10 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester
I dette kapitlet redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de kommunale velferdstjenestene. Omtalen tar i første rekke for seg utviklingen fra 2014 til 2021, og da særlig utviklingen i løpet av 2021.
Tallene er hentet fra KOSTRA, der ureviderte tall for 2021 ble publisert 15. mars 2022, Individbasert pleie- og omsorgsstatistikk (IPLOS)/Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) og Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Indikatorene belyser utviklingstrekk innenfor barnehagesektoren, grunnskolen, videregående opplæring, barnevernet, omsorgssektoren og kommunehelsetjenesten.
Store deler av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen er rettet mot bestemte aldersgrupper, og den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet for kommunale tjenester.
De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge i alderen 1–18 år og innbyggere over 80 år. I perioden 2014–2021 økte antall innbyggere i disse gruppene marginalt, med i underkant av 2 500 personer, noe som isolert sett indikerer et noe økt behov for kommunale tjenester. Økningen i aldersgruppen 80 år og over var på nærmere 20 000 personer, mens det var en nedgang i antall barn og unge med om lag 17 500 personer. Samlet sett økte innbyggertallet i perioden 2014–2021 med nærmere 260 000 personer, tilsvarende 5 prosent.
Gjennom 2021 gikk antall barn noe ned. Det ble færre i barnekullene 1–5 år og 6–15 år, mens unge i aldersgruppen 16–18 år gikk noe opp. Det ble 5 700 flere eldre over 80 år. Totalt økte innbyggertallet med i underkant av 34 000 i løpet av 2021, tilsvarende 0,6 prosent.
Koronapandemien har påvirket tjenesteytingen innenfor flere områder i kommunesektoren i 2020 og 2021. På den ene siden har periodevise nedstengninger ført til lavere aktivitet, mens på den andre siden har vaksinering og flere smitteverntiltak ført til økt aktivitet.
10.1 Barnehage
Etter en lengre periode med sterk vekst i barnehagesektoren, gikk antall barn i aldersgruppen 1–5 år noe ned etter 2014. Antall barn med barnehageplass har også blitt redusert, men ikke like mye, jf. figur 10.1A. Barnehagedekningen gikk dermed opp fra 90,2 prosent i 2014 til 93,4 prosent i 2021, jf. figur 10.1B. Halvparten av plassene var i kommunale barnehager.
For de eldste barna har dekningsgraden stabilisert seg på i overkant av 97 prosent, mens den fortsatt økte for 1–2-åringene i 2021. I 2021 gikk 87 prosent av 1–2-åringene i barnehage, en økning på 1,9 prosentpoeng fra året før.
Samtidig økte avtalt, ukentlig oppholdstid per barn med barnehageplass med 0,6 timer fra 2014 til 2021, jf. figur 10.1C. Fra 2020 til 2021 var den avtalte oppholdstiden tilnærmet uendret.
Ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk gikk marginalt ned, både i de kommunale og i de private barnehagene, jf. figur 10.1D. I de kommunale barnehagene ble antall årsverk redusert med nærmere 100 årsverk i 2021, tilsvarende om lag 0,2 prosent. I de private barnehagene ble antall årsverk redusert med i overkant av 100 årsverk i 2021, tilsvarende om lag 0,3 prosent. Den prosentvise nedgangen i årsverk er lavere enn nedgangen i antall barn i barnehagene, og dette betyr at bemanningstettheten i grunnbemanningen økte i 2021. Bemanningsnormen for barnehagene stiller krav om minimum én ansatt i grunnbemanningen per tre barn under tre år, og én ansatt per seks barn over tre år. Barn skal regnes for å være over tre år fra og med august det året de fyller tre år. Normen ble innført 1. august 2018, men barnehagene hadde ett år på å innfri kravet. Barnehager som ikke innfrir kravet etter 1. august 2019 må søke om dispensasjon. For å kunne sammenlikne barnehager med ulik sammensetning av barn, justeres det for alder og oppholdstid. I beregningen av barn per ansatt og barn per barnehagelærer teller derfor barn under tre år som to barn.
