget vil gi store reiseavstander som vil svekke arbeidsgiverkontrollen, samtidig som den gode synergieffekten mellom innkreving og kontroll vil blir svekket.

KS uttaler at skatteoppkreverne har god kontakt med og kjennskap til lokalt næringsliv, og at dette bidrar til å motarbeide svart økonomi.

Finansdepartementets vurdering

Arbeidsgiverkontrollen er en svært viktig oppgave i kampen mot svart økonomi, særlig siden skattleggingen av vanlige lønnsmottakere i all hovedsak er basert på innrapporteringer fra arbeidsgiverne. Overføring av arbeidsgiverkontrollen til Skatteetaten og samordning med kontrollene til Skatteetaten vil gi bedre og mer effektive kontroller, og større og mer kompetente kontrollmiljøer som vil gjøre det lettere å arbeide helhetlig med kontroll av bedrifter og enkeltpersoner.

I dag er måloppnåelsen for arbeidsgiverkontrollen varierende og gjennomgående lav. Svært få av kommunene i landet har klart å levere en kontrolldekning på 5 pst. av arbeidsgiverne i sin kommune, som har vært resultatkravet de siste ti årene. I 2014 var det 11 kommuner som ikke gjennomførte noen arbeidsgiverkontroller i det hele tatt, 82 kommuner gjennomførte mindre enn fem kontroller og hele 81,5 pst. av kommunene brukte mindre enn ett årsverk på oppgaven. Flere kommuner har organisert oppgaven i interkommunale ordninger. Dette er positivt, men slike løsninger blir ikke brukt i så stort omfang at de motvirker utfordringene med en stor spredning av oppgaven, herunder å kunne arbeide helhetlig med kontroll av bedrifter og enkeltpersoner, og få kontroller basert på risiko og vesentlighet. Interkommunale ordninger fører heller ikke til samordning med resten av kontrollvirksomheten til Skatteetaten.

Finansdepartementet mener at en slik situasjon gjør det vanskelig å bygge opp gode fagmiljøer. Manglende eller dårlig arbeidsgiverkontroll øker risikoen for konkurransevridning, der det seriøse næringslivet taper for de som velger å drive uhederlig virksomhet. Vi kan også risikere at useriøse aktører i større grad velger å etablere virksomheten sin i kommuner der de vet at kontrollen er lav. Kampen mot svart økonomi og arbeidslivskriminalitet er en nasjonal oppgave som ikke bør styres av hvordan hver enkelt kommune prioriterer å bruke ressurser på arbeidsgiverkontroll.

For å legge til rette for en best mulig videreutvikling av kontrollmetodikk og god utnytting av kontrollressursene, må arbeidsgiverkontrollen sees i sammenheng og koordineres med resten av kontrollvirksomheten til Skatteetaten. Dette vil gi større og mer kompetente kontrollmiljøer og gjøre det lettere å gjennomføre en mer helhetlig og risikobasert kontrollutvelging. Økonomisk kriminalitet og svart økonomi er komplekst og har ofte forgreninger til andre sakskompleks, også i utlandet. Det er derfor ikke lenger tilstrekkelig å se den lokale arbeidsgiverkontrollen isolert. Arbeidsgiverkontrollen er et svært viktig tiltak i kampen mot svart økonomi, som vil gi en mer korrekt fastsetting av skatter og avgifter, økt etterlevelse og som vil sikre skatteinntektene til fellesskapet.

Mange kommuner og blant annet Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund mener nærheten til skatte- og kontrollsubjektene er viktig i kampen mot svart økonomi. Finansdepartementet deler vurderingen at en del kontrollvirksomhet må gjøres der arbeidsgiverne er. Skatteetaten har tatt hensyn til dette i forslaget sitt, og Regjeringen styrker elementet av lokalt nærvær, jf. punkt 23.4. Departementet har likevel merket seg at flere av de kommunene som argumenterer for at nærhet er viktig, allerede i dag inngår i en interkommunal kontrollordning. Blant annet håndterer Bergen kommune arbeidsgiverkontrollen for 29 av 33 kommuner i Hordaland, Sør-Varanger kommune i Finnmark selger arbeidsgiverkontroller til fire kommuner i Nordland, og Ålesund kommune har ansvaret for det interkommunale samarbeidet om arbeidsgiverkontrollen mellom 15 kommuner i Møre og Romsdal.

Det er likevel slik at en organisering som bare tar hensyn til lokalt nærvær på ingen måte er rustet til å kjempe mot det komplekse og sammensatte kriminalitetsbildet vi ser i dag. Etter Finansdepartementets vurdering har tiden løpt fra dagens organisering. Skatteetaten har siden 1965 hatt en rekke organisatoriske endringer som har vært nødvendige for å forme den digitale, brukervennlige og profesjonelle etaten vi har i dag, mens det i samme periode har vært få endringer i organiseringen av skatteoppkrevingen.

Ved behandling av Dokument 8:7 (2014 – 2015) Om tiltak for å styrke kampen mot svart arbeid viste flertallet i Finanskomiteen til «at en solid arbeidsgiverkontroll er et viktig ledd i bekjempelsen av svart økonomi, og at man derfor må legge til rette for tilstrekkelig gode kontrollmiljøer som kan jobbe systematisk og profesjonelt sammen med Skatteetatens øvrige kontrollvirksomhet». Departementet vurderer at overføring av skatteoppkreverfunksjonen med arbeidsgiverkontrollen til Skatteetaten i praksis er den eneste måten å følge opp denne føringen på.

23.3.2 Provenyeffekter

Høringsinstansenes synspunkt

255 kommuner mener endringen kan føre til dårligere resultat og gi risiko for provenytap for staten. Flere kommuner og enkelte andre høringsinstanser, blant annet Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund og fagforeningene Delta og Unio, viser til en analyse utført av Oslo Economics, på oppdrag fra Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund, som blant annet viser at overføring av skatteoppkrevingen kan føre til en nedgang i skatteinntektene som er større enn innsparingen.

KS, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund og flere kommuner viser til at dagens skatteinnkreving har svært gode resultater med en innbetalingsgrad på om lag 99,8 pst. av samlede krav for de viktigste skatteartene, og peker på at dette er marginalt høyere enn innbetalingsgraden på Skatteetatens innkreving av merverdiavgift på 99,4 pst. KS kommenterer at kravenes karakter, innkreving via arbeidsgiver og automatiserte prosesser er viktige forklaringer på de gode resultatene. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund mener et viktig premiss for forskuddsordningen er arbeidet de kommunale skatteoppkreverne gjør for at arbeidsgiverne skal overholde pliktene sine, blant annet veiledning og informasjon, oppgavekontroll og purring.

Enkelte høringsinstanser sammenligner endringen med en tilsvarende omstilling i Danmark i 2005, som blant annet førte til en redusert innkrevingsprosent. Norsk Tjenestemannslag Skatt uttaler at Norge har en mer helhetlig IKT-struktur enn det Danmark hadde, men at en i Danmark også i mindre grad har opplevd å bli tatt for å holde unna skatt og avgift. Norsk Tjenestemannslag Skatt uttaler at dersom Skatteetaten i Norge blir mindre synlig i framtiden som følge av at skatteoppkrevingen blir overført, kan dette også skje i Norge.

Revisorforeningen uttaler at innvendingene om at overføringen kan gi lavere proveny er basert på en lite treffende sammenligning av innbetalingsgraden i kommunal innkreving og den statlige innkrevingen av merverdiavgift. Kravene er av ulik karakter, og nærmest all inndriving skjer automatisk gjennom forskuddstrekket (99,7 pst.). Revisorforeningen mener det er langt mer relevant å sammenligne resultatene av tvangsinnkreving, der resultatene i 2013 for skatteoppkreverne er 63 pst. av restskatt for personlige skattytere, mot Skatteetatens 74,2 pst. av merverdiavgift. Revisorforeningen uttaler at det derfor virker som om Skatteetaten allerede i dag er mer effektiv på innkreving enn kommunale skatteoppkrevere.

Skattedirektoratet viser til at Skatteetaten i dag har ansvaret for resultatene for innbetaling og innkreving av skatt og arbeidsgiveravgift, og uttaler at det derfor er utenkelig at etaten skal gå inn i en organisasjonsmodell som setter provenyet i fare.

Direktoratet uttaler:

«Med dagens skattebetalerordning og velfungerende IT-system er vi trygge på at skatteinntektene opprettholdes ved overføring av skatteoppkreverfunksjonen til Skatteetaten, samtidig som løsningen vil legge til rette for en effektivisering og videreutvikling.»

Finansdepartementets vurdering

Analysen fra Oslo Economics1, som flere høringsinstanser refererer til, viser at overføring av skatteoppkrevingen under enkelte forutsetninger kan føre til en nedgang i skatteinntektene som er større enn innsparingen. Samtidig tar Oslo Economics klare forbehold og sier at det ikke kan utelukkes at en statliggjøring vil gi en økt skatteinnkreving. Oslo Economics skriver også at de ikke har funnet entydige data som gir grunnlag for å konkludere med at skatteoppkrevingen blir av dårligere kvalitet ved at den blir flyttet fra kommune til stat. Rapporten peker videre på at det ikke er mulig å direkte sammenligne innkrevingsresultat av skattetypene som blir krevd inn i kommunene og i staten, og konkluderer med at det ikke er mulig å si noe sikkert om provenyeffekten ved en slik endring. Finansdepartementet mener rapporten ikke gir støtte til argumentet om at en overføring av skatteoppkrevingen til Skatteetaten vil føre til dårligere innkrevingsresultat og risiko for provenytap.

Flere høringsinstanser trekker fram at dagens resultater for skatteoppkreving er svært gode. Det er riktig at skatteoppkrevingen også i dag fungerer tilfredsstillende, og at 99,8 pst. av fastsatt forskuddstrekk blir krevd inn. Finansdepartementet mener dette ikke er på grunn av organiseringen med delt kommunalt og statlig ansvar og 288 kontorer, men i all hovedsak som følge av ordningen med forskuddstrekk og at alle skatteoppkreverne bruker det samme IT-systemet, som Skatteetaten eier og drifter. Det er arbeidsgiverne som gjennom forskuddstrekk i lønn gjør mesteparten av skatteoppkrevingen. 99,7 pst. av forskuddstrekket blir i dag betalt inn frivillig, uten innkrevingstiltak fra skatteoppkreverne. Dersom en sammenligner resultatene på tvangsinnkreving hadde kommunene i 2014 et resultat på 64,4 pst. på restskatt, mens Skatteetatens resultat på tvangsinnkreving av merverdiavgift var 75,3 pst. Forskjellene mellom kommunene og Skatteetatens resultater har økt fra 4,6 prosentenheter i 2012 til 10,7 i 2014. Halvårsresultatene for 2015 viser at denne utviklingen fortsetter. Det er altså ikke grunnlag for å hevde at kommunene har bedre innkreving enn staten – tvert imot.

Sammenligningen enkelte høringsinstanser gjør med situasjonen i Danmark er ikke treffende. I Norge bruker alle skatteoppkreverne det landsdekkende skatteregnskaps- og innkrevingssystemet Sofie. Skattedirektoratet har som systemeier hovedansvaret for drift, opplæring, forvaltning og videreutvikling av systemet. Danmark hadde ikke tilsvarende systemstøtte på plass før statliggjøringen i 2005. Samtidig ble den danske skatteetatens tid til innkrevingen vesentlig redusert som følge av kortere foreldelsesfrist for skattekrav. Dette gir høyere restanser uavhengig av hvordan oppgaven er organisert. I Danmark tok skatteetaten samtidig også over innkrevingen av alle kommunale krav, noe som kan ha påvirket oppgaveløsningen. Skattedirektoratet foreslår ikke at den norske Skatteetaten skal ta over innkrevingen av kommunale krav.

Finansdepartementet kan ikke se at det å overføre skatteoppkrevingen skal gi reduksjon i provenyet eller dårligere resultater. Basert på en sammenligning av resultatene for innkreving av merverdiavgift i Skatteetaten og restskatt i kommunene, mener Finansdepartementet forslaget snarere vil føre til høyere proveny, ikke lavere. Samtidig sørger forslaget for bedre tiltak mot svart økonomi, noe som igjen kan føre til økt proveny.

Bedre tiltak mot svart økonomi vil kunne øke det samlede, fastsatte provenyet og dermed minske det såkalte skattegapet. Skattegapet er en betegnelse på differansen mellom skatten som teoretisk sett skulle ha vært innbetalt dersom alle oppfylte skatte- og avgiftspliktene sine, og den skatten som faktisk er betalt inn. Omfanget av uregistrert økonomi er naturlig nok vanskelig å beregne, men Sverige har beregnet skattegapet til om lag 5 pst. av BNP og om lag 10 pst. av den utlignede skatten2. Gitt at disse estimatene fra Sverige gir et noenlunde riktig bilde av nivået på skatteunndragelser i Norge, innebærer dette at det blir unndratt skatter og avgifter i Norge for bortimot 90 mrd. kroner i året3. Bedre tiltak mot svart økonomi har dermed avgjørende provenyvirkninger.

23.3.3 Ressursbruk og mer effektiv oppgaveløsning

Høringsinstansenes synspunkt

Flere høringsinstanser, blant annet Næringslivets Hovedorganisasjon, Norsk Øko-forum, Skatteetatens Juristforening, Skatteetatens Landsforbund, Bedriftsforbundet, Byggenæringens Landsforening og Revisorforeningen trekker fram at dagens organisering ikke er formålstjenlig med tanke på ressursbruk og at forslaget vil føre til bedre bruk av offentlige midler.

Næringslivets Hovedorganisasjon mener forslaget medfører en rasjonell og effektiv utnytting av offentlige ressurser, og en bedre drift og utvikling av Skatteetatens IT-systemer:

«Etter vår oppfatning vil endringen kunne bidra til styrkede fagmiljø for innfordring og kontroll, styrking av bekjempelsen av svart arbeid og arbeidsmarkedskriminalitet, samt bidra til mer effektiv offentlig ressursbruk.»

Revisorforeningen mener det er en faglig sterk begrunnelse for forslaget, og mener at når det i tillegg gir store gevinster på ressursbruken, er dette et prosjekt som må gjennomføres.

Skattebetalerforeningen uttaler at selv om dagens forvaltning på mange måter fungerer bra, er det viktig å få ut ytterligere potensiale for forbedring og effektivisering.

Skattebetalerforeningen mener de ikke har tilstrekkelig grunnlag for å vurdere innsparingen som er lagt til grunn, men mener dersom utregningene stemmer at dette er et moment som med styrke taler for å gjennomføre endringen. Det er likevel en forutsetning for omleggingen at resultatene blir like gode som i dag.

Oslo byfogdembete mener endringen og en samlet innkreving av merverdiavgift og skatter/avgifter vil innebære en ressursinnsparing for domstolen, da det ofte dreier seg om de samme skyldnerne. Samordningen vil derfor kunne redusere antallet konkurskrav som må behandles. Tilsvarende argument blir trukket fram for utleggssaker, ved at en kan ta utlegg for flere krav samtidig, og krav om arrest. Oslo byfogdembete vil også kunne spare tid ved å bare måtte ta hensyn til én samarbeidsaktør i stedet for to.

Norsk Tjenestemannslag mener overslagene for gevinstrealisering er for optimistiske dersom formålet er å opprettholde dagens innkrevingsnivå og kvalitet, og frykter at omstillingen kan gå ut over Skatteetatens kjerneoppgaver, dersom det ikke blir tilført ytterligere midler. Econa finner det vanskelig å tro på at en kan få bedre resultat for innkreving og kontroll samtidig som en reduserer antall årsverk med om lag 500. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund mener rapporten ikke har vurdert behovet for å differensiere ressursinnsatsen basert på sosioøkonomiske og demografiske ulikheter mellom kommunene, og at forslaget ikke vil gi den forventede effektiviseringsgevinsten.

Ålesund kommune viser til at arbeidsgiverkontrollen er organisert som et interkommunalt samarbeid mellom til sammen 15 kommuner i Møre og Romsdal. Kommunen påpeker at det går med en del administrative ressurser for å holde oversikt, registrere og betjene den enkelte kommunen, og at en overføring av oppgaven til Skatteetaten vil frigjøre disse ressursene.

Fjell kommune uttaler:

«Sjølv om Fjell kommune i dag har ei velfungerande ordning vil ei samordning kunne gje innsparingar som igjen gir ytterlegare inntekter som kan komme innbyggjarane til gode.»

Skatteetatens Juristforening er usikre på om modellene som er brukt for å regne ut ressursbehovet er tilstrekkelig underbygde, og mener ressursestimatet kan være i underkant av det som trengs for å løse oppgavene på en god måte. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund mener rapporten ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å støtte opp under Skattedirektoratet sine vurderinger om innsparinger og reduksjon av årsverk.

Fagforeningene ved Statens innkrevingssentral mener Statens innkrevingssentral kan løse innkrevingsoppgaven med 95 årsverk, og at dette innebærer en innsparing på ytterligere 400 årsverk sammenlignet med Skattedirektoratets forslag.

Finansdepartementets vurdering

Skattedirektoratet har i sin utredning beregnet at oppgavene kan løses på totalt 27 kontorer og med 985 årsverk. Samlet gir direktoratets forslag en innsparing på 526 årsverk. Samtidig blir det foreslått å styrke arbeidsgiverkontrollen med 29 årsverk, som gir en netto samlet innsparing på nær 500 årsverk. Samlet innsparing (lønns-, kontor- og systemkostnader) i Skatteetatens forslag er 370 mill. kroner årlig. Dette baserer seg på skatteoppkrevernes ressursbruk i 2013. 2014-ressursbruken er omtalt i punkt 23.8.

Hovedårsaken til ressursinnsparingen er først og fremst at dagens organisering med delt kommunalt og statlig ansvar fører til en rekke unødvendig tunge rutiner og dobbeltarbeid. Det er flere saksbehandlere hos skatteoppkreveren og Skatteetaten som gjør samme arbeid mot de samme skyldnerne, blant annet utleggsforretninger og konkurskrav. Når det gjelder arbeidsgiverkontrollen ligger kontrollkompetansen hos skatteoppkreveren, mens Skatteetaten har vedtakskompetansen. Dette gir tungvinte arbeidsprosesser og gjør at saksbehandlingstiden på vedtakene blir unødig lang. I tillegg vil en overføring av arbeidsgiverkontrollen og en samordning med Skatteetatens øvrige kontrollmiljøer frigjøre administrative ressurser hos de skatteoppkreverne som har organisert arbeidsgiverkontrollen i interkommunale kontrollordninger. Skatteetaten bruker i tillegg 71 årsverk til oppfølging og kontroll med skatteoppkreverne. Dette er avgjort lite formålstjenlig ressursbruk.

Høringsuttalelsene viser også at en rekke andre virksomheter vil få innsparinger og mindre dobbeltarbeid i arbeidsoppgavene sine. Finansdepartementet mener Skattedirektoratets vurderinger er solide og gir et godt grunnlag for å vurdere gevinstene ved endringen. Med tanke på at en kan gjennomføre endringen med store innsparinger, samtidig som en styrker innsatsen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, oppnår bedre rettssikkerhet og kan løse oppgavene mer effektivt, mener Finansdepartementet at av hensynet til effektiv ressursbruk er det helt klart at forslaget bør gjennomføres.

23.3.4 Rettsikkerhet og lik behandling

Høringsinstansenes synspunkt

124 kommuner mener at å flytte skatteoppkrevingen til Skatteetaten vil gi skattyterne dårligere rettssikkerhet. Også andre høringsinstanser argumenterer med dette, blant annet Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund, Juristforbundet – Kommune, Fagforbundet og Haugaland Vekst. Oslo kommune viser blant annet til at Skattedirektoratet i sin utredning omtaler nærhetsprinsippet som en risiko for rettssikkerheten til skattyter, mens Oslo kommune mener det motsatte er tilfelle. Fagforeningen Delta mener prinsipielt at rettssikkerheten for den enkelte skattyter er større når utskriving og innkreving av skatt ligger til ulike funksjoner og nivåer, og at dette er viktig for tilliten og legitimiteten til skatteoppkreverfunksjonen. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund trekker fram at det er et grunnleggende rettssikkerhetskrav at det skal være både et organisatorisk skille og en arbeidsdeling mellom fastsetting og innkreving av skatt. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund mener forslaget øker risikoen for at det blir tatt innkrevingsmessige hensyn ved fastsetting og fastsettingshensyn ved innkreving, og at dette vil gi borgerne redusert rettssikkerhet.

Flere høringsinstanser, blant annet Skatteetatens Juristforbund, Byggenæringens Landsforening, Skatteetatens Landsforbund, NAV, Revisorforeningen og Bedriftsforbundet trekker fram at forslaget vil gi skyldnere økt rettssikkerhet. Advokatforeningen, som i hovedsak støtter forslaget, understreker hvor viktig det er at rettssikkerheten faktisk blir styrket i forbindelse med overføringen, og forutsetter at en ved overføringen også tar hensyn til behovet for oppfølging fra Skatteetaten i de tilfellene der skatteoppkreverne har hatt en viktig rolle lokalt.

Byggenæringens Landsforening mener forslaget vil styrke rettssikkerheten med sterkere fagmiljø knyttet til innkreving og kontroll. Tilsvarende argument blir fremmet av Næringslivets Hovedorganisasjon. De mener at større fagmiljøer fører til at saksbehandlingen blir styrket og mer lik, uavhengig av hvor en hører til geografisk.

NAV mener forslaget er med på å styrke rettssikkerheten til skattyterne, og at forutsetningene for lik behandling blir bedre. Revisorforeningen mener innkreving er en klart regulert oppgave, og at den lokale tilknytningen til skyldneren kan virke uheldig, gi ulik behandling og svekke snarere enn styrke rettssikkerheten.

Bedriftsforbundet mener at siden Skatteetaten har et større fagmiljø enn mange skatteoppkreverkontor, vil dette øke sjansen for lik behandling ved like saker og tror at overføringen vil føre til bedre kvalitet i saksbehandlingen. Bedriftsforbundet, som i hovedsak støtter forslaget, trekker likevel fram at hensynet til skattyterens rettssikkerhet også kan bli påvirket negativt, og at Skatteetaten derfor må arbeide for at en ny organisering ikke fører til mer overflatisk og automatisert skatteoppkreving.

Fagforeningene ved Statens innkrevingssentral mener at dagens organisering gjør lik behandling nærmest umulig. De mener likevel at Skattedirektoratets forslag ikke vil sikre en tilstrekkelig grad av lik behandling, og at all tvangsinnkreving mot privatpersoner bør samles ved Statens innkrevingssentral.

Skattebetalerforeningen er usikker på om omleggingen vil styrke rettssikkerheten til skattyterne, men mener omleggingen likevel kan være fornuftig, gitt at rettssikkerheten ikke blir svekket. Skattebetalerforeningen understreker at det er viktig med personlig oppfølging i vanskelige saker, og mener det er urovekkende at mye makt blir samlet i en enkelt etat. Skatteetaten vil etter endringen opptre både som utligner og innkrever av skatten, men dette blir avhjulpet noe ved at innkreving og fastsetting blir lagt til ulike enheter i etaten.

Finansdepartementets vurdering

Enkelte høringsinstanser trekker fram at skillet mellom fastsetting og innkreving er et viktig prinsipp i skatteforvaltningen, og at en ved å samle dette i samme enhet derfor kan komme til å redusere rettssikkerheten til skyldnerne. Finansdepartementet mener derimot det er fullt mulig å opprettholde dette prinsippet ved at oppgavene blir lagt til ulike enheter i Skatteetaten. For eksempel ligger i dag både fastsetting og innkreving av kommunal eiendomsskatt og kommunale avgifter i kommunene. Det samme gjelder for merverdiavgift i Skatteetaten, mens fastsetting og innkreving er lagt til ulike enheter. Dette har så vidt Finansdepartementet erfarer ikke ført til svekket rettssikkerhet. Videre kan alle tvangstiltak prøves for tingretten, og klagemulighetene for skattyter blir som i dag.

Skatteoppkreving er en oppgave som i all hovedsak er preget av stram regulering, liten grad av skjønn og et sterkt behov for likhet på tvers av kommunegrensene. Riksrevisoren uttalte på en pressekonferanse 25. juni 2014: «En ting er veldig klart: Skattebetalere, både arbeidstakere og bedrifter, får svært ulik behandling avhengig av hvilken kommune de bor i». Han sa også at det er behov for omlegging «hvis likebehandling av borgere er et mål». Dersom skatteoppkrevingen blir overført til Skatteetaten, vil dette blant annet gi større og mer kompetente fagmiljøer som vil legge til rette for at skattyterne i større grad blir behandlet likt, uavhengig av hvilken kommune de bor i. Departementet vurderer at rettssikkerheten for skattyterne derfor blir styrket når Skatteetaten tar over oppgaven.

23.3.5 Forenkling og service til skattyterne

Høringsinstansenes synspunkt

Flere høringsinstanser, blant annet Norsk Øko-forum, Skatteetatens Juristforbund, Skatteetatens Landsforbund, Unio, Næringslivets Hovedorganisasjon, Byggenæringens Landsforening, Revisorforeningen, Skattebetalerforeningen, Bedriftsforbundet, Advokatforeningen, Norsk Tjenestemannslag og Energi Norge trekker fram at forslaget vil medføre en forenkling for skattytere og næringsliv.

Advokatforeningen mener forslaget innebærer en forbedring ved at skattyterne får én etat å ta hensyn til, og at det særlig i innkrevingssaker der skattyter i dagens system klager på den materielle ligningen er problematisk at skatteoppkrevernes og Skatteetatens kompetanse er delvis overlappende og uklar.

Skatteetatens Landsforbund mener at samordning vil føre til en forenkling for skatte- og avgiftspliktige med bare én etat å ta hensyn til. De viser til at «Skatteopplysningen mottar årlig ca. 30 000 telefoner som gjelder skatteoppkreveren og skatteoppkreveren mottar årlig et utall telefoner som gjelder skattekontorene».

Norsk Øko-forum mener en i dag risikerer at skatteoppkreveren og skattekontorene kontrollerer og politimelder ulike saker som gjelder samme skattyter. Det ville medføre en forenkling dersom en kunne utarbeide én politimelding mot det samme objektet, som omfatter alle straffbare forhold.

NAV trekker fram at endringen vil gjøre det enklere å samhandle med Skatteetaten, ettersom de bare trenger ta hensyn til én etat. Skattebetalerforeningen mener den foreslåtte endringen legger bedre til rette for dialog mellom fastsetting og innkreving enn i dag, og håper dette medfører at enkle rettinger kan gjennomføres på en enklere måte, slik at skattyteren slipper å måtte betale urettmessige krav, for senere å måtte klage. Skattebetalerforeningens inntrykk er at skatteoppkreveren i dag ofte opptrer «firkantet» og at det for ofte er mangelfull dialog mellom Skatteetaten og skatteoppkreverkontorene.

Næringslivets Hovedorganisasjon mener det ikke er naturlig å skille mellom faglig og administrativ kontroll av skatteoppkreverfunksjonen mellom to ulike forvaltningsnivå, og at dagens organisering ikke virker rasjonell. Hovedorganisasjonen mener det både faglig, styrings- og ressursmessig bør være store gevinster å hente gjennom samordning og mindre overlapping.

Norsk Tjenestemannslag mener en overføring vil medføre en forenkling for skyldnere, som ofte skylder både merverdiavgift og skatt/arbeidsgiveravgift, ved at de får én statlig kreditor å ta hensyn til. Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening trekker tilsvarende fram at forslaget innebærer en forenkling for næringsdrivende, som får ett innkrevingsmiljø å ta hensyn til.

Oslo byfogdembete uttaler at de fra sine møter med skyldner erfarer at dagens system med flere innkrevende etater er forvirrende for skyldner, som ofte ikke forstår hvem som har hvilke krav, og hvem de skal henvende seg til for å få ordnet opp. Oslo byfogdembete vurderer at en samordning vil kunne være en stor fordel for skyldnerne.

Skatteetatens Juristforening mener utviklingen innenfor IKT fører til at behovet for fysisk oppmøte hos skatteoppkreveren er mindre, og at brukerne er mer opptatt av tilgjengelighet. Forventningen er at de offentlige tjenestene skal være tilgjengelige på telefon og elektronisk nærmest hele døgnet, og at ved å samle tjenestene i Skatteetaten har en i større grad ressurser og kompetanse til å utvikle tjenester som ivaretar disse behovene.

Skattedirektoratet påpeker at for skattytere og arbeidsgivere kan det være krevende å forstå ansvarsfordelingen i dagens skatteforvaltning, blant annet hvem en skal henvende seg til for spørsmål. Direktoratet uttaler at forslaget vil medføre at brukerne vil få én etat å forholde seg til, ett telefonnummer å ringe og én internettside for alle spørsmål som gjelder skatt og avgift. Direktoratet påpeker at dette vil gjøre det enklere å utvikle elektronisk kommunikasjon og selvbetjeningsløsninger for brukerne.

Skattedirektoratet peker også på at deres erfaring er at skattytere som har fått store vansker med skatte- og avgiftsgjeld, såkalte vanskeligstilte skattytere, ofte har drevet næring, og at problemet gjelder både skatte- og merverdiavgiftskrav. Direktoratet mener at for å bedre livssituasjonen for disse skattyterne er det som regel ikke tilstrekkelig å komme fram til en løsning for skattekravene. Direktoratet mener at overføring av skatteoppkrevingen til Skatteetaten vil legge til rette for en bedre hjelp til vanskeligstilte skattytere ved at Skatteetaten får et helhetlig ansvar som blant annet bidrar til en helhetlig løsning for betaling eller reduksjon av kravene og kortere saksbehandlingstid.

253 kommuner trekker fram at å flytte skatteoppkrevingen til staten og samle oppgaven på færre kontor vil gi dårligere service til brukerne. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund mener dagens organisering gjør det lett for alle brukere å komme i kontakt med skatteoppkreveren, og at nærhet til innbyggeren gjør det enklere å oppnå et godt og riktig resultat fordi en får et bedre faktagrunnlag å basere avgjørelsene på. Juristforbundet – Kommune mener dagens ordning med skatteoppkreving lokalt har fordeler med tanke på veiledning og informasjonsvirksomhet, og at lokal nærhet gjør det lettere å fysisk oppsøke skatteoppkreveren for møte, overlevering av regnskap osv. Inntrykket deres er at skatteoppkreverne er lettere tilgjengelig for publikum enn Skatteetaten. Samtidig som Juristforbundet – Kommune mener det er en fordel med en lokal skatteoppkrever for de skattyterne som trenger hjelp til å komme ut av betalingsproblemene, uttaler de at i forhold til den store massen skattytere som uansett betaler, er det ikke viktig om skatteoppkreveren er lokal eller sentralisert.

Norsk Tjenestemannslag Skatt er urolig for at det i forbindelse med overføringen ikke vil bli satt av tilstrekkelige ressurser til veiledning og publikumsmottak, og mener det er viktig å ikke undervurdere behovet mange skattytere fremdeles vil ha for personlige oppmøte på et skatteoppkreverkontor. De påpeker at dette behovet også eksisterer utenfor de største byene. Norsk Tjenestemannslag Skatt mener en overføring vil føre til større pågang for Skatteopplysningen, og at en bør overføre flere årsverk for å sikre kvaliteten på opplysningstjenestene. Delta uttaler at det at skatteoppkreverkontorene i dag har breddekompetanse når det gjelder å veilede arbeidsgivere og skattytere gir bedre service. Fagforbundet uttaler at personlig saksbehandling er vesentlig for et godt innkrevingsresultat, samtidig med at skattyter opplever god service og ser at det kan være mulig å komme ut av den vanskelige situasjonen vedkommende er i. Forslaget vil i følge Fagforbundet ikke videreføre denne muligheten.

Finansdepartementets vurdering

Finansdepartementet mener forslaget innebærer en klar forenkling for skattytere og næringsdrivende, og flere høringsinstanser trekker også fram hvordan endringen medfører forbedringer for deres egne arbeidsprosesser. For skattytere og næringsdrivende er arbeids- og ansvarsfordelingen mellom stat og kommune lite intuitiv, noe som skaper unødvendig ekstraarbeid, forvirring og frustrasjon. I dag må skattyterne ta hensyn til to ulike etater i samme sak. Det er ikke alltid gitt for skattyterne hvem som kan gi veiledning om det de lurer på. Skattedirektoratet viser til at Skatteopplysningen årlig tar imot 30 000 telefoner fra skattytere som må henvises videre til skatteoppkreverkontoret, mens skatteoppkreverne har beregnet et tilsvarende antall som de viser videre til Skatteetaten.

Ved en omlegging får skattyter bare én etat å forholde seg til, og en unngår at skattyteren kontakter feil etat. Det vil bli ett kontaktpunkt for alle forespørsler om skatt, arbeidsgiveravgift og merverdiavgift. I tillegg vil et landsdekkende skatteregnskap medføre at det blir én felles landsdekkende bankkonto, og ikke som i dag med en bankkonto for skatt i hver kommune (428 bankkontoer). Dette vil gjøre det enklere for næringsdrivende som driver virksomhet i flere kommuner, da de kun vil ha én bankkonto å forholde seg til. Videre vil arbeidet med daglig oppfølging og avstemming av bankkontoen i hver kommune erstattes av oppfølging av bare én bankkonto.

Behovet for personlig oppmøte på et skattekontor er gjennom de siste årene betydelig redusert på grunn av digitalisering, veiledning og informasjon på Skatteetaten.no og rapportering av grunnlagsdata.

Utviklingen innenfor IKT, digitale løsninger og register med grunnlagsdata gjør at behovet for personlig oppmøte og fysisk nærhet også på skatteoppkreverkontorene blir stadig mindre. Undersøkelser gjort av oppmøte hos enkelte skatteoppkreverkontor viser også dette. I en utredning fra KS «Konsekvenser av regjeringens forslag om overføring av skatteoppkrevingen fra kommunene til staten»4, vises det til at innbyggerne som oftest tar kontakt med skatteoppkreverne via telefon, og det er store variasjoner i omfanget av personlig oppmøte på skatteoppkreverkontoret. Rømskog kommune oppgir 2-4 besøk i året, Notodden 10-15 i uken, mens Drammen kommune oppgir at det er svært lite besøk.

Enkelte skattytere og skyldnere vil selvsagt også i framtiden ha et behov for kontakt med skatteoppkreveren. Finansdepartementet legger til grunn at størstedelen av dette behovet kan dekkes gjennom digitale kanaler og telefon. For de som har behov for å møte personlig er det i rapporten lagt opp til at det fremdeles skal være kontor med skatteoppkreverfunksjonsoppgaver i alle fylker i landet, samtidig som en foreslår at alle de eksisterende publikumsmottakene til Skatteetaten (i dag om lag 110 kontorer) kan håndtere oppmøter fra skattytere. Departementet mener derfor at nærhet i innkrevingen ikke er et godt argument mot forslaget, og at det ikke er formålstjenlig å opprettholde en spredt og lite effektiv kontorstruktur for å ivareta en svært liten gruppe skattytere.

Skattedirektoratet foreslår at veiledningen knyttet til skatteoppkreverfunksjonen blir inkludert i Skatteopplysningen (Skatteetatens landsdekkende telefonopplysningstjeneste) og i Skatteetatens veiledningsmiljøer rundt om i landet, og at disse får tilført ressurser for å ivareta oppgaven. Finansdepartementet støtter dette forslaget. Det skal etableres en god veiledningstjeneste per telefon, og bygges god veiledningskompetanse både i Skatteetatens eksisterende miljøer for veiledning og de stedene der det blir etablert kontor med skatteoppkreveroppgaver.

De skattyterne som på grunn av en særlig vanskelig livssituasjon ikke er i stand til å oppfylle skatteforpliktelsene sine eller ivareta sine rettigheter, kan få hjelp av Skatteetaten til dette gjennom den såkalte «Skattehjelpen». I dag er det et problem for disse skattyterne at ansvaret er delt mellom Skatteetaten og skatteoppkreverne. Skatteetatens erfaring er at skattytere som har kommet i store vansker med skatte- og avgiftsgjeld, ofte har drevet næring, og at problemene gjelder skjønnsfastsatte krav om både skatt og merverdiavgift. Den foreslåtte organiseringen vil legge til rette for at Skatteetaten kan ta et helhetlig ansvar for disse sakene, noe som vil medvirke til at behandlingen av slike saker kan gå raskere. Finansdepartementet mener også at større fagmiljøer gir bedre kompetanse, slik at en raskt kan gi god veiledning og riktige svar på skattyterne sine spørsmål. Dette er også god service.

