Prop. 110 S (2021–2022)

Kommuneproposisjonen 2023

Til innholdsfortegnelse

6 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

6.1 Innledning

Et levende lokaldemokrati er grunnsteinen i folkestyret, og en forutsetning for tillit og legitimitet også til det nasjonale folkestyret. Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder hvilke utfordringer de står overfor, og det er kommunene selv som er best i stand til å vurdere hva som trengs mest i deres kommune. Regjeringen ønsker et sterkt lokaldemokrati som gir rom for skreddersydde løsninger for det enkelte lokalsamfunn.

Norge har et sterkt demokrati. Vi skårer høyt på alle internasjonale demokratirangeringer, og vi har høy tillit både mellom hverandre og til politiske aktører og institusjoner. Tillit er viktig for et velfungerende demokrati, blant annet fordi det bidrar til forståelse og aksept også på tvers av politiske skillelinjer. Slik tillit må bygges over tid, men kan brytes raskt ned. Regjeringen vil bidra til tillit og deltakelse ved at innbyggere kan trekkes inn i lokaldemokratiske prosesser, og gi uttrykk for sine meninger.

Valg er kjernen i det norske demokratiet. At valget gjennomføres på en sikker og tillitvekkende måte har svært stor betydning for legitimiteten til politikere og politiske beslutninger. Regjeringen oppnevnte i juni 2017 et utvalg som skulle utarbeide forslag til ny valglov. Utvalget leverte sin utredning, NOU 2020: 6 Frie og hemmelige valg – Ny valglov, 27. mai 2020. Utredningen ble sendt på en bred offentlig høring med frist 31. desember 2020. På bakgrunn av forslag fra utvalget og innspill i høringen arbeider departementet med å utarbeide forslag til ny valglov. Den nye valgloven vil tidligst kunne gjelde fra stortingsvalget i 2025.

I dette kapitlet omtales blant annet stortings- og sametingsvalget 2021, og status for lokalvalg gjennomgås grundig med utgangspunkt i lokalvalgundersøkelsen 2019. Aktuelle prosjekter regjeringen har iverksatt for å styrke kunnskap om og videreutvikle demokratiet lokalt og nasjonalt omtales også.

6.2 Gjennomføring av stortings- og sametingsvalget 2021

Stortings- og sametingsvalget ble gjennomført 13. september 2021. På grunn av den krevende pandemisituasjonen var dette et valg som var utfordrende å planlegge for kommunene, som har ansvar for den praktiske gjennomføringen av valg. Stortinget vedtok flere midlertidige endringer i valgloven for å gi kommunene økt fleksibilitet til å kunne gjennomføre valget på en smittevernfaglig forsvarlig måte i tilfelle lokale smitteutbrudd. Den viktigste begrunnelsen for endringene var å gi trygge og forutsigbare rammer for valggjennomføringen, og sikre at velgere i karantene og isolasjon skulle få stemt. Endringene innebar blant annet en åpning for å starte opptelling av forhåndsstemmer dagen før valgdagen, anledning til å oppnevne personer som ikke er bosatt i kommunen til stemmestyrer, mulighet til å benytte valglokaler utenfor stemmekretsen og på valgdagen opprette ekstra valglokaler i en stemmekrets. Perioden for ambulerende stemming ble utvidet, slik at personer i isolasjon på grunn av covid-19 fikk anledning til å stemme hjemmefra helt fram til valgdagen. Departementet utarbeidet også en egen smittevernveileder for valggjennomføring under covid-19-utbruddet, med innspill fra Folkehelseinstituttet.

Samlet sett er det departementets vurdering at valggjennomføringen i 2021 gikk meget bra, og at de utfordringene den pågående pandemien skapte ble håndtert godt. Kommunene var godt forberedt, hadde nødvendig beredskap og klarte å håndtere både smittevernfaglige og demokratiske prinsipper ved valget.

6.2.1 Valgdeltakelse ved stortingsvalget

Valgdeltakelsen ved stortingsvalget 2021 var på 77,2 prosent ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Det er en nedgang fra forrige stortingsvalg på ett prosentpoeng. Valgdeltakelsen blant kvinner var 3,1 prosentpoeng høyere enn blant menn. Valgdeltakelsen var høyest i Hordaland valgdistrikt (79,9 prosent) og lavest i Finnmark valgdistrikt (72 prosent).

Figur 6.1 Valgdeltakelse ved stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg fra 1967 til 2021.

Figur 6.1 Valgdeltakelse ved stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg fra 1967 til 2021.

Kilde: Bergh, Johannes og Dag Arne Christensen (2017): «Hvem er hjemmesitterne? En analyse av valgdeltakelse ved tre påfølgende valg». I Saglie, Jo og Dag Arne Christensen (red.): Lokalvalget 2015 – et valg i kommunereformens tegn? Oslo: Abstrakt forlag, oppdatert med data fra SSB.

71,7 prosent av førstegangsvelgerne, velgere i aldersgruppen 18–19 år, benyttet stemmeretten. Blant førstegangsvelgerne falt deltakelsen med ett prosentpoeng sammenlignet med forrige stortingsvalg, men var høyere enn ved valget i 2013. I aldersgruppen 20–24 år økte valgdeltakelsen med to prosentpoeng sammenlignet med forrige stortingsvalg. Det er i aldersgruppen 67–79 år valgdeltakelsen er høyest, etterfulgt av aldersgruppen 45–66 år. Mønsteret i valgdeltakelse etter alder er tilsvarende de siste valgene.

Tabell 6.1 Valgdeltakelse ved stortingsvalg etter alder i 2013, 2017 og 2021 (prosent)

Alder

2013

2017

2021

18–19 år

70,4

72,7

71,7

20–24 år

63,0

63,4

65,4

25–44 år

75,6

74,3

72,0

45–66 år

82,8

83,6

82,3

67–79 år

87,6

85,9

85,0

80 år og eldre

70,7

69,1

70,3

Kilde: SSB

Valgdeltakelsen varierer også med utdanningsnivå. Velgere med universitets- eller høyskoleutdanning har langt høyere valgdeltakelse enn velgere med grunnskole eller videregående skole som høyeste fullførte utdanning. Ved stortingsvalget 2021 falt valgdeltakelsen blant velgere på alle utdanningsnivåer. Deltakelsen falt mest blant velgere med grunnskole som høyeste fullførte utdanning, med fire prosentpoeng nedgang fra 2017. Blant velgere med videregående skole som høyeste utdanning falt deltakelsen ett prosentpoeng, og 2,4 prosentpoeng blant velgere med universitets- eller høyskoleutdanning.