Kommunale barnehager har over tid hatt litt bedre bemanningstetthet enn private barnehager, og i 2021 var den i snitt på 5,6 barn per ansatt. De private barnehagene har også økt bemanningstettheten, som i 2021 var 5,7 barn per ansatt.
Siden 2017 har andelen barnehager som oppfyller det nåværende kravet om maksimum seks barn over tre år per ansatt økt fra 55 til 99 prosent, jf. figur 10.1E. Totalt gikk det 900 barn i barnehagene som ikke oppfylte bemanningsnormen i 2021. Dette var en stor forbedring fra 2018 da tallet var 86 100.
Pedagognormen innebærer at det skal være minst én pedagogisk leder i grunnbemanningen for hvert sjuende barn under tre år, og minst én pedagogisk leder for hvert fjortende barn over tre år. Pedagognormen måtte innfris innen 1. august 2018. Før dette var kravet henholdsvis ni og atten barn per pedagogisk leder. Pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærer eller annen treårig pedagogisk utdanning med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet for inntil ett år om gangen, slik at en person som ikke oppfyller utdanningskravet kan jobbe som pedagogisk leder.
Figur 10.1 Utvikling i barnehagesektoren
Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet
I 2021 oppfylte 71 prosent av barnehagene pedagognormen uten dispensasjon, jf. figur 10.1F – en økning fra 69 prosent i 2020. I gjennomsnitt er det 13,1 barn per barnehagelærer. Ifølge Utdanningsdirektoratet manglet det rundt 2 200 årsverk på nasjonalt nivå for å oppfylle kravet om maks 14 barn per pedagogisk leder for alle barnehager, og vel 500 årsverk når barnehager med dispensasjon holdes utenom.
En stadig større andel av grunnbemanningen hadde utdanning som barnehagelærere. I 2016 var andelen årsverk 40,5 prosent, mens den i 2021 hadde økt til 43,6 prosent.
10.2 Grunnskole
Elevtallet i grunnskolen økte svakt i perioden 2014-–2018, men har avtatt noe etter 2018, jf. figur 10.2A. Nedgangen fra 2020 til 2021 var på nærmere 900 elever, og skyldes en kombinasjon av en nedgang i de kommunale grunnskolene med nærmere 1 800 elever og en økning i de private skolene med i overkant av 900 elever. 4,6 prosent av elevene går i private skoler.
Ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, økte svakt gjennom perioden. Fra 2005 var det først og fremst spesialundervisningen som økte, jf. figur 10.2A og B. Andelen elever som fikk spesialundervisning økte fram til 2011. De neste årene ble andelen lavere. Etter 2015 stabiliserte andelen seg på barne- og mellomtrinnet, mens den fortsatte å gå svakt nedover på ungdomstrinnet. Samtidig fikk elevene som hadde spesialundervisning i snitt flere timer, jf. figur 10.2C. Det har lenge vært et politisk mål å forbedre den tilpassede opplæringen slik at alle elever får et bedre læringsutbytte i den ordinære undervisningen. Samtidig har det vært et ønske om å redusere andelen som får spesialundervisning, og særlig unngå at barn tas ut av elevgruppen og klassefellesskapet for å få et eget tilbud. Nedgangen i andelen som får spesialundervisning kan derfor ha sammenheng med at flere skoler har jobbet med å forbedre den tilpassede opplæringen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging innenfor rammen av det ordinære opplæringstilbudet. Bedre kvalitet på det ordinære opplæringstilbudet kan gjøre behovet for særskilte ordninger for enkeltelever mindre, slik at behovet for spesialundervisning reduseres. Andelen elever med spesialundervisning øker med elevtrinnene, jf. figur 10.2B.