23.3.6 Lokalkunnskap og nærhet til skattyterne

Høringsinstansenes synspunkt

Flere høringsinstanser, blant annet Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund, KS og 265 kommuner argumenterer for at forslaget vil innebære tap av nærhet til skattyterne og dermed mindre lokalkunnskap i skatteoppkrevingen. Flere kommuner uttaler at «Vi mener derfor at vår nærhet til innbyggerne og vår lokalkunnskap i stor grad bidrar både til forskuddsordningens suksess og til de gode resultatene for innkreving av de andre skatteartene.» KS viser til at innbyggere med betalingsvansker kan få en samordnet betalingsordning for skattegjelden sin og utestående kommunale krav ved å kontakte den kommunale skatteoppkreveren, som kjenner de lokale forholdene i kommunen. Med en statlig skatteinnkreving mener KS at disse innbyggerne ofte vil måtte ta stilling til to innkrevingsinstanser (staten og kommunene), og at dette kan gjøre det vanskeligere å ta kontakt og dermed heve terskelen for innbyggerne. Flere høringsinstanser mener også at mindre nærhet og kjennskap til lokalt næringsliv vil svekke innsatsen mot svart økonomi (jf. punkt 23.3.1 «Tiltak mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi»).

Flere høringsinstanser mener likevel at overføringen vil gi bedre fagmiljøer og øke kvaliteten på saksbehandlingen. Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening mener at omorganiseringen vil kunne skape grobunn for større profesjonalitet i arbeidet. Samtidig mener de også at kunnskap om lokale forhold og nærhet kan bli en større utfordring med ny organisering.

Revisorforeningen støtter forslaget og trekker i uttalelsen sin fram at dagens organisering er lite formålstjenlig. Revisorforeningen uttaler:

«Det er vanskelig å se gode grunner for at skatteoppkreverfunksjonen skal være en kommunal oppgave. Innvendingen om at nærhet til skattyterne og de næringsdrivende vil bli borte, er ikke relevant. Innkreving er en klart regulert oppgave. Det er tvert imot slik at den lokale tilknytningen til skyldneren kan virke uheldig og gi manglende likebehandling og svekke rettssikkerheten.»

Skatteetatens Juristforening støtter også forslaget og viser til at dagens samfunn og elektroniske tjenester har redusert behovet for personlig kontakt, og dette er ikke lenger et viktig moment for å beholde kommunal organisering av oppgaven. Deres oppfatning er at utviklingen på IT-siden medfører at behovet for fysisk oppmøte hos skatteoppkreverne er mindre, og brukerne er mer opptatt av elektronisk tilgjengelighet og tilgjengelighet på telefon, helst 24 timer i døgnet 7 dager i uken. Skatteetatens Juristforening mener at ved å samle oppgavene i Skatteetaten er det mer ressurser og kompetanse til å utvikle tjenester som gir bedre tilgjengelighet.

Finansdepartementets vurdering

Finansdepartementet mener at skatteoppkreving er en oppgave som er preget av stram regulering, liten grad av skjønn og et sterkt behov for likhet på tvers av kommunegrensene. Elektronisk kommunikasjon, rapportering fra tredjepart og grunnlagsdata har over tid sterkt redusert behovet for lokal kontakt, og undersøkelser viser at nærhet ikke fører til bedre innkrevingsresultat. Heller ikke når namsmannen gjennomfører utleggsforretninger er det vanlig at skyldner møter opp personlig. Skattyterens verdier går fram av ulike registre, og det er i dag i svært få tilfeller aktuelt å oppsøke skyldnerens bosted eller forretningssted for å gjennomføre en utleggsforretning. Kontorforretninger er også i dag hovedregelen ved utleggsforretninger, og endringen vil i liten grad påvirke dette.

Finansdepartementet er enig med høringsinstansene som mener at nærhet kan gi ulik behandling og manglende rettssikkerhet for skattebetalerne. Ved at Skatteetaten tar over oppgaven vil behandlingen skje i større og mer kompetente fagmiljøer, og overføringen legger til rette for at skattebetalerne blir behandlet likt, uavhengig av hvilken kommune de bor i.

Nærhet særlig i små kommuner kan også være problematisk. At den som krever inn skatten kjenner skyldneren personlig eller har andre koblinger til skyldneren kan gjøre det vanskelig å gjennomføre skatteoppkrevingen på en god måte, og kan undergrave en lik og rettferdig praksis rundt i landet.

Finansdepartementet mener at en del kontrollvirksomhet må være der arbeidsgiverne er, og dette gjenspeiler seg i regjeringens forslag til lokalisering. Men for å bekjempe morgendagens kriminalitetsutfordringer når det gjelder arbeidslivskriminalitet og økonomisk kriminalitet er ikke lokalt nærvær tilstrekkelig. Vi må da se på tvers av kommunegrenser og samarbeide med andre kontrollinstanser. For små fagmiljøer er dette krevende, både ressurs- og kompetansemessig. Med høy grad av nærhet blir det lettere å observere opplagte unndragelser som en frisør eller kiosk som tilsynelatende har flere kunder enn det den innrapporterte omsetningen tilsier, mens det gir skinn av legitimitet til den mer organiserte kriminaliteten fordi det ikke finnes ressurser lokalt til å kontrollere og avdekke denne. Et eksempel kan være en kommune med få innbyggere, men høy grad av utbygging av hyttefelt. Skatteoppkreveren er kjent med utbyggingen, men med for eksempel ett kontrollårsverk har kommunen ingen mulighet til å gjennomføre en full arbeidsgiverkontroll hos en stor utbygger som benytter importert arbeidskraft og der arbeidstakerne ikke er registrert, det opereres med en leverandørkjede med høy risiko for fiktiv fakturering etc. Kontrollen blir også vanskeliggjort dersom firmaene som jobber med oppføringen er registrert i flere ulike kommuner.

Det finnes ingen dokumentasjon for at lokalkunnskap gir bedre resultater hverken når det gjelder kontroll eller innfordring. I så måte så kan man heller si at vi ser det motsatte. De større kontroll- og innfordringsmiljøene vi ser hos de store skatteoppkreverne, for eksempel Oslo, Bergen og Trondheim, gir bedre resultat i å bekjempe arbeidslivs- og økonomisk kriminalitet.

23.3.7 Helhetlig skatte- og avgiftsforvaltning

Høringsinstansenes synspunkt

Revisorforeningen, Ligningsutvalget og Norsk Tjenestemannslag Skatt uttaler at overføringen vil gi en mer helhetlig skatte- og avgiftsforvaltning. Norsk Tjenestemannslag Skatt påpeker at det er gode faglige argument for dette.

Som ledd i den større omorganiseringen av skatte- og avgiftsforvaltningen mener Skattedirektoratet det er helt naturlig at skatteoppkreverfunksjonen blir en del av Skatteetaten. Direktoratet peker på at etter overføringen av Statens innkrevingssentral 1. januar 2015 og overføring av oppgaver fra Tolletaten fra 1. januar 2016, vil overføring av skatteoppkreverfunksjonen gjøre at Skatteetaten får et helhetlig ansvar for skatte- og avgiftsforvaltningen.

Skattedirektoratet uttaler:

«For å få dette til på en best mulig måte, er det viktig at Skatteetaten ikke bare har det faglige ansvaret for de forvaltningsoppgaver som ligger i skatteoppkreverfunksjonen, men kan gjøre de prioriteringer og ta de beslutninger som skal til.»

Direktoratet mener også at skatteoppkreverfunksjonen inneholder oppgaver som er i kjerneområdet til Skatteetaten.

Finansdepartementets vurdering

Regjeringen har satt i gang en rekke tiltak i etatene som håndterer skatt, avgift, toll og innkreving, og i oppgavefordelingen mellom dem, jf. Prop. 93 S (2013 – 2014), Prop 1 S (2014 – 2015), Prop. 120 (2014 – 2015) og Prop. 1 S (2015 – 2016). Tiltakene skal gjøre skatte- og avgiftsforvaltningen bedre, mer effektiv og mer samordnet. Hovedmålene i arbeidet med en bedre skatte- og avgiftsforvaltning er: styrking av arbeidet mot svart økonomi, bedre grensekontroll, forenkling for innbyggerne og næringslivet, økt rettssikkerhet og redusert ressursbruk. Endringene innebærer en rendyrking av oppgavene til både Skatteetaten og Tolletaten. Overføring av skatteoppkreverfunksjonene fra kommunene til Skatteetaten er ett av tiltakene. Skatteetaten vil med tiltakene få et helhetlig ansvar for fastsetting, innkreving og kontroll av skatter og avgifter.

Å samordne skatte- og avgiftsforvaltningen i én etat gir langt bedre muligheter til å se sammenhengen i den enkelte skatte- og avgiftspliktige virksomhet. Dette er viktig i alt fra ordinær veiledning til å gjennomføre gode og risikobaserte kontroller. I dag må dette skje gjennom planlagt samarbeid og felles prioriteringer mellom Tolletaten, Skatteetaten og den kommunale skatteoppkreveren. På denne måten kan en blant annet styrke kampen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi.

23.3.8 Distriktspolitikk og tap av kompetansearbeidsplasser

Høringsinstansenes synspunkt

163 kommuner mener at forslaget ikke er i tråd med god distriktspolitikk, mens 114 kommuner hevder at endringen vil fjerne kompetansearbeidsplasser i kommunene.

Fagforbundet viser til at forslaget innebærer at både små og store kommuner vil miste arbeidsplasser, og peker på at dette ikke er i samsvar med Regjeringens ønske om å styrke lokalsamfunnene og bygge robuste kommuner.

Norsk Tjenestemannslag påpeker at forslaget får følger for om lag 70 årsverk i Skattedirektoratet og skatteregionene. Tjenestemannslaget mener funksjonene disse årsverkene har i dag sikrer lik behandling og at rettssikkerheten til innbyggerne blir tatt hånd om, og at de omfatter ansatte med høy kompetanse som det er viktig å beholde i Skatteetaten. Norsk Tjenestemannslag understreker hvor viktig det er at disse blir tatt godt vare på ved en eventuell omstilling.

NAV, som støtter forslaget, stiller spørsmål ved hvorfor en anbefaler å dele opp innkrevingsmiljøet i enkelte fylker på flere steder, og mener det med dagens teknologi er lite behov for personlig oppmøte, og derfor mindre vesentlig hvor innkrevingsmiljøet fysisk er plassert. NAV anbefaler derfor å bygge opp robuste fagmiljøer og ikke dele disse opp slik Skattedirektoratets utredning foreslår.

Enkelte hevder at forslaget er en sentralisering ved at de store byene får flere arbeidsplasser, mens de minste byene og stedene blir svekket. Nord-Aurdal Høyre uttaler at:

«Skattedirektoratet legger for stor vekt på nærhet til de store byene, særlig Oslo, og at hensynet til god regional fordeling av arbeidsplasser ikke er godt nok ivaretatt.»

Fagforeningene ved Statens innkrevingssentral er uenige i at hensynet til regional spredning av arbeidsplasser er et viktig hensyn på innkrevingsområdet, og mener at hensynet til lik behandling, rettssikkerhet og effektivitet er langt viktigere.

Finansdepartementets vurdering

Departementet er opptatt av å opprettholde en god regional fordeling av arbeidsplasser, og skal sørge for at det blir bygd attraktive, sterke og gode kompetansearbeidsplasser mange steder i landet. Med Skattedirektoratets forslag til organisering blir det større og mer kompetente fagmiljøer i alle fylker, slik at Skatteetaten får sterke fagmiljøer som er bedre rustet til å møte framtidige utfordringer og som det kan satses på også i framtiden. Finansdepartementet mener derfor at endringen vil føre til at fagmiljøene på ingen måte forvitrer, men får en reell anledning til å styrke seg, og at det blir skapt flere solide kompetansemiljøer i distriktene. For å skape gode fagmiljøer er oppgavene knyttet til skatteoppkreverfunksjonene lagt til steder der Skatteetaten i dag allerede har kontor, og dette vil sikre at etatens kontorer på disse stedene blir opprettholdt.

Det er riktig at forslaget innebærer en reell og vesentlig innsparing av årsverk brukt på skatteoppkreveroppgaver. Selv om arbeidsplasser er viktige, mener Finansdepartementet det ikke er riktig å holde på en lite formålstjenlig organisering med denne begrunnelsen. Det er ikke god ressursbruk å bruke flere årsverk enn nødvendig på skatteregnskap og skatteinnkreving. Å flytte skatteoppkreveroppgavene til Skatteetaten vil frigjøre årsverk og ressurser til andre viktige oppgaver i kommunene samtidig som det blir etablert gode kompetansemiljøer utenfor de store byene. Se figur 23.1 under punkt 23.4 for oversikt over hvilke steder oppgaven er foreslått lokalisert.

23.3.9 Forholdet til kommunereformen

Høringsinstansenes synspunkt

Flere høringsinstanser, herunder 277 kommuner eller instanser som har uttalt seg på vegne av kommuner, argumenterer for at forslaget må sees i sammenheng med kommunereformen. Innvendingene dreier seg om at Regjeringen har varslet en kommunereform som skal gi nye oppgaver til kommunene, samtidig som Regjeringen nå varsler at en oppgave skal flyttes fra kommune til stat. KS uttaler blant annet at en viktig oppgave blir fjernet fra kommunesektoren, stikk i strid med målene i kommunereformen.

Enkelte høringsinstanser mener en bør vurdere å holde igjen reformen og at en eventuell omlegging av oppgaven bør følge de nye strukturene i kommunesektoren, selv om selve funksjonen blir overført til staten. Fagforeningen Delta har tilsvarende argument, og mener generelt at en bør følge prinsippet om at oppgaver bør løses på lavest effektive nivå. Også Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund mener dette prinsippet taler for en videreføring av den kommunale organiseringen.

Skatteetatens Landsforbund mener det vil være gevinster å hente ved å se innkreving av skatter i sammenheng med de andre oppgavene Skatteetaten har med fastsetting, og at skatteoppkreverfunksjonen derfor bør overføres til Skatteetaten uavhengig av kommunereformen.

Finansdepartementets vurdering

Stortinget behandlet i juni 2015 både Meld. St. 14 (2014 – 2015) Kommunereformen – nye oppgaver til kommunene og forslaget om overføring av skatteoppkreverfunksjonen til Skatteetaten fra 1. januar 2016 (Prop. 120 LS (2014 – 2015)).

Stortinget tok ved behandling av Meld. St. 14 (2014 – 2015)stilling til at en rekke oppgaver skal vurderes overført til kommunene. I forbindelse med Stortingets samlede vurdering av hvilke oppgaver kommunene skal ha, ble det fremmet et mindretallsforslag om at skatteinnkrevingen fortsatt skal ligge i kommunene. Forslaget ble ikke vedtatt, og vedtaket ble i samsvar med Innst. 333 S (2014 – 2015) fra kommunal- og forvaltningskomiteen.

Da kommuneproposisjonen for 2015 (Prop. 95 S (2013 – 2014)) ble behandlet, sluttet Stortinget seg til kriteriene for å vurdere oppgavefordelingen mellom stat og kommune. Ett av kriteriene er at «oppgaver som ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar.» Skatteoppkreving er åpenbart en oppgave som faller inn under denne kategorien. Skatteoppkrevingen er preget av standardisering (alle skatteoppkreverne bruker det samme IT-systemet, som Skatteetaten eier og drifter), stram regulering, sterk regelstyring og liten grad av skjønn, og et sterkt behov for rettssikkerhet og likhet på tvers av kommunegrensene.

Departementet vurderer at større kommuner uansett ikke vil løse behovet for større samordning med øvrige kontrolloppgaver. Større kommuner og/eller flere interkommunale samarbeid kan bidra til en riktig retning av større og mer robuste fagmiljøer, men uten å få de viktigste effektene som kommer ved å samle skatteinnkreving og arbeidsgiverkontroll med tilsvarende oppgaver i Skatteetaten.

Med kommunal organisering vil særlig arbeidsgiverkontrollen fortsatt være avhengig av den enkelte kommunes prioritering av denne oppgaven. Bekjempelse av økonomisk kriminalitet er en nasjonal oppgave som ikke bør avhenge av kommunale prioriteringer.

23.3.10 Skatteregnskapet

Høringsinstansenes synspunkt

Revisorforeningen legger til grunn at føringen av skatteregnskap i Sofie, et felles innkrevings- og regnskapssystem for skatteregnskapet som skatteoppkreverne bruker i dag, gir en formålstjenlig samling av den faglige styringen av regnskapsføringen. Foreningen er enig i at den nye enheten på føring av skatteregnskap gir større anledning til å opprettholde en ensartet kvalitet og praksis i arbeidet. Norsk Tjenestemannslag viser til at deres tillitsvalgte har påpekt at en spesialisering og sentralisering av denne oppgaven vil være fornuftig, ettersom det vil bli bygd opp et kompetent og mindre sårbart fagmiljø. Norsk Tjenestemannslag er samtidig opptatt av at kommunene skal ha enkel tilgang til sitt eget skatteregnskap for å kunne planlegge sin egen økonomi.

Skatteetatens Landsforbund mener det vil være gevinster å hente ved å samle føringen av skatteregnskapet i større enheter, og at dette vil bidra til et solid og mindre sårbart fagmiljø. Landsforbundet har ingen innvendinger til forslaget, men er usikre på hvordan ressursbehovet er beregnet, og om antallet på 60 årsverk er tilstrekkelig.

Brønnøy kommune går mot forslaget om overføring av skatteoppkrevingen, men mener føring av skatteregnskapet bør sentraliseres i samsvar med forslaget.

Fagforbundet mener at i dagens ordning har de fire fagområdene (skatteregnskap, innkreving person/næring, arbeidsgiverkontroll og informasjon) en komplementær funksjon ved at de utfyller hverandre og har gjensidig nytte av et tett og nært samspill i det daglige arbeidet. Fagforbundet beklager at forslaget til ny organisering ikke legger til rette for å videreføre dette. Juristforbundet-Kommune mener at samarbeidet mellom skatteregnskapsmiljøet og innkrevingsmiljøet vil bli vanskeligere når skatteregnskapsmiljøet blir sentralisert, samtidig som de mener at den utregnede gevinsten på 191 årsverk er lite troverdig.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund uttaler at Skattedirektoratets forslag om å kutte antall årsverk brukt på skatteregnskapet fra 251 til 60 årsverk virker urealistisk. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund mener at dette må bygge på en misforståelse av hvordan skatteregnskapsavdelingene er organisert i den enkelte kommune. De viser til at i flere kommuner utfører skatteregnskapsavdelingene både veiledningsoppgaver og arbeidsgiverkontrolloppgaver, selv om de organisatorisk hører til skatteregnskap. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund hevder at siden det ikke er en presis definisjon av skatteregnskap, er det den organisatoriske enheten og ikke den funksjonelle som er rapportert til Skatteetaten.

Finansdepartementets vurdering

Føringen av skatteregnskapet er en av hovedoppgavene i skatteoppkreverfunksjonen. Skatteregnskapet blir lagt fram årlig 31. desember, i tillegg skal det leveres periodisk oppgjør (månedlig) for fordelte innbetalinger til kommunen, fylkeskommunen, staten og folketrygden. Alle kommuner bruker det samme skatteregnskapssystemet, Sofie, og føringen av skatteregnskapet er en oppgave som ikke nødvendigvis må utføres på stedet.

Skatteregnskapssystemet inneholder også registre som blant annet danner grunnlag for å skrive ut innbetalingskort, følge opp innsending av oppgaver og betaling av forskuddstrekk, arbeidsgiveravgift og utleggstrekk. Ajourholdet skjer delvis manuelt, mens registeret over skattytere i kommunen blir hentet automatisk fra skattemanntallene.

Flere kommuner trekker i høringsuttalelsene fram at når føringen av skatteregnskapet forsvinner fra kommunene, vil de miste verdifull økonomikompetanse og muligheter for rapporter, jf. også punkt 23.3.14. 92 av de kommunene som i høringen argumenterer med at skatteoppkreverens økonomikompetanse er viktig for kommunen, rapporterte at de brukte 0,2 årsverk eller mindre på skatteregnskapet for 2013. Finansdepartementet mener dette indikerer at dagens organisering gjør at oppgaven er spredt på alt for mange kontorer og personer til at dette er en reell problemstilling.

Finansdepartementets vurdering er at å samle skatteregnskapet i en sentral enhet vil gi en kvalitativt bedre og mer ensartet føring av skatteregnskapet. Føring av skatteregnskapet er en helt stedsuavhengig oppgave. Å samle oppgaven vil gi solide og mindre sårbare fagmiljøer og en trygg, sikker og mer effektiv oppgaveløsning. Det er viktig at reskontro- og regnskapsføring i skatteregnskapet er av høy kvalitet og at føringene er à jour på daglig basis. Skatteetaten har etablert en landsdekkende regnskapsenhet i Grimstad for merverdiavgift, og Skattedirektoratet viser til at dette har vært vellykket og at det er høy kvalitet i oppgaveløsningen.

I tillegg vil skatteregnskapet kunne føres mer effektivt. En landsdekkende enhet med ansvar for føring av skatteregnskapet innebærer en vesentlig effektivisering, med en reduksjon fra 2335 til 60 årsverk. Det innebærer en reduksjon i årsverk på hele 74 pst. I tillegg vil en omfattende reduksjon i mengden transaksjoner og avstemminger i regnskapet som følge av en landsdekkende bankkonto føre til at føringen av skatteregnskapet blir mer effektiv. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund hevder at innrapporterte årsverk kan avvike noe fra det som skatteoppkreveren reelt bruker på oppgaven. Departementet merker seg dette, men vil påpeke at departementet må legge til grunn de tallene som er innrapportert fra hver enkelt kommune. Det har ellers vært relativt små endringer i rapportert samlet ressursbruk de siste årene.

Å sentralisere skatteregnskapet vil samtidig gi store kompetente fagmiljøer, og kommunene vil få en spesialisert enhet som vil gi de samme rapportene og inntektsoversiktene som i dag, og som i tillegg vil kunne tilby alle kommuner analyser til sin økonomiforvaltningen. Skattedirektoratet viser i sin utredning til at for mange kommuner vil dette bli et bedre tilbud enn i dag. I tillegg blir det én konto for innbetaling av skatt, noe som gjør regnskapsføringen mer effektiv.

23.3.11 Forbedring innenfor dagens organisering

Høringsinstansenes synspunkt

24 kommuner argumenterer for at skatteoppkrevingen kan bli bedre, men at dette bør skje innenfor dagens organisering. Flere høringsinstanser trekker fram at enkelte kommuner på eget initiativ har valgt å organisere skatteoppkrevingen i interkommunale ordninger og har gode erfaringer med dette. Skatteetatens Juristforbund understreker likevel at selv om det finnes samarbeidsordninger innenfor kontroll og innkreving mellom skatteoppkrevere i dag, er ordningene sårbare, basert på frivillig medvirkning og avhengige av den enkelte kommunes økonomi.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund påpeker at 90 av de største kommunene i landet har over 70 pst. av alle innbyggerne i landet. De aller fleste av disse kommunene er så store, eller samarbeider allerede om skatteinnkreving, at ytterligere stordriftsfordeler virker urealistiske. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund hevder at det derfor er rimelig grunn til å tro at de påståtte gevinstene til Skattedirektoratet allerede er i ferd med å bli realisert og at store ytterligere gevinster ikke er sannsynlig uten tap av proveny, rettssikkerhet og tjenestetilbud.

Finansdepartementets vurdering

Det har de siste årene vært en god utvikling i omfanget av interkommunale løsninger for å løse oppgavene som ligger til skatteoppkreverfunksjonen, men det er fremdeles mange små miljøer med variabel kompetanse. I tillegg vil ikke effektene ved å samle arbeidsgiverkontrollen og Skatteetatens kontrollmiljø kunne realiseres, og heller ikke effekten av å samle føringen av skatteregnskapet i en sentral enhet. Dette blir også understreket av de faglige rådene om at dagens organisering i seg selv gir for små enheter til å utføre oppgaven på en god måte. For mange kommuner velger å gjøre oppgaven alene, og får dermed små og sårbare fagmiljøer. Dette gir på sikt en risiko for at det kan bli vanskelig å trekke til seg og opprettholde riktig og nødvendig kompetanse på området. Det vil heller ikke være mulig å realisere forenklinger for skattyter, jf. punkt «Forenkling og service til skattyterne», bare ved å øke bruken av interkommunale løsninger.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund hevder at Skattedirektoratet sine påståtte gevinster allerede er i ferd med å bli realisert, og at store ytterligere gevinster ikke er sannsynlige uten tap av proveny, rettssikkerhet og tjenestetilbud. Til dette vil Finansdepartementet påpeke at hoveddelen av gevinsten ikke vil komme som stordriftsfordeler eller på grunn av færre kontorer. Gevinsten vil komme fordi dagens organisering med delt kommunalt og statlig ansvar fører til en rekke unødvendig tunge rutiner og dobbeltarbeid som man kan unngå.

Skatteetaten har i styringsdialogen med kommunene i flere år prøvd å få til felles prioriteringer og satsinger innenfor ulike områder basert på risikobasert kontrollutvalg. Erfaringene til etaten er at en helhetlig kontrollsatsing der arbeidsgiverkontroll inngår ikke har vært mulig med dagens fragmenterte organisering og svake styringsmodell, der det er opp til den enkelte kommune å prioritere hvor mye ressurser de skal bruke på kontroll.

I løpet av de siste årene har skatteoppkreverne fått felles IT-system for regnskap, innkreving og kontroll (Sofie og KOSS). Disse systemene legger til rette for større grad av lik behandling, kvalitet og effektivisering. Selv med en vesentlig økning i antall interkommunale ordninger eller litt større kommuner vurderer departementet at det ikke er fullt ut mulig å utnytte de effektiviserings- og samordningsmulighetene som dagens IT-system gir.

23.3.12 Arbeidsrettslige og personalmessige forhold

Skattedirektoratets rapport inkluderer en vurdering av arbeidsrettslige og personalmessige forhold. Direktoratet viser til at en ved overføring av skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten må gjøre en vurdering av om det skjer en virksomhetsoverdragelse. Hver enkelt kommune med skatteoppkreverfunksjon må vurdere om kriteriene og vilkårene for virksomhetsoverdragelse er til stede eller ikke. Rettslig sett vil dette kunne føre til at arbeidstakere i de ulike kommunene får ulike rettigheter med hensyn til om de kommer inn under reglene om virksomhetsoverdragelse eller ikke. Skatteoppkrevingen er ulikt organisert fra kommune til kommune, og direktoratets rapport gir derfor ikke en helt generell skildring av de personalmessige følgene. Når det gjelder konsekvensen for ansatte i Skatteetaten viser direktoratet til at oppgaver knyttet til styring og kontroll av skatteoppkreverfunksjonen vil falle bort, og at dette vil få følger for 71 ansatte. Direktoratet viser til at det er tjenestemannsloven som definerer hvilke rettigheter og plikter disse vil få, og i den grad en i forbindelse med overføring av ansatte fra kommunene ikke får overført tilstrekkelig antall årsverk, vil etaten tilby disse oppgaver som blir overført.

Skattedirektoratet viser i sin rapport til at en bør legge vekt på gode personalprosesser, og at det er en grunnleggende forutsetning at omstillingsarbeidet skal skje i nært samarbeid med de ansatte og organisasjonene deres.

Høringsinstansenes synspunkt

Flere høringsinstanser uttaler seg om arbeidsrettslige og personalmessige forhold.

Delta forventer at det videre arbeidet, dersom Stortinget vedtar forslaget, blir gjennomført i tett samarbeid med arbeidstakerorganisasjonene. Delta uttaler videre at det å opprette et samarbeidsutvalg tilsvarende det som ble brukt i forbindelse med vergemålsreformen vil være en aktuell mal for et slikt videre arbeid.

Econa viser til at man i utredningen fra Skattedirektoratet ikke konkluderer på om det er reglene om virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljøloven som skal brukes i denne omorganiseringsprosessen, men at en anbefaler å overlate til den enkelte kommune å ta stilling til dette. Econa mener dette vil føre til at de ansatte kan risikere ulikt rettslig utgangspunkt knyttet til lønns- og arbeidsvilkårene sine, og for å unngå dette bør en ta stilling til reglene om virksomhetsoverdragelse på overordet nivå. Econa uttaler videre:

«Kapittelet om virksomhetsoverdragelse i utredningen gir ikke en korrekt og uttømmende beskrivelse av gjeldende rett på området. Blant annet er det ikke gitt at ansatte i kommunal sektor ikke har en valgrett ved overføring, slik det slås fast på side 64. Beskrivelsen av hva som ligger i begrepet «selvstendig enhet» i punkt 13.1.2 er ikke juridisk korrekt, og det er ikke slik at en virksomhet kan organisere seg bort fra identitetskravet slik det synes å være fremstilt i beskrivelsen av dette. Ved innplassering, er det heller ikke slik at det kun er vurderingen av hvem som er best kvalifisert til stillingen som skal være førende. I tillegg er det klare utgangspunkt at overtallighets-vurderingen må tas etter overdragelsen og ikke før.»

Econa mener at det må gjøres en grundig gjennomgang av de juridiske og personalmessige følgene av denne overføringen. Econa mener også at det tidsmessig skal holde hardt å få en tilstrekkelig god og grundig prosess, og mener at en ryddig prosess må prioriteres foran å få en ny organisasjon på plass innen årsskiftet.

Juristforbundet-Kommune viser til at ansatte i staten blir trukket 2 pst. i lønn hver måned i pensjonssparing i Statens Pensjonskasse, mens i Oslo kommunes tariffområde betaler kommunen inn pensjonspremie uten at dette blir trukket av den ansattes lønn. Juristforbundet-Kommune forutsetter at dette blir kompensert, og viser til at det er uakseptabelt at ansatte skal gå ned i lønn og få dårligere pensjon ved å bli overført til staten.

KS uttaler blant annet at:

«Staten må ta hovedansvar for å gjennomføre virksomhetsoverdragelsen, herunder ta ansvar for de som blir overtallige. Dette innbefatter også eventuelt omplassering til andre stillinger i staten».

KS viser videre til at Skattedirektoratet ikke har gjort en fullstendig kartlegging av antall ansatte som arbeider med skatteinnkreving. Blant annet er det usikkerhet knyttet til ansatte som dels jobber med skatteinnkreving og dels med kommunale oppgaver. KS mener at staten må utføre en detaljert kartlegging av antall personer og årsverk i god tid før en eventuell overføring.

Unio understreker hvor viktig det er at rettighetene til de ansatte blir ivaretatt fullt ut både i samsvar med lov og avtaleverk, og at en må sikre forsvarlige prosesser for å ta hånd om eventuelt overtallige ansatte. Fagforbundet og Norsk Tjenestemannslag peker på at de forventer at det eventuelle videre arbeidet blir gjennomført med et partssammensatt utvalg og at en gjør et godt og detaljert kartleggingsarbeid i hver enkelt kommune, og krever at det blir opprettet et samarbeidsutvalg etter samme mal som vergemålsreformen.

Oslo kommune uttaler:

«Dersom Stortinget vedtar statliggjøring av skatteoppkreverfunksjonen vil Oslo kommune bidra til en så ryddig prosess som mulig. Oslo kommune forutsetter at regelverket om virksomhetsoverdragelse blir fulgt fullt ut. Det vil være statens hovedansvar at overføringen skjer på en måte som ivaretar arbeidstakerne på en god måte, herunder må staten ta ansvar for dem som blir overtallige.»

Finansdepartementet varslet i september 2014 at de ville invitere hovedsammenslutningene og aktuelle arbeidsgivere til et samarbeidsorgan etter mal av gjennomføringen av vergemålsreformen. De aktuelle hovedsammenslutningene og arbeidsgiverne på kommunal side ønsket ikke å etablere et slikt samarbeidsutvalg før Stortinget eventuelt vedtok en overføring. Skatteetatens Landsforbund viser til at de som fagforening er svært opptatt av de personalmessige konsekvensene som følger av en eventuell overføring. Skatteetatens Landsforbund uttaler:

«I så måte er vi skuffet over at samarbeidsutvalget, som nettopp skulle se på slike forhold, ikke ble opprettet som planlagt. I tråd med intensjonen med samarbeidsutvalget legger Skatteetatens Landsforbund likevel til grunn at partene tilstreber gode løsninger, både for den enkelte medarbeider og kommunene som arbeidsgiver.»

Arbeids- og sosialdepartementet påpeker at det er viktig å stadfeste hvem som skal ha ansvaret for å betale framtidige pensjonskostnader knyttet til pensjonsopptjeningen i de kommunale tjenestepensjonsordningene for arbeidstakerne som blir overført. Arbeids- og sosialdepartementet uttaler videre at:

«Alternativene er enten de opprinnelige kommunale arbeidsgiverne eller staten. I lys av andre omstillingsprosesser der dette temaet har vært en problemstilling, er det Arbeids- og sosialdepartementets oppfatning at ansvaret i utgangspunktet bør ligge til de tidligere kommunale arbeidsgiverne.»

Finansdepartementets vurdering

Se punkt 23.6.

23.3.13 Økonomikompetanse og -styring i kommunene

Høringsinstansenes synspunkt

189 kommuner mener endringen kan svekke økonomikompetansen i kommunene, da skatteoppkreverne inngår i de totale økonomiske fagmiljøene i kommunene og bidrar med viktig kompetanse.

Flere høringsinstanser, blant annet Oslo kommune, KS, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund og Fagforbundet trekker fram at endringen kan svekke kommunenes kontroll over og oppfølging av sitt eget inntektsgrunnlag. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund uttaler at kommunal skatteoppkreving er viktig for kommunenes styring, kompetanse og likviditet. De mener samtidig at skatteoppkreverfunksjonen er et viktig bidrag til den kommunale økonomistyringen og det økonomiske fagmiljøet i kommunene, og at nærheten til kommunenes egen inntektsstrøm gjør det mulig å fange opp avvik fra forventet skatteinngang raskere enn en greier på nasjonalt plan. Juristforbundet-Kommune uttaler at kommunene har et stort behov for rapporter og analyser som gjelder skatteinntektene til kommunene. Juristforbundet mener at det er tvilsomt om kommunen vil beholde den samme oversikten over skatteinntektene ved endret organisering, og er urolig for om Sofie vil takle det rapportbehovet hver enkelt kommune har.

Flere kommuner og KS uttaler at en overføring vil avgrense kommunenes mulighet til god kommunal likviditetsstyring, og gjennom dette også avgrense kommunenes evne til å innfri pliktene sine ved forfall ved at kommunen ikke lenger kan styre gjennomføringen av forskudd på periodisk oppgjør. Det blir hevdet at dette kan gi et rentetap for kommunesektoren på 150-200 mill. kroner årlig.

Delta mener den tette kontakten mellom kommunene sine økonomiavdelinger og de som jobber med skatteregnskap gjør at utbetaling av forskudd til kommunene kan skje veldig raskt, og mener overføringen kan føre til at kommunenes likviditet blir dårligere. Fagforbundet peker også på at det ikke er gunstig at skatteregnskapet blir skilt fra de andre fagområdene (innkreving, veiledning og arbeidsgiverkontroll), da disse utfyller hverandre og har gjensidig nytte av et tett og nært samspill i det daglige arbeidet.

Unio understreker at skatteoppkreverne har høy kompetanse som det har tatt lang tid å opparbeide, og som er viktig å opprettholde på de kommunale økonomiavdelingene. Unio mener det økonomiske fagmiljøet i kommunene vil bli skadelidende, og at disse konsekvensene ikke er tilstrekkelig utredet i rapporten. Fagforbundet påpeker at forslaget til ny organisering allerede har ført til at de ansatte kjenner seg utrygge, og at de som velger å søke ny jobb ofte er de med høyest kompetanse og stor bredde i erfaringen. Forslaget har derfor en uheldig effekt uavhengig av hvilket vedtak Stortinget gjør, ved at sektoren blir tappet for arbeidskraft.