Tabell 6.2 Valgdeltakelse etter utdanningsnivå 2017 og 2021 (prosent)

Utdanningsnivå

2017

2021

Grunnskolenivå

65,1

61,1

Videregående skolenivå

78,5

77,5

Universitets- og høyskolenivå

90,4

88,0

Kilde: SSB

I 2021 var deltakelsen blant innvandrere med norsk statsborgerskap 50 prosent ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Det er en nedgang på fem prosentpoeng fra stortingsvalget i 2017. Blant innbyggere uten innvandrerbakgrunn var deltakelsen til sammenlikning 79,8 prosent i 2021.

Dataene viser også at landbakgrunn har stor betydning for valgdeltakelsen. Innvandrere fra nordiske og vesteuropeiske land hadde en deltakelse på 74 prosent i 2021, som er en økning på tre prosentpoeng fra 2017. Innvandrere fra afrikanske og asiatiske land hadde en deltakelse på 48 prosent, som er en nedgang på seks prosentpoeng fra 2017. SSB påpeker at deltakelsen gikk ned også blant innvandrere som har hatt stemmerett i flere valg, og at nedgangen ikke skyldes lavere deltakelse blant de som har blitt statsborgere siden 2017.

Norskfødte med to innvandrerforeldre hadde en deltakelse på 52 prosent i 2021, mot 57 prosent i 2017. Nedgangen i deltakelse var klarest blant norskfødte med foreldre fra afrikanske og asiatiske land.

Tabell 6.3 Valgdeltakelse blant innvandrere med norsk statsborgerskap ved stortingsvalg 2005–2021

Valgår

2005

2009

2013

2017

2021

Valgdeltakelse i prosent

53

52

53

55

50

Kilde: SSB

6.2.2 Valgdeltakelse ved sametingsvalget

Valgdeltakelsen ved sametingsvalget i 2021 var ifølge Statistisk Sentralbyrå (SSB) på 68,6 prosent. Dette er en nedgang på 1,7 prosentpoeng sammenliknet med valget i 2017, og 8,6 prosentpoeng lavere enn deltakelsen ved stortingsvalget. Til sammen var det 13 834 godkjente stemmegivinger ved sametingsvalget.

Resultatet fra valget viser store variasjoner i valgdeltakelsen i de syv ulike valgkretsene. Det var høyest valgdeltakelse i de to nordligste valgkretsene: Ávjovári valgkrets med 77,3 prosent og Østre valgkrets med 75,5 prosent. Valgdeltakelsen i Sør-Norge valgkrets var lavest, med 61,6 prosent. Dette er tilnærmet likt valgdeltakelsen i 2017, som var på 61,4 prosent. Fire valgkretser hadde høyere valgdeltakelse enn ved valget i 2017, mens tre valgkretser hadde lavere valgdeltakelse. Den største endringen i valgdeltakelsen gjaldt Gáisi valgkrets, som hadde en nedgang på om lag 7 prosentpoeng sammenlignet med valget i 2017, fra 71,9 prosent til 64,8 prosent.

Om lag halvparten av de godkjente stemmene til sametingsvalget ble gitt som forhåndsstemmer.

6.3 Tilstandsanalyse av det norske demokratiet

Selv om det norske demokratiet står sterkt, har det forbedringspotensial. Påvirkning av valg, spredning av desinformasjon gjennom sosiale media og internett, svekket tillit til myndigheter og manglende oppslutning ved valg i enkelte grupper, hatytringer og trusler mot politikere og unntaksbestemmelser grunngitt med covid-19, er eksempler på utfordringer som kan svekke sider ved vårt demokrati.

En gruppe demokratiforskere ved Universitetet i Oslo har fått oppdraget med å utvikle og gjennomføre en bred tilstandsanalyse av det norske demokratiet. Dette er et ambisiøst nybrottsarbeid der forskere skal utvikle informasjonsrike mål på ulike sider ved demokratiet på alle nivå – det nasjonale, regionale og lokale. Tilstandsanalysen skal gi verdifull og nyttig informasjon for å identifisere utfordringer og forbedringspotensial i hele vårt demokrati, og samtidig identifisere sterke sider ved det norske demokratiet, som bør videreutvikles og styrkes.

Om tilstandsanalysen

Tilstandsanalysen skal brukes til å holde oversikt over status for det norske demokratiet både når det gjelder institusjoner og demokratiske prosesser. Den vil også gi grunnlag for å følge utviklingen over tid og sammenlikne Norge med andre høykvalitetsdemokratier, som for eksempel Sverige og Danmark. Tilstandsanalysen tar for seg ulike sider ved demokratiet, med utgangspunkt i fem hoveddimensjoner: valgdemokratiet, deltakerdemokratiet, samtale- eller diskursdemokratiet, det egalitære demokratiet og det liberale demokratiet. Den vil fange opp endringer i ulike sider ved demokratiet både på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Tilstandsanalysen er så finmasket at den vil gi nyttig informasjon for å identifisere utfordringer, forbedringspotensial og styrker ved det norske demokratiet. Kommunal- og distriktsdepartementet har i 2021 hatt dialog med forskergruppen og gitt innspill knyttet til departementets brede ansvarsområde for valg og demokrati; blant annet hvordan departementet jobber når det gjelder å følge opp internasjonalt antikorrupsjonsarbeid, partifinansiering, ny valglov, hatytringer og trusler mot politikere med mer. Planen er at tilstandsanalysen skal være klar til 1. juli 2023. Tilstandsanalysen vil bli oppdatert hvert fjerde år.

Dette er et nybrottsarbeid også i internasjonal sammenheng.

Demokratiindeksene kan i prinsippet også brukes til å beskrive og vurdere demokratisituasjonen i ulike land verden over, men vil altså vise demokratisituasjonen i Norge i dag. Analysen vil også inkludere historiske utviklingstrekk i det norske demokratiet, og vise til sammenlikninger med andre demokratier av høy kvalitet.