De siste årene har også lærertettheten økt, jf. figur 10.2D. «Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2» er en indikator som viser antall elever per lærer i ordinær undervisning, hvor ressurser til spesialundervisning og undervisning i særskilt norskopplæring ikke regnes med. Gruppestørrelse 2 gikk ned på alle trinn i grunnskolen, men nedgangen var størst på 1.–4. trinn. Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 ble redusert fra 16,8 elever i 2014 til 15,6 elever i 2021.
Fra 2015 er det bevilget betydelige midler til flere lærere i grunnskolen, og fra høsten 2018 er det innført en norm for lærertetthet på 1.–10. trinn. Normen for gruppestørrelse 2 var skoleåret 2018–2020 maksimalt 16 elever per lærer på 1.–4. trinn og maksimalt 21 elever per lærer på 5.–10. trinn. Fra og med høsten 2020 ble normen skjerpet til 15 på 1.–4. trinn og 20 på 5.–10. trinn. Normen gjelder på hvert hovedtrinn på skolenivå.
Tall per desember 2021 viser at 90 prosent av skolene oppfylte lærernormen på 1.–4. trinn, en økning på fem prosentpoeng fra året før. På 5.–7. trinn oppfylte omtrent 96 prosent av skolene kravet, mens 88 prosent oppfylte kravet på 8.–10. trinn. I 2021 er det blitt drøyt 300 flere årsverk i den ordinære undervisningen, samtidig som det har blitt om lag 1 800 færre elever i offentlige grunnskoler siden 2020. Dette har bidratt til at noen flere skoler oppfyller normen. Ifølge Utdanningsdirektoratet er det behov for nærmere 200 årsverk for at alle skolene skal oppfylle lærernormen, forutsatt at det ikke omdisponeres lærerressurser mellom trinn internt på skolen eller mellom skoler.
Figur 10.2 Utvikling i grunnskolesektoren.
Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet
Grunnskolepoeng er en samlet poengsum beregnet ut fra alle standpunkt- og eksamenskarakterene på vitnemålet, og danner grunnlag for opptak til videregående skole. Gjennomsnittlige grunnskolepoeng for elevene i 10. klasse har økt jevnt de siste årene, jf. figur 10.2F, både nasjonalt og i alle fylker. Avgangselevene fra grunnskolen våren 2021 hadde i snitt 43,2 grunnskolepoeng. Jentene hadde i snitt 4,5 grunnskolepoeng mer enn guttene. Andelen som står uten vurderingsgrunnlag i norsk (begge målformer), engelsk, kroppsøving og matematikk, har alle økt noe sammenlignet med året før. Størst økning er det i norsk sidemål, der det er 0,3 prosentpoeng flere uten vurderingsgrunnlag enn året før.
For skolefritidsordningen (SFO) var det i perioden 2014–2018 en liten og jevn reduksjon i andelen elever i SFO, etter at det i årene fram mot 2014 hadde vært en liten, men jevn økning. Andelen barn i alderen 6–9 år som hadde plass i SFO varierte noe etter 2018, og økte fra 58,4 prosent i 2020 til 60,2 prosent i 2021.
10.3 Videregående opplæring
Etter en lengre periode med sterk vekst i elevtallet på begynnelsen av 2000-tallet, flatet veksten ut, og siden 2014 har elevtallet vært relativt stabilt. Årskullene ble mindre, men en større andel av 16–18-åringene var i videregående opplæring. Antallet lærlinger og lærekandidater gikk opp, jf. figur 10.3A og B. I 2021 økte antallet 16–18-åringer noe mer enn antallet elever i samme alder. En stadig mindre andel av elevene sluttet også i løpet av skoleåret. I 2014 sluttet 4,8 prosent, mens i 2021 var andelen redusert til 4 prosent.
Avtalte årsverk i videregående opplæring, hvor tallene ikke er sammenliknbare lengre tilbake enn til 2015, har ligget stabilt på litt i overkant av 33 000 avtalte årsverk i perioden fra om med 2015. Lærertettheten ble noe redusert fra 2020 til 2021, jf. figur 10.3C.