Skodje kommune, som er positiv til overføringen, uttaler at ut fra deres erfaringer kan de ikke se at en statliggjøring av skatteinnkrevingen skal gi noen negative konsekvenser for kommunene. Kommunen har ut fra en målsetting om å redusere egne produksjons- og transaksjonskostnader avviklet egen skatteoppkreving og overført den til Ålesund kommune. Skodje kommune peker på at avvikling av egen skatteoppkrever har vært en suksess. Kommunen viser til at kompleksiteten i egen organisasjon har blitt redusert, noe som igjen har frigjort egne ressurser, samtidig som kvaliteten på skatteoppkrevingen har blitt opprettholdt og delvis forbedret.

Finansdepartementets vurdering

Finansdepartementet vurderer at økonomimiljøene i kommunene ikke vil bli vesentlig svekket som følge av at skatteoppkreveroppgavene blir overført til Skatteetaten. Enkelte kommuner har dessuten interkommunale ordninger for økonomistyringsfunksjonene, og mange bruker private inkassobyråer til innkreving av kommunale krav eller har egne IT-systemer for innkreving. Det er også grunn til å regne med at økonomimiljøene i kommunene vil bli styrket gjennom kommunereformen.

KS sin utredning «Konsekvenser av regjeringens forslag om overføring av skatteoppkrevingen fra kommunene til staten»6 har blant annet undersøkt om en overføring vil føre til at kompetansen til kommunene på det kommunale innkrevingsområdet blir svekket og at kostnadene øker, blant annet som følge av at det oppstår ulemper ved småskaladrift. Utredningen konkluderer med at hypotesen om behov for økt bemanning på innkreving av kommunale krav ikke kan bekreftes.

Finansdepartementet vurderer at det ikke er grunn til uro for at økonomifunksjonen i kommunene skal miste informasjon de i dag får fra sitt eget skatteregnskapsmiljø om skatteinntekter, fordelingsoppgjør, prognoser for skatteinngang med mer. Kommunen skal også ved den nye organiseringen få de opplysningene de trenger for å kunne følge opp skatteinntektene til kommunene og ha en god økonomistyring. Skatteetaten skal opprette et eget miljø som skal hjelpe og følge opp hver enkelt kommunes behov for rapporter.

Departementet har merket seg at en i utredningen fra KS nevnt ovenfor også viser til at kommunene i liten grad bruker informasjon fra skatteoppkreveren når de budsjetterer i skatteinngangen, men heller bruker prognosemodellen til KS, Telemarksforskning og statsbudsjettet. Alle kommunene som er intervjuet, viser likevel til at de bruker rapporten som skatteoppkreverne utarbeider hver måned, men mener at den ikke er avgjørende i et styringsperspektiv.

Noen av høringsinstansene ser med uro på at kommunene ikke lenger kan styre på gjennomføring av forskudd på periodisk oppgjør, men departementet viser til at Skattedirektoratet i sitt forslag vil erstatte dette med en ny type ordning: «For å effektivisere arbeidet med forskuddsdeling bør det etableres systemfunksjonalitet for (automatisk) maskinell beregning og utbetaling av forskudd på periodisk oppgjør til kommunene og fylke på fastsatte tidspunkt i perioden.» De fleste større kommunene får forskudd på periodisk oppgjør (overføre skatteinntekter forskuddsvis i skattemåneden) en eller flere ganger per periode. Statistikk over kommunenes forskuddsdeling for regnskapsåret 2014 viser at 201 kommuner ikke forskuddsfordelte, mens 227 kommuner forskuddsfordelte en eller flere ganger i løpet av året. Utredningen til KS viser til at «Dersom man legger opp til forskudd to ganger i måneden og avregning den 2. i måneden etter vil kommunene som i dag er «flinke» og utøver en aktiv finansforvaltning, ikke tape på en eventuell overføring av skatteinnkrevingen.»7 Departementet forutsetter at en fremdeles skal kunne regne ut og betale ut forskudd på periodisk oppgjør også etter at skatteoppkreverfunksjonen er overført, slik at kommunen fremdeles kan styre på gjennomføringen av dette og unngå ev. rentetap. Departementet mener at det bør vurderes rutiner som sikrer en forskuddsfordeling med en frekvens som ligger opp til det den enkelte kommunen har i dag.

23.3.14 Innkreving av kommunale krav

Høringsinstansenes synspunkt

150 kommuner argumenterer i høringsuttalelsene sine for at endringen vil gi mindre effektiv innkreving av kommunale krav, og viser til at skatteoppkreverfunksjonen er viktig for denne innkrevingen. Flere kommuner og blant annet KS viser til at skatteoppkrevernes bruk av særnamskompetanse er et svært effektivt virkemiddel i kommunenes innkreving av kommunale krav og avgifter, samtidig som det sparer innbyggerne for vesentlige beløp i innkrevingsgebyr.

Juristforbundet-Kommune hevder at mindre kommuner med små skatteoppkreverkontor kan miste medarbeiderne sine med innkrevingskompetanse dersom skatteoppkreverfunksjonen blir overført til Skatteetaten. En viser til at disse kommunene kanskje bare har én jurist som arbeider med både skattekrav, kommunale krav og med de andre oppgavene av juridisk karakter kommunene har. Videre hevder Juristforbundet at de som jobber med kommunal innkreving ved de store kemnerkontorene i dag vil miste fagmiljøet sitt, og at dette kan få konsekvenser for kommunen ved at det kan bli vanskeligere å rekruttere og beholde god fagkompetanse.

Justis- og beredskapsdepartementet har til forslaget om at kommunene fremdeles skal ha særnamskompetanse for kommunale krav uttalt:

«Når skatteoppkreverfunksjonen overføres til Skatteetaten, kan det reises spørsmål om det på kommunalt hold kan opprettholdes tilstrekkelig kompetanse til å utøve en særnamsfunksjon for disse kravene på tilfredsstillende vis. Det synes derfor å være grunn til å vurdere om tvangsinndrivelsen av slike krav også kunne overtas av Skatteetaten, eventuelt direkte av Statens innkrevingssentral på samme måte som mange statlige krav, eller overlates til det alminnelige namsapparatet.»

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler videre at registreringen av utleggsforretninger i Løsøreregisteret er viktig for å sikre bedre samordning av utleggstrekk og bedre kredittopplysningsgrunnlag, og foreslår at en bruker anledningen til å ta initiativ til at utlegg i kommunale krav og avgifter blir tatt inn i utleggsdatabasen og Løsøreregisteret. Justis- og beredskapsdepartementet uttaler også at dersom «tvangsinndrivelsen av slike krav ble overtatt av Skatteetaten, eventuelt direkte av Statens innkrevingssentral, eller overlatt til det alminnelige namsapparatet, ville dette problemet lett være løst».

Finansdepartementets vurdering

Av de 150 kommunene som har trukket fram argumentet om mindre effektiv innkreving i høringsuttalelsene sine, har bare 55 på spørsmål i en undersøkelse i forbindelse med Skattedirektoratets utredning bekreftet at skatteoppkreverens kompetanse og ressurser også blir brukt i arbeidet med kommunale krav. I tillegg har mange kommuner satt innkrevingen av kommunale avgifter og gebyr ut til private selskap, eller de har et interkommunalt samarbeid. Finansdepartementets vurdering er at dette kan tyde på at oppkreving av statlige krav i liten grad er viktig for de fleste kommuner sin kompetanse på innkreving av kommunale krav, og at en god del av kommunene allerede i dag har løsninger for å sikre at de kan kreve inn kommunale krav og avgifter på en effektiv måte.

Finansdepartementet foreslår likevel at kommunene beholder særnamsmyndigheten og den motregningstilgangen som de i dag har når de krever inn kommunale krav. Til Justis- og beredskapsdepartementets merknad om at det kan reises spørsmål ved om kommunene kan opprettholde tilstrekkelig kompetanse til å utøve en særnamsfunksjon for kommunale krav og avgifter, vil departementet påpeke at kommunene fremdeles kan velge å sette tvangsinnkrevingen av kravene ut til de alminnelige namsmyndighetene. Det er i dag varierende hvordan kommunene organiserer innkrevingen av kommunale krav og avgifter. Mange kommuner bruker de alminnelige namsmyndighetene ved tvangsinnkrevingen, og flere kommuner setter også annen innkreving ut til private selskap eller har et interkommunalt samarbeid. Flere kommuner bygger større fagmiljøer for å ta hånd om disse oppgavene selv gjennom interkommunalt samarbeid, og det er grunn til å regne med at disse fagmiljøene vil bli styrket ytterligere gjennom kommunereformen. Det må etter departementets oppfatning følgelig være opp til den enkelte kommune å avgjøre om de skal nyttiggjøre seg av særnamsmyndigheten, og under dette å vurdere om kommunen har tilstrekkelige ressurser for å håndtere oppgaven på en tilfredsstillende måte. Departementet foreslår derfor at de lovene som i dag gir skatteoppkreveren myndighet til å kreve inn kommunale krav etter reglene for innkreving av skatt, blir endret slik at den myndigheten som disse lovene i dag legger til skatteoppkreveren fremdeles kan utøves av kommunen, jf. nærmere om dette under punkt 23.7.

Departementet vil til Justis- og beredskapsdepartementets merknad om å registrere utlegg i kommunale krav og avgifter i utleggsdatabasen og Løsøreregisteret, påpeke at dette må vurderes uavhengig av forslaget om å overføre skatteoppkrevingen til Skatteetaten.

23.3.15 Skatteutvalgsordningen

Høringsinstansenes synspunkt

Skatteutvalget i Skatt nord og skatteutvalgene i Skatt øst, Skatt sør og Midt-Norge uttaler at forslaget om å legge ned skatteutvalgene fører til at en forlater «et grunnleggende prinsipp i norsk forvaltning og rettssystem, at viktige beslutninger for borgerne skal tas av likemenn» og at de uhildede og skjønnsmessige vurderingene til de folkevalgte med dette blir erstattet av vurderingene til saksbehandlere. Skatteutvalget i Skatt nord og flertallet i skatteutvalgene i Skatt øst, sør og Midt-Norge mener dette er urovekkende. Skatteutvalgene uttaler videre følgende:

«Det trygger legitimiteten til skattesystemet at det ikke bare er skatteeksperter og saksbehandlere som kan vurdere den enkelte borgers økonomiske og skattemessige situasjon.
Et skatteutvalg kan i større grad oppleves som uhildet for skyldneren. Det at skattekontoret selv skal håndtere disse sakene kan fort svekke tilliten til skattemyndighetene. Avstanden mellom Skatteetat og – kontor er ikke lang, og inntrykket av at «bukken passer havresekken» blir nærliggende.
Vi vil derfor sterkt anbefale at en beholder de regionale skatteutvalgene.
Vi deler Skattedirektoratets mål om effektiv saksbehandling, likebehandling og mulighet for klageadgang, som skatteyterne ikke har etter skatteutvalgenes beslutninger i nåværende ordning. Imidlertid mener vi dette fint kan løses samtidig som en opprettholder demokratisk oppnevnte skatteutvalg.»

Ski kommune er også negative til forslaget og uttaler:

«Det er viktig at den folkevalgte vurderingen ved spørsmål om ettergivelse av skatt grunnet sosiale forhold videreføres. Skatteutvalgenes mandat bør styrkes ved at de blir klageorgan for den første administrative avgjørelsen, og at en vurderer å oppheve beløpsgrensen som nå er en skranke for den folkevalgte prøvingsretten av de administrative vurderinger.»

Skatteetatens Juristforening (SJ) er positive til forslaget og uttaler:

«SJ støtter forslaget om å legge ned de regionale skatteutvalgene og etablere en ren forvaltningsmessig behandling også av søknader om lempning av hensyn til skyldneren. Vi mener det vil styrke borgernes rettssikkerhet ved at det etableres en administrativ klageadgang også for de saker der skatteutvalgenes vedtak frem til nå ikke har kunnet påklages. En positiv konsekvens ved å endre ordningen er at det etter all sannsynlighet vil føre til kortere saksbehandlingstid siden all saksbehandling skjer i en instans. I dag skal søknaden fremmes for skatteoppkreveren som saksbehandler søknaden og sender innstilling til skattekontoret. Skattekontoret forbereder så saken for skatteutvalget som treffer vedtak dersom beløpet er under kr 200.000. Er beløpet over kr 200.000 gir skatteutvalget innstilling og vedtak treffes av skattekontoret. I de tilfeller der skattekontoret er vedtaksinstans vil det være klageadgang på vedtaket, noe som ikke er tilfellet der skatteutvalget treffer vedtak.»

Vurderinger og forslag fra departementet

Ordningen med at skatteutvalgene skal behandle søknader om betalingsutsettelse og betalingsnedsettelse (lempning) i skattesaker har tradisjonelt vært grunngitt med behovet for folkevalgt innsyn og kontroll med skattebetalingen. Til dette vil departementet påpeke at det ved vurderingen av om en skal gi lempning av skatt etter skattebetalingsloven § 15-1 skal utøves et ordinært forvaltningsskjønn. Ved at en har klagerett over avgjørelsene som innkrevingsmyndighetene tar, blir det lagt til rette for forvaltningskontroll av avgjørelsene.

Stadig flere saker om lempning av skatt som tradisjonelt har blitt behandlet av skatteutvalgene, blir i dag behandlet og avgjort etter reglene i gjeldsordningsloven. Dette har ført til en nedgang i antall saker for skatteutvalgene og innebærer at utvalgenes medlemmer får et mer snevert erfaringsgrunnlag. Medlemmene i skatteutvalget blir valgt hvert fjerde år, noe som gjør at skatteutvalgets sammensetning ofte blir endret. Dette kan føre til at skatteutvalget over tid ikke har den kunnskapen og erfaringen som er en forutsetning ved behandling av sakene. Dette vil igjen føre til en økt risiko for ulik behandling og at rettssikkerheten for skattyter ikke blir ivaretatt på en god nok måte.

Oppfatningen til departementet er derfor at en bedre ivaretar hensynet til likhet og rettssikkerhet ved å legge beslutningsmyndigheten til innkrevingsmyndighetene. Disse behandler allerede i dag søknader om lempning av skattekrav som overstiger 200 000 kroner og lempning av merverdiavgift m.m. av hensyn til skyldneren. Hensynet til likhet og rettssikkerhet vil også bli bedre ivaretatt ved en slik forvaltningsordning enn i dag, ettersom det er klagerett over vedtak som innkrevingsmyndigheten gjør i første instans. Videre vil skyldneren få færre instanser å forholde seg til, noe som vil legge til rette for at sakene kan bli behandlet raskere. Departementet foreslår etter dette at skatteutvalgene ikke lenger skal behandle skattesaker etter skattebetalingsloven. Forslaget medfører at en må gjøre enkelte endringer i skattebetalingsloven § 3-3 første ledd og § 15-1 tredje ledd, jf. nærmere om dette nedenfor under punkt 23.7.

23.4 Departementets forslag til lokalisering og årsverk

Departementet vurderer Skattedirektoratets forslag til lokalisering, jf. punkt 23.2.3, som godt.

Flere av høringsuttalelsene, blant annet Unio, Skatterevisorenes forening, Norsk Tjenestemannslag Skatt og Skatteetatens Landsforbund har uttalt at det foreslåtte antallet årsverk til oppgaven bør økes. Departementet er fornøyd med at det i Skattedirektoratets forslag ligger inne en styrking av arbeidsgiverkontrollen på 29 årsverk. Finansdepartementet foreslår likevel å styrke arbeidet mot svart økonomi ytterligere.

Enkelte høringsuttalelser, blant annet fra Norsk Tjenestemannslag og Skatteetatens Landsforbund, viser også til at Skattedirektoratets forslag om å legge oppgavene til totalt 27 kontor er for få kontor. Blant annet for å sikre kompetansearbeidsplasser enda flere steder foreslår departementet noen flere kontorer enn det direktoratet har foreslått. I tillegg til de 27 kontorene i direktoratets forslag, foreslår Regjeringen kontor på Finnsnes, Voss, Lyngdal, Eid, Røros og Leira i Valdres. For å skape gode fagmiljøer er disse kontorene lagt til steder der Skatteetaten i dag allerede har kontor, og dette vil sikre at etatens kontorer på disse stedene blir opprettholdt. Departementet foreslår også å styrke kontoret i Kristiansund med flere arbeidsplasser.

Sammenlignet med Skattedirektoratet sitt forslag foreslår Finansdepartementet noen færre årsverk i Lillestrøm, Hamar, Lillehammer, Drammen, Grimstad, Stavanger, Bergen og Trondheim. Samlet sett foreslår Finansdepartementet å styrke arbeidsgiverkontrollen med 30 årsverk. Samlet antall årsverk til skatteoppkreveroppgaver blir da økt fra 985 i Skattedirektoratets forslag til 1 015 i Finansdepartementets forslag.

Figur 23.1 Departementets forslag til lokalisering

Figur 23.1 Departementets forslag til lokalisering

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 23.2 gir en samlet oversikt over departementets forslag til bemanning og lokalisering av skatteoppkreverfunksjonens oppgaver organisert i Skatteetaten.

Tabell 23.2 Departementets forslag til bemanning og lokalisering av skatteoppkreverfunksjonens oppgaver organisert i Skatteetaten

Fylke

Sted

Årsverk

Forslag Skattedirektoratet

Forslag Finansdepartementet

Østfold

Akershus

Sarpsborg

42

42

Lillestrøm

70

60

Ski

51

51

Oslo

Oslo1

182

182

Hedmark

Hamar

25

17

Oppland

Lillehammer

12

8

Gjøvik

13

13

Leira i Valdres

8

Buskerud

Drammen

38

33

Vestfold

Tønsberg

35

35

Telemark

Skien

53

53

Aust-Agder

Grimstad

21

17

Vest-Agder

Kristiansand

21

21

Lyngdal

10

Rogaland

Stavanger

55

50

Haugesund

10

10

Hordaland

Bergen

95

85

Voss

10

Sogn og Fjordane

Leikanger

14

14

Førde

6

6

Eid

15

Møre og Romsdal

Ålesund

29

29

Kristiansund

9

34

Sør-Trøndelag

Trondheim

63

55

Røros

8

Nord-Trøndelag

Steinkjer

23

23

Nordland

Bodø

38

38

Vestvågøy

7

7

Troms

Tromsø

38

38

Harstad

5

5

Finnsnes

8

Finnmark

Alta

15

15

Vadsø

15

15

Landet

985

1 015

1 I antall årsverk for Oslo er det inkludert 17 årsverk til administrative oppgaver i Skattedirektoratet.

Kilde: Finansdepartementet.

23.5 Sammenheng med øvrige pågående reformer og strukturendring i Skatteetaten

Stortingets flertall viser til at det ville vært naturlig å sette overføringen av skatteoppkreverfunksjonen til Skatteetaten i en større sammenheng, blant annet med øvrige pågående reformer og strukturendringer i Skatteetaten.

Regjeringen har satt i gang en rekke tiltak i etatene som håndterer skatt, avgift, toll og innkreving, og i oppgavefordelingen mellom dem, jf. Prop. 1 S (2015 – 2016). Tiltakene skal gjøre skatte- og avgiftsforvaltningen bedre, mer effektiv og mer samordnet. Hovedmålene i arbeidet med en bedre skatte- og avgiftsforvaltning er; styrking av arbeidet mot svart økonomi, bedre grensekontroll, forenkling for innbyggerne og næringslivet, økt rettssikkerhet og redusert ressursbruk.

Endringene innebærer en rendyrking av oppgavene til både Skatteetaten og Tolletaten. Overføring av skatteoppkreverfunksjonene fra kommunene til Skatteetaten er ett av tiltakene. Skatteetaten vil med tiltakene få et helhetlig ansvar for fastsetting, innkreving og kontroll av skatter og avgifter.

I Prop. 1 S (2014 – 2015) ble det varslet en gjennomgang av kontorstrukturen i Skatteetaten med sikte på færre og større skattekontor. Meningen med gjennomgangen var å legge til rette for at etaten kan løse oppgavene sine på en bedre og mer effektiv måte. Overføringen av skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene vil gi en endring i Skatteetatens oppgaveportefølje. Overføringen vil være et av flere premisser for vurderingene av hvordan kontorstrukturen i etaten bør være i framtiden. Ved Stortingets behandling av saken i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2015 viste Stortingets mindretall i sin merknad til at sentraliseringseffekten forsterkes når det både foreslås endret kontorstruktur og overføring av skatteoppkreverfunksjonen. Regjeringen vil ikke gjennomføre en omfattende reduksjon av antall kontorenheter i Skatteetaten parallelt med at skatteoppkreverfunksjonen blir overført.

23.6 Arbeidsrettslige og personalmessige forhold

Skattedirektoratets rapport inneholder en vurdering av arbeidsrettslige og personalmessige forhold. Direktoratet viste til at en ved overføring av skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten må gjøre en vurdering av om det skjer en virksomhetsoverdragelse. I Prop. 120 LS (2014 – 2015) var det anbefalt at hver enkelt kommune med skatteoppkreverfunksjon må vurdere om kriteriene og vilkårene for virksomhetsoverdragelse er til stede eller ikke. Rettslig vil dette kunne føre til at arbeidstakere i de ulike kommunene får ulike rettigheter med hensyn til om de kommer inn under reglene om virksomhetsoverdragelse eller ikke. Skatteoppkreverfunksjonene er ulikt organisert i kommunene, og direktoratets rapport gir derfor ikke en helt generell beskrivelse av konsekvensene for de ansatte som arbeider med skatteoppkreverfunksjonen.

Flere høringsinstanser, herunder KS og mange kommuner, peker på at ved en ev. overføring av oppgavene må staten ta ansvar for de som blir overtallige. KS uttaler blant annet:

«Staten må ta hovedansvar for å gjennomføre virksomhetsoverdragelsen, herunder ta ansvar for de som blir overtallige. Dette innbefatter også eventuelt omplassering til andre stillinger i staten»,

mens Oslo kommune uttaler

«Dersom Stortinget vedtar statliggjøring av skatteoppkreverfunksjonen vil Oslo kommune bidra til en så ryddig prosess som mulig. Oslo kommune forutsetter at regelverket om virksomhetsoverdragelse blir fulgt fullt ut. Det vil være statens hovedansvar at overføringen skjer på en måte som ivaretar arbeidstakerne på en god måte, herunder må staten ta ansvar for dem som blir overtallige.»

Flere fagforeninger la vekt på at det er viktig med et tett samarbeid mellom partene i prosessen. Flere høringsinstanser trakk også fram at tiden fram til årsskiftet ville bli knapp for en god prosess.

Departementet har etter en konkret vurdering kommet til at det vil være riktig å foreslå at oppgaveoverføringen gjennomføres etter arbeidsmiljølovens regler om virksomhetsoverdragelse for alle kommuner. Da vil alle berørte ansatte i kommunene behandles likt. Dette er i tråd med høringsuttalelsen fra KS og flere kommuner. Tidspunktet for endringen er samtidig utsatt til 1. juni 2016, noe som vil gi bedre tid for etaten og de ansatte til å tilpasse seg endringen.

Når det gjelder konsekvensen for ansatte i Skatteetaten viser direktoratet til at oppgaver knyttet til styring og kontroll av skatteoppkreverfunksjonen vil falle bort, og at dette vil få konsekvenser for 71 ansatte. Direktoratet viser til at det er tjenestemannsloven (lov om statens tjenestemenn m.m. av 4. mars 1983) som definerer hvilke rettigheter og plikter disse vil få, og i den grad en i forbindelse med overføring av ansatte fra kommunene ikke får overført tilstrekkelig antall årsverk vil etaten tilby disse oppgaver som blir overført.

Det er i Skattedirektoratets rapport vist til at en bør legge vekt på gode personalprosesser, og at det er en grunnleggende forutsetning at omstillingsarbeidet skal skje i nært samarbeid med de ansatte og deres organisasjoner. Dette er nærmere omtalt i Prop. 120 LS (2014 – 2015) og er fremdeles de gjeldende retningslinjene for det videre arbeidet. En skal gjøre rede for følgene for de ansatte og planlegge et omstillingsløp som involverer tillitsvalgte for de ansatte som overføringen berører. Departementet og Skattedirektoratet har i denne sammenheng startet et arbeid for å forberede en overføring av skatteoppkreverfunksjonen.

Departementet vil innenfor rammene av lov og avtaler invitere hovedsammenslutningene og arbeidsgiverne dette gjelder til å samarbeide om å gjennomføre overføringen av oppgavene fra kommune til stat, blant annet med sikte på å informere berørte arbeidstakere. I prosessen vil en legge vekt på å gi informasjon, og departementet vil invitere til å etablere et samarbeidsorgan mellom partene tilsvarende det som ble etablert da vergemålsreformen ble gjennomført.

23.7 Lovendringer

23.7.1 Innledning

For å tilrettelegge for overføringen av skatteoppkrevingen fra den kommunale skatteoppkreveren til Skatteetaten og avvikling av dagens skatteutvalgsordning i skattesaker, foreslår departementet endringer i skattebetalingsloven kapittel 2, §§ 3-3, 4-1, 5-5, 5-12, 5-13, 5-14, 7-1, 8-2, 8-4, 9-2, 10-20, 14-3, 14-4, 14-5, 14-6, 15-1, 16-20 og 17-2.

Overføring av skatteoppkrevingen, og det at kommunene skal beholde sin særnamsmyndighet for kommunale krav, gjør det også nødvendig med endringer i andre lover. Departementet foreslår derfor endringer i veitrafikkloven § 38, eigedomsskattelova §§ 24, 25 og 27, brann- og eksplosjonsvernloven § 28, vass- og avløpsanleggslova § 6, ligningsloven §§ 2-5 og 10-8, folketrygdloven §§ 24-2, 24-4 og 25-1, rettsgebyrloven § 14, fjellova § 7, lov om avgift av kull m.v. fra Svalbard § 6 og a-opplysningsloven § 8.

Departementet foreslår at endringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

23.7.2 Gjeldende rett

Skattebetalingsloven

Skattebetalingsloven kapittel 2 fastsetter hvem som er rett innkrevingsmyndighet og betalingsmottaker for krav etter skattebetalingsloven. Kapitlet ble endret ved lov 19. juni 2015 nr. 54, med virkning fra 1. januar 2016 og vil bestå av tre paragrafer, §§ 2-1 til 2-3. Det følger av § 2-1 at skatteoppkreveren er innkrevingsmyndighet for formues- og inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift. Skattekontoret er innkrevingsmyndighet for krav som ikke skal innkreves av skatteoppkreveren etter § 2-1, jf. § 2-2. Bestemmelsen i § 2-2 regulerer videre forholdet til Statens innkrevingssentral og fastsetter at departementet i forskrift kan gi regler om at krav skal betales til andre enn skattekontoret og om at tollregionen skal innkreve enkelte nærmere bestemte krav. Paragraf 2-3 regulerer departementets myndighet til å gi instruks og å delegere myndighet til skatteoppkreverne.

Skattebetalingsloven § 4-1 annet ledd fastslår at når arbeidstakere stilles til rådighet for andre, svarer både oppdragsgiver og oppdragstaker for at pliktene og ansvaret etter skattebetalingsloven oppfylles. De ansvarlige kan imidlertid avtale at pliktene etter loven skal utføres av en av dem, men en slik avtale fritar bare for plikter så langt dette bestemmes av skatteoppkreveren.

I skattebetalingsloven kapittel 5 er det regler om forskuddstrekk. Etter § 5-5 syvende ledd skal arbeidsgiver, i tilfeller hvor det for en skattyter er utstedt skattekort i flere kommuner, foreta forskuddstrekk etter skattekortet fra den kommunen skattyter mener han skal svare skatt til. Etter § 5-5 åttende ledd kan skatteoppkreveren frita for plikten til å foreta forskuddstrekk i tilfeller hvor det godtgjøres at det betales forskuddstrekk eller tilsvarende i utlandet av den enkelte skattyters inntekt og det stilles betryggende sikkerhet for trekkbeløpet. Videre er det i § 5-12 tredje ledd bestemt at med mindre skatteoppkreveren samtykker, kan kontohaver ikke disponere over en skattetrekkskonto på annen måte enn ved overføring til skatteoppkreveren eller ved å overføre midlene til tilsvarende konto i annen bank.

Skatteoppkreveren skal som ledd i arbeidsgiverkontrollen påse at arbeidsgivere og andre som har plikt til å foreta trekk, leverer opplysninger og foretar forskuddstrekk og utleggstrekk i samsvar med reglene og de pålegg som er gitt, jf. skattebetalingsloven § 5-13. Skatteoppkreveren kan, ved utførelsen av arbeidsgiverkontrollen, innhente kontrollopplysninger fra tredjepart, jf. § 5-14.

Skattebetalingsloven kapittel 7 har regler om avregning. Det følger av § 7-1 første ledd at det er skatteoppkreveren som skal foreta avregningen knyttet til forskuddstrekk, utskrevet forskuddsskatt og tilleggsforskudd som skal gå til fradrag i utlignet skatt.

I skattebetalingsloven kapittel 8 er det regler om hvordan den felles innkrevde skatt mv. skal fordeles mellom skattekreditorene. Etter § 8-2 tredje ledd skal forskuddstrekk som ikke skal tilbakebetales til skattyter etter § 7-3 annet ledd og forskuddstrekk for lønnstakere som er ukjent i kommunen, overføres til staten tre år etter utløpet av det inntektsår trekket ble foretatt. Etter § 8-4 første ledd skal skatt og trygdeavgift, som er trukket eller innbetalt til skatteoppkrever, i nærmere angitte tilfeller anses som deponert inntil det er avgjort hvilken kommune skattyter er skattepliktig til. Den skatteoppkrever som mottar slik betaling, skal straks melde fra om dette til skatteoppkreverne for de berørte kommuner. I § 8-4 annet ledd er det regler om søksmålsfrister fra kommuner med hensyn til innbetalingen som er deponert etter første ledd.

Skatteoppkreverne kan i medhold av skattebetalingsloven § 10-20 annet ledd første punktum fastsette forfallsterminene for forskuddsskatt når inntekten fordeler seg på en særlig ujevn måte, og tilsvarende etter annet punktum når skattyter i henhold til skatteavtale skal betale forskuddsskatt av inntekt opptjent i utlandet, og inntekten er gjenstand for forskuddstrekk etter interne regler.

I skattebetalingsloven kapittel 14 er det regler om utlegg, herunder utleggspant og utleggstrekk. Skatteoppkreverne kan i henhold til § 14-3 første ledd holde forretning for utleggspant i sitt distrikt for skatte- og avgiftskrav som de har innkrevingsansvaret for. Etter annet ledd kan en skatteoppkrever på anmodning avholde forretning for utleggspant for skatte- og avgiftskrav som en annen skatteoppkrever eller et skattekontor har innkrevingsansvaret for. Skattekontoret kan på tilsvarende måte holde utleggsforretning for skatteoppkrevere. Skatteoppkreverne og skattekontoret kan videre i henhold til § 14-4 første ledd nedlegge utleggstrekk i hele landet for skatte- og avgiftskrav som de har innkrevingsansvaret for.

I skattebetalingsloven § 14-5 er det regler om gjennomføring av utleggstrekk. Det følger av § 14-5 første ledd at utleggstrekk nedlagt av skatteoppkreverne og skattekontoret også gjelder for det organet som utbetaler dagpenger under arbeidsløshet etter folketrygdloven kapittel 4 og sykepenger etter kapittel 8, samt at skattebetalingsloven § 5-10 annet ledd om gjennomføringen av forskuddstrekk gjelder tilsvarende for utleggstrekk. Av § 14-5 annet ledd følger det at ved utleggstrekk nedlagt av skatteoppkreverne, skal arbeidsgivere som har plikt til å ha skattetrekkskonto følge de reglene som gjelder for oppgjør mv. for forskuddstrekk, jf. skattebetalingsloven kapittel 5 og 10, og at beløpene skal betales til den skatteoppkreveren som har nedlagt utleggstrekket. Utleggstrekk nedlagt av skattekontoret skal til sammenligning følge reglene om forfall i tvangsfullbyrdelsesloven § 7-22 første ledd, jf. bestemmelse om dette i skattebetalingsloven § 10-50. Det er således forskjellige regler for oppgjør og forfall for utleggstrekk nedlagt av skatteoppkreveren og skattekontoret.

I § 14-6 er det fastsatt begrensninger i utleggsadgangen for skatt og trygdeavgift. Etter første ledd kan en skattyter som har fått utskrevet eller utlignet skatt og trygdeavgift av samme formue eller inntekt i flere kommuner, unngå tvangsinnfordring ved å innbetale den høyeste utskrevne skatt og trygdeavgift til skatteoppkreveren for den kommunen som han mener kravene skal utskrives i. Av fjerde ledd følger det at når en av skatteoppkreverne har satt i verk utleggstrekk etter § 14-4, kan en annen skatteoppkrever ikke iverksette tvangsinnfordring til dekning av skatt og trygdeavgift av samme formue og inntekt.

Etter skattebetalingsloven § 15-1 tredje ledd kan skatteutvalget i skattesaker gi utsettelse med betalingen av hensyn til skyldneren når denne er midlertidig ute av stand til å innfri sine skatte- og avgiftsforpliktelser, og det vil være uforholdsmessig tyngende å fortsette innkrevingen. Er betalingsevnen varig svekket kan skatteutvalget bestemme at kravet skal settes ned eller frafalles. I saker som gjelder ettergivelse av skatt for mer enn 200 000 kroner, ligger derimot avgjørelsesmyndigheten hos skattekontoret. Skatteutvalgets avgjørelser kan ikke påklages, jf. skattebetalingsloven § 3-3 første ledd siste punktum.

I skattebetalingsloven § 16-20 er det regler om ansvar for forskuddstrekk og utleggstrekk. Etter første ledd kan krav rettes mot arbeidsgivere og andre som er pliktig til å foreta trekk, dersom disse ikke foretar forskuddstrekk, utleggstrekk og/eller oppgjør. Annet ledd fastsetter at krav kan rettes mot arbeidsgivere som unnlater å sende pliktig melding om ansettelse, eller som gir uriktige eller ufullstendige opplysninger i melding eller på annen måte. Etter tredje ledd kan felles ansvarskrav fra flere kommuner mot en arbeidsgiver, motregnes i krav som arbeidsgiveren har på hver enkelt av skattekreditorene.

Av skattebetalingsloven § 17-2 første ledd følger det at søksmål mot staten for avgjørelser som nevnt i bestemmelsen skal anlegges for retten i det distriktet hvor det angrepne vedtak er truffet i første instans, når skatteoppkrever er innkrevingsmyndighet. De alminnelige vernetingsreglene i tvisteloven kommer til anvendelse ved søksmål rettet mot skattekontoret.

Annen lovgivning

For enkelte kommunale krav er det bestemt at kravene kan innkreves av skatteoppkreveren etter reglene for innkreving av skatt. Dette gjelder kommunale krav som nevnt i eigedomsskattelova § 27 tredje punktum, vass- og avløpsanleggslova § 6 tredje punktum, vegtrafikkloven § 38 annet ledd tredje punktum, brann- og eksplosjonsvernloven § 28 fjerde ledd og forurensningsloven § 34 femte ledd annet punktum. Dette innebærer at skatteoppkreveren har særnamsmyndighet og motregningsadgang for kravene.

Lovgivningen inneholder videre andre bestemmelser som legger myndighet til eller på annen måte omhandler skatteoppkreveren.

Det følger av eigedomsskattelova § 24 at eiendomskatten skal svares til skatteoppkreveren og etter § 25 annet ledd kan skatteoppkreveren i særlige tilfelle gi utsetting med betaling av eiendomsskatten.

I lov om avgift av kull m.v. fra Svalbard § 6 første ledd er det fastsatt at avgift skal innbetales til skatteoppkreveren for Svalbard.

Ligningsloven § 2-5 bokstav b fastsetter at skatteoppkrevere, samt tjenestemenn ved deres kontorer, er utelukket fra å gjøre tjeneste som medlem av nemnd som nevnt i ligningsloven §§ 2-2 til 2-4. Videre følger det av ligningsloven § 10-8 tredje ledd at gebyr ved for sent eller ikke innleverte opplysninger etter lovens kapittel 5 eller § 6-3 nr. 3 eller 4 kan ilegges av skatteoppkreveren, og av § 10-8 femte ledd at vedtak truffet av skatteoppkreveren om slikt gebyr kan påklages til skattekontoret.