Tilstandsanalysen vil bli presentert og formidlet på flere ulike måter og i ulike kanaler, og være tilgjengelig for et bredt publikum. Det vil bli utviklet en egen nettside der resultatene vil være tilgjengelige for et bredt publikum, med interaktive visualiseringsverktøy. Videre vil det blant annet bli utarbeidet en rapport om tilstanden til det norske demokratiet, kortfattede notater og seminarer flere steder i landet.

6.4 Lokalvalget 2019 – resultater fra lokalvalgundersøkelsen

Etter hvert kommune- og fylkestingsvalg gjennomføres det en undersøkelse av lokaldemokratiet. Arbeidet ledes av Institutt for samfunnsforskning (ISF) på oppdrag fra departementet. Dels er dette en valgundersøkelse hvor man studerer selve valget med temaer som valgdeltakelse, stemmegivning, velgerbevegelser og aspekter ved politisk deltakelse. Dels er det en undersøkelse hvor man studerer andre sider ved lokaldemokratiet. I den nyeste undersøkelsen, gjennomført i forbindelse med lokalvalget i 2019, tar forskerne blant annet opp kommunereformens konsekvenser for ulike sider ved lokaldemokratiet, deltakelse mellom valg og kjennetegn ved velgere med høy tillit. Resultatene fra lokaldemokratiundersøkelsen 2019 ble publisert i 2021 i form av en bok.1

Undersøkelsen gir blant annet kunnskap om hvordan innbyggernes politiske atferd og holdninger påvirkes både av individuelle forhold og av forhold ved kommunen de bor i.

Vi vil i det følgende kort gjøre rede for utvalgte tema og funn fra undersøkelsen.

6.4.1 Deltakelse og viktige saker

Lokalvalget i 2019 var i realiteten mange lokale valg – det ble valgt nye kommunestyrer til 356 kommuner og nye fylkesting til ti fylkeskommuner. Mange steder valgte man representanter til de framtidige kommunene og fylkeskommunene som skulle tre i kraft 1. januar 2020. Valgdeltakelsen ble høy sammenliknet med foregående lokalvalg, med en deltakelse på 64,7 prosent i kommunestyrevalget og 60,5 i fylkestingsvalget. Dette var den høyeste deltakelsen i lokalvalg siden 1991. Økningen i deltakelse fra 2015 til 2019 var størst blant de unge, deltakelsen i aldersgruppen 18–24 år økte med ti prosentpoeng.

Gjennom å følge et utvalg stemmeberettigede over flere valg, har forskerne også undersøkt deltakelse i ulike velgergrupper over tid. Forskerne ser på forholdet mellom tre ulike velgertyper: vanevelgere som stemmer ved alle valg, sporadiske velgere som stemmer i noen valg og permanente hjemmesittere som ikke stemmer i noen valg. Analysene viser at noen grupper deltar mindre i valg enn andre, og de bakgrunnskjennetegnene som gir de største forskjellene er innvandrerbakgrunn og utdanningsnivå, som det framgår av tabell 6.4.

Tabell 6.4 Fordeling av permanente hjemmesittere, sporadiske velgere og vanevelgere etter sosiale bakgrunnskjennetegn (prosent)

Permanent hjemmesitter

Sporadisk velger

Vanevelger

N

Alle stemmeberettigede

8,6

48,7

42,7

8 495

Kvinne

7,4

48,0

44,7

4 237

Mann

9,9

49,4

40,7

4 258

26–39

13,0

62,9

24,2

2 052

40–59

7,7

47,3

45,0

3 228

60–79

6,4

39,4

54,2

2 577

80+

8,2

48,1

43,7

638

Innvandrerbakgrunn (norsk statsborger)

20,5

57,6

22,0

401

Uten innvandrerbakgrunn

8,0

48,1

43,9

8 031

Grunnskole

18,3

55,6

26,1

1 744

Videregående skole

8,4

51,1

40,5

3 600

Universitet/høyskole

3,0

41,9

55,1

3 094

Kilde: Bergh, Johannes og Dag Arne Christensen (2021): «Mobiliseringsvalget 2019: Hadde kommunereformen noen betydning?» I Saglie, Jo, Signe Bock Segaard og Dag Arne Christensen (red. 2021): Lokalvalget 2019. Nye kommuner – nye valg? Oslo: Cappelen Damm Akademisk.

Noen saker skiller seg ut som særlig viktige ved valget i 2019. I byene var miljø- og klimasaken og bompengesaken viktig, mens sentrum-periferi-konflikten var viktigere i distriktene. Disse sakene kan ha bidratt til å mobilisere og engasjere velgere. Forskerne finner store geografiske variasjoner i hvor viktig kommunesammenslåing var. I de minste kommunene mente 33 prosent at dette var en svært viktig sak, mot 7 prosent i de største kommunene. Et annet viktig spørsmål er om det er lokale eller nasjonale saker som preger valgkampen. 49 prosent oppgir at lokale saker preget valgkampen i kommunen, mens 36 prosent mener at det var en blanding av lokal- og rikspolitikk. 15 prosent svarer at valgkampen var preget av rikspolitiske saker. Over tid har trenden gått i retning av at lokale saker har fått økt betydning for velgernes valg av parti/liste.

Kommunereformen ser ikke ut til å ha påvirket valgdeltakelsen og kan ikke bidra til å forklare økningen i valgdeltakelsen i 2019. Samtidig finner ikke forskerne at deltakelsen gikk ned i små kommuner som skulle inn i en ny og større kommune, som de kunne forvente på grunnlag av tidligere forskning.

6.4.2 Partier og lister

Kommunestyrevalget 2019 resulterte i at til sammen 2 677 partier og lister ble representert i landets 356 kommunestyrer. Det store flertallet av disse er tilknyttet de nasjonale partiene på Stortinget, mens 132 var såkalte lokale lister (tilsvarer 5,8 prosent). I tillegg kommer noen felleslister og andre nasjonale partier som ikke er representert på Stortinget. I hver kommune stilte det i snitt 7,3 partier/lister, en beskjeden økning fra 2015, noe som tilsier at antall partier/lister er stabil. Det er lange tradisjoner for lokale lister i Norge, og i 2019 var det slike lister i rett over 30 prosent av kommunene. Lokale lister skiller seg fra de nasjonale partiene ved at de kun stiller til valg i enkeltkommuner, og stort sett ikke har politiske ambisjoner ut over denne kommunen.