Etter opplæringsloven har alle ungdommer som har fullført grunnskolen rett til tre års videregående opplæring. De har rett til ett omvalg, det vil si inntil to år ekstra videregående opplæring, etter søknad. Ungdomsretten må tas ut i løpet av fem år, det vil si innen utgangen av det året personen fyller 24 år. I alt 78,1 prosent av 2014-kullet, som er det siste tilgjengelige året i statistikken, fullførte sin videregående opplæring med oppnådd studie- eller yrkeskompetanse i løpet av fem år, jf. figur 10.3D. Andelen som fullførte er den høyeste siden statistikken ble publisert for første gang for 17 år siden (kullet som startet i 1994). Andelen elever som fullførte innen fem år lå lenge rundt 70 prosent, men har økt de siste årene. For elevene som startet videregående opplæring i 2014, var økningen på 1,5 prosentpoeng fra året før.
Det er variasjon mellom fylkeskommunene i andelen som fullfører og består de enkelte utdanningsprogrammene, jf. figur 10.3E og F. Innenfor studieforberedende var andelen elever som fullførte innen fem år på 89,1 prosent. For de yrkesfaglige utdanningsprogrammene var andelen lavere, med 68,3 prosent. Variasjonen er også større mellom fylkeskommunene for yrkesfaglige sammenliknet med studieforberedende utdanningsprogrammer. Fylket med den høyeste andelen som fullførte og besto, var Sogn og Fjordane og Rogaland med 89,3 prosent, mens fylket med den laveste andelen var Finnmark med 69,1 prosent.
Variasjonen er også relativ stor mellom de forskjellige yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Mens det i snitt var 79,8 prosent av elevene innen medier og kommunikasjon som fullførte innenfor seks år, var det kun 48,9 prosent av elevene i restaurant- og matfag som fullførte innenfor seks år. Oppmerksomheten om å få elevene gjennom videregående opplæring har økt, og det jobbes mer systematisk både på skoleeiernivå og skolenivå. I tillegg har samarbeidet mellom fylkeskommunene, og mellom fylkeskommunenes og kommunene, blitt bedre. Kunnskapsdepartementet har i samarbeid med fylkeskommunene identifisert kritiske faser i videregående opplæring, og har arbeidet med tiltak knyttet til disse.
Figur 10.3 Utvikling i videregående opplæring
1 Årstallet tilsvarer kullet som startet videregående opplæring fem år tidligere. For eksempel henviser 2020 til elevene til 2014-kullet. Tall for 2015-kullet blir publisert 13. juni 2022.
2 Tall for Trøndelag fylkeskommune er splittet i Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag
Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet.
10.4 Barnevern
Det kommunale barnevernet har ansvaret for barn bosatt i sin kommune og står for førstelinjetjenesten i barnevernet. Dette innebærer å håndtere alle oppgaver som i henhold til barnevernloven ikke er lagt til et statlig organ. Dette vil for eksempel omfatte vurderinger av bekymringsmeldinger, hjelpetiltak som veiledning og økonomisk støtte, tjenester som har samarbeidsflater med andre kommunale tjenester (barnehage, grunnskole, primærhelsetjenesten/helsestasjonene) og akuttberedskap. Det statlige barnevernet har på sin side ansvaret for andrelinjetjenesten, for institusjoner, spesialiserte fosterhjem og spesialiserte hjelpetiltak.
Omfanget av de kommunale barnevernstjenestene økte kraftig i flere år. Antall undersøkelser og antall barn som mottok hjelp fra barnevernet gikk opp fram mot 2017, men omfanget er redusert etter 2017, jf. figur 10.4A. Antallet avtalte årsverk har økt i hele perioden, jf. figur 10.4C, også når det blir sett opp mot veksten i antallet barn og unge. Mens det fram mot 2015 var en tendens til at en stadig større andel av barna mottok omsorgstiltak, kan økningen de påfølgende par årene hovedsakelig forklares ved at flere barn mottok hjelpetiltak. Andelen barn med undersøkelse og barn med barnevernstiltak har blitt redusert, jf. figur 10.4B.