Folketrygdloven § 24-2 tredje ledd fastsetter at arbeidsgiver skal gjøre skatteoppkreveren oppmerksom på feil ved beregningen eller oppgjøret for arbeidsgiveravgiften. I § 24-4 er det videre fastsatt at skatteoppkreveren som ledd i arbeidsgiverkontrollen skal føre kontroll med at arbeidsgivere og andre sender meldinger og beregner arbeidsgiveravgift i samsvar med reglene og de pålegg som er gitt. Det følger for øvrig av folketrygdloven § 25-1 tredje ledd at skatteoppkreverne har adgang til opplysninger fra arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret.

Etter a-opplysningsloven § 8 annet ledd skal skatteoppkreverne ha tilgang til opplysninger om arbeidsgivers beregning og oppgjør av skattetrekk og arbeidsgiveravgift etter skattebetalingsloven og folketrygdloven.

Av rettsgebyrloven § 14 siste ledd fremgår det at det ikke skal betales gebyr for utleggstrekk besluttet av skatteoppkreveren, og at departementet kan bestemme at gebyr som påløper ved skatteoppkreverens forretning for utleggspant skal tilfalle kommunen.

I fjellova § 7 er det fastsatt at fjellstyremedlemmene skal ha en rimelig godtgjørelse for arbeidet, og at godtgjørelse skal betales av kommunekassa dersom det ikke er tilstrekkelige midler i fjellkassa.

23.7.3 Høring

Skattedirektoratets forslag til endringer i skattebetalingsloven

Skattedirektoratet foreslår endringer i skattebetalingsloven kapittel 2 som tilrettelegger for at skattekontoret blir ny innkrevingsmyndighet for formues- og inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift.

Direktoratet foreslår videre at «skatteoppkreveren» erstattes med «skattekontoret» i skattebetalingsloven § 4-1 annet ledd, § 5-5 åttende ledd, § 5-12 tredje ledd, § 5-13 første ledd, § 5-14, § 7-1 første ledd, § 10-20 annet ledd, § 14-4 første ledd, § 14-5 første og annet ledd, og i tillegg noen språklige tilpasninger i §§ 5-13 og 5-14.

Direktoratet foreslår også å endre bestemmelsene i § 5-5 syvende ledd og § 14-6 første ledd som følge av at skattekort ikke lenger skrives ut i kommunen, men sentralt for de ulike kommunene.

Videre foreslår direktoratet å korte ned bestemmelsen i § 7-1 første ledd, siden det ikke lenger er nødvendig å ha bestemmelser i loven om hvor avregningen skal foretas etter at oppgavene overføres til skattekontoret.

Bestemmelsen i § 8-2 tredje ledd er foreslått endret som følge av at det ikke lenger blir aktuelt å overføre forskuddstrekk fra kommunene til staten når staten skal innkreve forskuddstrekket. Direktoratet foreslår videre å oppheve § 8-4. Om bakgrunnen for forslaget uttaler direktoratet følgende:

«Begrunnelsen for denne bestemmelsen har over lengre tid blitt klart svekket som følge av at forskuddsutskrivningen forlengst er sentralisert. Utskrivning i (eller for) to eller flere kommuner for samme formue eller inntekt skal således forekomme i veldig liten utstrekning. Ved en overføring av skatteoppkreverfunksjonen må det uansett kunne legges til grunn at den situasjon bestemmelsen forutsetter, ikke vil kunne oppstå overfor en og samme oppkrever med det innhold og den virkning for skattyter som bestemmelsen regulerer med henvisning til lovens §§ 5-5 sjette ledd (henvisning til sjette ledd beror på en inkurie, det skal være sjuende ledd) og 14-6 første ledd. Søksmål som nevnt i § 8-4 annet ledd vil ved en overføring av skatteoppkreverfunksjonen da heller ikke kunne oppstå med hensyn til betalingssituasjonen, da det ikke lenger vil kunne være to eller flere innkrevingsinstanser. Vi ser på denne bakgrunn ikke lenger behov for å regulere deponering av pengebeløp, og foreslår opphevelse av § 8-4.»

I § 14-3 er første ledd annet punktum og annet ledd foreslått opphevet fordi bestemmelsene blir overflødige etter overføringen av skatteoppkreverens oppgaver til skattekontoret. Med tilsvarende begrunnelse er § 14-5 annet ledd siste punktum foreslått opphevet. I tilknytning til forslaget om endring av § 14-5 om gjennomføring av utleggstrekk er det uttalt:

«I dag er det forskjellige regler for oppgjør og forfall for utleggstrekk nedlagt av skatteoppkreveren og skattekontoret. Skattekontoret følger reglene i skattebetalingsloven § 10-50, jf. tvangsloven § 7-22 første ledd. Skatteoppkreveren følger reglene for oppgjør av forskuddstrekk. I følge forarbeidene til bestemmelsen var det upraktisk å ha samme regel for skattekontorene fordi midlene på skattetrekkskontoen kun kan disponeres med samtykke av den lokale skatteoppkrever, jf. skbtl. § 5-12 (3). Etter omorganiseringen vil ikke dette lenger være problematisk.
Det bør velges en felles løsning for håndtering av utleggtrekk fordi man nå får en og samme innkrevingsinstans å forholde seg til. Det vil ellers virke svært forvirrende for en arbeidsgiver dersom han skal skille mht. oppgjørsregime avhengig av hvilket krav som skal tvangsfullbyrdes gjennom trekkpålegget.
Reglene for skatteoppkreverne antas i større grad å sikre det beløp som er trukket av arbeidsgiver, jf. særlig at midlene må settes inn på en skattetrekkskonto. Vi foreslår derfor at denne regelen som utgangspunkt skal gjelde for alt utleggstrekk nedlagt av skattekontoret dersom trekkpliktige skal ha skattetrekkskonto for forskuddstrekk. Der den trekkpliktige ikke har plikt til å ha skattetrekkskonto, vil oppgjøret fremdeles skje etter skattebetalingsloven § 10-50.»

Direktoratet har videre foreslått å oppheve bestemmelsen i § 14-6 fjerde ledd siden det etter overføringen av skatteoppkreverfunksjonen kun vil være skattekontoret som er innkrevingsmyndighet og siden bestemmelsen regulerer tilfeller som i praksis ikke vil forekomme.

Som nevnt under punkt 23.2.3 foreslår direktoratet å avvikle ordningen med at skatteutvalgene skal behandle saker om betalingsutsettelse og nedsettelse av skatt. Som følge av dette foreslår direktoratet å oppheve § 15-1 tredje ledd.

Direktoratet foreslår at § 16-20 tredje ledd oppheves fordi bestemmelsen anses ikke lenger nødvendig etter at staten v/Skatteetaten vil være eneste kreditor ved innkreving av forskuddstrekk og utleggstrekk. Direktoratet foreslår videre at det ved lovbehandlingen presiseres at § 16-20 annet ledd generelt skal komme til anvendelse ved skattekontorets innfordring i de tilfeller arbeidsgiver har unnlatt å sende inn pliktig melding om ansettelse, slik at bestemmelsen også kan benyttes der trekk kunne vært nedlagt til dekning av for eksempel misligholdt merverdiavgiftskrav. Om behovet for en slik presisering er det uttalt:

«Det har vært lagt til grunn at bestemmelsen kun kan påberopes av skatteoppkrever for så vidt gjelder trekk som kunne vært nedlagt til dekning av skatter og avgifter som innkreves av den kommunale skatteoppkrever. Denne forståelsen er knyttet til at det av forarbeidene til § 16-20 klart fremgår at bestemmelsen videreførte de tidligere ansvarsbestemmelsene i skattebetalingsloven av 1952, se gammel lovs § 49, jf. § 33. Til tross for at ordlyden i § 16-20 med henvisning til § 14-4 ikke i seg selv skulle tilsi begrensning som nevnt, har det vært lagt til grunn at § 16-20 ikke åpnet for et bredere anvendelsesområde enn det som gjaldt for de bestemmelser de erstattet i tidligere skattebetalingslov.»

Direktoratet foreslår videre å endre § 17-2 slik at de alminnelige vernetingsreglene generelt gjelder hvor staten er saksøkt.

Skattedirektoratets forslag til endringer i andre lover

Skattedirektoratet foreslår endringer i veitrafikkloven § 38 annet ledd, eigedomsskattelova § 27, brann- og eksplosjonsvernloven § 28 fjerde ledd og vass- og avløpsanleggslova § 6, slik at kommunen kan kreve inn de aktuelle kravene etter reglene i skattebetalingsloven. Forslagene til ny lovtekst er tilpasset slik at den innkrevingsmyndighet som disse bestemmelsene i dag legger til skatteoppkreveren, kan utføres av kommunen som sådan. Det er i høringen forutsatt at kommunen selv bestemmer hvilket organ i kommunen som eventuelt skal utøve særnamsfunksjonen mv.

Videre foreslår direktoratet at eigedomsskattelova §§ 24 og 25 endres slik at bestemmelsene ikke lenger viser til skatteoppkreveren.

Ligningsloven § 2-5 bokstav b er foreslått opphevet fordi bestemmelsen ikke vil ha betydning etter at skatteoppkreverfunksjonen overføres til skattekontoret. Videre foreslår direktoratet å ta ut henvisningen til kommunekassereren i ligningsloven § 10-8 tredje ledd og å oppheve femte ledd tredje punktum, da det ikke vil være behov for regler om skatteoppkreveren.

I folketrygdloven § 24-2 tredje ledd, § 24-4 annet ledd og § 25-1 tredje ledd foreslår direktoratet å erstatte henvisningene til skatteoppkreveren med «skattekontoret». Videre er det foreslått å ta ut henvisningen til «skattekontoret» i § 24-4 annet ledd siste punktum, da denne angivelsen blir overflødig som følge av oppgaveoverføringen til skattekontoret.

I a-opplysningsloven § 8 annet ledd første punktum er henvisningen til skatteoppkreveren foreslått tatt ut bestemmelsen. I lov om avgift av kull m.v. fra Svalbard § 6 første ledd er «skatteoppkreveren på Svalbard» foreslått byttet ut med «skattekontoret». I rettsgebyrloven § 14 siste ledd foreslår direktoratet i første punktum å endre «kommunekasserer» til «skattekontor» og å oppheve annet punktum. I fjellova § 7 er «kommunekassa» forslått endret til «kommunen».

Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansenes merknader til Skattedirektoratets forslag om å flytte skatteoppkrevingen fra skatteoppkreveren til Skatteetaten, videreføre kommunenes særnamsmyndighet mv. og avvikle ordningen med skatteutvalg, er omtalt ovenfor under punkt 23.3.

KS uttaler til endringsforslagene i folketrygdloven § 25-1 tredje ledd og a-opplysningsloven § 8 annet ledd at kommunene ved bruk av den kommunale særnamsfunksjonen «ikke vil få tilgang til informasjon fra verken arbeidsgiver-/arbeidstakerregisteret eller arbeidsgivers innrapportering av ansettelses- og inntektsforhold». KS uttaler videre at «kommunene heller ikke lenger vil ha tilgang til skattesystemet SOFIE, noe som må til for å ivareta personvernhensyn i den organiseringen som nå foreslås». KS mener dette er dramatisk for kommunene og at det i realiteten betyr at man ikke har informasjon til å kunne benytte seg av særnamsmyndigheten. Flere av kommunene har også pekt på dette i sine uttalelser.

Høringsinstansene har for øvrig ikke hatt direkte merknader til Skattedirektoratets forslag til lovendringer.

Oslo Byfogdembete har enkelte merknader som relaterer seg til domstolen, herunder om behandling av klage på utlegg:

«Etter det Oslo byfogdembete kan se, er en problemstilling med klage på utlegg ikke drøftet i høringsnotatet. Ved klage på utlegg skal klagen behandles av tingretten i den rettskrets namsmannen har sitt kontor, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 2-8. (…)
En overføring av skatteoppkreverfunksjonen fra kemneren/kommunekassereren til Skatteetaten, kan medføre at særnamsmannen vil få sitt sete i en annen rettskrets. Det bør vurderes om klage over Skatteetatens avgjørelser som særnamsmann bør behandles av tingretten i den rettskrets saksøkte (skattyter/avgiftspliktig) har sitt alminnelige verneting.»

23.7.4 Vurderinger og forslag

Forslaget om å overføre innkrevingen av formues- og inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift fra skatteoppkreveren til Skatteetaten, samt forslagene om at kommunene skal beholde særnamskompetanse mv. for kommunale krav og at skatteutvalgsordningen i skattesaker skal avvikles, medfører at det må gjøres endringer i skattebetalingsloven og i flere andre lover.

Endringer i skattebetalingsloven

Departementet foreslår at skattebetalingsloven §§ 2-1 til 2-3, som ble vedtatt endret ved endringslov 19. juni 2015 nr. 54, erstattes av en bestemmelse som legger all innkreving av skatt, toll og avgift til skattekontoret. Gjennom dette blir skattekontoret innkrevingsmyndighet for alle krav omfattet av skattebetalingsloven dersom annet ikke er bestemt, herunder også de krav som skatteoppkreveren i dag innkrever.

Bestemmelser om betaling hører tematisk hjemme i skattebetalingslingsloven kapittel 9. Dette, sammen med at krav som hovedregel skal betales til konto i Skatteetaten når innkrevingen av toll, skatt og avgift samles hos skattekontoret, tilsier etter departementets vurdering at kapittel 2 blir avgrenset til å gjelde bestemmelser om innkrevingsmyndighet. Som følge av dette foreslår departementet også en endring i kapitteloverskriften.

Det foreslås videre å flytte bestemmelsen om at departementet kan gi regler om betaling, som ble vedtatt endret ved endringslov 19. juni 2015 nr. 54, fra skattebetalingsloven § 2-2 til § 9-2 nytt fjerde ledd. Om bakgrunnen for § 9-2 nytt fjerde ledd vises det til Prop. 120 LS (2014 – 2015).

Departementet foreslår videre at henvisninger til skatteoppkreveren tas ut eller endres til skattekontoret og andre språklige tilpasninger i bestemmelsene, herunder i § 4-1 annet ledd, § 5-5 åttende ledd, § 5-12 tredje ledd, § 5-13, § 5-14, § 7-1 første ledd, § 10-20 annet ledd, § 14-4 første ledd og § 14-5 første og annet ledd, jf. forslag om dette i høringen. Forslag til endring i § 5-13 medfører at arbeidsgiverkontrollen knyttet til forskuddstrekk og utleggstrekk overføres fra skatteoppkreveren til skattekontoret.

Videre foreslås det å endre § 5-5 syvende ledd og § 14-6 første ledd som følge av at skattekort skal skrives ut sentralt for de ulike kommuner.

Bestemmelsen i § 8-2 tredje ledd foreslås endret siden det ikke er behov for en bestemmelse om at forskuddstrekk, som nevnt i bestemmelsen, skal overføres til staten når Skatteetaten overtar skatteoppkrevingen. Departementet slutter seg videre til Skattedirektoratets vurdering av at § 8-4 ikke lenger vil ha noe praktisk virkeområde, og foreslår at bestemmelsen oppheves.

Departementet foreslår også å følge opp forslaget i høringen om å oppheve de bestemmelsene i kapittel 14 om utlegg som blir overflødige ved overføringen av skatteoppkreverens myndighet til skattekontoret. Departementet slutter seg videre til Skattedirektoratets vurdering av at det bør velges en felles løsning for håndtering av utleggtrekk når man nå får en og samme innkrevingsinstans for alle krav, og at reglene for oppgjør av forskuddstrekk bør benyttes når skattekontoret skal pålegge utleggstrekk hos arbeidsgivere som har plikt til å ha skattetrekkskonto.

Oslo byfogdembete tar i sin uttalelse opp spørsmålet om klager over Skatteetatens avgjørelser som særnamsmann bør behandles av tingretten i den rettskrets saksøkte (skattyter/avgiftspliktig) har sitt alminnelige verneting. Departementet vil til dette bemerke at klager på utlegg normalt ikke er gjenstand for muntlige forhandlinger, og at skyldner derfor ikke skal møte i retten. Den geografiske avstanden mellom skyldners bosted og den tingrett som skal behandle klagen kan derfor etter departementets vurdering ikke tillegges vesentlig vekt ved spørsmål om hvor en slik klage skal behandles. Departementet kan derfor ikke se at det er tungtveiende hensyn som taler for at klage på utlegg bør behandles i den rettskrets hvor saksøkte har sitt alminnelige verneting.

Departementet foreslår videre å oppheve § 15-1 tredje ledd hvor skatteutvalgets myndighet i dag angis. Som en konsekvens av dette må også henvisningen til § 15-1 tredje ledd tas ut av § 3-3 første ledd siste punktum.

Departementet forslår også å oppheve § 16-20 tredje ledd. Bestemmelsen anses ikke lenger nødvendig etter at skattekontoret skal være eneste kreditor ved innkreving av forskuddstrekk og utleggstrekk. Når det gjelder § 16-20 annet ledd vil departementet bemerke, slik som anført av Skattedirektoratet i høringen, at bestemmelsens ordlyd ikke gir grunnlag for en innskrenkende fortolkning. Departementet legger til grunn at en fremover må forstå bestemmelsen slik at den generelt kan benyttes i tilfeller hvor arbeidsgiver har unnlatt å sende inn pliktig melding om ansettelse.

Som følge av at skattekontoret skal være innkrevingsmyndighet for alle krav som nevnt i eller i medhold av skattebetalingsloven, foreslår departementet å oppheve de særlige reglene om verneting i § 17-2 første ledd. Dette medfører at de alminnelige vernetingsreglene i tvisteloven vil gjelde ved alle søksmål mot staten i henhold til bestemmelsen.

Det vises til forslag til endringer i skattebetalingsloven kapittel 2, §§ 3-3, 4-1, 5-5, 5-12, 5-13, 5-14, 7-1, 8-2, 8-4, 9-2, 10-20, 14-3, 14-4, 14-5, 14-6, 15-1, 16-20 og 17-2.

Forslag til endringer i andre lover

Departementet foreslår endringer i veitrafikkloven § 38 annet ledd, eigedomsskattelova § 27, brann- og eksplosjonsvernloven § 28 fjerde ledd og lov om kommunale vass- og avløpsanlegg § 6, slik at den særnamsmyndighet og motregningsadgang som disse bestemmelsene legger til skatteoppkreveren fremdeles kan utøves av kommunen. Det er ikke behov for endring i forurensningsloven § 34 femte ledd, da kommunens adgang til å tvangsinnkreve gebyr som nevnt i bestemmelsen videreføres gjennom en henvisning til eigedomsskattelova § 27. Forslag til ny lovtekst foreslås tilpasset ved at kravet om at skatteoppkreveren skal forestå innkrevingen tas ut av de aktuelle bestemmelsene.

Blant annet KS har i sin uttalelse pekt på at kommunene mister tilgangen til flere registre, og at dette vil være problematisk når kommunene skal utøve særnamsmyndigheten. Departementet kan ikke se at kommunene har behov for tilgang til skatteregnskapet ved innkrevingen av kommunale krav, og vil bemerke at disse kravene også under gjeldende ordning håndteres på siden av skatteregnskapet. Departementet ser derimot at kommunene ved utøvelsen av særnamsfunksjonen, kan ha behov for opplysninger fra arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret (AA-registeret), og foreslår her en endring sammenlignet med høringen, ved at folketrygdloven § 25-1 endres slik at kommunene gis slik tilgang.

Når det gjelder KS sin merknad om at kommunene mister tilgang til arbeidsgivers innrapportering av ansettelses- og inntektsforhold, vil departementet bemerke at a-opplysningsloven § 8 i dag bare gir skatteoppkreveren adgang til opplysninger i registeret i forbindelse med arbeidsgivers beregning og oppgjør av skattetrekk og arbeidsgiveravgift. Bestemmelsen gir ikke skatteoppkreveren adgang til opplysninger i forbindelse med utøvelse av særnamsmyndighet for kommunale krav, og det er etter departementets vurdering ikke naturlig å endre bestemmelsen slik at kommunene, når de utøver særnamsmyndighet, skal få tilgang til innrapporterte opplysninger etter a-opplysningsloven. Slike opplysninger må innhentes fra andre kilder, herunder AA-registeret. Departementet vil videre tilføye at tvangsfullbyrdelseslovens regler om gjennomføring av utleggsforretning vil gjelde for kommunene når de krever inn kommunale krav etter reglene i skattebetalingsloven, jf. skattebetalingsloven § 14-2. Dette innebærer blant annet at kommunene som namsmyndighet kan pålegge arbeidsgiver å gi opplysninger om skyldners lønns- og ansettelsesforhold og om pålagte trekk i lønnen, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-12. Departementet legger til grunn at disse reglene vil gi kommunene et tilstrekkelig opplysningstilfang for å kunne utøve særnamsmyndigheten på en forsvarlig og effektiv måte. Departementet foreslår derfor å følge opp forslaget i høringen om å endre a-opplysningsloven § 8.

Departementet foreslår videre å endre folketrygdloven § 24-4 slik at myndigheten til å gjennomføre arbeidsgiverkontroll også når det gjelder arbeidsgiveravgift overføres fra skatteoppkreveren til skattekontoret. Departementet foreslår også å følge opp forslag i høringen om endringer i folketrygdloven § 24-2, eigedomsskattelova §§ 24 og 25, ligningsloven §§ 2-5 og 10-8, rettsgebyrloven § 14, fjellova § 7 og lov om avgift av kull m.v. fra Svalbard § 6, jf. nærmere omtale av disse endringsforslagene ovenfor.

Det vises til forslag til endringer i veitrafikkloven § 38, eigedomsskattelova §§ 24, 25 og 27, brann- og eksplosjonsvernloven § 28, vass- og avløpsanleggslova § 6, ligningsloven §§ 2-5 og 10-8, folketrygdloven §§ 24-2, 24-4 og 25-1, rettsgebyrloven § 14, fjellova § 7, lov om avgift av kull m.v. fra Svalbard § 6 og a-opplysningsloven § 8.

23.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kommunene har rapportert at det totalt ble brukt 1 411 årsverk til oppgaver knyttet til skatteoppkreverfunksjonen i 2013. Skattedirektoratet har brukt dette anslaget i sin utredning. For 2014 har kommunene rapportert at det ble benyttet 1 374 årsverk til skatteoppkreverfunksjonen. I tillegg bruker Skatteetaten 71 årsverk til faglig oppfølging av de kommunale skatteoppkreverne. Samlet ressursbruk i 2014 for skatteoppkreverne og Skatteetaten til oppgaver knyttet til skatteoppkreverfunksjonen var 1 445 årsverk.

Skattedirektoratets utredning og forslag til organisering viser at skatteoppkrevingen kan løses med 985 årsverk. Dette er 526 årsverk færre årsverk enn det som ble brukt i 2013. Samtidig foreslår direktoratet å styrke arbeidsgiverkontrollen med 29 årsverk, noe som reduserer den samlede innsparingen til netto 497 årsverk. Denne innsparingen, sammen med innsparing på kontorplass- og systemkostnader, gir Skattedirektoratets utredning totalt en samlet innsparing på om lag 370 mill. kroner årlig.

Departementet foreslår en ytterligere styrking av arbeidsgiverkontrollen, og sammenlignet med Skattedirektoratets forslag økes antall årsverk med 21. Dette innebærer at oppgavene skal løses i Skatteetaten med 1 015 årsverk, inkludert styrking av arbeidsgiverkontrollen med 50 årsverk. Kommunene har også rapportert lavere ressursbruk i 2014 enn ressursbruken i 2013, som lå til grunn i Skattedirektoratets utredning. Totalt innebærer dette at antall årsverk til skatteoppkrevingen reduseres med 430 årsverk. Netto innsparing, inkludert den foreslåtte styrkingen av arbeidsgiverkontrollen på totalt 50 årsverk, blir 356 mill. kroner årlig.

For Skatteetaten vil forslaget medføre kostnader til lønn og ulike administrative tjenester for 1 015 årsverk. Samtidig vil kommunenes utgifter tilsvarende reduseres med 1,08 mrd. kroner årlig. Forslag til rammeoverføring fra kommunene til Skatteetaten og realisering av gevinster er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2015 – 2016).

I tillegg vil ikke etaten lenger ha kostnader til godtgjørelse til skatteutvalgsmedlemmene. Samlet utgjør dette 1,9 mill. kroner årlig.

Overføring av skatteoppkreverfunksjonen med virkning fra 1. juni 2016 vil medføre utgifter for Skatteetaten i 2016 til forberedelser og gjennomføring av overføringen. Utgiftene er hovedsakelig engangskostnader til kontorplasser, utstyr og tilpasning av IT-systemer. Disse kostnadene er omtalt i Prop. 1 S (2015 – 2016).

Kommunene har også ansvar for innkreving og regnskapsføring av kommunale krav. Disse oppgavene skal fortsatt være kommunale, og skal ikke overføres. Kommunene skal fremdeles ha særnamskompetanse for disse kravene, som skatteoppkreveren i dag kan kreve inn etter reglene i skattebetalingsloven. En overføring vil derfor ikke gjøre det vanskeligere eller mer kostbart for kommunene å drive innkreving av kommunale krav.

Næringsdrivende, arbeidsgivere og skattytere vil få én etat å forholde seg, uavhengig av om det gjelder pågående kontroll, skattesak eller betaling. For eksempel vil en helhetlig behandling spare skyldneren for kostnader, ved at en samordning av kravene fra Skatteetaten og skatteoppkreveren vil gi færre utleggsforretninger.

En samordnet innkreving av merverdiavgift og skatter/avgifter vil være ressursbesparende for domstolene. Det vil i stor grad dreie seg om de samme skyldnerne: Dersom en skylder merverdiavgift, skylder en normalt skatt og avgifter også. Samordningen vil redusere antall konkurskrav, da en kan sette fram ett krav for de samlede kravene, framfor to krav slik systemet er i dag. Arbeidet til domstolene blir også enklere ved at de får én aktør å ta stilling til, og ikke to som i dag.

PwC har gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av samordningen av skatte- og avgiftsforvaltningen8, jf. omtale i Prop. 120 LS (2014 – 2015) kap.14. Analysen viser at reformen for samordning av skatte- og avgiftsforvaltningen er samfunnsøkonomisk svært lønnsom. De prissatte virkningene er beregnet til om lag 7,4 mrd. kroner i netto nåverdi over analyseperioden på 15 år. En overføring av skatteoppkreverfunksjonen gir et stort bidrag til den samlede lønnsomheten av reformen med 4,6 mrd. kroner.

PwC trekker også fram en rekke ikke-prissatte virkninger som bidrar i positiv retning for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av reformen. Disse effektene er vurdert ut fra hva som er regjeringens formål med reformen: styrket arbeid mot svart økonomi, redusert ressursbruk, forenkling og bedre rettssikkerhet. Analysen slår fast at reformen har positive konsekvenser for alle disse områdene. Administrative innsparinger i dialogen med det offentlige og likere behandling er viktige ikke-prissatte virkninger som vil følge av endret organisering. Det blir lettere å sikre at like forhold gir lik behandling for alle skattytere og avgiftspliktige, uansett hvor en bor i landet. Virksomheter eller privatpersoner som sliter med å ivareta pliktene sine overfor skatte- og avgiftsmyndighetene slipper i tillegg å gå i dialog med flere offentlige etater.

Analysen konkluderer med at reformen vil bidra til å styrke arbeidet mot svart økonomi. Årsaken er bedre risikoforståelse og mer effektiv kontroll. Dette oppnås blant annet gjennom styrket arbeidsgiverkontroll. Rapporten påpeker at en effektiv kamp mot svart økonomi bidrar samfunnsøkonomisk til mindre konkurransevridning i næringslivet og styrker legitimiteten til skattesystemet og tilliten til forvaltningen.

23.9 Ikrafttredelse

Finansdepartementet foreslår å overføre skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten fra 1. juni 2016, og forslår at lovendringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

24 Overføring av forvaltningsoppgaver fra Tolletaten til Skatteetaten – særavgift for uregistrerte og innførselsmerverdiavgift

24.1 Innledning og sammendrag

Forvaltningen av innførselsmerverdiavgift og særavgifter skal overføres fra Tolletaten til Skatteetaten. Merverdiavgift ved innenlands omsetning forvaltes allerede av Skatteetaten, og dette innebærer at et samlet forvaltningsansvar også for indirekte skatter (særavgifter og merverdiavgift) vil ligge til Skatteetaten. Særavgifter for registrerte særavgiftspliktige overføres fra 1. januar 2016, og lovendringer som følge av dette ble fremmet og vedtatt av Stortinget i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2015. Departementet fremmer nå forslag om regelendringer for overføring av forvaltningen av innførselsmerverdiavgift og særavgifter for uregistrerte særavgiftspliktige fra Tolletaten til Skatteetaten.

Forslaget bygger på at forvaltningen av innførselsmerverdiavgift og avgifter ved innførsel for ikke registrerte særavgiftspliktige skal reguleres av ny skatteforvaltningslov som har vært på høring. Departementet legger opp til å fremme en lovproposisjon om ny skatteforvaltningslov i løpet av året eller innen utgangen av første kvartal 2016, med sikte på ikraftsetting 1. januar 2017. Avgiftsmyndighet vil være skattekontoret og Skattedirektoratet, og for innførselsmerverdiavgift også Skatteklagenemnda. Departementet foreslår at Tolletaten i forskrift skal få tildelt enkelte oppgaver som avgiftsmyndighet i første instans når særavgifter og innførselsmerverdiavgift skal fastsettes ved innførselen.

Departementet foreslår at virksomheter som er eller skal være registrert i Merverdiavgiftsregisteret, jf. merverdiavgiftsloven § 1-3 bokstav d, skal oppgi, beregne og betale merverdiavgift ved innførsel av varer etter de samme regler som gjelder for merverdiavgift av innenlandsk omsetning og uttak. Forslaget innebærer at denne gruppen avgiftspliktige ikke lenger skal forholde seg til Tolletaten for beregning og betaling av innførselsmerverdiavgift. Registrerte avgiftspliktige får én etat å forholde seg til for så vidt gjelder merverdiavgift. I tillegg til at forslaget fører til en mer helhetlig avgiftsforvaltning, vil forslaget innebære en likviditetsfordel for næringslivet, samt reduserte administrative kostnader for denne gruppen. En følge av forslaget vil være at næringsdrivende som omfattes av ordningen ikke lenger vil ha behov for å benytte seg av tollkredittordningen for å betale innførselsmerverdiavgift. Regelverket for næringsdrivendes import av varer vil med dette i stor grad bli harmonisert med det regelverket som praktiseres hos våre største handelspartnere innen EØS-området.

Merverdiavgiftssystemet med egendeklarering og samtidig betaling er innrettet på en måte som gjør at det kan være utsatt for illojale avgiftspliktige som ønsker å unndra avgift. Departementet antar at endringer i systemet for å innberette/beregne og betale merverdiavgift ved innførsel vil kunne endre fremgangsmåtene for svindel. Fordi tiden fra avgiftsplikten oppstår fram til betaling skal skje øker i den nye ordningen, er det en risiko for oppbygging av restanser i merverdiavgiftssystemet. Departementet foreslår på denne bakgrunn enkelte tiltak for å redusere svindelpotensialet og faren for restanseoppbygging i merverdiavgiftssystemet. I tillegg til utvidet utveksling av informasjon mellom Tolletaten og Skatteetaten, samt nødvendige utvidelser av hvilke opplysninger som skal gis i omsetningsoppgaven for merverdiavgift, foreslår departementet adgang for skattemyndighetene til å fastsette kortere terminer ved oppgavesvikt, kvalifikasjonsperiode for rett til bruk av årstermin og en styrking av Skatteetatens etterkontroll på merverdiavgiftsområdet. Departementet vil understreke at varene det her gjelder fortsatt skal gjennom ordinære tollprosedyrer knyttet til vareførselen, herunder grensekontrollen. Regjeringen foreslår i budsjettet en betydelig styrking av ressursene til grensekontroll. Dette vil også kunne virke forebyggende og redusere omfanget av svindel og faren for restanseoppbygging. Videre vil en helhetlig avgiftsforvaltning i seg selv gi positive effekter, både for så vidt gjelder materielle problemstillinger knyttet til avgiftsfastsettingen, og for gjennomføringen av fastsettingen og kontrollen av om denne er riktig, og innkrevingen.

For innførselsmerverdiavgift for avgiftspliktige som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret og særavgifter for ikke registrerte avgiftspliktige foreslås at avgiftsgrunnlaget skal innberettes i tolldeklarasjonen og betales som i dag. Tollmyndighetene tildeles derfor en begrenset kompetanse som avgiftsmyndighet.

For øvrig legger departementet opp til at skatteforvaltningslovens generelle forvaltningsregler skal gjelde for innførselsmerverdiavgift for de som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret og særavgifter for ikke registrerte avgiftspliktige. Det kan imidlertid bli behov for enkelte særlige bestemmelser i tilfeller hvor tollmyndighetene gis myndighet til å treffe vedtak om avgiftsgrunnlaget, herunder regler om hvordan klager på slike vedtak skal behandles. Skattedirektoratet foreslås som klageinstans for slike vedtak. Den rettslige reguleringen vil bli omtalt i proposisjonen til skatteforvaltningsloven og utkast til forskrifter vil bli sendt på høring.

Overføring av forvaltningen av særavgifter for ikke registrerte særavgiftspliktige og forvaltningen av innførselsmerverdiavgift innebærer behov for utvidet samarbeid mellom Tolletaten og Skatteetaten. Som en følge av dette foreslår departementet at adgangen for de to etatene til å bruke informasjon innsamlet av den annen etat utvides til også å omfatte vareførselsområdet.

Departementet viser til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven §§ 7-2 annet ledd, 10-7 annet ledd, 11-1 overskriften og første ledd og tolloven § 12-2 annet ledd og nytt tredje ledd. Videre viser departementet til forslag om opphevelse av merverdiavgiftsloven §§ 10-9, 11-2 og 13-3.

Departementet foreslår at endringene i merverdiavgiftsloven trer i kraft 1. januar 2017, mens endringene i tolloven foreslås satt i kraft 1. januar 2016.

24.2 Bakgrunn

Regjeringen vil gjennomføre en rekke endringer i de etatene som håndterer skatt, avgift, toll og innkreving, og oppgavefordelingen mellom dem. Hovedformålet er å styrke arbeidet mot svart økonomi, styrke grensekontrollen, forenkle for innbyggere og næringsliv og redusere ressursbruken. Endringene innebærer en rendyrking av oppgavene både til Skatteetaten og Tolletaten. Tolletaten skal rendyrkes som grenseetat og Skatteetaten vil få samlet ansvar for at riktig skatt og avgift blir fastsatt, innkrevd og kontrollert. Se nærmere omtale av dette i Prop. 120 LS (2014 – 2015).

Skattedirektoratet og Tolldirektoratet fikk 28. mars 2014 i oppgave å utrede hvordan en rendyrking av oppgavene best mulig kan nås gjennom en overføring av ansvaret for forvaltningen av særavgifter og innførselsmerverdiavgift fra Tolletaten til Skatteetaten. Direktoratenes hovedrapport ble levert 8. januar 2015. Som ledd i overføringen av forvaltningen av merverdiavgift ved innførsel ble direktoratene bedt om å utrede hvordan en ordning der merverdiavgift ved innførsel oppgis og betales via den innenlandske omsetningsoppgaven kan innføres. En egen rapport om dette ble levert 23. februar 2015.

Tolldirektoratet fikk 28. mars 2014 i oppdrag å utrede og foreslå tiltak for styrking av grensekontrollen. Direktoratet leverte sin rapport 15. november 2014. Tiltakene for styrking av grensekontrollen vil være av betydning ved vurderingen av risiko for avgiftsunndragelse og oppbygging av restanser som følge av en ordning der merverdiavgift ved innførsel oppgis og betales via den innenlandske omsetningsoppgaven.

Overføringen av særavgiftsforvaltningen skal skje i to omganger. Forvaltningen av særavgifter for registrerte virksomheter og motorvognavgiftene overføres fra 1. januar 2016 og lovendringer som følge av dette er vedtatt av Stortinget. Overføringen av særavgiftsforvaltningen for uregistrerte avgiftspliktige reiser flere spørsmål om oppgavefordelingen mellom Tolletaten og Skatteetaten og forslag til oppgavefordeling og lovendringer ble sendt på høring 12. mai 2015. Dette regelverket skal gjelde fra 2017.