Kommunereformen synes ikke å ha hatt store effekter på partisystemene lokalt. Forskerne konkluderer med at de lokale partisystemene ikke har blitt mer nasjonalisert etter reduksjonen i antall kommuner. Det skyldes i stor grad at de nasjonale partiene sto sterkt i kommunene også før sammenslåingene. Sammenslåingene har likevel gitt utslag i at det i snitt velges flere representanter i kommunene, og at de sammenslåtte kommunene har fått større partimangfold etter sammenslåing.

Valget i 2019 var preget av betydelige endringer i partienes oppslutning, som resulterte i et mer fragmentert partilandskap. De største partiene gikk tilbake, mens mindre partier gikk fram. Velgervandringene mellom partiene var av betydelig større omfang mellom 2015- og 2019-valget enn ved tidligere kommunestyrevalg.

Som del av forskningen har det også blitt undersøkt hvilke hensyn partiene i sammenslåtte kommuner la vekt på i nominasjonsprosessene. Her finner forskerne at partiene var opptatt av å sikre representasjon fra alle de «gamle» kommunene. Det ga utslag i at partiene i de sammenslåtte kommunene i større grad enn tidligere brukte muligheten til å gi kandidater stemmetillegg, og denne tendensen er sterkere i kommuner som ble sammenslått av mer enn to kommuner.

6.4.3 Mediebruk i valgkampen

Mediene spiller en viktig rolle i valgkampen, og bidrar til å løfte debatter og spre informasjon om saker og kandidater. Tidligere forskning om norsk lokalvalgkamp viser at velgerne benytter seg av et sammensatt sett av medier, hvor både lokale, regionale og nasjonale medier inngår. Forskningen har også vist at lokalavisen er viktig for å orientere velgerne om kandidater, og at den er viktigst for innbyggere i små kommuner. Sosiale medier har endret betingelsene for nyhetsspredning og mobilisering, og har blitt stadig viktigere som kilde til nyheter og politisk informasjon.

Lokalvalgundersøkelsen 2019 viser at nyhetsbruken overordnet samsvarer med tidligere forskning. Mange benyttet seg av en kombinasjon av nasjonale og lokale nyhetskilder. Tre kanaler skiller seg ut som de viktigste: lokalaviser, NRK TVs nasjonale sendinger og NRK TVs distriktssendinger. Omtrent sju av ti benyttet disse kanalene i alle fall noen dager i uken for å få med seg nyheter om valget, og nesten fire av ti daglig. Region- og riksaviser benyttes også av mange. Facebook var dominerende blant sosiale medier, mer enn en fjerdedel fikk med seg nyheter via Facebook hver dag. Selv om forskerne ikke finner sammenheng mellom bruk av lokalaviser og kommunestørrelse, finner de at viktigheten av lokalavisen synker betraktelig når størrelsen på kommunen øker. De som mener at lokalavisen er den viktigste kilden til nyhetssaker, oppgir langt oftere enn de som betrakter nasjonale medier som viktigst, at lokalpolitiske saker er viktige i deres stemmegivning, og de oppgir noe oftere at de har avgitt personstemme.

Nyhetskonsum henger sammen med politisk interesse, og forskerne finner også at alder og utdanning har positiv sammenheng med nyhetskonsum i lokale og nasjonale medier. Tilsvarende effekt av utdanning finner man ikke for sosiale medier, som er viktig for yngre velgere og kvinner. Sosiale medier ser ut til å bli stadig viktigere som påkoblingskanal til offentligheten, og kan på den måten ha en utjevnende funksjon, selv om den overordnet ikke rangeres blant de viktigste nyhetskanalene i lokalvalg.

6.4.4 Velgernes syn på representasjon

Representativitet i kommunestyret handler om i hvilken grad politikerne speiler befolkningen de er valgt av – enten i form av sosiodemografiske kjennetegn eller i form av meninger. I velgerundersøkelsen er det stilt spørsmål om hvor viktig velgerne mener det er med representasjon med tanke på kjønn, aldersfordeling, etnisk bakgrunn og representasjon fra ulike deler av kommunen. Flesteparten av velgerne ønsker at kommunestyret skal speile befolkningssammensetningen. Klart flest velgere, 72 prosent, mener geografisk representasjon fra ulike deler av kommunene er viktig. Betydelig færre, 50 prosent, mener etnisk representasjon er viktig. Over halvparten mener kjønn og alder er viktig.

Velgere med sterk eller svært sterk tilknytning til bydelen eller bygda de bor i, uttrykker i størst grad at det er viktig at kommunepolitikerne kommer fra ulike deler av kommunen. 77 prosent svarer at dette er viktig. Men også blant velgerne med liten eller ingen slik tilknytning svarer så mange som 65 prosent at dette hensynet er viktig.

Forskerne har også undersøkt personstemmegivning. Totalt 46 prosent av velgerne oppga at de hadde gitt personstemmer under kommunestyrevalget, enten i form av personstemmer eller «slengerstemmer» (personstemmer til kandidater på andre lister). Velgernes kjønn eller utdanning ser ikke ut til å spille noen rolle for om man gir personstemmer, men alder og bostedskommune ser ut til å ha hatt ganske stor betydning. Undersøkelsen viser at de yngre velgerne retter listene oftere enn eldre velgere – 54 prosent av de yngste velgerne ga personstemmer, mot 31 prosent blant de eldste. Forskerne mener dette kan være knyttet til personifisering i valgkampen. Velgere med sterk tilknytning til deler av kommunen ga personstemmer noe oftere enn velgere med liten eller ingen slik tilknytning. Velgere i små kommuner som var del av en kommunesammenslåing ga personstemmer i større grad enn velgere i store kommuner som ikke var berørt av kommunereformen.