Fra 1. januar 2021 ble retten til ettervern etter barnevernloven utvidet, slik at dette kan opprettholdes fram til fylte 25 år. Fram til 2021 var grensen 23 år. Formålet med lovendringen var å gi unge voksne med barnevernserfaring viktig støtte i overgangen til voksenlivet. Dette gir et tidsseriebrudd i statistikken.
Figur 10.4 Utviklingen i barnevernet
1 Fra 1. januar 2021 er retten til ettervern utvidet og målgruppen er 0–24 år i 2021 (0–22 år før 2021)
Kilde: Statistisk sentralbyrå.
Et hovedskille når det gjelder tiltak, går mellom barn og unge som mottar hjelpetiltak i hjemmet, og barn og unge som er plassert utenfor hjemmet. Definisjonen av omsorgstiltak er barn som barnevernet har overtatt omsorgen for gjennom vedtak i fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker, mens hjelpetiltak inkluderer alle øvrige tiltak, også barn som er plassert utenfor hjemmet.
Tallene for barn plassert utenfor hjemmet inkluderer både de barna som barnevernet har overtatt omsorgen for, og barn som er plassert utenfor hjemmet, hvor plasseringen er hjemlet som et hjelpetiltak eller som et akuttvedtak. Ettersom ett barn kan ha flere tiltak og flere plasseringer i løpet av året, er dette kun oppgitt ved utgangen av året. Av de nærmere 35 000 barna med barneverntiltak ved utgangen av 2021, hadde om lag 61 prosent hjelpetiltak i hjemmet, mens 39 prosent var plassert utenfor hjemmet. Over lengre tid var det en sterkere vekst i antall barn som ble plassert utenfor hjemmet, men siden 2014 har andelene vært relativt stabile.
Når barnevernstjenesten har grunn til å anta at et barn har behov for hjelp fra barnevernet, skal de undersøke barnets omsorgssituasjon. Hvis det er grunnlag for å åpne undersøkelse, skal barnevernstjenesten snarest og senest innen tre måneder undersøke innholdet i bekymringsmeldingen. Over tid har saksbehandlingstiden ved undersøkelsene gått ned. I 2014 ble 75 prosent av undersøkelsene behandlet i løpet av tre måneder, mens i 2021 ble 92 prosent behandlet innen fristen.
For flertallet av barna og familiene som kommer i kontakt med barnevernet, er det tilstrekkelig med hjelpetiltak i hjemmet (hovedsakelig råd og veiledning, tilbud om besøkshjem og avlastningstiltak, økonomisk hjelp og deltakelse i ansvarsgruppe og samarbeidsteam), jf. figur 10.4D, som viser barn og unge med ulike tiltak ved utgangen av 2021. Plassering av barn og unge utenfor hjemmet er bare aktuelt dersom barnevernets hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig for å sikre barnet en forsvarlig omsorgssituasjon.
10.5 Helse og omsorg
Omfanget av helse- og omsorgstjenester tildelt av kommunen har økt over tid. Samtidig har det vært en dreining i retning av at det gis mer hjemmebaserte helse- og omsorgstjenester, jf. figur 10.5A og B. Andelen mottakere som var under 67 år i 2014 var på 37,7 prosent. Denne andelen har økt gradvis fram mot 2021, mens andelen mottakere over 80 år har blitt redusert. I 2021 var 42,7 prosent av personene som mottok kommunale helse- og omsorgstjenester under 67 år, og innenfor hjemmebaserte tjenester gis om lag 69,5 prosent av timene til denne aldersgruppen. Andelen innbyggere i de eldre aldersgruppene som mottar institusjons- og/eller hjemmetjenester har blitt gradvis redusert de siste årene, jf. figur 10.5C og D. Det kan ha sammenheng med at antallet eldre i alle aldersgruppene øker, mens behovet for institusjons- og hjemmetjenester ikke øker like mye.