Merverdiavgift ved innførsel skal i dag føres opp og beregnes på tolldeklarasjonen og betales til Tolletaten ved innførselen. Merverdiavgift skal fortsatt utløses ved innførsel. En forutsetning for å overføre forvaltningen av merverdiavgift ved innførsel til Skatteetaten på en hensiktsmessig måte vil være at hoveddelen av de merverdiavgiftspliktige innberetter, beregner og betaler innførselsmerverdiavgiften i det innenlandske systemet. Forslag til en slik omlegging og tiltak for å redusere risikoen for restanseoppbygging og svindel som følge av omleggingen og tilhørende forslag til lovendringer, har også vært på høring. Dette regelverket skal også gjelde fra 2017. Avgiftspliktige som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret har ikke plikt til å levere omsetningsoppgave, og det foreslås derfor ikke at disse skal innberette og betale innførselsmerverdiavgift i det innenlandske systemet. Departementet foreslår at denne gruppen fortsatt skal føre opp og beregne innførselsmerverdiavgift på tolldeklarasjonen og betale ved innførsel. Det oppstår derfor for disse tilsvarende spørsmål om oppgavefordelingen mellom Tolletaten og Skatteetaten som for de uregistrerte særavgiftspliktige. Forslag til oppgavefordeling og nødvendige lovendringer for denne gruppen merverdiavgiftspliktige har også vært på høring.

Overføring av forvaltningen av innførselsmerverdiavgift og særavgifter for ikke registrerte avgiftspliktige innebærer et viktig skritt i prosessen med en rendyrking av oppgavene både til Skatteetaten og Tolletaten. Skatteetaten skal ha det samlede forvaltningsansvaret også for indirekte skatter (særavgifter og merverdiavgift). Tolletaten, med kjerneoppgave grense- og vareførselkontrollen, vil likevel fortsatt ha en viktig oppgave for å hindre ulovlig innførsel av varer til landet, herunder å gardere/sikre provenyet for særavgiftene og innførselsmerverdiavgift. Dette innebærer at det må lages et nytt grensesnitt for oppgavefordelingen mellom de to etatene. Hensikten er at det klarere skal gå fram at etatene har kjerneoppgaver. For Tolletaten betyr dette å sikre vareførselen inn til landet og å utøve grensekontroll. Departementets forslag bygger på en omfattende kartlegging og vurdering av den fremtidige oppgavefordelingen, foretatt av de to etatene. Forslaget som fremmes nå vil gi de ytre rammer for overføring av forvaltningsansvaret fra Tolletaten til Skatteetaten. Mange av regelverksendringene som følge av forslaget vil bli vurdert i proposisjonen om skatteforvaltningsloven. Forslagene til lovendringer vil danne utgangspunkt for den nærmere regulering i forskrift til ny skatteforvaltningslov, som vil bli sendt på høring. Videre må det utarbeides rutiner og retningslinjer for hvordan oppgaveutførelsen skal organiseres i praksis, herunder samarbeidet mellom Skatteetaten og Tolletaten.

På grunn av behov for tid til tilpasninger i Skatteetatens IT-systemer og for å legge til rette for utveksling av informasjon mellom Tolletatens vareførselssystem og Skatteetatens IT-systemer, er det som nevnt lagt opp til at overføringen av forvaltningen av innførselsmerverdiavgiften og forvaltningen av særavgifter for uregistrerte avgiftspliktige skal skje fra 1. januar 2017.

24.3 Gjeldende rett

24.3.1 Merverdiavgift

Merverdiavgift i det innenlandske systemet

Næringsdrivende som har avgiftspliktig omsetning som overstiger 50 000 kroner i en tolvmåneders periode, har plikt til å registrere seg i Merverdiavgiftsregisteret, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1, jf. § 14-1. Registrerte merverdiavgiftspliktige skal beregne merverdiavgift (utgående merverdiavgift) ved omsetning av varer og tjenester, jf. merverdiavgiftsloven § 3-1. Videre gis det fradrag for merverdiavgift betalt på anskaffelser til bruk i virksomheten (inngående merverdiavgift), jf. merverdiavgiftsloven § 8-1. Fradragsretten gjelder både ved kjøp fra leverandør i Norge og fra leverandør i utlandet. Merverdiavgiften er en generell avgift på omsetning av varer og tjenester. Avgiften oppkreves i alle omsetningsledd. På grunn av fradragsrett ved anskaffelser til næringsdrivende vil avgiften endelig bli belastet ved omsetning til forbruker, og merverdiavgiften betegnes derfor som en generell forbruksavgift.

Registrert avgiftspliktig skal levere omsetningsoppgave elektronisk i Altinn til skattemyndighetene, jf. merverdiavgiftsloven § 15-1 og § 15-7 tredje ledd. All utgående og inngående merverdiavgift som den avgiftspliktige har i en bestemt termin, innberettes i omsetningsoppgaven. Er differansen mellom utgående og inngående merverdiavgift positiv (betalingsoppgave), betaler den næringsdrivende nettobeløpet til skattemyndighetene etter reglene i skattebetalingsloven, jf. § 10-30. Er differansen negativ (tilgodeoppgave), skal skattemyndighetene utbetale beløpet til avgiftssubjektet, jf. merverdiavgiftsloven § 11-5, jf. skattebetalingsloven § 10-60.

Omsetningsoppgave leveres som hovedregel seks ganger i året (to-månedlige terminer), jf. merverdiavgiftsloven § 15-2. Dersom merverdiavgiftspliktig omsetning og uttak i løpet av et kalenderår ikke overstiger en million kroner, kan skattekontoret samtykke til at omsetningsoppgave skal levers én gang i året, jf. merverdiavgiftsloven § 15-3. Videre skal næringsdrivende i primærnæringen i utgangspunktet levere omsetningsoppgave en gang i året, jf. merverdiavgiftsloven § 15-4. Når inngående merverdiavgift regelmessig overstiger utgående merverdiavgift med minst 25 pst., kan skattekontoret samtykke i at den avgiftspliktige leverer månedlige oppgaver, jf. merverdiavgiftsloven § 15-5 første ledd. Dersom inngående avgift regelmessig overstiger utgående avgift med minst 50 pst., kan skattekontoret samtykke i kortere terminer enn en måned, men ikke kortere enn en uke, jf. merverdiavgiftsloven § 15-5 andre ledd. Av de registrerte avgiftspliktige har 65 pst. i dag to-månedlige terminer. Om lag 30 pst. av disse er registrert med merverdiavgift påløpt ved import. (Tallene har fremkommet ved å sammenstille tall fra TVINN og MVA-systemet per 1. november 2014.)

Utgående merverdiavgift (omsetningen for selgeren) og inngående merverdiavgift (anskaffelsen for kjøperen) skal som hovedregel tidfestes til den terminen omsetningen blir fakturert, jf. merverdiavgiftsloven § 15-9 første ledd. I oppgaven innberettes samlet omsetning, herunder omsetning som er unntatt fra merverdiavgiftsloven og omsetning som er fritatt for beregning av utgående merverdiavgift. Det framgår ikke av omsetningsoppgaven om den inngående merverdiavgiften er påløpt ved kjøp innenlands eller ved innførsel. Omsetningsoppgaver skal leveres senest innen en måned og ti dager etter utløpet av terminen, jf. merverdiavgiftsloven § 15-8 første ledd første punktum. Fristen for næringsdrivende i primærnæringen som har årsoppgave er tre måneder og ti dager etter kalenderårets utløp, jf. merverdiavgiftsloven § 15-8 første ledd tredje punktum, mens virksomheter med lav omsetning som har kalenderåret som termin skal levere to måneder og ti dager etter utløpet av terminen, jf. merverdiavgiftsloven § 15-8 første ledd fjerde punktum. Ved betalingsoppgaver utgjør fristen for levering av oppgaven også forfallstidspunktet for betaling av merverdiavgiften, jf. skattebetalingsloven § 10-30 første ledd. Ved til gode oppgaver skal beløpet betales ut til avgiftssubjektet innen tre uker fra omsetningsoppgaven er mottatt, jf. skattebetalingsloven § 10-60.

Innførselsmerverdiavgift

Merverdiavgiftsloven § 3-29 og § 3-30, jf. § 1-1 slår fast at det skal beregnes merverdiavgift ved innførsel av varer og tjenester til merverdiavgiftsområdet. Det følger av merverdiavgiftsloven § 12-1 annet ledd at tollregionen er avgiftsmyndighet i første instans når merverdiavgift skal beregnes ved innførsel av varer og ved refusjon av merverdiavgift betalt ved innførsel. Tolldirektoratet er sentral avgiftsmyndighet, jf. § 12-2 første ledd.

Ved innførsel av tjenester fremgår det av merverdiavgiftsloven § 11-3 at mottaker av tjenestene skal beregne og betale merverdiavgift. Avgiftspliktige som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret skal oppgi dette som sin utgående merverdiavgift i omsetningsoppgaven. Dersom mottakeren er merverdiavgiftspliktig og anskaffelsen skjer til virksomheten kan denne avgiften trekkes fra slik at innførselen ikke innebærer noen endelig belastning. Merverdiavgift ved innførsel av tjenester oppgis og betales til skatte- og avgiftsmyndighetene, jf. skattebetalingsloven § 2-2. Ved innførsel av tjenester er det ikke deklareringsplikt til tollmyndighetene, følgelig har ikke tollmyndighetene forvaltningsoppgaver knyttet til innførsel av tjenester.

Merverdiavgiftsloven § 4-11 har regler om beregningsgrunnlaget for merverdiavgift ved innførsel av varer. Ved innførsel av varer skal beregningsgrunnlaget fastsettes etter tolloven kapittel 7 om grunnlag for beregning av toll (tollverdi). Toll og andre avgifter som oppkreves ved innførselen inngår i beregningsgrunnlaget for innførselsmerverdiavgift.

Merverdiavgiftsloven kapittel 7 har regler om varer det ikke skal beregnes merverdiavgift av ved innførsel. Etter merverdiavgiftsloven § 7-2 annet ledd kan det gis fritak for innførselsmerverdiavgift ved midlertidig innførsel. Bestemmelsen gjelder også for privatpersoner og næringsdrivende som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret.

For innførselsmerverdiavgift gjelder de alminnelige reglene i merverdiavgiftsloven kapittel 8 om fradrag for inngående merverdiavgift. Dette innebærer bl.a. at registrerte næringsdrivende som innfører varer, i samme utstrekning som ved innenlandske anskaffelser, kan føre merverdiavgift påløpt og innbetalt til tollmyndighetene ved innførsel til fradrag som inngående avgift i sin innenlandske omsetningsoppgave, jf. merverdiavgiftsloven § 8-1. Merverdiavgift påløpt ved innførsel skal tas med som inngående avgift i omsetningsoppgaven i den termin varen ble fortollet. Dette gjelder selv om varen ble innført i en tidligere termin. Dette innebærer at beløpet skal føres opp som inngående avgift uavhengig av om avgiften ble betalt på fortollingstidspunktet eller om importøren har tollkreditt og dermed får utsatt betalingen til den 18. i påfølgende måned, jf. skattebetalingsloven § 10-41 annet ledd. Tolldeklarasjonen med tilhørende grunnlagsdokumenter er dokumentasjon for omsetningsoppgaven, jf. bokføringsforskriften § 5-5-2.

I merverdiavgiftsloven kapittel 10 er det egne regler om refusjon av merverdiavgift påløpt ved innførsel, jf. § 10-7 Varer som gjenutføres eller er feildeklarert, § 10-8 Varer som innføres midlertidig – delvis refusjon og § 10-9 Refusjon til avgiftssubjektet. I § 10-7 annet ledd fremgår det at tollregionen kan forlenge fristen for gjenutførsel. Mens det i § 10-9 er bestemt at avgiftssubjektet kun kan få refundert betalt innførselsmerverdiavgift når varen er deklarert på feil mottaker eller dersom merverdiavgiften er betalt både av vareeier og hans fullmektig. I sistnevnte tilfelle kan avgiften innbetalt av fullmektigen refunderes.

Merverdiavgiftsloven kapittel 11 har regler om beregning og betaling av merverdiavgift. Det følger av merverdiavgiftsloven § 11-1 første ledd at det er avgiftssubjektet som skal beregne og betale merverdiavgift av merverdiavgiftspliktig omsetning og uttak. Ved innførsel av varer er den som etter tolloven er ansvarlig for toll avgiftssubjekt, og derfor den som skal beregne og betale merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 11-2. Tolloven kapittel 2 har regler om hvem som har plikt til å svare toll. Regelverket skiller mellom hvem som kan ha tollskyld for ufortollet vare og hvem som har tollskyld for fortollet vare. For fortollede varer er det i utgangspunktet den deklarerte mottageren av varen som er tollskyldner, jf. tolloven § 2-2 første ledd. Andre som har representert mottageren kan også være tollskyldner, jf. tolloven § 2-2 annet ledd.

Det følger av merverdiavgiftsloven § 13-3 første ledd at merverdiavgiftsloven § 13-2 om taushetsplikt, kapittel 14 om registrering i Merverdiavgiftsregisteret mv. og forenklet registreringsordning, kapittel 15 om opplysningsplikt om egne forhold, kapittel 17 om bindende forhåndsuttalelser, kapittel 18 om fastsetting av merverdiavgift ved skjønn og endring av avgiftsoppgjøret mv., § 19-1 om klage, § 19-2 om sakskostnader, søksmålsfristen i § 20-1 tredje ledd, § 20-2 om søksmål fra staten, § 21-2 om forhøyet utgående merverdiavgift, samt § 21-3 om tilleggsavgift ikke gjelder for merverdiavgift som påløper ved innførsel av varer. Samme bestemmelse annet ledd gir anvisning på at den som er ansvarlig for innførselsmerverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 11-2, skal tollbehandle varene etter reglene i tolloven. I siste punktum er det uttrykt at tolloven § 12-1 om taushetsplikt, § 12-1 a om opplysningsplikt om egne forhold, §§ 12-10 til 12-12 om endring av vedtak, § 12-14 om frist for søksmål mot tollmyndighetenes vedtak og § 16-10 om tilleggstoll gjelder tilsvarende for innførselsmerverdiavgift. For øvrig gjelder forvaltningsloven utfyllende på tollområdet.

Reglene i merverdiavgiftsloven § 13-3 innebærer bl.a. at reglene i merverdiavgiftsloven om fastsetting av merverdiavgift ved skjønn og endring av avgiftsoppgjør, og reglene om klage ikke kommer til anvendelse i saker om innførselsmerverdiavgift. Tolloven har egne regler om endring av vedtak til ugunst og vedtak til gunst, som kommer til anvendelse i saker om innførselsmerverdiavgift. Det skal gis opplysninger om innførselsmerverdiavgift for varer i tolldeklarasjonen som gis tollmyndighetene ved innførselen. Tollmyndighetenes godkjenning av deklarasjonen i TVINN og frigivelse av varen, jf. tolloven § 4-20, har vært ansett å være et enkeltvedtak. Tolloven § 12-10 til § 12-12 regulerer adgangen/plikten til å endre et vedtak når det henholdsvis er beregnet for lite toll/innførselsmerverdiavgift og for mye toll/innførselsmerverdiavgift. Tollmyndighetene gjør også endringer som ikke endrer toll- eller avgiftsberegningen, men anses som statistiske opprettinger. Sistnevnte er ikke regulert i lov eller forskrift, men følger av alminnelig forvaltningspraksis.

Tolloven har ikke egne regler om klage. De alminnelige reglene i forvaltningsloven kommer dermed til anvendelse for klager over innførselsmerverdiavgift. Klagen sendes til organet som har fattet vedtak i første instans. Dersom klagen ikke tas til følge, sendes klagen videre til nærmeste overordnede organ, jf. forvaltningsloven § 28. Det er Tolldirektoratet som er klageinstans for avgjørelser truffet av tollregionen.

Utenlandsk rett – innførselsmerverdiavgift

EU regnes som én avgiftsunion og vareførsel mellom landene i EU regnes ikke som import/eksport og det gjennomføres derfor ingen tollekspedisjon ved grensen. Ved omsetning av varer fra registrert selger i et EU-land til forbruker i et annet EU-land, er hovedregelen at merverdiavgift beregnes og innberettes av selger. Skjer omsetningen fra registrert selger i et EU-land til registrert kjøpet i et annet EU-land, og varen skal transporteres til kjøper, er hovedregelen at kjøperen skal beregne og innberette merverdiavgiften i sin omsetningsoppgave. Dette betegnes gjerne som omvendt avgiftsplikt eller «reverse charge». Eventuell fradragsrett for kjøper følger de alminnelige reglene.

Først når en vare innføres fra et tredjeland (land utenfor EU) oppstår plikt til å betale innførselsmerverdiavgift. Plikten oppstår i utgangspunktet ved grensepassering, og innbetaling skal skje til tollmyndighetene. Flere EU-land har imidlertid innført en ordning hvor merverdiavgiften ikke innberettes til tollmyndighetene ved innførsel, men i stedet innberettes som utgående merverdiavgift på den innenlandske omsetningsoppgaven. Denne ordningen gjelder kun for importører som er registrerte som merverdiavgiftspliktige. Disse vil ha fradragsrett for denne utgående merverdiavgiften. Fordi utgående merverdiavgift og inngående merverdiavgift tidfestes til samme betalingstermin, oppstår det ingen faktisk betaling for den konkrete importen selv om varene på vanlig måte må deklareres og undergis grensekontroll. Dette blir derfor oppfattet som en fordel for de næringsdrivende fordi det ikke oppstår en kredittulempe knyttet til at innførselsmerverdiavgiften forfaller til betaling tidligere enn fradragsretten oppstår. Denne ordningen betyr at innførselsmerverdiavgiften innberettes av kjøper/importør i den innenlandske omsetningsoppgaven, slik som ved anskaffelser fra et annet EU-land. Eventuell fradragsrett følger de alminnelige reglene i det aktuelle EU-landet. Ordningen er valgfri for medlemsland og følger av merverdiavgiftdirektivet (Rådets direktiv 2006/112/EU) artiklene 211 og 260.

Av de i dag 28 EU-landene har 19 land innført en slik ordning ved innførsel av varer fra tredjeland. I tillegg planlegger Slovakia og Romania å innføre en slik ordning fra 1. januar 2017. Ordningene er ulikt utformet i landene. Tre av landene har ordninger som er svært begrenset, mens ti av landene har ordninger hvor denne innvilges etter søknad og på nærmere angitte vilkår. Seks av de 19 landene har innført en ordning som ikke krever søknad eller nærmere godkjenning. Dette er Tsjekkia (obligatorisk), Danmark (hovedregel), Latvia (for annet enn anleggsmidler – for anleggsmidler kan utsatt avregning oppnås etter søknad og på vilkår), Litauen (obligatorisk), Luxembourg (obligatorisk) og Sverige (obligatorisk).

Sverige innførte med virkning fra 1. januar 2015 en ordning hvor Skatteverket også blir beskatningsmyndighet ved innførsel av varer fra tredjeland. Alle virksomheter som er registrert for merverdiavgift skal nå innberette merverdiavgift som oppstår ved innførsel i sine ordinære innenlandske omsetningsoppgaver. Det samme avgiftsbeløpet kan trekkes fra som inngående avgift på samme oppgave, i den grad anskaffelsen gir rett til fradrag.

I deklarasjonen som leveres til tollmyndighetene ved innførsel skal det ikke angis noe merverdiavgiftsbeløp. I tolldeklarasjonen skal det som tidligere angis en tollverdi på varen. Avgiftsbeløpet som skal beregnes skal innberettes i omsetningsoppgaven til skattemyndighetene for den termin tolldeklarasjonen er fastsatt av tollmyndighetene. Beregningsgrunnlaget er det samme som i den tidligere ordningen hvor tollmyndighetene var beskatningsmyndighet, og består av tollverdi inkludert eventuell toll, skatter eller avgifter, samt eventuelle tilleggskostnader.

Fordi det er tollmyndighetene som skal fastsette, og derfor også har tilgang til tollverdien, er det forutsatt at relevant informasjon gis fra «Tullverket» til «Skatteverket», slik at skattemyndighetene kan benytte denne informasjonen i sine kontrollrutiner. De som ikke er registeret for merverdiavgift, skal fortsette å betale merverdiavgift ved innførsel av varer til tollmyndighetene, slik som ordningen var før 1. januar 2015. Tollmyndighetene har derfor behov for informasjon fra skattemyndighetene, slik at de kan avgjøre hvem som er pliktig til å innbetale innførselsmerverdiavgift til dem.

I forbindelse med innføringen av ordningen ble det bl.a. vurdert kortere terminer enn det som gjelder ellers i Sverige. Terminlengdene er én måned, kvartalsvis levering av oppgaver eller årsterminer. Bakgrunnen for dette var at det generelt anses som en fordel med lange terminer når det foreligger hensikt om å unndra avgift, særlig ved profesjonell merverdiavgiftssvindel, ofte benevnt som karusellsvindel («Missing Trader Fraud»). Dette ble ikke foreslått med begrunnelsen at virksomhetene allerede benytter omvendt avgiftsplikt i handelen EU-landene imellom, slik at et krav om kortere terminer ville gi unionsintern import en konkurransefordel sammenlignet med import fra tredjeland. I tillegg har skattemyndighetene allerede mulighet til å kreve kortere terminer ved særskilte omstendigheter, samt at det i den nye svenske lovgivingen er åpnet for at det kan kreves kortere terminer ved mistanke om skatteunndragelser fra tollmyndighetene.

For å kunne ta inn varer til Danmark fra tredjeland som næringsdrivende skal man registrere seg som importør, i tillegg til å registrere seg i Merverdiavgiftsregisteret. I Danmark er hovedregelen at merverdiavgift ved innførsel fra tredjeland i likhet med kjøp av merverdiavgiftspliktige varer fra EU-land, skal oppgis på den innenlandske omsetningsoppgaven for registrerte virksomheter.

Ved registrering i Merverdiavgiftsregisteret kan skattemyndighetene i enkelte tilfeller kreve sikkerhetsstillelse. Dette kan blant annet gjøres når eier i løpet av de siste fem årene har hatt vesentlig innflytelse i annen virksomhet som har gått konkurs. Videre kan det kreves sikkerhetsstillelse fra virksomheter som ikke har forretningssted i Danmark og som er etablert i et annet EU-land, Grønland, Færøyene, Island eller Norge. Det kan også kreves sikkerhetsstillelse fra allerede registrerte virksomheter, dersom virksomheten fire ganger i løpet av de 12 siste oppgaveterminene ikke har betalt skatte- og avgiftskravene rettidig. Om ikke sikkerhet stilles kan skattemyndighetene slette virksomheten fra registeret.

24.3.2 Særavgifter for ikke registrerte avgiftspliktige

Særavgifter er indirekte skatter som legges på bestemte varer og tjenester. Med hjemmel i særavgiftsloven, motorkjøretøy- og båtavgiftsloven og dokumentavgiftsloven er det fastsatt nærmere regler om fastsetting og forvaltning av særavgiftene i forskrift. Forvaltningslovens regler om saksbehandling gjelder med unntak for enkelte særlige bestemmelser. Skattebetalingsloven gjelder for betaling og innkreving. Reglene om dokumentavgift er ikke omfattet av forslaget her.

For den som ikke er registrert som særavgiftspliktig oppstår avgiftsplikten av varer som tas inn i landet ved innførselen, se særavgiftsforskriften § 2-1 annet ledd. I særavgiftsforskriften § 2-6 er det bestemt at tollovens regler om innførsel av vare gjelder så langt de passer og ikke annet er bestemt i medhold av denne forskrift. Tollovens forvaltningsregler gjelder derfor utfyllende for særavgifter når avgiftsplikten oppstår ved innførsel.

Særavgiftsloven har ingen egen bestemmelse om hvem som er avgiftsmyndighet for særavgifter. Loven § 5a og § 7 forutsetter at tollmyndighetene er avgiftsmyndighet. (Bestemmelsene endres fra 1. januar 2016 til å bli nøytrale mht. hvem som er avgiftsmyndighet). Særavgiftsforskriften forutsetter at tollregionen er avgiftsmyndighet i første instans. Tolldirektoratet er overordnet organ for tollregionene, og det følger da av forvaltningsloven at de er klageorgan, og av alminnelig forvaltningsrett at de har instruksjonsmyndighet over tollregionene. Det følger videre av tolloven § 1-5 at tollmyndighetene, i tillegg til å beregne og fastsette toll, skal beregne og fastsette andre avgifter i den utstrekning det følger av lov eller instruks.

Fastsettingen av særavgifter består grovt sett av to deler. Først fastsettes avgiftsgrunnlaget ved anvendelse av avgiftsreglene på faktum, og på dette grunnlaget foretas det en avgiftsberegning. Verken særavgiftsloven eller særavgiftsforskriften har bestemmelser om hvordan fastsettingen skal skje for særavgifter når ikke registrerte avgiftspliktige innfører varer. Henvisningen i særavgiftsforskriften § 2-6 må forstås slik at med mindre annet er bestemt er det tollovens forvaltningsregler om fastsetting som gjelder, herunder reglene om oppgaveplikt, kontroll, klage mv.

Tolloven bygger på at den som fører en vare inn i landet har melde- og fremleggelsesplikt, jf. tolloven § 3-1. Varer som innføres til Norge skal også tollbehandles i medhold av tolloven kapittel 4. Et viktig element i tollbehandlingen er at det gis opplysninger om varen i eget skjema, omtalt som tolldeklarasjon. Tolldeklarasjonen inneholder 54 rubrikker, hvorav en av rubrikkene referer seg til beregning av avgifter, herunder type avgift, avgiftsgrunnlag og sats.

I praksis har fastsettingssystemet for særavgifter ved innførsel for ikke registrerte avgiftspliktige likhetspunkter med en egenfastsettingsmodell, dvs. et system hvor avgiften fastsettes på grunnlag av opplysninger den avgiftspliktige selv gir uten at forvaltningen treffer vedtak. Langt på vei de fleste tolldeklarasjoner sendes inn elektronisk via Tolletatens elektroniske system (TVINN). Det er bare ved ervervsmessig innførsel at opplysninger skal gis på denne måten. Privatpersoner og ikke-kommersielle organisasjoner mv. har bare plikt til å gi opplysninger om selve varen og legge fram relevante dokumenter som fraktdokumenter, faktura og opprinnelsesbevis. Tolloven § 4-10 tredje ledd åpner for at reisende kan deklarere reisegods til personlig bruk muntlig. Opplysningsplikten er den samme uavhengig av om deklareringsplikten oppfylles ved levering av papiroppgave eller muntlig når det er adgang til det.

Samtlige tolldeklarasjoner går gjennom flere maskinelle kontroller før de godkjennes. I praksis er det slik at omlag 85 pst. av deklarasjonen ikke er gjenstand for ytterligere kontroll, og avgiftskravet blir i slike tilfeller fastsatt i samsvar med opplysningene som gis. Det følger imidlertid av tolloven § 4-20 at fri disponering av en ufortollet vare er betinget av «tollmyndighetenes tillatelse».

I enkelte tilfeller blir fastsettingen ikke riktig ved den ordinære fastsettingen, enten ved at den ordinære fastsettingen er uriktig, eller ved at det ikke er foretatt noen ordinær fastsetting. Er det den avgiftspliktige selv som avdekker feilen og henvender seg til tollmyndighetene for å rette feilen, omtales disse sakene som omberegningssaker som tollmyndighetene fortløpende behandler. Tas endringen til følge utsteder tollmyndighetene ny tolldeklarasjon, eventuelt med nytt avgiftsgrunnlag og ny avgiftsberegning på bakgrunn av de nye opplysningene. Tollmyndighetenes kompetanse til å treffe vedtak i slike tilfeller antas omfattet av særavgiftsforskriften § 6-6 som bestemmer at det kan foretas «etterberegning ved manglende eller mangelfull beregning av avgift». Bestemmelsen gir også tollmyndighetene adgang til å treffe vedtak i tilfeller hvor de avdekker feilen.

Tolloven har ikke egne regler om klage. De alminnelige reglene i forvaltningsloven kommer dermed til anvendelse for klager over særavgift som oppstår ved innførsel. Klagen sendes til organet som har fattet vedtak i første instans. Dersom klagen ikke tas til følge, sendes klagen videre til nærmeste overordnede organ, jf. forvaltningsloven § 28. Det er Tolldirektoratet som er klageinstans for avgjørelser truffet av tollregionen.

Verken særavgiftsloven, særavgiftsforskriften eller avgiftsvedtakene har bestemmelser som direkte fastslår hvem som er avgiftssubjekt for særavgifter som oppstår ved innførsel av en vare. For ikke registrerte importører følger det av § 2-1 at avgiftsplikten oppstår ved innførsel. Sammenholdt med henvisningen i særavgiftsforskriften § 2-6 til at i slike tilfeller gjelder tolloven tilsvarende gir bestemmelsen anvisning på at reglene i tolloven om avgiftssubjekt (tollskyldner), skal gjelde tilsvarende for særavgifter når avgiftsplikten oppstår ved innførsel.

Hvem som plikter å svare toll ved innførsel reguleres av tolloven kapittel 2 om tollskyld. Hovedregelen er at det for fortollede varer er den deklarerte mottaker av varen, dvs. den som i tolldeklarasjonen oppgis å være mottaker av varen, som er tollskyldner (avgiftssubjekt), jf. tolloven § 2-2. Tolloven §§ 2-2 til 2-5 har imidlertid flere bestemmelser som utvider kretsen av hvem som er tollskyldner, eller pålegger andre enn deklarert mottaker solidaransvar for tollkravet. Bestemmelsene anvendes tilsvarende for særavgifter som oppstår ved innførsel.

24.4 Høringen

Finansdepartementet sendte 12. mai 2015 på høring forslag om overføring av forvaltningsoppgaver fra Tolletaten til Skatteetaten, for så vidt gjelder innførselsmerverdiavgift og særavgifter for uregistrerte avgiftspliktige. Høringsnotat ble sendt til 61 høringsinstanser og samtidig lagt ut på Finansdepartementets nettside. Høringsfristen var 12. august 2015. Totalt er det kommet 31 høringsuttalelser, hvorav 20 har merknader.

Følgende instanser har merknader til forslaget:

  • Akademikerne i TAD

  • Bilimportørenes Landsforening

  • Datatilsynet

  • Den Norske Advokatforening

  • Finans Norge

  • Hovedorganisasjonen Virke

  • Kommunal- og moderniseringsdepartementet

  • NHO Logistikk og Transport

  • Norges Autoriserte Regnskapsføreres forening

  • Norges Lastebileier-forbund

  • Norsk Petroleumsinstitutt

  • Norsk Tollerforbund

  • NTL Skatt

  • Næringslivets avgiftsforum

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Posten Norge AS

  • Skattedirektoratet

  • Statistisk sentralbyrå

  • Tolldirektoratet

  • Yrkesorganisasjonenens Sentralforbund – YS

I høringen foreslo departementet at næringsdrivende som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret og som innfører varer, fra 1. januar 2017 skal oppgi og beregne merverdiavgiften ved innførsel i den innenlandske omsetningsoppgaven i stedet for til Tolletaten. Dette er langt på vei tilsvarende det som ble iverksatt i Sverige fra 2015. Det ble foreslått at ny skatteforvaltningslov som har vært på høring skal gjelde for denne gruppen. Det ble samtidig foreslått tiltak for å forebygge risiko for merverdiavgiftssvindel, som kvalifikasjonsperiode for rett til bruk av årstermin, adgang til å fastsette kortere terminer som reaksjon på oppgavesvikt og en styrking av Skatteetatens kontroll på merverdiavgiftsområdet. Varene skal fortsatt gjennom vanlig grensekontroll administrert av Tolletaten, dette vil også forebygge svindel. Utvekslingen av informasjon mellom tollmyndighetenes TVINN-system og Skatteetatens MVA-system ble dessuten foreslått forbedret.

Flertallet av høringsinstansene, herunder Bilimportørenes landsforening, Finans Norge, Næringslivets Hovedorganisasjon, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Norsk petroleumsinstitutt og Hovedorganisasjonen Virke er positive til forslaget eller har ikke merknader. Skattedirektoratet støtter også forslaget.

Advokatforeningen uttaler at de «er av den oppfatning at den foreslåtte løsning er logisk, og vil medføre en forenkling for den merverdiavgiftsregistrerte næringsdrivende, hvilket vi mener i seg selv er positivt.»

Hovedorganisasjonen Virke uttaler at de «er svært glad for at det innføres ny ordning for merverdiavgift ved innførsel av varer fra utlandet, og mener høringsforslaget i sin helhet bidrar til forenkling og besparelser for næringslivet, samt bedre forutsetninger for mer effektiv innsats mot smugling og svart omsetning.»

Enkelte høringsinstanser, herunder Tollerforbundet, Tolldirektoratet og Akademikerne i TAD, går i mot forslaget. De frykter blant annet dårligere kvalitet på opplysningene i tolldeklarasjonen som ikke lenger skal være direkte grunnlag for fastsetting av innførselsmerverdiavgift. Statistisk sentralbyrå, som benytter opplysninger i tolldeklarasjonen som grunnlag for statistikk, påpeker viktigheten av korrekt rapportering, men gir ikke direkte uttrykk for å være imot forslaget.

Videre uttrykker Tollerforbundet med flere bekymring for økning av merverdiavgiftssvindel som følge av forslaget.

NTL-skatt og NHO logistikk og transport mener forslaget vil være konkurransevridende for norske bedrifter fordi innførselsmerverdiavgift ikke skal betales siden inngående og utgående innførselsmerverdiavgift kan avregnes i samme termin, i motsetning til kjøp innenlands hvor merverdiavgiften må betales til selger og først kan fradragsføres i neste termin.

Om forslagene til kortere oppgavetermin og kvalifikasjonsperiode for rett til bruk av årstermin uttrykker Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening forståelse, men uttaler at «[f]or å sikre like vilkår og konkurransenøytralitet er det viktig at slike særkrav begrenses til tilfeller hvor det er påkrevet.»

Skatteetaten skal fra 1. januar 2017 også være avgiftsmyndighet for merverdiavgift for de som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret og for særavgift for ikke registrerte særavgiftspliktige ved innførsel av varer. Det er foreslått at forvaltningsreglene i ny skatteforvaltningslov som har vært på høring, også skal gjelde for denne gruppen. Det ble i høringen likevel foreslått at denne gruppen fortsatt skal oppgi avgiftsgrunnlaget i tolldeklarasjonen og betale ved innførsel, og at tollmyndighetene får en begrenset kompetanse som avgiftsmyndighet i første instans. Den endelige oppgavefordelingen mellom de to etatene vil bli regulert i forskrift til ny skatteforvaltningslov som har vært på høring, og utkast til forskriftsregulering vil bli sendt på egen høring. Flertallet i høringen har ikke merknader eller støtter også dette forslaget. Enkelte høringsinstanser som Akademikerne i TAD og Tollerforbundet er kritiske til forslaget og har merknader til at alle detaljer i oppgavefordelingen ikke er tilstrekkelig tydeliggjort.

Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler at forslaget om at tollmyndigheten for de uregistrerte avgiftspliktige skal beholde en begrenset kompetanse som utføres på vegne av Skatteetaten, er en sammenblanding av ansvar som kan skape uklarhet for de næringsdrivende, og de påpeker behovet for at grensesnittet mellom etatene avklares gjennom nærmere retningslinjer.

Posten Norge AS uttaler:

«Når forvaltningsansvaret for innførselsmerverdiavgift og særavgifter ved innførsel av varer skal overføres fra tolletaten til skatteetaten, innebærer det imidlertid at importbedrifter og speditører som tidligere kunne forholde seg til én etat både for avgifter knyttet til importen og for tolldeklareringen, må forholde seg til to etater. Departementet har i høringsnotatet tatt for seg en rekke forvaltningsmessige utfordringer som dette skaper og foreslått hvordan disse kan løses, bl.a. ved delegert myndighet til tollmyndighetene i visse mindre og avgrensede saker. Vi vil i denne sammenheng understreke at det av hensyn både til importører og speditører og deres behov for en effektiv og smidig håndtering av alle kategorier tolldeklarasjoner og avgiftsforpliktelser, blir avklart tydelige ansvars- og myndighetsforhold mellom de to aktuelle etatene. Samtidig må tollmyndighetene sikres tilstrekkelig fagkompetanse til effektivt å kunne håndtere også avgiftsspørsmål, – innenfor den delegerte myndighet de vil få -, i direkte dialog med importører/speditører.»