Velgerundersøkelsen viser at kandidatens politiske holdninger og erfaring er viktige grunner når velgerne gir personstemmer. Sosiodemografiske kjennetegn og yrkesbakgrunn vurderes som minst viktig, mens lokal forankring og velgerens personlige kjennskap til kandidaten havner i en mellomkategori sammen med kandidatens medieopptreden. Et klart flertall, 60–80 prosent, svarte at kandidatens etniske bakgrunn, kjønn, alder eller yrkeserfaring ikke spilte noen rolle for deres personstemmegivning. Det kan, i følge forskerne, vise at velgerne legger mindre vekt på slike kjennetegn enn partiene i sine nominasjonsprosesser, eller at velgerne er tilfredse med partienes innsats for å sikre representasjon basert på disse kjennetegnene.

6.4.5 Lokalpolitisk tillit

Lokalvalgundersøkelsen har også stilt spørsmål om velgernes tillit til ulike lokaldemokratiske institusjoner og aktører. Gjennom de årene tillit har blitt undersøkt i lokalvalgundersøkelsen og stortingsvalgundersøkelsen, har den politiske tilliten både på lokalt og nasjonalt nivå vært ganske stabil. Sammenliknet med andre land har norske innbyggere gjennomgående nokså høy tillit til både politiske aktører og institusjoner. Tillit til kommunestyret, ordfører, politikere og kommuneadministrasjon omtales her som «lokalpolitisk tillit».

Tillit måles i undersøkelsen på en skala fra 0 til 10, hvor 10 betyr svært stor tillit. For alle aktører og institusjoner det spørres om, var gjennomsnittlig tillitsnivå over midtverdien. Lokalpolitisk tillit er litt høyere enn tilliten til nasjonale og regionale demokratiske institusjoner. Går man dypere inn i resultatene er hovedmønsteret samsvar i tillitsvurderinger, men det er likevel noe variasjon. Undersøkelsen viser mindre tillit til lokalpolitikere enn til kommunestyret, mens ordføreren har aller mest tillit. Forskerne mener dette kan være uttrykk for at folk har tillit til at den institusjonen som kommunestyret representerer, bidrar til å disiplinere enkeltpolitikere gjennom prosedyrer og regler. Tillit til ordfører kan ha sammenheng med rollen som samlende figur og representant og ambassadør for det sosiale fellesskapet kommunen er.

Tilknytning til egen kommune er den av de målte faktorene som sterkest er forbundet med lokalpolitisk tillit. Videre følger det å være på vinnerlaget, her forstått som at man stemte på partiene som vant valget. Stemmegivning, tolket som indikasjon på ideologisk bakgrunn, er også sterkt forbundet med lokalpolitisk tillit. Når det gjelder partiene har forskerne tatt utgangspunkt i Høyre-velgerne. Sammenlignet med Høyres velgere, er velgerne til venstre på høyre-venstre-skalaen, med unntak av Rødt-velgere, mer tillitsfulle. FrP-velgere, og særlig velgere til «andre partier», har signifikant lavere politisk tillit enn Høyres velgere. Også det å være hjemmesitter (ikke stemme ved valget) er assosiert med lav politisk tillit.

Innbyggere i små kommuner har større lokalpolitisk tillit enn innbyggere i store kommuner. Videre har de som bruker mange kommunale tjenester høyere tillit enn de som selv opplever at de må yte (gjennom eiendomsskatt) til kommunen. For deltakelse utenom valg er protestdeltakelse knyttet til lavere politisk tillit, mens deltakelse mellom valg i formelle kanaler ikke er signifikant forbundet med tillit. Velgere som ga personstemme eller «slengerstemme», har i snitt høyere tillit enn velgere som ikke brukte stemmeseddelen på denne måten. Deltakelse i frivillig arbeid er negativt forbundet med tillit, og kan i følge forskerne tolkes som at de som jobber frivillig har en tendens til å tenke at de gjør arbeid som kommunen burde ha gjort.

6.5 Lokalpolitikernes arbeidsvilkår

6.5.1 Undersøkelse fra Telemarksforsking og Senter for ekstremismeforskning ved Universitetet i Oslo

Kommunal- og distriktsdepartementet lanserte i vår, i samarbeid med Telemarksforsking og Senter for ekstremismeforskning ved Universitetet i Oslo (C-REX), en undersøkelse om lokalpolitikeres arbeidsvilkår og betydningen for lokaldemokratiet. Rapporten ble lansert på et strømmet seminar der kommuner, lokalpartier og KS var invitert. I rapporten undersøker forskerne hva som er status for lokalpolitikernes arbeidsvilkår i Norge i dag. De kartlegger hva som motiverer folkevalgte til å å delta i lokalpolitikken, og hva som bidrar til at folkevalgte trekker seg fra lokalpolitikken og ikke tar gjenvalg. Forhold som blir undersøkt er opplevelse av handlingsrom, innflytelse, arbeidsvilkår som tidsbruk, frikjøp, samarbeidsklima i kommunestyret, folkevalgtopplæring og støtte i vervet, hatytringer og trusler med mer.2

Undersøkelsen er basert på en spørreundersøkelse til alle landets kommunestyrerepresentanter i november 2020. 3 878 politikere svarte på hele eller deler av skjemaet. Det gir en svarprosent på 42,9. Det ble også gjennomført dybdestudier, blant annet med intervjuer med politikere i åtte kommuner. I tillegg ble det gjort egne intervjuer med lokalpolitikere som har vært spesielt berørt av hatytringer, trusler og plagsomme henvendelser.

Kommunalt handlingsrom betyr mest for politisk motivasjon

Det som i aller størst grad påvirker lokalpolitikernes motivasjon og lyst til å stille til gjenvalg i negativ retning, er opplevelsen av et innskrenket handlingsrom. Hatytringer, trusler og plagsomme henvendelser har mindre betydning. Forskerne poengterer likevel at dette er et demokratisk problem som må forebygges og håndteres institusjonelt – først og fremst gjennom gode rutiner i parti og kommuner.

40 prosent av lokalpolitikerne opplever at statlig detaljregulering binder opp økonomiske ressurser på en måte som ikke nødvendigvis er i tråd med ønsker og prioriteringer lokalt. Samtidig sier mange lokalpolitikere at kommunene selv ikke utnytter og evner å synliggjøre handlingsrommet godt nok.

Rapporten viser at lokalt folkevalgte generelt virker motiverte og engasjerte i rollen sin som folkevalgt. 75 prosent av kommunestyrerepresentantene sier at de hadde høy eller svært høy motivasjon for å være med i kommunestyret ved siste lokalvalg.