Figur 10.5 Utviklingen i omsorgstjenestene
1 Nedgang i antall brukere med hjemmetjenester fra 2018 til 2019 kan for noen kommuner skyldes ny IPLOS-spesifikasjon, der «rehabilitering utenfor institusjon» fra og med 2019 ikke lenger registreres som omsorgstjeneste, men som et kjennetegn ved mottakeren.
2 Brukerdata (IPLOS), endringer fra 2018 til 2019: Innføring av ny IPLOS-versjon har ført til mangelfulle registeringer i enkelte kommuner, som kan medføre utslag i tall for enkelttjenester og grupperinger av tjenester i publiseringen. Kommunereformen har for enkelte sammenslåtte kommuner gitt utfordringer med å samkjøre databaser, slik at noen tall for både nye og utgåtte kommuner kan inneholde feil. Noen kommuner har ikke rapportert 2019-tall. Her er 2018-tall kopiert til 2019-årgangen.
Kilde: Statistisk sentralbyrå.
I perioden 2014–2021 ser den institusjonsbaserte omsorgen i økende grad ut til å ha blitt forbeholdt dem med størst behov, mens tallet på mottakere med lite eller middels bistandsbehov har gått ned innen den institusjonsbaserte omsorgen, jf. figur 10.5A. Statistikken for mottakere av omsorgstjenester hadde noen svakheter i 2019, jf. fotnotene til figur 10.5, så en må være litt varsom med å tolke resultatene. Samlet sett viser utviklingen over tid en betydelig endring i hvilke grupper som mottar hjemmetjenester. Den gjennomsnittlige pleietyngden per tjenestemottaker økte både for institusjonsbasert omsorg og for hjemmetjenesten fram til 2020. Innen hjemmetjenestene økte gjennomsnittlig bistandsbehov per mottaker fra 8,7 timer i uka i 2014 til 9,7 timer i 2021.
Figur 10.6 Utviklingen i helse- og omsorgstjenestene
Kilde: Statistisk sentralbyrå.
Ressursinnsatsen til helse- og omsorgstjenestene økte betydelig i perioden 2015 til 2021, med i gjennomsnitt 2,2 prosent årlig, jf. figur 10.6A. I 2021 økte antall årsverk med i overkant av 2 800. En høyere andel av de brukerrettede årsverkene hadde også helsefaglig utdanning, jf. figur 10.6B. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har blitt bygd ut, og målt per 10 000 innbyggere i alderen 0–20 år økte antall avtalte årsverk fra 33,6 i 2015 til 51,2 i 2021, jf. 10.6C.
Legedekningen og fysioterapidekningen har også økt over tid, og legedekningen økte noe fra 2020 til 2021, mens fysioterapidekningen gikk noe ned jf. figur 10.6D. Innen rusomsorg og psykiatri har det blitt flere årsverk av sykepleiere og personer med videreutdanning i psykiatrisk helsearbeid i kommunene, jf. 10.6E. Førstnevnte økte fra 4,3 til 4,6 årsverk per 10 000 innbyggere fra 2015 til 2021, mens sistnevnte økte fra 8,0 til 8,5 i samme periode. Også årsverk av personer med videreutdanning i rusarbeid økte i perioden, fra 2,5 årsverk per 10 000 innbyggere i 2015 til 3,2 årsverk per 10 000 innbyggere i 2021.
Dekningsgraden for brukere av hjemmetjenester som er 80 år og over er stigende med redusert sentralitet, jf. figur 10.6F. Dekningsgradene for brukere av institusjonstjenester er høyest i de mest og minst sentrale kommunene, mens de gruppene som ligger i midten, har de laveste dekningsgradene, jf. figur 10.6F.