Advokatforeningen uttaler at de «har ingen kommentarer til den foreslåtte praktiske oppgavefordeling mellom Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten i forbindelse med fastsetting av innførselsmerverdiavgift for ikke merverdiavgiftsregistrerte næringsdrivende. Advokatforeningen kan heller ikke se at innbyggernes, næringsdrivendes og de avgiftspliktiges rettigheter i forbindelse med klage og kontroll svekkes ved overføring av dette forvaltningsansvaret fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten».

Datatilsynet har uttalt at de savner en reell redegjørelse for og vurdering av personvernkonsekvenser ved den omfattende og forsterkede informasjonsutvekslingen mellom etatene. Videre mener de at lovforslagene etter sin ordlyd gir temmelig vidtgående fullmakter til de to etatene for å kunne utveksle informasjon, og at adgangen til informasjonsutveksling bør rammes bedre inn.

Noen høringsuttalelser gjelder bestemmelser som vil bli regulert i forskrifter og disse vil bli vurdert ved arbeidet med disse.

Enkelte av høringsuttalelsene vil bli nærmere omtalt nedenfor.

24.5 Innberetning og betaling av innførselsmerverdiavgift i det innenlandske systemet – departementets vurderinger og forslag

24.5.1 Innledning

Forvaltningsansvaret for innførselsmerverdiavgift skal overføres fra Tolletaten til Skatteetaten. Departementet mener at en forutsetning for å gjennomføre dette på en hensiktsmessig måte vil være at hoveddelen av de merverdiavgiftspliktige innberetter, beregner og betaler inn innførselsmerverdiavgiften i det innenlandske systemet. I høringsnotatet ble begrepet «utsatt avregning» ikke benyttet fordi det er upresist. Heller ikke i Sverige opereres det med et slikt begrep om den tilsvarende ordningen som er innført der. I stedet omtales ordningen som et system hvor innførselsmerverdiavgiften innberettes og betales til Skatteetaten i det innenlandske merverdiavgiftssystemet, eventuelt bare «innberettes i det innenlandske systemet» eller «innberettes i den innenlandske omsetningsoppgaven».

Som følge av at forvaltningsansvaret for merverdiavgift ved innførsel overføres til Skatteetaten foreslo departementet at innførselsmerverdiavgiften i stedet for å tas med i tolldeklarasjonen skal innberettes (som utgående innførselsmerverdiavgift) i omsetningsoppgaven for den termin tolldeklarasjonen er ekspedert. Som i dag skal merverdiavgiften fradragsføres (som inngående innførselsmerverdiavgift) i samme termin så langt den avgiftspliktige har fradragsrett.

Når avgiftspliktige skal innberette innførselsmerverdiavgiften ved levering av opplysninger til Skatteetaten, skal de ikke lenger forholde seg til Tolletaten for beregning og innbetaling av innførselsmerverdiavgift. Den avgiftspliktige skal ikke oppgi avgiftsgrunnlaget og satsen for merverdiavgift til tollmyndighetene. De skal heller ikke innbetale innførselsmerverdiavgiften til tollmyndighetene ved selve innførselen av de aktuelle varene. En konsekvens av dette vil være at tollkreditt for merverdiavgift faller bort for alle som omfattes av ordningen. Forslaget endrer ikke utgangspunktet om at det er innførselen av varen som utløser plikten til å svare merverdiavgift. En konsekvens av forslaget er at innførselsmerverdiavgift, som i dag oppgis og betales til Tolletaten, skal oppgis som utgående avgift i omsetningsoppgaven. Dette skal gjøres i samme oppgave som det gjøres fradrag for avgiften som inngående avgift. Dette innebærer en likviditetsfordel for de næringsdrivende, men ingen endring i forhold til at innførselen fortsatt skal utløse innførselsmerverdiavgift.

En slik omlegging forutsetter enkelte endringer i tolloven og merverdiavgiftsloven, samt tilhørende forskrifter. Omleggingen nødvendiggjør imidlertid ikke endringer i reglene om avgiftspliktens omfang, dvs. for hvilke varer det skal svares merverdiavgift eller satsen som skal svares.

I høringsnotatet viste departementet til at et utkast til ny skatteforvaltningslov er sendt på høring. Hensikten med lovforslaget er å harmonisere og samordne forvaltningsregelverket på skatte- og avgiftsområdet. Utkastet til ny skatteforvaltningslov omfatter forvaltningsreglene i merverdiavgiftsloven, som ved ny skatteforvaltningslov vil bli overført fra merverdiavgiftsloven til skatteforvaltningsloven. Departementets høringsforslag til lovendringer som følge av en ordning der innførselsmerverdiavgift skal beregnes og betales i det innenlandske systemet var i høringsnotatet utformet som utkastet til bestemmelser i ny skatteforvaltningslov, i tillegg til nødvendige endringer merverdiavgiftsloven. Det var ikke utformet lovendringsforslag til de gjeldende forvaltningsregler i merverdiavgiftsloven.

De forslag til lovendringer som fremmes nå gjelder endringer i bestemmelser i merverdiavgiftsloven som ikke vil bli overført til ny skatteforvaltningslov. Departementet legger opp til at nødvendige lovendringer i forvaltningsreglene for merverdiavgift som følge av omleggingen, og som var på høring, vil bli fremmet sammen med forslag til ny skatteforvaltningslov. For en helhetlig redegjørelse av omleggingen gis det imidlertid også en omtale av enkelte forslag til endringer i forvaltningsreglene som departementet mener bør gjennomføres som følge av omleggingen.

24.5.2 Avgiftsmyndighet

En omlegging av systemet for beregning og betaling av innførselsmerverdiavgift som foreslått krever endringer i bestemmelser i merverdiavgiftsloven som regulerer hvilke forvaltningsregler om gjelder for innførselsmerverdiavgift. Selve hjemmelen for å beregne merverdiavgift ved innførsel til Norge er nedfelt i merverdiavgiftsloven § 3-29. Bestemmelsen vil være nødvendig også etter forslaget her, og departementet foreslår ingen endringer i denne.

Tolletatens rolle som avgiftsmyndighet framkommer av merverdiavgiftsloven § 12-1 annet ledd og § 12-2 første ledd. Departementet foreslår som i høringsnotatet at Skatteetatens nye oppgaver som avgiftsmyndighet for merverdiavgift ved innførsel av varer skal tas inn i ny skatteforvaltningslov som har vært på høring, og legger opp til å fremme nødvendige bestemmelser om dette når forslag til ny skatteforvaltningslov framlegges for Stortinget. Både merverdiavgiftsloven § 12-1 og § 12-2 vil bli overført i sin helhet til ny skatteforvaltningslov, og det er derfor ikke nødvendig å gjøre endringer i bestemmelsene nå.

I en ordning hvor innførselsmerverdiavgiften skal innberettes og betales i det innenlandske merverdiavgiftssystemet vil det være skattemyndighetene som skal ha ansvaret for å kontrollere at de avgiftspliktige har gitt korrekte opplysninger og at skattefastsettingen er riktig. Se nærmere nedenfor i punkt 24.5.8 om blant annet kontroll som forebyggende tiltak. Tollmyndighetenes grensekontroll, herunder kontroll med vareførselen, vil fortsatt være et viktig bidrag for å sikre innkrevingen av innførselsmerverdiavgiften.

24.5.3 Nærmere om hvem som skal deklarere innførselsmerverdiavgift i omsetningsoppgaven

Alle næringsdrivende som er eller skal være registrert i Merverdiavgiftsregisteret har i dag plikt til å levere omsetningsoppgave. En ordning hvor innførselsmerverdiavgift skal innberettes i omsetningsoppgaven og betales i det innenlandske systemet vil derfor bare kunne omfatte registrerte avgiftspliktige.

Departementet foreslår at denne ordningen skal omfatte alle de som er eller skal være registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Forlaget omfatter også merverdiavgiftspliktige med såkalt «delt» virksomhet. Dette innebærer at deler av virksomheten består av avgiftspliktig omsetning slik at virksomheten er registrert i Merverdiavgiftsregisteret, mens deler av virksomheten ikke er omfattet av merverdiavgiftsloven. Departementet foreslår at avgiftspliktige som driver delt virksomhet skal innberette og betale innførselsmerverdiavgift også for den ikke avgiftspliktige delen av virksomheten i den innenlandske omsetningsoppgaven. Innførselsmerverdiavgift knyttet til den delen av virksomheten som ikke er avgiftspliktig skal føres som utgående avgift uten en korresponderende inngående avgift, fordi denne delen av anskaffelsen ikke vil være fradragsberettiget.

Videre foreslår departementet i samsvar med forslaget i høringsnotatet at kommuner mv. som har rett til kompensasjon for innførselsmerverdiavgift etter lov om kompensasjon for merverdiavgift skal omfattes av ordningen. Forutsetningen er at kommunen er registrert i Merverdiavgiftsregistret, noe de fleste kommuner er. En kommune som innfører en vare som er til bruk i den kompensasjonberettigede delen av virksomheten, må i tilfelle føre utgående innførselsavgift i omsetningsoppgaven, og så kreve tilsvarende avgift refundert i kompensasjonsoppgaven.

Enkelte høringsinstanser, herunder Tolldirektoratet, mener en omlegging til at de som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret skal innberette og innbetale innførselsmerverdiavgift i den innenlandske ordningen øker faren for svindel i merverdiavgiftssystemet. Departementet mener det ikke foreligger holdepunkter for å fastslå dette med sikkerhet. Merverdiavgiftssystemet med egendeklarering og samtidig betaling er innrettet på en måte som gjør at det vil kunne være utsatt for illojale avgiftspliktige som ønsker å unndra avgift. Enten ved at det oppgis og betales inn for lite avgift, eller ved at det kreves for mye refundert. Dette gjelder både for innenlands merverdiavgift og innførselsmerverdiavgift i dag. Dette er en kjent problemstilling som må møtes med målrettet kontroll, samarbeide mellom Skatteetaten og Tolletaten og informasjonsutveksling mellom land.

Departementet redegjorde i høringsnotat for en alternativ ordning hvor bare de registrerte avgiftspliktige som etter en nærmere risiko- og kreditt vurdering anses å kvalifisere omfattes. Formålet med en slik begrensning er å redusere en eventuell risiko for restanseoppbygging, herunder provenytap, og økt risiko for feil, unndragelser og systematisk svindel sammenlignet med en ordning der alle registrerte avgiftspliktige omfattes av ordningen. Et slikt system vil imidlertid etter departementets vurdering bli uoversiktlig og komplisert å håndtere, både for de avgiftspliktige og for Skatteetaten. Skatteetaten vil måtte bruke ressurser på å behandle og vurdere søknader om å få delta i ordningen. Man vil også risikere at en virksomhet på tidspunktet for import av varer er usikker på om opplysninger om innførselsmerverdiavgift skal gis i tolldeklarasjonen eller i omsetningsoppgaven for merverdiavgift. Videre vil det, som følge av at ikke alle får innvilget den foreslåtte ordningen, eller mister retten til den på grunn av mislighold, være to systemer for håndteringen av innførselsmerverdiavgift for avgiftspliktige som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Dette vil i seg selv være ressurskrevende, samtidig som det i mindre grad vil oppnås effekter av en helhetlig skatte- og avgiftsforvaltning, fordi en større gruppe fortsatt vil måtte innberette og betale innførselsmerverdiavgift ved grensepassering. De administrative kostnadene for næringslivet vil også kunne øke i et slikt vilkårsbasert system. Det gjelder heller ingen tilsvarende krav om risikovurdering ved innenlands omsetning, dvs. for å bli registrert i Merverdiavgiftsregisteret.

Ut i fra den kunnskap og informasjon som er på området, er det etter departementets oppfatning ikke grunnlag for å konkludere med en betydelig økning av svindelen på dette området, slik enkelte høringsinstanser gir uttrykk for. Departementet mener det bør være en helhetlig kontrollstrategi for merverdiavgift som både gjelder innførsel og innenlands omsetning. Det kan likevel være nødvendig å vurdere enkelte risikoforebyggende tiltak i sammenheng med innføring av en slik ordning, se nærmere om forslag til slike tiltak i punkt 24.5.8. I tillegg legger departementet til grunn at Skatteetaten, også i samarbeid med Tolletaten, skal overvåke situasjonen for avgiftspliktige som inngår i en slik ordning nøye, slik at eventuelle tendenser til endring i unndragelsesmønstre mv. fanges opp og ytterligere tiltak/endringer i systemet og regelverket kan vurderes og eventuelt iverksettes. Departementet vil også understreke at de varene det her gjelder fortsatt skal gjennom ordinære tollprosedyrer knyttet til vareførselen, herunder grensekontrollen, som vil bli styrket som et ledd i omorganiseringen.

Departementet antar at endringer i systemet for å innberette/beregne og innbetale merverdiavgift, herunder innførselsmerverdiavgift, vil kunne endre fremgangsmåtene for svindel. Ved at Skatteetaten får et helhetlig ansvar for forvaltningen av merverdiavgiftsområdet vil det oppstå effektiviseringsgevinster. Både relatert til materielle avgiftsrettslige problemstillinger, gjennomføringen av fastsettingen av merverdiavgiften og kontrollen av at denne er riktig, samt en helhetlig innfordring. Etter departementets vurdering er det viktig at muligheten for svindel blir håndtert gjennom målrettede kontroller. Departementet er også av den oppfatning at tollmyndighetens kontroll ved grensen (styrket grensekontroll) knyttet til vareførselen fortsatt vil være et viktig element i den samlede kontroll mot merverdiavgiftssvindel.

Se nærmere omtale av effektene av overføringen av forvaltningsansvaret under punkt 24.9 om økonomiske og administrative konsekvenser.

Lovteknisk foreslår departementet at omleggingen gjøres ved at virkeområdet til merverdiavgiftsloven § 11-1 første ledd utvides til også å omfatte merverdiavgift ved innførsel av varer for avgiftssubjekter. Overskriften til bestemmelsen foreslås endret likeledes. Bestemmelsen vil da fastslå at «[a]vgiftssubjektet skal beregne og betale merverdiavgift av merverdiavgiftspliktig omsetning, uttak og innførsel av varer». Av lovens § 1-3 første ledd bokstav d går det fram at med «avgiftssubjektet» menes den som er eller skulle vært registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Merverdiavgiftsloven § 11-2 som i dag regulerer plikten til å svare merverdiavgift ved innførsel av varer foreslås opphevet, men det må også gis en ny bestemmelse om plikten til å svare merverdiavgift for den som ikke er eller skal være registrert i Merverdiavgiftsregistret. Dette er nærmere omtalt i punkt 24.6.4.

Departementet viser til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven § 11-1 første ledd, overskriften til bestemmelsen og forslaget om å oppheve merverdiavgiftsloven § 11-2.

24.5.4 Opplysningsplikt

Som følge av at registrerte avgiftspliktige skal oppgi og avregne merverdiavgift ved innførsel av varer i det innenlandske merverdiavgiftssystemet, må reglene om innholdet i omsetningsoppgaven endres. Omsetningsoppgaven reguleres i dag i merverdiavgiftsloven § 15-1 og særskilt omsetningsoppgave i § 15-6. Bestemmelsene om omsetningsoppgave for merverdiavgift er omfattet av forslaget til ny skatteforvaltningslov som har vært på høring.

Departementets legger opp til å foreslå at det av en ny bestemmelse i skatteforvaltningsloven om omsetningsoppgaven bør fremgå eksplisitt at det skal gis opplysninger om merverdiavgift ved innførsel av varer. Det vil være nødvendig for skattemyndighetene å få opplysninger om beregningsgrunnlaget for merverdiavgift ved innførsel av varer og merverdiavgiftsbeløpet (inngående innførselsmerverdiavgift), samt opplysninger om utgående innførselsmerverdiavgift, og en avregning av disse to. Dette innebærer at omsetningsoppgaven må inneholde flere poster enn i dag. Departementet foreslår ikke nå endringer i gjeldende bestemmelser i merverdiavgiftsloven om innholdet i omsetningsoppgaven, men vil komme tilbake til dette i forbindelse med at forslag til ny skatteforvaltningslov legges fram for Stortinget.

24.5.5 Beregningsgrunnlaget for innførselsmerverdiavgift

Bestemmelser om beregningsgrunnlaget for innførselsmerverdiavgift er fastsatt i merverdiavgiftsloven § 4-11. Bestemmelsen slår fast at ved innførsel av varer skal beregningsgrunnlaget fastsettes etter tolloven kapittel 7 om grunnlag for beregning av toll. Toll og andre avgifter som oppkreves ved innførselen inngår i beregningsgrunnlaget. Tolloven § 7-10 flg. har særlige regler om tollverdi. Regelverks- og myndighetsansvaret for reglene om tollverdi skal fortsatt ligge hos tollmyndighetene etter overføring av forvaltningen av innførselsmerverdiavgift til Skatteetaten. Når innførselsmerverdiavgift skal tas med i det innenlandske systemet skal den avgiftspliktige selv oppgi og beregne innførselsmerverdiavgiften. Dette innebærer at den avgiftspliktige som i dag, når beregningsgrunnlaget for innførselsmerverdiavgift oppgis i tolldeklarasjonen, skal følge tollovens regler om beregning av tollverdi slik merverdiavgiftsloven § 4-11 bestemmer.

I saker hvor den avgiftspliktige mener han har lagt til grunn feil tollverdi eller andre uriktige opplysninger om beregningsgrunnlaget i omsetningsoppgaven, kan dette korrigeres av den avgiftspliktige selv etter bestemmelsene i merverdiavgiftsloven § 18-3. Bestemmelser om slik egenretting er også foreslått i utkastet til ny skatteforvaltningslov som har vært på høring. I henhold til reglene om innførsel av varer i tolloven har avgiftspliktige allerede ved innførselen av varen fylt ut en tolldeklarasjon og oppgitt aktuell tollverdi til tollmyndighetene. Selv om det er tollmyndighetene som har forvaltningsansvaret for regelverket knyttet til tollverdi, må ikke avgiftspliktig i slike tilfeller først kontakte tollmyndighetene for å få et vedtak om korrekt tollverdi, før egenretting foretas etter bestemmelsene om dette. Heller ikke skattemyndighetene vil ha plikt til å kontakte tollmyndighetene for å høre deres syn, når beregningsgrunnlaget for merverdiavgift korrigeres. Ved mer kompliserte vurderinger knyttet opp til tollverdi er det naturlig at tollmyndighetens vurdering innhentes.

Når avgiftsmyndighetene mottar endringsmeldinger vil disse enten umiddelbart bli lagt til grunn, eller på ulike grunnlag bli tatt ut til nærmere kontroll. I saker hvor avgiftsmyndighetene ikke er enig med den skattepliktige i endringene, vil det bli fattet vedtak hvor nytt beregningsgrunnlag for innførselsmerverdiavgift og selve avgiftsbeløpet blir fastsatt. For det tilfellet at det er tollverdien eller andre deler av beregningsgrunnlaget avgiftsmyndighetene ikke er enig med den avgiftspliktige om, skal avgiftsmyndighetene (prejudisielt) fastsette dette i henhold til merverdiavgiftsloven § 4-11, som viser til tolloven § 7-10 flg. (bestemmelsen om tollverdi). For det tilfellet at fastsettelsen av tollverdi reiser prinsipielle spørsmål vil det som nevnt over ofte være nødvendig at avgiftsmyndighetene tar kontakt med tollmyndighetene for å få deres syn på spørsmålet. Videre må avgiftsmyndighetene varsle tollmyndighetene når de fatter vedtak om elementer som har betydning for vareførselen, slik at tollmyndighetene kan vurdere om de finner grunn til å endre opplysningene i tolldeklarasjonen.

Hvis tollmyndighetene i en sak om endring av tollverdi – enten som følge av opplysninger om dette fra avgiftsmyndighetene eller fra den avgiftspliktige selv – ikke er enig i avgiftsmyndighetenes eller avgiftspliktiges vurderinger, har tollmyndighetene, som i dag, full kompetanse til å fatte nytt vedtak om tollverdi. I tilfeller hvor tollmyndighetene endrer tollverdi knyttet til varer importert av avgiftspliktige hvor innførselsmerverdiavgift innberettes og betales i det innenlandske systemet, vil det være nødvendig/hensiktsmessig å oversende opplysninger om dette til avgiftsmyndighetene. Avgiftsmyndighetene må vurdere hvilken betydning dette skal få for fastsettingen av innførselsmerverdiavgift.

Selv om flertallet av høringsinstansene støtter omlegging har enkelte høringsinstanser, blant annet Tolldirektoratet, Akademikerne i TAD og Statistisk sentralbyrå, uttalt at departementet forslag om at beregningsgrunnlaget for merverdiavgift ikke skal medtas i tolldeklarasjonen vil redusere insitamentet til å gi korrekte opplysninger i tolldeklarasjonen.

Departementet er enig i at opplysningene i tolldeklarasjonen kan bli mindre viktig for de avgiftspliktige som skal gi opplysninger om beregningsgrunnlaget for merverdiavgift mv. i den innenlandske omsetningsoppgaven. Det vil imidlertid være slik at tolldeklarasjonen med eventuelle underbilag er dokumentasjon for beregningsgrunnlaget for merverdiavgift. Dette innebærer at den avgiftspliktige for å overholde dokumentasjonsplikten som følger av bokføringsregelverket ved endring av tollverdi, vil måtte henvende seg til tollmyndighetene for å få endret tolldeklarasjonen tilsvarende. Det følger også av tollregelverket at den som har plikt til å gi opplysninger etter tolloven har en selvstendig plikt til å gjøre tollmyndighetene oppmerksom på feil ved tollekspederingen, jf. tolloven § 12-1a. Dette innebærer at selv om en eventuell feil/endring av tollverdien først og fremst får betydning for fastsettingen av innførselsmerverdiavgiften, så skal den avgiftspliktige også informere tollmyndighetene om dette. Det vil også kunne innebære en overtredelse av straffebestemmelsene i tolloven å gi uriktig eller mangelfull informasjon i tolldeklarasjonen. I praksis vil imidlertid straffeforfølgning neppe være et hensiktsmessig reaksjonsmiddel for denne type overtredelser. Departementet understreker betydningen av at tolldeklarasjonen er korrekt, og tar sikte på å foreslå en administrativ sanksjon for slike pliktbrudd. Et slikt forslag vil eventuelt bli gjenstand for ordinær høring før et eventuelt lovforslag fremmes for Stortinget. Departementet vil følge opp saken slik at en bestemmelse vil kunne tre i kraft fra 2017.

Omleggingen innebærer at de regler som gjelder for klage mv. over vedtak om fastsettelse av merverdiavgift ved innenlandske omsetning og uttak kommer til anvendelse i saker om innførselsmerverdiavgift. Dette innebærer at Skatteklagenemnda, til forskjell fra i dag, skal behandle klager i saker om innførselsmerverdiavgift. For så vidt gjelder klage over elementer i beregningsgrunnlaget for innførselsmerverdiavgift hvor det overordnete forvaltningsansvaret ligger hos tollmyndighetene, for eksempel tollverdien på varer eller klassifiseringen av varer, vil avgiftsmyndighetene ha kompetanse til å avgjøre dette spørsmålet dersom disse er relatert til fastsettingen av innførselsmerverdiavgift. Avgiftsmyndighetene vil i slike saker, på samme måte som den avgiftspliktige, anvende reglene om tollverdi i tolloven, jf. merverdiavgiftsloven § 4-11. Også i klagesaker som involverer prinsipielle spørsmål knyttet til tollverdi, vil det kunne være behov for at avgiftsmyndighetene ber om tollmyndighetens syn på det aktuelle spørsmålet. Det vil videre være behov for at avgiftsmyndighetene informerer tollmyndighetene om en eventuell endring av tollverdien på varer som følge av vedtak i klagesak. For det tilfellet at tollmyndighetene når de blir orientert om endret tollverdi fra avgiftsmyndighetene, ikke er enig i avgjørelsen knyttet til tollverdi, vil tollmyndigheten ha kompetanse etter tollregelverket til å beholde eller endre denne i samsvar med det de mener er korrekt. I saker hvor avgiftsmyndighetene blir orientert om at tollmyndighetene har en annen vurdering av korrekt tollverdi, vil det bli opp til avgiftsmyndighetene å følge opp dette.

Merverdiavgiftsloven § 7-2 første ledd har regler om varer det ikke skal beregnes merverdiavgift av ved innførsel. I bestemmelsen vises det til tolloven kapittel 5 som har regler om varer det er tollfritak for. For disse tilfellene hvor det ikke er toll på varene, skal det heller ikke beregnes merverdiavgift ved innførsel. Overføringen av forvaltningsansvaret fra tollmyndighetene til skattemyndighetene medfører ikke behov for endringer i denne bestemmelsen. Annet ledd i merverdiavgiftsloven § 7-2 slår fast at det ikke skal beregnes merverdiavgift ved midlertidig innførsel av varer nevnt i tolloven §§ 6-1 til 6-4. Av annet ledd annet punktum fremkommer det at tollregionen kan kreve sikkerhetsstillelse for varer som innføres midlertidig etter tolloven §§ 6-2 til 6-4. Som følge av at forvaltningsansvaret for innførselsmerverdiavgift flyttes over til skattemyndighetene foreslår departementet å endre merverdiavgiftsloven § 7-2 annet ledd. Departementet foreslår at «tollregionen» endres til «det» i bestemmelsen.

Departementet viser til forslag til endring av merverdiavgiftsloven § 7-2 annet ledd.

24.5.6 Refusjon av merverdiavgift

Merverdiavgiftsloven kapittel 10 har regler om refusjon av merverdiavgift. Paragrafene 10-1 til og med 10-6 gjelder merverdiavgift påløpt ved innenlands omsetning, mens §§ 10-7 til og med 10-9 gjelder merverdiavgift betalt ved innførsel. Sistnevnte bestemmelser vil ikke lenger være aktuelle for virksomheter som skal innberette og betale innførselsmerverdiavgift i det innenlandske systemet. Merverdiavgiftsloven § 10-7 gjelder refusjon når varer gjenutføres eller er feildeklarert og gjelder i dag ikke avgiftssubjekter, dvs. de som skal omfattes av den nye ordningen. Første ledd inneholder de nærmere vilkår for refusjon, mens det i annet ledd blant annet er bestemt at for varer som gjenutføres er det et vilkår at refusjon skjer innen ett år etter innførselen. Videre slås det fast at tolleregionen i særlige tilfeller kan forlenge fristen. Som en følge av at forvaltningsansvaret for innførselsmerverdiavgift overføres til Skatteetaten foreslår departementet at «Tollregionen» tas ut av bestemmelsen, og at det isteden gis uttrykk for at «[f]risten kan i særlige tilfeller forlenges». Hvordan denne typen saker skal håndteres i praksis må vurderes nærmere av de to etatene i det videre arbeidet, og nærmere bestemmelser vil eventuelt bli tatt inn i ny skatteforvaltningslov eller i forskrifter til loven.

Merverdiavgiftsloven § 10-9 gjelder avgiftssubjekter, jf. merverdiavgiftsloven § 1-3 bokstav d), men vil etter departementets vurdering ikke ha betydning når disse ikke lenger skal oppgi og betale innførselsmerverdiavgift til tollmyndighetene ved grensepassering. Eventuell for mye innbetalt innførselsmerverdiavgift vil for disse bli korrigert etter de regler som gjelder for endring av merverdiavgift som oppstår ved innenlandsk omsetning eller uttak. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen oppheves. Bestemmelsen om at merverdiavgift kan tilbakebetales til fullmektig dersom både avgiftssubjektet og dennes fullmektig har innbetalt avgiftskravet anser departementet som unødvendig. I slike tilfeller vil det være klart at staten bare har krav på å få dekket avgiftskravet en gang, og det er ikke aktuelt å tilbakebetale til den som er subjekt for avgiftskravet. Det vil da følge av alminnelig pengekravsrett at tilbakebetaling i slike tilfeller skal skje til fullmektigen som ikke er subjekt for avgiftskravet, og som dermed ikke har plikt etter merverdiavgiftsloven til å svare avgift.

Departementet viser til forslaget til endring av merverdiavgiftsloven § 10-7 annet ledd og forslaget om å oppheve merverdiavgiftsloven § 10-9.

24.5.7 Innkreving

Skattebetalingsloven § 10-30 inneholder en bestemmelse om når innenlands merverdiavgift forfaller til betaling, og forfallstidspunktet er knyttet opp til og samsvarer med fristen til å levere omsetningsoppgave. I skattebetalingsloven § 10-41 er det bestemt når merverdiavgift som oppstår ved innførsel forfaller til betaling. Sistnevnte bestemmelse omfatter således i dag all innførselsmerverdiavgift. Departementet foreslo i høringen en endring i skattebetalingsloven § 10-30 slik at forfallsbestemmelsen også omfatter innførselsmerverdiavgift for avgiftspliktige som skal være registrert i Merverdiavgiftsregistret. Videre foreslo departementet å endre avsnittsoverskriften i loven, samt overskriften på selve bestemmelsen, slik at det fremgår at bestemmelsene i avsnittet omfatter all merverdiavgift for disse avgiftspliktige, og ikke bare innenlands merverdiavgift. Ingen høringsinstanser har hatt merknader til dette.

Forslaget til forfallsbestemmelse var etter sin ordlyd knyttet til fristen for å levere merverdiavgiftsoppgave, som vil følge av utkast til ny skatteforvaltningslov som har vært på høring. Departementet legger derfor opp til å fremme nødvendige lovendringer på området i forbindelse med at ny skatteforvaltningslov fremmes for Stortinget.

24.5.8 Tiltak for å forebygge restanseoppbygging og svindel

Innledning

Merverdiavgift er en avgift som påløper på forbruk. Merverdiavgiften i Norge og andre land oppkreves imidlertid i alle omsetningsledd, med tilhørende fradragsrett. Betaling av innførselsmerverdiavgift til Tolletaten ved innførsel av en vare til Norge har i denne sammenheng samme virkning som et omsetningsledd. Ved innføring av et system hvor innførselsmerverdiavgift skal innberettes og betales i det innenlandske systemet vil dette leddet bestå, men oppgaveplikten, terminlengden og betalingstidspunktet for innførselsmerverdiavgiften flyttes tilsvarende det som praktiseres ved det innenlandske oppgjøret. Dette innebærer at fradragsretten oppstår i samme termin som den utgående merverdiavgiften og det oppstår ingen separat betalingsplikt for innførselsmerverdiavgiften. Det at innførselsmerverdiavgiften ikke lenger skal innbetales før fradragsretten oppstår, og fjerning av tollkredittreglene, kan i seg selv føre til økt risiko for at merverdiavgiften ikke betales til rett tid, slik at restanser knyttet til utestående merverdiavgift bygges opp. Denne restanseoppbyggingen kan igjen føre til en økning av risikoen for at restansene ikke blir betalt, altså en endring av risiko for et endelig provenytap.

Beregninger foretatt av Skattedirektoratet og Tolldirektoratet anslår at den ordning som foreslås innebærer en risiko for restanseoppbygging på inntil 300 millioner kroner i året dersom det ikke iverksettes særlige tiltak. Departementet mener dette er svært usikre anslag og at dette vil avhenge av hvordan det nye systemet blir, herunder samarbeidet mellom etatene på kontrollområdet. For de fleste registrerte merverdiavgiftspliktige er det også etter dagens regelverk full fradragsrett for innbetalt innførselsmerverdiavgift. Merverdiavgift ved innførsel innebærer derfor ikke noen inntekt for staten for så vidt gjelder denne gruppen av importører av varer. Forslaget her medfører derfor ikke en reduksjon av provenyet fra merverdiavgiften isolert sett. Forslaget vil imidlertid, som nevnt, føre til en viss likviditetsfordel for de næringsdrivende. Denne likviditetsfordelen motsvares av en likviditetsulempe for staten sammenlignet med dagens system. I kapittel 24.9.2 og 24.9.3 nedenfor redegjøres det for størrelsen på disse likviditetseffektene.

Merverdiavgiftssystemet er basert på tillit mellom myndighetene og næringslivet. Systemet innebærer at næringsdrivende i alle ledd selv deklarerer den avgift som skal betales inn, eventuelt avgift til gode som skal betales ut. Det er derfor en risiko for unndragelser, både i det innenlandske systemet og for innførselsmerverdiavgift. En endring av tidspunktet for opplysnings- og betalingstidspunkt for innførselsmerverdiavgift kan også få betydning for risikoen for svindel i merverdiavgiftssystemet. Denne risikoen må på vanlig måte møtes med målrettede kontrolltiltak.

Enkelte høringsinstanser, herunder Norsk tollerforbund, NTL-skatt og Tolldirektoratet, har i høringen på ulikt vis uttalt at departementet i høringsnotatet undervurderer svindelrisikoen som følge av forslaget. Etter departementets vurdering er det imidlertid vanskelig å si noe sikkert om en slik endring i seg selv vil føre til en økning av det totale omfanget av merverdiavgiftssvindel, eller om denne endringen vil føre til en vridning av fremgangsmåten for svindel på merverdiavgiftsområdet, eventuelt en kombinasjon av dette. Varer som innføres skal fortsatt gjennom ordinær grensekontroll og de ordinære vareførselsprosedyrene. I punkt 24.8 nedenfor redegjøres det for muligheten til å utveksle opplysninger mellom Tolletaten og Skatteetaten, noe som vil innebære bedre kontroller. Ved innføringen av det svenske systemet ble disse hensynene vektlagt, og departementet mener dette er elementer som taler for at risikoen for svindel ikke øker vesentlig.

Ved departementets vurdering av hvilken risiko ordningen innebærer er det særlig lagt vekt på at flere varegrupper og flere opprinnelsesland kan bli aktuelle for nettverkssvindel (merverdiavgiftskaruseller). Dette fordi en ordning hvor innførselsmerverdiavgiften ved import av varer skal innberettes og betales i det innenlandske systemet, vil være mindre ressurskrevende og risikofylt for virksomhetene. Videre vil risikoen for at Norge blir en del av de kompliserte internasjonale nettverk som involverer svindel mot flere europeiske land samtidig, kunne øke. Her kan Norge involveres for å bryte sporbarheten i VIES-systemet (EU-system for registrering/sporing av hvor varer befinner seg). Dette blir mer attraktivt når innførselsmerverdiavgift skal oppgis først i forbindelse med levering av omsetningsoppgaven, og ikke i forbindelse med grensepassering. Det kan hevdes at avgiftssubjektet da får lengere tid til å foreta eventuelle illojale handlinger før rapporteringsplikten inntrer, enn etter dagens ordning. Samtidig er det momenter som taler for at økningen i svindelrisiko er begrenset. For det første skal tollmyndighetene fortsatt være tilstede og kontrollere vareførselen, og grensekontrollen skal styrkes. Det lille segmentet av avgiftssubjekter som svindler bør så vidt mulig møtes med målrettet kontroll. I EU er det ikke slik kontroll av vareførselen i handelen mellom EU-land. Istedet for har de et system – VIES – som skal sørge for digital sporbarhet av varene i EU-landene. Systemet er imidlertid i motsetning til vareførselkontrollen basert på ettertidsrapportering, og i tillegg mindre detaljert enn kontrollen av vareførselen. Myndighetene kan følge med på vareførselen til og fra Norge og på den måten søke å avdekke potensielle nettverk. Siden den norske økonomien er relativt liten og oversiktlig med et begrenset antall aktører, er det i tillegg vanskeligere for potensielle svindlere å forsvinne i mengden.

For å redusere risikoen for svindel foreslår departementet som nevnt en betydelig økning av ressursene til Tolletaten for å styrke grensekontrollen. Dette forslaget er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2015 – 2016) for Finansdepartementet. Videre viser departementet til at koblingen av Tolletatens og Skatteetatens IKT-systemer vil innebære en bedring av kontrollmulighetene på området og dermed redusere risikoen for svindel i merverdiavgiftssystemet sammenlignet med dagens situasjon. Etter departementets vurdering vil Skatteetatens helhetlige ansvar både for innførselsmerverdiavgiften og merverdiavgiften ved innenlandsk omsetning i seg selv innebære en styrking av kampen mot skatte- og avgiftsunndragelser. I tillegg foreslår departementet to konkrete tiltak for å forebygge svindel i merverdiavgiftssystemet. Det ene er kortere terminer for innlevering av omsetningsoppgave ved oppgave- eller betalingssvikt. For det annet foreslår departementet at det innføres en kvalifikasjonsperiode for rett til bruk av årstermin.