Departementet vil se på hvordan resultatene fra rapporten kan følges opp.

6.5.2 Departementets arbeid med hatefulle ytringer, hets og trusler mot politikere

I forkant av stortingsvalget i 2021 publiserte daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet en digital veileder om forebygging og håndtering av hatefulle ytringer, hets og trusler rettet mot politikere og kandidater. Veilederen ble utarbeidet av departementet med bidrag fra Politidirektoratet og Politiets sikkerhetstjeneste (PST). Den er tilgjengelig på www.hatogtrusler.no.

Formålet med veilederen er å gi praktiske råd om hvordan nasjonale og lokale politikere, kandidater og andre politisk aktive kan forebygge og håndtere hatefulle ytringer, hets og trusler. Det er også et mål å bidra til bred bevisstgjøring om temaet gjennom å formidle kunnskap og synliggjøre hvor de juridiske grensene for hva som er lovlig går. Veilederen er derfor bygget opp med tre hoveddeler. Første del gir bakgrunn og kunnskap om blant annet eksisterende kunnskap og juridiske rammer. Andre del handler om hva politikere og kandidater kan gjøre for å forberede seg, og hvilke forholdsregler som kan tas. Tredje del tar for seg hva som kan gjøres og hvem som kan bistå om man utsettes for hatefulle ytringer, hets eller trusler.

Kommunal- og distriktsdepartementet vil oppdatere veilederen med ny kunnskap og flere råd, særlig til kandidater og politikere på lokalt nivå. Her vil kunnskap fra undersøkelsen av lokalpolitikernes arbeidsvilkår være viktig.

6.6 Representasjon av kvinner i lokalpolitikken

Som et av de første landene i verden innførte Norge stemmerett for kvinner og rett til å stille til valg ved kommunestyrevalg. Det var en viktig milepæl for å bli et fullverdig demokrati.

Etter lokalvalget i 2019 var andelen kvinner i kommunestyrene for første gang på 40 prosent, mens 35 prosent av landets ordførere var kvinner. Utviklingen går riktig vei, og Norge har kommet langt også når det gjelder å bruke de formelle rettighetene i praksis. Vi er likevel ikke i mål når det gjelder kjønnsbalanse i politiske verv i lokalpolitikken. Det er store variasjoner mellom kommunene. For å skape oppmerksomhet og å øke bevisstheten om dette, laget daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet et representasjonsbarometer på regjeringen.no.3 Dette viser kjønnssammensetningen i kommunestyrer og formannskap, og om ordføreren er kvinne eller mann i alle landets kommuner. I tillegg viser det andelen kvinnelige kandidater som partiene ga stemmetillegg på valglistene til 2019-valget. Kommunal- og distriktsdepartementet relanserte representasjonsbarometeret 8. mars 2022, for å skape oppmerksomhet om kjønnsbalansen i lokaldemokratiske organ og i ledende verv i lokalpolitikken i nomasjonene som nå er i gang fram mot neste års lokalvalg. Departementet vil også lage en engelsk versjon for å imøtekomme interessen om kvinner i lokalpolitikken i Norge fra utlandet. Representasjonsbarometeret synliggjør at det fortsatt er stor variasjon mellom kommuner når det gjelder andelen kvinner i kommunestyrene og i lederverv, og at partiene fortsatt prioriterer menn når de gir stemmetillegg på valglistene.

6.7 Utviklingsprosjekt – foregangskommuner i lokaldemokrati

Kommunal- og distriktsdepartementet har lansert og startet opp et nytt lokaldemokratiprogram, Lokaldemokratiet i foregangskommuner. Oppstarten har blitt utsatt på grunn av pandemien, men i desember 2021 ble sju deltakerkommuner valgt ut med bakgrunn i søknader der de skisserte hvilke lokaldemokratitiltak de vil videreutvikle. Prosjektet går over to år fra årsskiftet 2021/2022 til årsskiftet 2023/2024. De sju kommunene er pionerer på lokaldemokratiområdet, og har ansvar for å utforme og gjennomføre utviklingsprosjekter i egne kommuner. Dette er et nedenfra- og opp-program. De sju deltakerkommunene er Bergen, Bodø, Sunnfjord, Gjøvik, Lørenskog, Suldal og Vadsø. Hver av deltakerkommunene får tilsagn på inntil 300 000 kroner over to år. Prosjektet er finansiert over departementets prosjektskjønnsmidler på kapittel 571, post 64 Skjønnstilskudd. Departementet tar forbehold om Stortingets godkjenning av skjønnsrammen.

Bakgrunn og formål

Fallende valgdeltakelse de siste årene, spesielt på lokalt nivå, og større politisk ulikhet i deltakelse etter sosial gruppe, har ført til bekymring i forskningsmiljøer for hva denne utviklingen kan ha å si for tilliten til og oppslutningen om demokratiets institusjoner. Det er valgkanalen som utfordres her. Siste lokalvalgsundersøkelse viser at mellom åtte og ni prosent av de stemmeberettigede aldri stemmer ved valg.4 De som ikke deltar i valg har også lavere tillit til lokaldemokratiske institusjoner enn de som deltar.5

54 prosent av innbyggerne oppgir i den nyeste Innbyggerundersøkelsen til Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) fra 2021, at de opplever å ha liten mulighet til å påvirke beslutninger som får betydning for området de bor i. Dette til tross for at ungdomsråd, råd for mennesker med funksjonsnedsettelser og råd for eldre er blitt obligatoriske organ i kommunene. Ordningen «innbyggerforslag» gir innbyggere som samler nok stemmer bak et forslag, rett til å få sette saken på dagsorden i kommunestyret.

Lokaldemokratiprogrammet har som formål å bidra til at kommunene er offensive når det gjelder å utvikle og prøve ut nye deltakelsesformer. Ordningene som kommunene videreutvikler i regi av programmet skal bidra til at innbyggerne opplever å ha mulighet til å delta med sine synspunkt og erfaringer i beslutninger som til slutt skal tas i folkevalgte organ.