Kortere terminer ved oppgavesvikt eller som preventivt tiltak knyttet til ulike bransjer

Departementet foreslår som skissert i høringen at avgiftsmyndighetene ved gjentatte brudd på plikten til å sende omsetningsoppgave, skal få adgang til å kreve at virksomheter med to-månedlige oppgaveterminer leverer omsetningsoppgave hver måned. Forslaget vil være en generell ordning, som vil ha virkning utover mislighold av plikter relatert til innførselsmerverdiavgift.

Reglene om terminlengde er i dag regulert i merverdiavgiftsloven §§ 15-2 til og med 15-5. Den alminnelige terminlengden er to måneder. Disse bestemmelsene er i høringen av ny skatteforvaltningslov foreslått tatt ut av merverdiavgiftsloven og overført til ny skatteforvaltningslov. I forslag til ny skatteforvaltningslov er reglene om terminlengde, leveringsfrister og myndighetenes adgang til å innvilge avvikende terminlengde foreslått regulert i forskrift. Departementet fremmer derfor ikke nå konkrete forslag til hvordan en slik ordning skal reguleres, men vil komme tilbake til dette når forslag til ny skatteforvaltningslov fremmes for Stortinget, og i arbeidet med forskrifter til ny skatteforvaltningslov som vil bli sendt på egen høring. I forbindelse med høringen av ny forskrift vil det som følge av forslaget her være aktuelt å foreslå at avgiftsmyndighetene skal ha adgang til å kreve at virksomheter med to-månedlige terminer leverer månedlig omsetningsoppgave for merverdiavgift på grunn av mislighold av plikten til å levere omsetningsoppgave. Som et utgangspunkt skal det kun være mislighold av plikten til å levere omsetningsoppgave som utløser adgang til å kreve månedstermin. Med mislighold siktes det her ikke bare til at omsetningsoppgaven ikke er levert, men trolig bør det også omfatte tilfeller der det avdekkes at en oppgave som er levert inneholder vesentlige mangler. Departementet er videre av den oppfatning at ikke enhver overtredelse av oppgaveplikten bør utløse adgang til å overføre en virksomhet til månedsterminer. Departementet ser for seg at det bør være snakk om «vesentlige» overtredelser av oppgavefristen. Departementet antar eksempelvis at overtredelser med mer enn to uker som et utgangspunkt kan anses som vesentlig. Videre bør det heller ikke være slik at kun en overtredelse skal være nok til å utløse adgangen til å overføre til månedsterminer, gjentatte overtredelser på under to uker bør på den annen side også kunne føre til at regelen kommer til anvendelse. Videre antar departementet at overtredelsene av plikten til å sende omsetningsoppgave ikke bør være skjedd for langt tilbake i tid.

Adgangen til å kreve levering av omsetningsoppgave månedlig foreslås utformet som en «kan» regel. Dette innebærer at avgiftsmyndighetene ikke får noen plikt til å kreve månedlig levering. Som det fremkommer i avsnittet foran skal det utløsende vilkåret for adgangen til å ilegge månedsterminer være to eller flere vesentlige overtredelser av oppgaveplikten i løpet av de to siste årene. Departementet legger til grunn at det i avgjørelsen av om det bør ilegges månedsterminer, også kan tas hensyn til eventuelle andre momenter i saken. For eksempel kan det være av betydning om virksomheten i tillegg har misligholdt plikten til å betale skyldig merverdiavgift. Et slikt forhold bør imidlertid trolig ikke alene begrunne overføring til månedsterminer. Videre foreslår departementet at det skal være opp til avgiftsmyndighetene å vurdere hvor lenge den enkelte virksomhet skal pålegges å levere månedlig omsetningsoppgave, men at dette ikke skal kunne pålegges i mer enn ett år. For at virksomheten skal komme tilbake på ordinære to-månedlige terminer må virksomheten ha levert de månedlige omsetningsoppgaver til rett tid i den perioden de har vært pålagt månedlige terminer. Dette innebærer at om en virksomhet som er pålagt månedlige terminer i seks måneder, ikke overholder fristene for levering i denne perioden, så vil ikke virksomheten være tilbake på to-månedlige terminer etter seks måneder, men først når virksomheten har levert månedlige terminer til rett tid i seks måneder.

Departementet vil foreslå at vedtak fra avgiftsmyndighetene om månedsterminer skal kunne påklages. Departementet mener det også kan være grunn til å vurdere nærmere om det skal være adgang til å kreve månedlige terminer som et preventivt virkemiddel overfor bransjer hvor det avdekkes mye unndragelser. Et nærmere forslag om dette vil eventuelt bli utformet i forbindelse med at forslag til forskrift til ny skatteforvaltningslov sendes på høring.

Kvalifikasjonsperiode for bruk av årstermin

Reglene om terminlengde er i dag regulert i merverdiavgiftsloven §§ 15-2 til og med 15-5. Virksomheter med merverdiavgiftspliktig omsetning og uttak som ikke overstiger en million kroner i løpet av et kalenderår kan få samtykke fra skattekontoret til å levere omsetningsoppgave en gang i året, jf. merverdiavgiftsloven § 15-3, jf. merverdiavgiftsforskriften § 15-3-3. Bakgrunnen for reglene er at det ble ansett som lite hensiktsmessig for mindre virksomheter med lav omsetning å måtte sende omsetningsoppgave annenhver måned. Skattemyndighetene kan videre avslå søknad om årsterminoppgave, samt tilbakekalle adgangen til å levere årsterminoppgave dersom den næringsdrivende ikke har overholdt sine plikter etter merverdiavgiftsloven. Dette gjelder når avgiftssubjektet ikke har overhold oppgave- eller betalingsplikten, i vesentlig grad har overtrådt andre bestemmelser i merverdiavgiftsloven, eller at omsetningen i løpet av kalenderåret overstiger beløpsgrensen. Begrunnelsen for adgangen til å avslå søknad og muligheten til å trekke adgangen tilbake, er å forhindre at næringsdrivende som disponerer feil eller bevisst unnlater å betale avgift, skal ha adgang til å levere årsterminoppgave. Dette fordi faren for et endelig provenytap for staten da blir større.

Skatteetaten har gjennom sin kontrollvirksomhet avdekket omfattende misbruk knyttet til retten til å levere årsterminoppgave. Misbruket gjelder særlig for nyregistrerte virksomheter, hvor gjeldende regelverk verken gir adgang til eller grunnlag for å nekte årstermin. Det fremgår av merverdiavgiftsforskriften § 15-3-1 annet ledd at nyregistrerte virksomheter kan søke om årsterminoppgave fra registrering. For så vidt gjelder nyregistrerte virksomheter vil det derfor ikke være mulig å nekte bruk av årstermin når virksomheten sannsynliggjør at den forventer omsetning under 1 million kroner i løpet av kalenderåret.

Misbruk av årsterminoppgaver for å unndra avgift er særlig avdekket i Skatteetatens såkalte fiktiv faktureringsprosjekt, som pågikk i perioden 2009 til og med 2012. Her er det avdekket flere nettverk hvor virksomheter som har rett til å levere årsterminoppgave utgjør et sentralt element i unndragelsesregimet. En nyregistrert virksomhet med innvilget adgang til å levere årsterminoppgave skal ikke levere denne før 10. mars året etter. Dette innebærer en meget lang kredittid hvor det er mulig å svindle til seg uberettiget merverdiavgift, før virksomheten eventuelt blir plukket ut til kontroll. Perioden blir lenger jo tidligere i et kalenderår virksomheten registrerer seg. Fremgangsmåten i svindelsakene er at virksomhetene med årstermin utsteder faktura og oppkrever merverdiavgift, noe som gir mottaker av fakturaen legitimasjon til å fradragsføre merverdiavgift. På tidspunktet for levering av årsterminoppgave leveres ikke denne, og både den avgiftspliktige og den oppkrevde avgiften er som regel borte. Eventuelt oppgis for lav omsetning i oppgaven, eller skyldig avgift blir ikke betalt. Videre opplever Skatteetaten etter å ha purret på oppgavene, ofte at virksomhetene er registrert med deltakere med falsk identitet, samtidig som den registrerte adressen som er oppgitt kun er en postkasse med firmanavnet på. I mange saker er de utstedte fakturaene fiktive. Virksomhetene kan i noen enkeltsaker fakturere for flere millioner kroner på kort tid for arbeid som ikke er utført. Betaling av fakturaene skjer via bank, men pengene blir ofte tatt ut umiddelbart etter at disse er godskrevet på konto. Metoden med et nettverk av selskap hvor nederste ledd i en kunde-/leverandørkjede svikter, brukes også i arbeidsmarkedskriminalitet.

I tillegg til at ordningen med årsterminoppgaver i enkelte saker benyttes i nettverk med fiktiv fakturering, er Skattedirektoratet av den oppfatning at slike virksomheter i noen tilfeller også blir benyttet i svindel knyttet til innførsel av tjenester.

En rekke land i Europa tillater bruk av årstermin. Det kan imidlertid se ut til at retten til årstermin i flere land begrenses ved at det stilles spesielle vilkår, eller at det er lavere omsetningsgrense enn i Norge. Eksempelvis forutsetter årstermin i Storbritannia riktig levering av merverdiavgiftsoppgaver i ett år. I Nederland gjennomføres en risikovurdering som bl.a. medfører at årsoppgave normalt ikke gis ved oppstart og ikke gjelder for utenlandske aktører. Grensen for årsoppgave er nå 24 000 euro i Sverige, som tilsvarer rundt 200 000 NOK.

Departementet mener at muligheten for å benytte årsteminoppgave bør bestå. Ordningen fungerer etter hensikten for mange små næringsdrivende. På den annen side mener departementet det er behov for å innføre en kvalifikasjonsperiode for å få adgang til å benytte årstermin. Med kvalifikasjonsperiode menes at de som søker om årstemin må har vært registrert med to måneders terminer i minst ett år før virksomheten kan gå over til å levere årlig oppgave.

Innføring av en slik kvalifikasjonsperiode vil være et virkemiddel som retter seg direkte mot nystartede virksomheter, som kan synes å være kjernen i svindelproblematikken knyttet til misbruk av adgangen til å levere årsterminoppgave. Departementet antar at useriøse aktører heller ikke vil ta sjansen på å være ordinært registrert i ett år som følge av at dette innebærer en økt risiko for å bli kontrollert. Tiltaket er således målrettet og vil etter departementets oppfatning kunne være effektivt for å bekjempe den svindelvirksomheten som har oppstått i kjølvannet av innføringen av adgangen til å levere årsterminoppgave. Selv om tiltaket kan påføre små næringsdrivende en ekstra oppgaveplikt en periode, mener departementet at hensynet til å forebygge og bekjempe svindel av merverdiavgift må veie tyngre. I denne sammenheng er det viktig å understreke at de administrative byrdene vil gjelde en svært begrenset periode. Vi mener derfor tiltaket er godt begrunnet og ikke for omfattende.

Nåværende bestemmelser om terminlengder mv. er inntatt i merverdiavgiftsloven § 15-3 med tilhørende forskriftsbestemmelser. Disse bestemmelsene er i høringen av ny skatteforvaltningslov foreslått tatt ut av merverdiavgiftsloven og overført til ny skatteforvaltningslov. I forslag til ny skatteforvaltningslov er reglene om terminlengde, leveringsfrister og myndighetenes adgang til å innvilge årstermin foreslått regulert i forskrift. Departementet fremmer derfor ikke nå konkrete forslag til hvordan en slik ordning skal reguleres, men vil komme tilbake til dette når forslag til ny skatteforvaltningslov fremmes for Stortinget og i arbeidet med forskrifter til ny skatteforvaltningslov som vil bli sendt på egen høring. I forbindelse med høring vil det som følge av forslaget her være nødvendig å ta inn en bestemmelse om en kvalifikasjonsperiode for å få adgang til å levere årsterminoppgave. Departementet vil foreslå at samtykke til å levere omsetningsoppgave for merverdiavgift en gang i året først kan gis etter at avgiftssubjektet har vært ordinært registrert i Merverdiavgiftsregisteret i minst ett år, og i denne perioden har overholdt sin oppgaveplikt og betalingsplikt for merverdiavgift. Bestemmelsen er i utgangspunktet ikke tenkt å omfatte primærnæringenes adgang til å levere årlig omsetningsoppgave for merverdiavgift.

24.6 Særavgifter og merverdiavgift ved innførsel av varer for ikke registrerte avgiftspliktige – departementets vurderinger og forslag

24.6.1 Innledning

Forslaget om at de som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret skal innberette merverdiavgift ved innførsel i den alminnelige omsetningsoppgaven og betale avgiften samtidig, innebærer at forvaltningen av innførselsmerverdiavgiften for disse avgiftspliktige overføres til Skatteetaten. Dette vil omfatte en stor del av den kommersielle innførselen av varer til Norge. Også forvaltningen av merverdiavgift ved innførsel av varer for avgiftspliktige som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret (privatpersoner og ikke avgiftspliktige næringsdrivende) skal overføres til Skatteetaten. Departementet foreslår imidlertid at de som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret fortsatt skal beregne og betale merverdiavgift ved innførsel av varer til tollmyndighetene i forbindelse med grensepassering.

Forvaltningen av særavgifter for de som er registrerte som særavgiftspliktige (og forvaltningen av motorvognavgiftene) overføres til Skatteetaten 1. januar 2016. Også forvaltningen av særavgifter ved innførsel av varer for de som ikke er registrert som særavgiftspliktige skal overføres til Skatteetaten. For denne gruppen oppstår avgiftsplikten ved innførselen, og departementet foreslår at denne gruppen fortsatt skal beregne og betale særavgift til tollmyndighetene i forbindelse med grensepassering.

Privatpersoner som innfører reisegods som skal deklareres vil altså som i dag betale merverdiavgift og eventuelle særavgifter knyttet til varen til Tolletaten. For disse vil endringen kun bestå i at en eventuell etterfølgende anmodning om endring av avgiftsfastsettelsen på grunn av feil eller klage som hovedregel skal behandles av Skatteetaten og ikke Tolletaten.

Selv om forvaltningen, herunder oppgavene som avgiftsmyndighet, formelt overføres fra Tolletaten til Skatteetaten vil Tolletaten være den myndighet som i første linje er i kontakt med denne gruppen avgiftspliktige. Tolletaten er ansvarlig myndighet for vareførselen over grensen ved de oppgavene de er tillagt etter tolloven kapittel 3 «Trafikken til og fra tollområdet» og kapittel 4 «Tollbehandling». Det vil derfor være hensiktsmessig at Tolletaten utfører enkelte forvaltningsoppgaver på vegne av Skatteetaten overfor disse avgiftspliktige.

Forvaltningen av merverdiavgift ved innførsel for avgiftspliktige som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret og særavgift ved innførsel av varer for avgiftspliktige som ikke er registrert, vil i hovedsak følge de samme reglene og forslag til regelendringer vil i det følgende til dels bli behandlet under ett.

Departementets høringsforslag til lovendringer som følge av at innførselsmerverdiavgift for merverdiavgiftspliktige som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret og særavgift for ikke registrerte avgiftspliktige var i høringsnotatet utformet som bestemmelser i utkast til ny skatteforvaltningslov, i tillegg til nødvendige endringer i merverdiavgiftsloven.

De forslag til lovendringer som fremmes nå gjelder endringer i bestemmelser i merverdiavgiftsloven som ikke vil bli overført til ny skatteforvaltningslov. På særavgiftsområdet vil det bli gjort endringer i forskrifter. Nødvendige lovendringer i forvaltningsreglene for merverdiavgift og særavgifter som følge av omleggingen, og som var på høring, vil bli fremmet sammen med forslag til ny skatteforvaltningslov. For en helhetlig redegjørelse av omleggingen gis det imidlertid også en omtale av enkelte forslag til endringer i forvaltningsreglene som departementet mener bør gjennomføres som følge av omleggingen.

24.6.2 Forvaltningsregler, herunder utkast til ny skatteforvaltningslov

Merverdiavgiftsloven § 13-3 har regler om hvilke saksbehandlingsregler som gjelder for merverdiavgift påløpt ved innførsel av varer. Bestemmelsens første ledd angir hvilke bestemmelser i merverdiavgiftsloven som ikke gjelder i slike saker, mens annet ledd lister opp hvilke regler i tolloven som gjelder tilsvarende. I tillegg fremgår det av bestemmelsens annet ledd at den som er ansvarlig for merverdiavgift etter merverdiavgiftsloven § 11-2 skal tollbehandle varene etter reglene i tolloven. Sistnevnte bestemmelse har ingen selvstendig betydning da denne plikten allerede følger av reglene i tolloven. Forslaget om at avgiftspliktige som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret skal innberette og innbetale innførselsmerverdiavgift i det innenlandske systemet, vil etter det departementet legger opp til innebære at forvaltningsreglene for disse avgiftspliktige vil følge av ny skatteforvaltningslov som har vært på høring. I forbindelse med høring av forslag til ny skatteforvaltningslov er kapittel 13 i merverdiavgiftsloven også foreslått opphevet. Departementet legger opp til at reglene i utkast til ny skatteforvaltningslov, med enkelte justeringer, også skal gjelde for merverdiavgift ved innførsel for avgiftspliktige som ikke er registrert i Merverdiavgiftregisteret. Departementet foreslår nå å oppheve § 13-3, øvrige lovforslag vil bli fremmet i proposisjonen om ny skatteforvaltningslov.

I dag er det forvaltningsreglene i tolloven som langt på vei gjelder for fastsettingen av særavgifter. Dette må etter departementets vurdering endres når Skatteetaten skal overta forvaltningsansvaret for særavgifter i sin helhet. I utkast til ny skatteforvaltningslov er det foreslått at loven skal gjelde for særavgifter for registrerte virksomheter, herunder særavgift av varer som innføres av registrerte virksomheter. Det er hensiktsmessig at den nye skatteforvaltningsloven som har vært på høring også skal gjelde for særavgifter som oppstår ved innførsel. Det vil si at henvisningen i særavgiftsforskriften § 2-6 til tolloven ikke videreføres for så vidt gjelder henvisningen til de forvaltningsrettslige reglene i tolloven. I stedet legger departementet opp til at reglene i utkast til ny skatteforvaltningslov, med enkelte justeringer, skal gjelde også for særavgifter som oppstår ved innførsel. Dette vil bli nærmere behandlet i proposisjonen om ny skatteforvaltningslov. Henvisningen i særavgiftsforskriften § 2-6 til at tollovens regler om innførsel gjelder tilsvarende om «ikke annet er bestemt i eller i medhold av denne forskrift», bør gis en tilføyelse slik at tollovens regler om innførsel ikke gjelder når annet er bestemt i skatteforvaltningsloven. Forskriftsendringen vil bli gjennomført på vanlig måte.

I utkast til ny skatteforvaltningslov er det foreslått å kodifisere og harmonisere fastsettingsmodellene på skatte- og avgiftsområdet. Når forvaltningsansvaret for innførselsmerverdiavgift for de som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret og særavgifter som oppstår ved innførsel overføres til Skatteetaten og det legges opp til at ny skatteforvaltningslov skal gjelde også for disse avgiftspliktige, må fastsettingen for denne gruppen avgiftspliktige følge systemet i den nye skatteforvaltningsloven. Forslaget innebærer i realiteten langt på vei en kodifisering av praksis både for innførselsmerverdiavgift og for særavgifter ved innførsel av varer for ikke registrerte avgiftspliktige.

Utgangspunktet vil være at grunnlaget som avgiften skal beregnes av ved innførsel egenfastsettes av den avgiftspliktige, jf. forslaget nedenfor om plikt for avgiftspliktige til å levere skattemelding etter reglene i forslaget til skatteforvaltningslov som har vært på høring. Departementet mener imidlertid at tolldeklarasjonen bør benyttes som skattemelding slik at det ikke vil bli noen endring av måten opplysningene skal gis på, eller hvilke opplysninger som skal gis. Se nærmere omtale nedenfor. At plikten til å gi opplysninger følger av skatteforvaltningsloven og ikke av tolloven, og reglene der om innholdet i tolldeklarasjonen, får betydning på flere måter. For eksempel vil reaksjons- og sanksjonssystemet ved opplysningssvikt, dvs. at det gis uriktige og ufullstendige opplysninger om særavgiftsgrunnlaget, følge av skatteforvaltningsloven og ikke tolloven. Tilsvarende vil reglene for klage og endring følge bestemmelsene i skatteforvaltningsloven og de alminnelige saksbehandlingsregler i skatteforvaltningsloven vil gjelde.

Mange av opplysningene om varen som indirekte er bestemmende for avgiftsgrunnlaget skal oppgis i tolldeklarasjonen. Tollmyndighetene skal som i dag utføre oppgavene i tolloven knyttet til tollbehandlingen og vareførselkontrollen. Som i dag skal fri disponering av ufortollet vare være betinget av tollmyndighetenes tillatelse, jf. tolloven § 4-20.

Tollmyndighetene vil som i dag kunne bruke reaksjons- og sanksjonssystemet i tolloven dersom andre opplysninger enn opplysningene om avgiftsgrunnlaget for særavgifter eller innførselsmerverdiavgift er uriktige eller ufullstendige. Dette kan for øvrig gjøres uavhengig av om det skal svares avgifter eller ikke. Opplysningssvikt etter tolloven er sanksjonert med straff, jf. tolloven § 16-2, men departementet vil i tillegg vurdere en ordning med overtredelsesgebyr i slike tilfeller. Departementet vil komme tilbake til dette i egen høring. Det vil særlig være behov for en administrativ sanksjon i form av overtredelsesgebyr når feilen gjelder opplysninger som ikke har direkte betydning for toll eller andre avgifter som oppstår ved innførsel. Korrekte opplysninger om varer som innføres til landet har en verdi ut over eventuell fastsettelse av toll eller avgifter. Opplysningene gir grunnlag for tollmyndighetenes kontroll med vareførselen og opplysningene benyttes til statistikkformål. Departementet viser til Statistisk sentralbyrås høringsuttalelse om at det er vesentlig for deres virksomhet at det i tolldeklarasjonen gis korrekte og fullstendige opplysninger om varer som innføres.

Departementet foreslår også å videreføre ordningen med at mindre tollovertredelser kan sanksjoneres av tollmyndighetene på stedet ved ileggelse av forenklet forelegg, jf. tolloven § 16-9.

Departementet viser til forslaget om å oppheve merverdiavgiftsloven § 13-3.

24.6.3 Avgiftsmyndighet

Skatteetaten skal være avgiftsmyndighet for særavgifter som oppstår ved innførsel. Det samme gjelder for innførselsmerverdiavgift for avgiftspliktige som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Departementet legger opp til at dette tas inn i skatteforvaltningsloven, slik at avgiftsmyndigheten for særavgifter og innførselsmerverdiavgift for ikke registrerte avgiftspliktige er skattekontoret og Skattedirektoratet. I tillegg vil Skatteklagenemnda bli avgiftsmyndighet for innførselsmerverdiavgift. Den lovtekniske løsningen vil bli nærmere omtalt i proposisjonen om skatteforvaltningsloven.

Merverdiavgiftspliktige som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret vil fortsatt måtte beregne og betale innførselsmerverdiavgift til tollmyndighetene i forbindelse med grensepassering. Det samme gjelder når de som ikke er registrert som særavgiftspliktige innfører avgiftspliktige varer. Det vil derfor være hensiktsmessig at Tolletaten utfører enkelte forvaltningsoppgaver på vegne av Skatteetaten overfor disse avgiftspliktige.

Utkast til § 2-13 i skatteforvaltningsloven gir departementet adgang til i forskrift «å bestemme at andre organer enn de som nevnt i dette kapittel kan utøve myndighet etter denne loven». Departementet foreslår at det med hjemmel i denne bestemmelsen gis regler om hvilke oppgaver tollmyndighetene skal ha. Slike bestemmelser vil bli utformet senere og sendt på alminnelig høring sammen med forslag til samleforskrift til utkast til ny skatteforvaltningslov. Hovedtrekkene i hvilke oppgaver som er tenkt lagt til toll- og avgiftsmyndighetene omtales imidlertid i det følgende.

Det følger av forslaget til fastsettingsmodell at ved den ordinære fastsettelsen skal avgiftsgrunnlaget fastsettes av den avgiftspliktige. Dersom tolldeklarasjonen blir tatt ut i kontroll og tollmyndighetene finner at det er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger vil de ikke treffe vedtak om å frigi varen, jf. tolloven § 4-20. For å få varen frigitt må den som plikter å gi opplysningene i tolldeklarasjonen, levere en korrigert tolldeklarasjon med nye korrekte opplysninger. I et system med egenfastsetting legger departementet til grunn at avgiftsgrunnlaget da ikke er egenfastsatt, fordi den opprinnelige egenfastsettingen ikke legges til grunn. Tollmyndighetene har da i praksis truffet vedtak om at avgiftsgrunnlaget skal være et annet enn det deklaranten har opplyst. Departementet legger opp til at Tolletaten tildeles myndighet til å treffe vedtak i slike tilfeller. Dette vil være et vedtak etter utkast til § 12-1 i skatteforvaltningsloven som kan påklages. Dersom Tolletatens avgjørelse om at det må leveres korrigert oppgave bygger på at avgiftsgrunnlaget er feil bør de, forutsatt at feilen ikke er åpenbar, kontakte Skatteetaten for veiledning om avgiftsplikten.

24.6.4 Avgiftssubjekt

Departementet foreslår ingen materielle endringer i reglene om hvem som skal anses som avgiftssubjekt for særavgifter som oppstår ved innførsel og merverdiavgift ved innførsel for ikke registrerte avgiftspliktige.

Hvem som har plikt til å beregne og betale merverdiavgift ved innførsel av varer reguleres av merverdiavgiftsloven § 11-2. Bestemmelsen fastslår at det er «den som etter tolloven er ansvarlig for toll» som skal beregne og betale merverdiavgift ved innførsel. De som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret skal etter departementets forslag oppgi merverdiavgift av varer som innføres i den alminnelige omsetningsoppgaven. Som det framgår av kapittel 24.5.4 foreslår departementet at plikten til å beregne og betale merverdiavgift ved innførsel inntas i bestemmelsen om plikten til å beregne og betale merverdiavgift av innenlands omsetning og uttak i merverdiavgiftsloven § 11-1 første ledd, og at overskriften til merverdiavgiftsloven § 11-1 endres slik at denne også omfatter innførsel av varer.

Departementet foreslår som følge av dette en bestemmelse i merverdiavgiftsloven § 11-1 første ledd nytt annet punktum som slår fast at når andre enn avgiftssubjektet innfører varer skal den som etter tolloven er ansvarlig for toll, beregne og betale merverdiavgift. Innholdet i forslaget tilsvarer merverdiavgiftsloven § 11-2 i dag. Denne bestemmelsen gjelder for all innførselsmerverdiavgift, mens forslag til nytt annet punktum i § 11-1 første ledd kun vil gjelde avgiftspliktige som ikke er avgiftssubjekt etter merverdiavgiftsloven § 1-3 første ledd bokstav d. Merverdiavgiftsloven § 11-2 foreslås opphevet.

For avgiftspliktige som ikke er registrert for særavgifter er det tollovens bestemmelser om avgiftssubjekt for toll som gjelder tilsvarende som følge av henvisningen i særavgiftsforskriften § 2-6. Departementet vil vurdere å ta inn en bestemmelse i særavgiftsforskriften som klargjør at avgiftssubjektet for særavgifter som oppstår ved innførsel er den som etter tolloven er ansvarlig for toll (tollskyldner etter tollovens kapittel 2).

Det vises til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven § 11-1 første ledd nytt annet punktum og forslag om å oppheve merverdiavgiftsloven § 11-2.

24.6.5 Opplysningsplikt

Departementet legger opp til at oppgaveplikten for særavgifter som oppstår ved innførsel og innførselsmerverdiavgift for ikke registrerte avgiftspliktige tas inn i skatteforvaltningsloven som har vært på høring. I utkastet til ny lov er oppgaveplikten foreslått regulert i kapittel 8 og omtalt som «skattemelding». Det vil være praktisk for denne gruppen av avgiftspliktige, som vil være uregistrerte næringsdrivende og privatpersoner, å kunne innberette og betale innførselsmerverdiavgift og særavgift til tollmyndighetene i forbindelse med grensepassering. Departementet mener det vil være hensiktsmessig at dette fortsatt gjøres via tolldeklarasjonen. Departementet legger derfor opp til at bestemmelsen om plikt til å levere skattemelding i skatteforvaltningsloven samordnes med bestemmelsene i tolloven om plikt til å levere tolldeklarasjon. Det kan være nødvendig å presisere i skatteforvaltningsloven at også andre enn skattepliktig har plikt til å levere skattemelding. Departementet legger opp til at det ikke vil bli noen praktiske endringer i hvordan den som har plikt til å gi opplysninger skal forholde seg. Forslag til rettslig regulering vil bli omtalt i proposisjonen til skatteforvaltningsloven, og utkast til eventuelle forskriftsbestemmelser vil bli sendt på høring.

24.6.6 Fastsetting, endring og klage

Når skatteforvaltningsloven også skal omfatte innførselsmerverdiavgift for de som ikke er registrert i Merverdiregisteret og særavgifter for ikke registrerte avgiftspliktige vil hovedregelen være at grunnlaget for innførselsmerverdiavgift og særavgifter fastsettes og beregnes av den skattepliktige (eller annen som skal levere skattemelding).

På samme måte vil regler om endring av egen fastsetting i ny skatteforvaltningslov gjelde også for innførselsmerverdiavgift for de som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret og særavgifter som oppstår ved innførsel. Det er en begrenset adgang i dag til å levere en såkalt elektronisk omberegning i TVINN. For de som har slik adgang vil det utredes nærmere om løsningen også kan benyttes til den avgiftspliktiges endring av egen fastsetting. For andre vil endringsmelding i utgangspunktet også kunne fremsettes for tollmyndighetene.

Ofte vil en eventuell endring også innebære endringer i andre deler av tolldeklarasjonen enn det som har med avgiftsgrunnlaget å gjøre. Det kan derfor være hensiktsmessig at spørsmål som har med avgiftsgrunnlaget å gjøre i første omgang håndteres av tollmyndighetene, for eksempel slik at tollmyndighetene gis kompetanse til å legge endringsmeldingen til grunn dersom den ikke tas ut til kontroll. Nærmere regulering av adgangen til endring av egen fastsetting og eventuelle bestemmelser om særskilt kompetanse til tollmyndighetene vil bli omtalt i proposisjonen til ny skatteforvaltningslov, eller i utkast til forskrifter som vil bli sendt på høring.

Ny skatteforvaltningslov vil ha regler om klage og departementet legger i utgangspunktet opp til at disse skal gjelde for vedtak om innførselsmerverdiavgift for de som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret og særavgifter som oppstår ved innførsel. Dette innebærer at Skatteklagenemnda også skal behandle klager i saker om innførselsmerverdiavgift. Det vil imidlertid kunne være behov for enkelte særlige regler om klage i de tilfeller hvor tollmyndighetene gis myndighet til å treffe vedtak om avgiftsgrunnlaget. Hvis tollregionen har truffet vedtak om avgiftsgrunnlaget vil utgangspunktet etter alminnelig forvaltningsrett være at Tolldirektoratet er klageinstans. Departementet foreslo imidlertid i høringsnotatet at klagen i slike tilfeller skal behandles av Skattedirektoratet som klageinstans, og at klagen sendes skattekontoret. Det ble uttalt at det som ledd i saksforberedelsen i mange tilfeller være naturlig at skattekontoret i slike saker tar kontakt med tollregionen for å få informasjon av betydning for behandling av klagen. Departementet la også opp til at skattekontoret skal ha samme kompetanse i klagebehandlingen som om vedtaket var truffet av skattekontoret. Det vil for eksempel si at de kan omgjøre vedtaket dersom de finner klagen begrunnet.

Enkelte høringsinstanser har innvendinger til den foreslåtte ordningen. Norsk Tollerforbund mener at forslaget «bryter med alminnelige forvaltningsrettslige prinsippene, fordi søknader/klager for ettertiden skal behandles av SKD som klageinstans, samtidig som skattekontoret skal angis som førsteinstans. Det rettslige grunnlaget tilsier at tollregionen skal være førsteinstans i slike saker». Akademikerne i TAD mener det er uheldig å fravike forvaltningslovens utgangspunkt for klagesaksbehandling. De mener den foreslåtte ordningen vil kunne medføre økt byråkrati og lengre saksbehandlingstid fordi importøren uansett må kontakte tollmyndighetene for å rette de avgitte opplysningene, jf. tolloven § 12-1a.

Departementet bemerker at i praksis kan en sak om særavgifter som oppstår ved innførsel eller innførselsmerverdiavgift for de som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret måtte behandles av både Tolletaten og Skatteetaten. Selv om avgiftsgrunnlaget fremkommer i en egen post i tolldeklarasjonen bygger den på opplysningen om varens egenskaper som er opplysninger som skal leveres tollmyndighetene med hjemmel i tolloven uavhengig av plikten til å gi opplysninger i skattemeldingen. Er det for eksempel angitt feil volum på en vare er dette en opplysning som ikke bare har betydning for avgiftsgrunnlaget, men en opplysning som også har betydning for tollmyndighetene og deres oversikt over omfanget av vareførselen til landet. Departementet mener at det formelt ikke er noe i veien for at saken behandles av de to etatene uavhengig av hverandre. Tolletatens formål med behandlingen vil være å ha oversikt over og kontrollere vareførselen til landet, eventuelt å fastsette riktig tollkrav. Skatteetatens formål med behandlingen vil være å fastsette riktig avgift. En adgang for tollmyndighetene til å treffe vedtak i første instans er begrunnet i at den aktuelle gruppen avgiftspliktige fortsatt skal beregne og betale innførselsmerverdiavgift til tollmyndighetene i forbindelse med grensepassering, og at det er hensiktsmessig at Tolletaten gis myndighet knyttet til avgiftsfastsettingen i tolldeklarasjonen. Ved en klagebehandling har ikke Tolletaten samme sentrale rolle, og varen er frigitt. For å oppnå en enhetlig forvaltning av særavgifter og innførselsmerverdiavgift bør klager over avgiftsgrunnlaget etter departementets vurdering behandles av Skatteetaten, og klagen bør sendes skattekontoret som skal ha samme kompetanse i klagebehandlingen som om de hadde truffet vedtaket. Nærmere lovregler om dette må vurderes i forbindelse med ny skatteforvaltningslov som har vært på høring eller forskrifter til denne. Eventuelle forskriftsbestemmelser vil bli sendt på høring.

24.7 Etterkontroll

Departementet legger opp til at skatteforvaltningsloven gis anvendelse for innførselsmerverdiavgift og særavgifter som oppstår ved innførsel. Da vil også kontrollbestemmelsene i skatteforvaltningsloven gjelde og gi skattemyndighetene adgang til å gjennomføre alminnelige kontroller hos den avgiftspliktige (skattepliktige) eller tredjepart. Det er ingen begrensning i når slike kontroller kan gjennomføres. Tolletaten skal ikke drive kontroller med det formål å avdekke unndragelse av innførselsmerverdiavgift og særavgifter, med unntak for den kontroll de skal foreta som ledd i arbeidet som avgiftsmyndighet før varen frigis. Når varen er frigitt fra tollmyndighetene opphører deres kontrolloppgave knyttet til avgiftsgrunnlaget, og overtas av skattemyndighetene. Det vil si at tollmyndighetene ikke skal holde kontroller etter varen er frigitt.

Tollmyndighetene vil imidlertid fortsatt utøve kontrollvirksomhet ut over den kontroll som foregår ved grensepassering (grensekontrollen) innenfor eget forvaltningsområde. Dette innebærer at tollmyndighetene fortsatt skal drive kontroll (etterkontroll) for å sikre korrekt fastsettelse av toll. Denne kontrollvirksomheten er hjemlet i tolloven kapittel 13. Videre skal tollmyndighetene fortsatt drive etterkontroll med hjemmel i tolloven kapittel 13 for å kontrollere at det ved innførsel av varer er gitt korrekte opplysninger, se tolloven § 13-4. Slik kontroll kan gjennomføres både for å kontrollere om varer er ulovlig innført, om det uten tillatelse er innført restriksjonsbelagte varer eller om det er gitt gale opplysninger om varer som lovlig kan innføres. Dette kan for eksempel være kontroll knyttet til opprinnelsesregler, at varene er deklarert med riktige varenummer, samt kontrollere at andre tollprosedyrer som midlertidig innførsel av varer, transitt mv. er korrekt håndtert.