Lokaldemokratiprogrammet skal skaffe fram erfaringer med, og løfte fram, ulike måter å få innbyggere til å medvirke på. Dette vil være ordninger som kan være supplerende til de representative folkevalgte organene. Det omfatter både å videreutvikle bruken av kjente ordninger som er regulert i kommuneloven, som medvirkningsråd og kommunedelsutvalg, og ordninger som ikke er nevnt i kommuneloven, som innbyggerpanel, bylab og gjestebud m.m. Det er en forutsetning at alt utviklingsarbeidet skjer innenfor rammene av kommuneloven.

Formidling og utbytte av utviklingsprosjektet

Kommunal- og distriktsdepartementet erfarer at det er et stort behov for å systematisere erfaringer med bruk av tiltak for innbyggermedvirkning, og å formidle slike erfaringer til landets kommuner. Departementet vil anskaffe en evaluering av deltakelsesordningene som de sju kommunene videreutvikler innenfor dette programmet. Samlet representerer de utvalgte kommunene en god bredde av tiltak, målgrupper for tiltakene, geografi, størrelse, demografi med mer. De utvalgte kommunene har også organisert sin politiske virksomhet på litt ulike måter. Dette gjør at evalueringen vil kunne frambringe ulike måter å engasjere innbyggere på mellom valg, som kan være til inspirasjon og nytte for mange ulike kommuner og lokalsamfunn rundt omkring i landet.

I løpet av prosjektperioden skal deltakerkommunene arrangere læringsnettverk/-seminarer for å lære og kanskje la seg inspirere av hverandres erfaringer underveis. Etter at programmet er slutt og evalueringen foreligger, vil departementet arrangere en lokaldemokratikonferanse for alle landets kommuner. Departementet planlegger også å lage en veileder for innbyggermedvirkning, hovedsakelig basert på erfaringene fra kommunene som deltar i dette programmet.

6.8 Videreføring av KS Lokaldemokratiundersøkelse

KS Lokaldemokratiundersøkelse er en spørreundersøkelse utarbeidet for at kommunene kan få gjennomført en evaluering av lokaldemokratiet i egen kommune. Undersøkelsen består av en innbyggerdel og en folkevalgtdel. Innbyggere og folkevalgte svarer på likelydende spørsmål om hvordan de oppfatter lokaldemokratiet i egen kommune. Folkevalgte svarer i tillegg på spørsmål om arbeidet i kommunestyret.

Spørsmålene til innbyggere og folkevalgte dekker ulike sider ved lokaldemokratiet innenfor temaer som pålitelig styre, ansvarlig styre, borgernært styre og effektivt styre.

Resultater fra alle kommunene er åpent tilgjengelig på portalen www.bedrekommune.no. KS har blant annet fått støtte fra departementet til å videreutvikle databasen, og for å gjøre den enda mer tilgjengelig og brukervennlig.

I portalen kan en hente resultater fra alle kommunene, sammenlikne kommuner og se gjennomsnittet for alle som deltar. Det er også mulig å hente ut resultater fra tidligere undersøkelser, slik at kommuner som har deltatt tidligere kan se utviklingen over tid.

KS Lokaldemokratiundersøkelse har vært gjennomført en gang i hver valgperiode i de siste tre valgperiodene. KS har fått støtte fra departementet til å tilby og gjennomføre denne undersøkelsen også i 2021 og 2022. Under pandemien var det vanskelig å få gjennomført undersøkelsen, fordi kommunestyrerepresentantene normalt svarer på spørreskjemaet mens de er fysisk tilstede i kommunestyremøtet. KS tilbyr derfor kommunene å gjennomføre undersøkelsen også i 2022.

6.9 Kommunal- og distriktsdepartementets organisasjonsdatabase

Ideas2evidence, i samarbeid med Universitetet i Bergen og NORCE, har på oppdrag fra daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet kartlagt organisasjons- og arbeidsformer i kommuner og fylkeskommuner i 2020 og 2021. Dette er en kartlegging som har vært gjennomført siden 1995. Siden 1996 har kartleggingen vært gjennomført året etter hvert kommunevalg. På grunn av at kommune- og regionreformen medførte mange nye kommuner og fylkeskommuner fra 1. januar 2020, ble datainnsamlingen gjennomført i to omganger. I 2020 ble det samlet inn data fra kommunene som var uberørt av kommunereformen, mens data fra nye kommuner og alle fylkeskommuner ble samlet inn i 2021. Kartleggingen er dokumentert i Ideas2evidence rapport 13:2021 KMDs organisasjonsdatabase – sluttrapport 2021. Det er også utviklet en digital løsning for datavisualisering og datadokumentasjon, tilgjengelig på www.kommunalorganisering.no.

Disse kartleggingene gir mulighet til å studere utviklingen over tid når det gjelder politisk og administrativ organisering, kommunenes organisering av tjenestene, hvordan kommunene organiserer samspillet med innbyggerne med mer.

6.9.1 Politisk organisering

Undersøkelsen for 2020 viser i hovedsak at de trendene som er funnet i tidligere datainnsamlinger til organisasjonsdatabasen fortsetter. Formannskapsmodellen er det klart dominerende styringsprinsippet i norske kommuner, og brukes i alle kommuner unntatt Oslo kommune og Bergen kommune, som begge har en parlamentarisk styringsmodell. Forholdsvalg er fortsatt den mest vanlige måten å velge formannskap på i kommunene, men organisasjonsdatabasen viser at avtalevalg har blitt stadig vanligere etter år 2000. Blant fylkeskommunene er bildet mer variert, men også her dominerer formannskapsmodellen. Sju av fylkeskommunene har formannskapsmodell, mens tre har parlamentarisme.

Undersøkelsen finner noen interessante utviklingstrekk når det gjelder kommunenes og fylkeskommunenes møtevirksomhet. Antall møter i kommunestyrer og formannskap/kommuneråd, målt som antall møter i det siste hele året før undersøkelsen ble gjennomført, er relativt stabilt, og det ble i gjennomsnitt avholdt 9,3 kommunestyremøter og rundt 14 møter i formannskap/kommuneråd. Når det gjelder hvor mange saker som behandles, ser man at gjennomsnittlig antall saker har vært synkende eller relativt stabilt siden 1995, men i 2020-undersøkelsen finner man en økning. Kommunestyrene behandler i snitt 125 saker, en økning fra rundt 110 de siste tre datainnsamlingene. Formannskap/kommuneråd behandler nesten ti flere saker sammenlignet med 2016-undersøkelsen. Det har også blitt behandlet flere saker i kontrollutvalgene i både kommuner og fylkeskommuner. I fylkeskommunene har det i gjennomsnitt blitt avholdt seks møter i fylkestingene, noe som har vært stabilt på dette nivået i alle datainnsamlinger til organisasjonsdatabasen. For fylkesrådene og fylkesutvalgene har møtefrekvensen variert noe over tid. I 2020-undersøkelsen var antall møter 25, som er det høyeste antallet som er registrert. Undersøkelsen viser også en tydelig økning i antall saker som behandles i både fylkesting og fylkesråd/fylkesutvalg, sammenliknet med 2016.