Både tollmyndighetene og skattemyndighetene vil ved sine kontroller, som har ulikt formål, kunne avdekke eller få mistanke om forhold av betydning for den annen etats ansvarsområde. I slike tilfeller vil informasjon om dette kunne utveksles etter de regler som gjelder. Departementet viser videre til omtalen i kapittel 24.8 om informasjonsutveksling og personvern hvor det foreslås en utvidelse av adgangen til informasjonsutveksling knyttet til vareførselen.

24.8 Informasjonsutveksling og personvern

24.8.1 Innledning

Når forvaltningsansvaret for innførselsmerverdiavgift og særavgifter overføres til Skatteetaten, vil det være behov for samarbeid mellom Skatteetaten og Tolletaten på flere områder. Dette for å få en mest mulig effektiv oppgaveløsning og for å få et godt opplysningsgrunnlag. Et slikt forsterket samarbeid fordrer at forholdet til de respektive etatenes taushetspliktbestemmelser er avklart, og at personopplysningslovens bestemmelser om blant annet krav til behandlingsgrunnlag er ivaretatt ved overføring og videre bruk av personopplysninger.

24.8.2 Skatteetaten som ny forvaltningsmyndighet

Overføring av forvaltningsoppgaver fra Tolletaten til Skatteetaten innebærer for det første at det er nødvendig å overføre, hele eller deler av, enkelte av Tolletaten sine fagsystemer til Skatteetaten. Her vil hjemmelen for å behandle opplysningene gå over fra Tolletaten til Skatteetaten. Dersom det gjennom arbeidet med den praktiske gjennomføringen av myndighetsoverføringen oppstår behov for særlig lovregulering, vil dette vil bli løst med overgangsbestemmelser.

Hvis tollmyndighetene skal utøve myndighet på vegne av skattemyndighetene kan de i utgangspunktet bare benytte opplysninger Skatteetaten har anledning til å benytte, og kan ikke bruke opplysninger som Skatteetaten ikke har hjemmel for å benytte. Skatteetaten må videre ha tilgang til opplysningene som Tolletaten har benyttet ved fastsettingen, for eksempel i forbindelse med klager. Departementet legger opp til at ny skatteforvaltningslov gis anvendelse for særavgifter som oppstår ved innførsel og innførselsmerverdiavgift for avgiftspliktige som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Loven vil dermed gjelde også for Tolletaten når de ved sin myndighetsutøvelse utfører oppgaver på vegne av Skatteetaten. Etatene vil i relasjon til taushetspliktbestemmelsen i utkastet til ny skatteforvaltningslov ikke være å anse som «uvedkommende». Begge etatene vil også gjennom sin myndighetsutøvelse ha tilstrekkelig lovgrunnlag for å behandle personopplysninger. Etter departementets vurdering vil utveksling av personopplysninger i disse tilfellene ikke ha vesentlige personvernmessige ulemper.

24.8.3 Utvidet behov for å utveksle opplysninger mellom etatene

Som følge av overføringen av forvaltningsoppgaver vil det være nødvendig med økt samarbeid og utveksling av opplysninger mellom etatene, fordi disse etter omorganiseringen – i større grad enn tidligere – må ha tilgang til mange av de samme opplysningene selv om opplysningene er innhentet av bare en av etatene. Dette er en konsekvens av at ansvaret for noen av de oppgavene som tidligere bare var tillagt Tolletaten, nå vil bli delt mellom de to etatene.

Som ledd i Skatteetatens forvaltning av særavgifter for både registrerte og uregistrerte avgiftspliktige og forvaltningen av innførselsmerverdiavgift, og Tolletatens forvaltning av toll og kontroll med vareførselen, vil det bli aktuelt å overføre opplysninger om økonomiske transaksjoner, informasjon om import og eksport av varer, leveringsvilkår, pris, mengde osv.

Skatteetaten vil få overført oppgaver innenfor avgiftsfastsettelse, herunder klagebehandling, innkreving og etterkontroll. Skatteetaten vil hovedsakelig ha behov for tilgang til de samme opplysningene som Tolletaten benytter i dag for å utføre denne delen av sine oppgaver. Tolldeklarasjonen inneholder en rekke rubrikker som må fylles ut ved tollbehandlingen. Hvilke opplysninger Skatteetaten har behov for i sin oppgaveløsning, må avgjøres særskilt for særavgiftene og for innførselsmerverdiavgift. For særavgiftsberegningen benyttes primært opplysninger fra post 47 i tolldeklarasjonen. Ved eventuelle klager, kontroller og etterberegninger vil imidlertid Skatteetaten ha behov for ytterligere opplysninger fra tolldeklarasjonsskjemaet for å kontrollere de selvfastsatte opplysningene. Tilsvarende gjelder for innførselsmerverdiavgift. Som nevnt i punkt 24.5.5 er tolldeklarasjonen med eventuelle underbilag dokumentasjon for beregningsgrunnlaget for innførselsmerverdiavgift.

Skatteetaten vil for eksempel ha behov for å få automatisk tilgang til informasjon fra tolldeklarasjonen som ikke direkte gjelder avgiftsgrunnlaget, og Tolletaten vil kunne ha behov for å få opplysninger fra Skatteetaten om konkrete avgiftspliktige.

Opplysningene som ønskes overført og utvekslet vil i hovedsak være rene virksomhetsopplysninger. I noen sammenhenger kan virksomhetsopplysninger betegnes som personopplysninger i personopplysningslovens forstand. Det vil være hvis opplysningene er av en slik karakter at de beskriver eieren av virksomheten, noe som vil kunne gjelde enkeltpersonforetak og enmannsaksjeselskap. I tillegg vil det kunne bli overført opplysninger om privatpersoner som innfører varer som følge av fastsetting av innførselsmerverdiavgift og særavgifter som alkoholavgift og tobakksavgift.

Det følger av taushetspliktsbestemmelsen i tolloven § 12-1 annet ledd bokstav a at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger gis til offentlig myndighet som kan ha bruk for dem i sitt arbeid med toll, skatt, avgifter med mer. Utkast til skatteforvaltningslov § 3-3 bokstav a (som tilsvarer ligningsloven § 3-13 nr. 2 bokstav a, merverdiavgiftsloven § 13-2 annet ledd bokstav a og tolloven§ 12-1 annet ledd bokstav a) har omtrent likelydende bestemmelser. Tilsvarende følger av særavgiftsloven § 7, som viser til tolloven § 12-1.

Selv om taushetsplikten ikke er til hinder for slik informasjonsutveksling følger det av personopplysningsloven § 11, jf. §§ 8 og 9 at det organet som mottar opplysningene må ha et eget behandlingsgrunnlag. Som nevnt vil opplysningene som ønskes overført og utvekslet i hovedsak være rene virksomhetsopplysninger, men i noen tilfelle vil det dreie seg om personopplysninger.

I høringsnotatet har departementet vist til at det med grunnlag i forslag til § 7-9 (opplysningsplikt om ikke navngitt person med mer) og § 10-5 første og annet ledd i ny skatteforvaltningslov som har vært på høring, vil kunne utleveres en del opplysninger fra Tolletaten til Skatteetaten. Bestemmelsen i § 10-5 regulerer skattemyndighetenes adgang til å innhente kontrollopplysninger fra offentlige myndigheter mv. Etter § 10-5 annet ledd skal myndigheter som fastsetter eller innkrever skatt, toll eller avgifter etter krav fra skattemyndighetene uten hinder av taushetsplikt gi opplysninger om de fastsatte og innkrevde beløp og om grunnlaget for dem. Tilsvarende bestemmelser finnes i dag i ligningsloven § 6-3 og merverdiavgiftsloven § 16-3. I tolloven § 12-2 første og annet ledd er det gitt tilsvarende bestemmelser om tollmyndighetenes adgang til å innhente opplysninger fra andre offentlige myndigheter. Tolloven § 12-2 gjelder også for særavgiftsmyndighetene, jf. særavgiftsforskriften § 2-6. I disse tilfellene har dermed Skatteetaten og Tolletaten grunnlag for å behandle personopplysninger som er innhentet fra den andre etaten. Ved overføringen av forvaltningsoppgaver fra Tolletaten til Skatteetaten vil denne type opplysninger bli utvekslet i større omfang enn tidligere.

Departementet foreslo i høringsnotatet en særlig bestemmelse i skatteforvaltningsloven om at tollmyndighetene uten hinder av taushetsplikt plikter å gi opplysninger om vareførselen til og fra landet til skattemyndighetene. Den lovmessige forankringen av en slik bestemmelse vil bli behandlet i proposisjonen om skatteforvaltningsloven. Etter som Skatteetaten skal overta forvaltningen av særavgifter for registrerte avgiftspliktige fra 1. januar 2016 vil departementet vurdere å innta en tilsvarende bestemmelse i særavgiftsforskriften. En bestemmelse som foreslått vil gi Skatteetaten tilgang på alle opplysninger fra tolldeklarasjonen og andre opplysninger fra vareførselen. Departementet vil påpeke at det er av avgjørende betydning at Skatteetaten kan få opplysninger om vareførselen. Tolldeklarasjonen med bilag er som nevnt dokumentasjon for grunnlaget for innførselsmerverdiavgift. Opplysningene er sentrale i Skatteetatens kontroll med innførselsmerverdiavgiften, en kontroll som er en viktig forutsetning for forslaget om å innføre ordningen om at registrerte avgiftspliktige kan innberette og betale innførselsmerverdiavgiften i det innenlandske systemet. Opplysningene fra vareførselen vil også være av vesentlig betydning for Skatteetatens kontroll med særavgifter ved innførsel av varer. Departementet vil peke på at Tolletaten i dag benytter opplysningene fra vareførselen ved fastsetting og kontroll av innførselsmerverdiavgift og særavgifter ved innførsel av varer. Det er av sentral betydning at Skatteetaten får tilgang til opplysninger innhentet ved innførsel av varer i forbindelse med Skatteetatens kontroll med avgiftsgrunnlaget, og dette må også anses som en del av formålet når Tolletaten på et tidligere stadium innhenter opplysningene i vareførselen.

Som nevnt har tolloven § 12-2 bestemmelser om plikt for andre offentlige myndigheter til å gi opplysninger til tollmyndighetene. Det følger av annet ledd at skattemyndighetene uten hinder av taushetsplikt skal gi opplysninger om «fastsatte, innkrevde eller utbetalte [skatte- og avgifts]beløp og om grunnlaget for disse». Når Skatteetaten overtar forvaltningsansvaret for innførselsmerverdiavgift og særavgifter ved innførsel av varer vil de kunne ha opplysninger som er av betydning for Tolletatens kontroll med vareførselen og fastsetting av toll. Og i noen tilfelle vil det kunne dreie seg om personopplysninger i personopplysningslovens forstand. Departementet foreslår å utvide bestemmelsen slik at skattemyndighetene får plikt til å gi opplysninger av betydning for tollmyndighetenes arbeid med fastsetting av toll og kontrollen med vareførselen. Den utvidede opplysningsplikten for skattemyndighetene foreslås regulert i nytt tredje ledd i § 12-2. Som følge av forslaget til nytt tredje ledd foreslås bestemmelsens annet ledd endret slik at den ikke lenger omfatter skattemyndighetene.

Forslaget om at etatene skal ha adgang til å utveksle opplysninger om vareførselen vil innebærer at det i noen tilfeller utveksles personopplysninger. Datatilsynet har uttalt at de savner en reell vurdering av personvernulempene ved slik informasjonsutveksling. De har også pekt på at utveksling av opplysninger mellom etatene som de har innhentet i sine kontroller, som har ulikt formål, må vurderes opp i mot prinsippet om at personopplysninger bare skal behandles for det formålet de er innhentet for. Etter departementets vurdering vil denne utvidede adgangen til utveksling av personopplysninger ikke ha personvernmessige ulemper som overstiger fordelene ved utvekslingen. Det dreier seg om personopplysninger innhentet for fastsetting og kontroll med vareførselen og/eller fastsetting av avgifter ved innførsel av varer. Vareførselkontrollen og fastsetting av avgifter ved innførsel av varer har nær sammenheng og opplysninger som innhentes vil i stor grad kunne benyttes til begge formål. Utveksling av slike opplysninger vil derfor ikke være uforenelig med det opprinnelige formålet med innsamlingen. Utvekslingen av opplysninger vil også føre til bedre og mer effektiv saksbehandling og kontroll både i avgiftsfastsettingen og med vareførselen.

Datatilsynet har pekt på at høringsforslaget gir «temmelig vidtgående fullmakter til de to etatene for å kunne utveksle informasjon». Departementet viser for det første til at det allerede i dag er omfattende adgang til informasjonsutveksling, slik at forslagene om plikt til å gi opplysninger om vareførselen ikke i vesentlig grad utvider adgangen til informasjonsutveksling. Mulig utveksling begrenses også av ordlyden i de ulike utvekslingsbestemmelsene, for eksempel ved at opplysningene skal være av betydning for den annen myndighet. I det videre arbeidet med vurdering av behovet for informasjonsutveksling vil det bli vurdert om forslaget om plikt til å gi opplysninger om vareførselen bør begrenses i forskrift. I den grad det vil være aktuelt med utveksling av personopplysninger, herunder sensitive personopplysninger, bør det vurderes om det i forskrift skal reguleres hvilke type opplysninger som kan utveksles mellom de to etatene.

Det vises til forslag til endring i tolloven § 12-2 annet ledd og nytt tredje ledd. Departementet foreslår at bestemmelsen trer i kraft 1. januar 2016 da Skatteetaten overtar forvaltningsansvaret for registrerte særavgiftspliktige allerede fra dette tidspunkt.

24.9 Økonomiske og administrative konsekvenser

24.9.1 Innledning

De foreslåtte endringene er en del av Regjeringens arbeid med en samordnet skatte- og avgiftsforvaltning. Særavgifter for uregistrerte avgiftspliktige, inkludert motorvognavgiftene, skal overføres fra Tolletaten til Skatteetaten fra 1. januar 2016. Sammen med forslaget om å flytte skatteoppkrevingen fra de kommunale skatteoppkreverne til Skatteetaten fra 1. juni 2016, innebærer forslagene over at ansvaret for å fastsette, innkreve og kontrollere skatter og avgifter samles i én etat.

24.9.2 Konsekvenser for næringslivet

Overføring av forvaltningen av innførselsmerverdiavgift for registrerte avgiftspliktige fra Tolletaten til Skatteetaten vil innebære vesentlige besparelser for næringsdrivende. Den samlede besparelsen er anslått til 547 mill. kroner årlig, fordelt på likviditetsfordel og administrative besparelser.

Likviditetsfordel

Med en ordning hvor innførselsmerverdiavgift skal oppgis i den innenlandske omsetningsoppgaven vil virksomheter registrert i merverdiavgiftregisteret, som følge av andre (senere) forfallstidspunkter enn dagens ordning, få en likviditetsfordel. Likviditetsfordelen for næringslivet med den løsningen som departementet foreslår er anslått til å bli om lag 332 millioner kroner.

Det er lagt til grunn at den overveiende andelen av innførselsmerverdiavgiften i dag betales med tollkredittordningen, hvor forfallsdatoen er den 18. i måneden etter at avgiftsplikten oppsto. Antallet kredittdager varierer derfor både med hvor tidlig i måneden avgiftsplikten oppsto, antall dager i måneden og en eventuell forskyvning av forfallsdato hvis den 18. er en lørdag, søndag eller helligdag. I beregningene er det forutsatt at kravet er 15 dager gammelt ved månedens utløp og deretter lagt til 18 dager, slik at gjennomsnittlig antall kredittdager i tollkredittordningen blir 33 dager. Uten tollkreditt forfaller innførselsmerverdiavgiften når avgiftsplikten oppstår.

Forfallstidspunktet for merverdiavgift som oppgis i omsetningsoppgaven varierer med virksomhetens terminlengde. Som for tollkreditten vil antallet kredittdager variere med antall dager i måneden og forfallsdato for terminen. Også her er det lagt til grunn gjennomsnittsbetraktninger med 30 dager i måneden og et fast antall dager til forfall etter periodens utløp.

Det store flertallet av virksomheter som blir berørt av den nye ordningen har tomåneders terminer. I gjennomsnitt er da kredittiden 30 dager ved periodens utløp, og i tillegg kommer en måned og ti dager frem til forfallstidspunktet for den enkelte termin. Gjennomsnittlig kredittid er beregnet til 70 dager. Forskjellen i antall kredittdager blir da 37 dager (70–33 dager).

De fleste virksomheter med høy andel omsetning knyttet til utførsel, vil regelmessig ha tilgodeoppgaver, og har derfor kortere terminer enn to måneder. Fordelen med kortere terminer er at utbetaling av til gode merverdiavgift regnes fra tidspunktet for innlevering av terminoppgaven. I praksis skjer utbetalingen 8 – 14 dager etter mottatt oppgave. Ved beregningen er det lagt til grunn at tilgodeoppgaven sendes inn to dager etter terminens utløp og utbetales 11 dager senere, til sammen 13 dager etter terminslutt.

Virksomheter med korte terminer vil få et likviditetstap sammenlignet med dagens ordning fordi til gode merverdiavgift i følge omsetningsoppgaven utbetales før forfallstidspunktet for tollkreditten. Virksomheter med månedstermin hvor innførselsmerverdiavgiften overstiger dagens tilgodebeløp i omsetningsoppgaven vil imidlertid få en likviditetsfordel ved å gå fra månedlig til to-månedlig termin. Dette fordi omsetningsoppgaven for disse ikke lenger vil gi grunnlag for tilbakebetaling, men avgifter å betale. Ved beregningen av likviditetsgevinsten er gevinsten for disse virksomheter til halvdelen av med to-måneders termin og betalingsoppgave (19 dager). Virksomheter med årstermin vil med forslaget få den lengste betalingsutsettelsen. Utsettelsen er beregnet til 220 dager for alminnelig oppgaveplikt og 250 dager ved primærnæringsoppgave, som forfaller 10. april neste år. For beregning av likviditetsgevinsten for næringslivet, er årlig rentesats satt til tre pst.

For staten vil den likviditetsgevinsten næringslivet oppnår som følge av betalingsutsettelse ha sin motsats i et likviditetstap, jf. omtale under.

Administrative besparelser

De administrative besparelsene for næringslivet omfatter faktureringsgebyr, tidsbesparelser knyttet til innbetaling og dagsoppgjør, kostnader til bankgarantier og generell administrasjon av tollkredittordningen. Samlet er besparelsen for næringslivet anslått til 215 mill. kroner årlig. PwC har i sin samfunnsøkonomiske analyse anslått næringslivets administrative besparelser til 202 mill. kroner årlig, jf. omtale under. Enkelte høringsinstanser har pekt på at oppgavedelingen mellom Tolletaten og Skatteetaten vi medføre økt behov for å forholde seg til flere etater. Departementet viser til at alle næringsdrivende allerede i dag må forholde seg til Skatteetaten, og det blir således ingen ny aktør å skulle forholde seg til. Andre høringsinstanser viser på sin side til beregninger og estimater som viser langt større besparelser for næringslivet enn det departementet har lagt til grunn.

24.9.3 Konsekvenser for staten

Administrative konsekvenser

Overføring av forvaltningen av innførselsmerverdiavgift for registrerte avgiftspliktige fra Tolletaten til Skatteetaten innebærer at kostnader til administrasjon av tollkredittordningen blir vesentlig redusert. Dette fordi virksomheter registrert i Merverdiavgiftsregisteret ikke lenger vil benytte tollkredittordningen. Innføring av ordningen vil innebære at Skatteetaten bør styrke innfordringen noe for å hindre restanseoppbygging. Dette må sees i sammenheng med den øvrige styrkingen av Skatteetatens innkrevingsmiljø.

Likviditetstap

Likviditetsgevinsten næringslivet oppnår som følge av betalingsutsettelse har sin motsats i et likviditetstap for staten, jf. omtale over. Likviditetstapet er beregnet til om lag 138 mill. kroner. For beregning av likviditetstapet er det tatt utgangspunkt i styringsrenten slik denne er fastsatt av Norges Bank per 1. januar 2015 på 1,25 pst. Ulik rentesats forklarer forskjellen i beløp mellom likviditetsgevinsten for næringslivet og likviditetstapet for staten.

IKT-kostnader

IKT-messige tilpasninger i Skatteetaten og Tolletaten for å kunne håndtere innførselsmerverdiavgift i det innenlandske merverdiavgiftsystemet er samlet anslått til i underkant av 40 millioner kroner. Disse IKT-endringene omfatter nødvendige grep for gjennomføring av omleggingen, i tillegg til systemstøtte for de mest grunnleggende tiltakene for å redusere risikoen for restanseoppbygging og unndragelse, jf. under.

Restanseoppbygging

I utredningen til Skatteetaten og Tolletaten er det anslått et mulig provenytap som følge av uerholdelige restanser opp mot 300 millioner kroner årlig (uten tiltak), dels som følge av økt risiko for tap på krav ved bortfall av garantiordninger for de som er innvilget tollkreditt og dels på grunn av bortfall av kontant betaling for de som ikke er innvilget denne kreditten i dag. Det forventes at innkreving av restanser ut over dagens nivå krever en større ressursinnsats.

Unndragelsesrisiko

Etatene har i sin utredning pekt på en risiko som, hvis den ikke adresseres, kan medføre en økning i enkelte typer unndragelse og svindel. Konsekvensen av dette er ikke tallfestet. Forslaget til en ny ordning for innførselsmerverdiavgift innebærer at etterkontrollen på merverdiavgiftsområdet i Skatteetaten må styrkes. I tillegg foreslår Regjeringen en betydelig styrking av grensekontrollen.

Overføring av ansatte mellom etatene

Overføring av forvaltningen av innførselsmerverdiavgift innebærer i seg selv kun mindre personalmessige konsekvenser for etatene. Kun ett årsverk er knyttet til overføringen av ansvaret, mens om lag 10 årsverk er knyttet til administrasjon av kredittordninger. For overføringen av forvaltningen av særavgiftene er det snakk om et noe større antall årsverk. Til sammen skal om lag 350 årsverk overføres fra Tolletaten til Skatteetaten. Om lag en tredjedel av disse kan knyttes til arbeid med særavgifter (motorvognavgifter unntatt). Hvor mange av disse som er direkte knyttet til registrerte eller uregistrerte avgiftspliktige er vanskelig å tallfeste, da organisering og arbeidsmetoder ikke nødvendigvis følger samme skillelinjer. Overføring av ansatte fra Tolletaten til Skatteetaten gjennomføres fra 1. januar 2016, jf. omtale i Prop. 120 LS (2014 – 2015).

24.9.4 Gevinster/samfunnsøkonomisk analyse

PwC har på oppdrag fra Tolletaten og Skatteetaten utarbeidet en samfunnsøkonomisk analyse, som har vurdert de samfunnsøkonomiske gevinstene ved overføringen av oppgaver til Skatteetaten. Formålet med analysen er å se på effekter på tvers av omstillingsprosessene i regjeringens reform for å sikre en helhetlig skatte- og avgiftsforvaltning. I tillegg til overføring av oppgaver fra Tolletaten til Skatteetaten omfatter analysen innlemming av Statens innkrevingssentral i Skatteetaten, overføring av dokumentavgiften fra Kartverket og skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten. Analysen viser at reformen er samfunnsøkonomisk svært lønnsom. De samlede prissatte virkningene av ny avgiftsforvaltning er beregnet til om lag 2,8 mrd. kroner.

Minst like viktige er de ikke-prissatte virkningene, som også bidrar i positiv retning på reformens samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Disse effektene er vurdert ut fra hva som er regjeringens formål med reformen; styrket bekjempelse av svart økonomi, redusert ressursbruk, forenkling, bedre grensekontroll og bedre rettssikkerhet. Analysen fastslår at reformen har positive konsekvenser for alle disse områdene. Administrative besparelser i dialogen med det offentlige og økt likebehandling er viktige ikke-prissatte virkninger som følge av endret organisering. Det trekkes også frem i analysen at det blir lettere å sikre at like forhold behandles likt for alle skattytere og avgiftspliktige, uansett hvor en bor i landet. Virksomheter eller privatpersoner som sliter med å ivareta sine forpliktelser overfor skatte- og avgiftsmyndighetene vil også slippe å gå i dialog med flere offentlige etater.

Analysen konkluderer også med at reformen vil gi styrket bekjempelse av svart økonomi. Årsaken er bedre risikoforståelse og mer effektiv kontroll. Dette oppnås blant annet gjennom en sterkere kobling mellom myndighetenes kontrollvirksomhet av innførsel og utførsel og andre kontrolltiltak innenlands. Analysen fastslår at en effektiv kamp mot svart økonomi bidrar samfunnsøkonomisk til mindre konkurransevridning i næringslivet og styrker legitimiteten til skattesystemet og tilliten til forvaltningen.

25 Oppheving av lov om tilvirkning av etylleter

Lov 19. desember 1898 nr. 3 om Tilvirkning af Æthylæther har bestemmelser om kontroll med tilvirkning av etylleter og betaling av avgift.

Loven hører inn under Finansdepartementets ansvarsområde. Lovens bestemmelser dekkes av alkohol- og særavgiftsregelverket og har ikke lenger noen praktisk betydning. Loven foreslås derfor opphevet.

26 Oppretting og presisering av lovtekst

26.1 Ny forskrift om tilskudd til investering og bedriftsutvikling i landbruket – oppdatering av skattelovens henvisninger

Hovedregelen er at offentlige tilskudd er skattepliktig. Er tilskudd anvendt til erverv av avskrivbare driftsmidler skal beskatningen skje ved at tilskuddet trekkes fra i driftsmidlets kostpris. Beskatningen skjer da ved at de årlige avskrivninger reduseres, eventuelt ved høyere gevinst ved realisasjon av driftsmidlet. Tilskudd gitt til investering i distriktene innenfor rammen av Kommunal- og moderniseringsdepartementets regional- og distriktspolitiske virkemidler er unntatt fra skatteplikten, jf. skatteloven § 5-31 a. Tilskuddet skal heller ikke fradras saldogrunnlaget, jf. skatteloven § 14-42 annet ledd a. Selges driftsmidlet før fem år etter at det er ervervet, skal tilskuddet regnes som en del av vederlaget og kommer til beskatning på den måten, jf. skatteloven § 14-44 første ledd.

Slik skatteloven §§ 5-31 a, 14-42 annet ledd a og 14-44 første ledd er utformet, gjelder disse unntakene også for tilskudd til bygdeutvikling (BU-midler). Skatteloven henviser i dag til forskrift om midler til bygdeutvikling av 28. januar 2009 nr. 75. Med virkning fra 1. januar 2015 ble denne forskriften opphevet av Landbruks- og matdepartementet og erstattet av «Forskrift om midler til investering og bedriftsutvikling i landbruket» av 19. desember 2014, jf. forskriftens § 8. Departementet foreslår at skatteloven henviser til ny forskrift. Dette er en presisering av gjeldende regler, og det foreslås derfor at endringen gis virkning fra 1. januar 2015. Det vises til forslag vedrørende skatteloven §§ 5-31 a, 14-42 annet ledd a og 14-44 første ledd.

26.2 Endringer i skattebetalingsloven

26.2.1 Skattebetalingsloven § 1-1 tredje ledd bokstav a

Skattebetalingsloven § 1-1 tredje ledd bokstav a fastsetter at lovens regler for skatte- og avgiftskrav gjelder tilsvarende så langt de passer for omkostninger og gebyrer fastsatt i medhold av ligningsloven og lover som nevnt i skattebetalingsloven § 1-1 annet ledd bokstav a til i. I forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 83 (2004 – 2005), er det forutsatt at også gebyrer som fastsettes i medhold av skattebetalingsloven skal omfattes av bestemmelsen. Departementet foreslår derfor at det presiseres i skattebetalingsloven § 1-1 tredje ledd bokstav a at lovens regler for skatte- og avgiftskrav skal gjelde tilsvarende også for gebyrer som innkreves etter skattebetalingsloven.

Departementet viser til forslag til endring i skattebetalingsloven § 1-1 tredje ledd bokstav a.

26.2.2 Skattebetalingsloven § 5-9 første ledd bokstav a

Skattebetalingsloven § 5-9 første ledd bokstav a fastsetter at det i beregningsgrunnlaget for forskuddstrekk skal gjøres fradrag for pensjonsinnskudd som arbeidsgiver avkorter i lønnen, og som skattyter vil ha krav på fradrag for ved ligningen etter skatteloven § 6-47 første ledd bokstav a og b, unntatt premie til pensjonstrygden for skogsarbeidere.

Den særlige ordningen med førtids alderspensjon for skogsarbeidere ble avviklet i perioden 1996 til 2005. Ved en inkurie er unntaket for premie til pensjonstrygden til skogsarbeidere ikke tatt ut av bestemmelsen i skattebetalingsloven § 5-9 første ledd bokstav a. Departementet foreslår derfor å endre bestemmelsen i tråd med dette.

Det vises til forslag til endring i skattebetalingsloven § 5-9 første ledd bokstav a.

26.2.3 Skattebetalingsloven § 5-14 første ledd

Skattebetalingsloven § 5-14 første ledd gir regler om skatteoppkreverens adgang til å innhente kontrollopplysninger fra tredjepart i tilknytning til arbeidsgiverkontrollen. I forbindelse med angivelsen av opplysningsplikt for finansinstitusjoner i bestemmelsens første ledd bokstav a, henvises det til lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet § 1-3. Denne loven vil bli erstattet av lov 10. april 2015 nr. 17 om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven) fra 1. januar 2016. Departementet foreslår derfor at skattebetalingsloven § 5-14 første ledd bokstav a endres med virkning fra 1. januar 2016 slik at det henvises til finansforetaksloven § 1-3.

I forbindelse med angivelsen av opplysningsplikt for verdipapirforetak i skattebetalingsloven § 5-14 første ledd bokstav b, henvises det til lov 19. juni 1997 nr. 79 om verdipapirhandel § 1-3. Denne loven er erstattet av lov 29. juni 2007 nr. 75. Departementet foreslår at skattebetalingsloven § 5-14 første ledd bokstav b endres slik at det henvises til gjeldende lov om verdipapirhandel § 2-3 første ledd.

Det vises til forslag til endringer i skattebetalingsloven § 5-14 første ledd.

26.2.4 Skattebetalingsloven § 10-40 første ledd bokstav b

Vektårsavgiften beregnes og skrives ut i to terminer per år for avgiftspliktige kjøretøy som per 1. januar og 1. juli står registrert i Statens vegvesen sitt motorvognregister, jf. forskrift om vektårsavgift § 2 annet ledd.

I skattebetalingsloven § 10-40 første ledd bokstav b, som regulerer forfallstidspunktene for vektårsavgiften, er 1. juni uriktig angitt som skjæringstidspunkt for når andre termin for vektårsavgiften begynner å løpe. Det riktige skjæringstidspunktet for andre termin skal være 1. juli.

Departementet foreslår at bestemmelsen endres slik at 1. juli angis som skjæringstidspunktet for andre termin. Departementet viser til forslag til endring i skattebetalingsloven § 10-40 første ledd bokstav b.

26.3 Eigedomsskattelova § 8 C-1

I Prop. 1 LS (2014–2015) ble det foreslått endringer i formuesverdsettingen av sekundærboliger som gjorde det nødvendig med endringer i eigedomsskattelova § 8 C-1 tredje ledd, med virkning fra eiendomsskatteåret 2017. Ved en feil ble faktoren for primærbolig i eigedomsskattelova § 8 C-1 tredje ledd foreslått nedjustert til 2,23, som er faktoren som gjaldt i eiendomsskatteåret 2014. Riktig faktor for primærbolig i eiendomsskatteåret 2017 skal være 2,67. På denne bakgrunn foreslår departementet å endre eigedomsskattelova § 8 C-1 tredje ledd, med virkning fra og med eiendomsskatteåret 2017. Departementet viser også til foreslåtte endringer i eigedomsskattelova § 8 C-1 tredje ledd med virkning fra og med eiendomsskatteåret 2018, jf. kapittel 4.

26.4 Endring i lov 19. juni 2015 nr. 49 om endringar i ligningsloven

Departementet fremmet forslag om endringer i ligningsloven i Prop. 120 LS (2014 – 2015) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivninga. I proposisjonens lovutkast til endringer i ligningsloven angis under del V ikrafttredelsestidspunktet for endringsforslagene under del I til IV. Under Stortingets behandling av lovforslaget, Innst. 355 L (2014 – 2015), ble del III tatt ut av lovvedtaket og del IV ble ny del III uten at bestemmelsene om ikrafttredelse ble justert i henhold til den nye plasseringen. Ikrafttredelsestidspunktet for del III ble derfor feil. Departementet foreslår at dette opprettes ved at ikrafttredelsestidspunktet blir endret slik at det blir i overensstemmelse med forslag til ikrafttredelse i Prop. 120 LS (2014 – 2015). Det vises til forslag til lov om endring i lov 19. juni 2015 nr. 49 om endringar i ligningsloven. Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks.

26.5 Skatteloven § 5-15 første ledd bokstav b

Skatteloven § 5-15 angir ulike ytelser som ikke regnes som skattepliktig inntekt. Etter første ledd bokstav b gjelder det tilskudd til livsopphold mv. under deltakelse i arbeidsmarkedstiltak etter forskrift gitt med hjemmel i lov om arbeidsmarkedstjenester § 13. Den forskriften som er opphavet til betegnelsene «tilskudd til livsopphold» og «arbeidsmarkedstiltak», forskrift av 20. desember 2001 nr. 1544 om arbeidsmarkedstiltak, ble opphevet 1. januar 2014 og erstattet av forskrift 4. november 2013 nr. 1286 om tiltakspenger mv. Denne forskriften omtaler ytelsene som «tiltakspenger» og tiltakene som «arbeidsrettede tiltak». Betegnelsene i skatteloven § 5-15 første ledd bokstav b ble imidlertid ikke endret samtidig. Departementet foreslår at betegnelsene rettes opp, og viser til forslag til oppretting i skatteloven § 5-15 første ledd bokstav b.

26.6 Dokumentavgiftsloven § 8 annet ledd

Etter dokumentavgiftsloven § 8 annet ledd er det et vilkår for fritak at samboerne har levd sammen i et ekteskapslignende eller partnerskapslignende forhold. Formuleringen «eller partnerskapslignende» sikter til situasjonen når to personer av samme kjønn ved å registrere sitt partnerskap fikk samme rettsstilling som ekteskap, jf. lov 30.04.1993 om registrert partnerskap. Denne loven ble imidlertid opphevet i 2008, da det ble anledning til å inngå ekteskap for to av samme kjønn. Alternativet «partnerskapslignende» er etter dette uten selvstendig innhold i forhold til alternativet «ekteskapslignende», og bør derfor fjernes. En viser til utkast til endring av lov om dokumentavgift § 8 annet ledd annet punktum.

Departementet legger til grunn at dette forslaget ikke vil ha noen økonomiske eller administrative konsekvenser, da det kun er en presisering av gjeldende rett.

Fotnoter

1.

«Mulige provenyeffekter ved flytting av skatteinnkreving», Oslo Economics 2014

2.

Skatteundragelsesutvalget – NOU 2009:4

3.

Fordelingsutvalget – NOU 2009:10

4.

KS FoU-prosjekt nr. 144038, Rapport fra Agenda Kaupang, 30. januar 2015

5.

Årsverk brukt på skatteregnskap i 2014, innrapportert fra skatteoppkrever til Skatteetaten.

6.

«Konsekvenser av regjeringens forslag om overføring av skatteoppkrevingen fra kommunene til staten», KS FoU-prosjekt nr. 144038, 30. januar 2015.

7.

I utredningen presiseres at undersøkelsene er gjort i et avgrenset antall kommuner, og at det derfor må tas høyde for at det kan være en større andel som overfører forskudd mer enn en gang per måned enn det som er funnet i utredningen.

8.

«Samfunnsøkonomisk analyse – Samordnet Skatte- og Avgiftsforvaltning», 14. april 2015

Til toppen
Til dokumentets forside