For første gang har det også blitt stilt spørsmål om vanlig tid for møtestart og møtelengde. Det er vanligst å ha møtene innenfor vanlig arbeidstid (08–16) i både kommunestyre, formannskap/kommuneråd og i utvalg. Aller tydeligst er dette for formannskap/kommuneråd, hvor hele 85,6 prosent av kommunene svarer at møtene vanligvis starter i vanlig arbeidstid. Det er stor variasjon mellom kommunene i hvor lenge møter varer. Hovedtendensen er at møter i kommunestyre og formannskap/kommuneråd varer lengre enn utvalgsmøter. For kommunestyrene svarer nesten 40 prosent av kommunene at et vanlig møte varer i fem timer eller mer. I samtlige fylkeskommuner avholdes møter i vanlig arbeidstid, og samtlige fylkeskommuner oppgir også at et ordinært fylkestingsmøte varer i mer enn fem timer.

Kommunestyrene delegerer stadig mindre til andre politiske organer, og særlig for formannskapene gir dette utslag i at de får stadig mindre ansvar og beslutningsmyndighet utover det som er lovfestet. Tendensen til at formannskapets rolle er i endring, som ble påpekt i forbindelse med 2016-undersøkelsen, fortsetter også i 2020-undersøkelsen. Formannskapet har myndighet til å innstille til kommunestyret i de aller fleste kommuner, og andelen har vært økende siden 2008. I de fleste kommuner innstiller også politiske utvalg og kommunedirektøren, men her har andelene variert mer over tid. Andelen kommuner hvor ordfører innstiller har vært økende siden 2008, og gjelder nå i underkant av 30 prosent av kommunene. I fylkeskommunene har de fleste fylkestingene delegert en del saker til andre politiske organer. Fylkesutvalgene har i de fleste fylkeskommunene ansvar for å behandle flere saker enn det loven setter som et minimum, og alle har beslutningsmyndighet i noen grad.

Kommunene blir bedt om å oppgi hvordan årsbudsjettprosessen er organisert. Her skal de oppgi hvilken av tre ulike modeller som best beskriver måten prosessen er organisert på i sin kommune. Modellene beskriver prosesser hvor budsjettforslagene utarbeides henholdsvis ute i ulike hovedenheter, av kommunedirektørens administrasjon eller i regi av formannskap eller annet politisk utvalg. Den klare tendensen over tid, som fortsetter i 2020, er at stadig flere kommuner har en budsjettprosess der administrasjonen spiller en sentral rolle og legger fram et samordnet forslag til årsbudsjett for behandling i utvalgene. I 2020-undersøkelsen svarer over 80 prosent at de har en slik modell. Denne modellen er gjeldende også i samtlige fylkeskommuner med unntak av én.

De fleste kommuner og fylkeskommuner har opprettet egne utvalg for deler av den kommunale eller fylkeskommunale virksomheten. For kommunene oppgir over halvparten at de har opprettet utvalg med ansvar for helse og opplæring. Det er også vanlig å opprette utvalg for planarbeid og kultur. Inntrykket i denne undersøkelsen er at det er vanligere å opprette utvalg etter en formålslogikk der utvalget er knyttet til en bestemt sektor, enn etter en funksjonslogikk der utvalgene har ansvar for oppgavetyper som går på tvers av sektorer. Sju av fylkeskommunene oppgir å ha opprettet utvalg, og det er vanligst å ha utvalg med ansvar for samferdsel og for næring. Nesten alle har også utvalg med ansvar for opplæring.

De beslutningene som fattes og iverksettes i kommunene kan skape stort engasjement, og i enkelte tilfeller gi utslag i truende eller trakasserende atferd rettet mot folkevalgte eller ansatte. I 2020-undersøkelsen ble det for første gang lagt inn spørsmål om kommunens retningslinjer for å ivareta politikere og ansatte som utsettes for trusler, og etiske retningslinjer for hvordan politikere og ansatte skal opptre i sosiale medier. Nesten 80 prosent av kommunene har etiske retningslinjer for hvordan ansatte skal opptre i sosiale medier, mens i overkant av 60 prosent har dette for politikere. I underkant av 70 prosent av kommunene har rutiner eller retningslinjer for å ivareta ansatte som utsettes for trusler og trakassering, mens under 20 prosent har tilsvarende for politikere.

6.9.2 Administrativ organisering

Når det gjelder kommunenes og fylkeskommunenes administrative organisering, viser 2020-utgaven av organisasjonsdatabasen flere tydelige endringer fra tidligere undersøkelser.

Det er færre enheter som rapporterer direkte til kommunedirektøren, og det har også vært endringer i hvilke typer enheter som rapporterer direkte. I 2020 er det i snitt 8,3 enheter som rapporterer direkte til kommunedirektørnivået, ned fra 13 i 2016. Undersøkelsen viser også at det er en økning i etater eller lignende (hvor for eksempel alle skoler eller helse- og omsorgstjenester inngår) som rapporterer direkte til kommunedirektøren, og en nedgang i omfanget av enkeltvirksomheter som rapporterer direkte. I 2020 var det vanligst å ha ett ledernivå mellom kommunedirektør og leder for utøvende tjenester, dette gjaldt i 37 prosent av kommunene og andelen har vært forholdsvis stabil siden 2004. Over tid har det også vært en økning i antall kommuner som oppgir at antall ledernivåer varierer. Også i fylkeskommunene er det en nedgang i hvor mange administrative enheter som rapporterer direkte til kommunedirektørnivået. I likhet med kommunene, er det også i fylkeskommunen vanligst at etater eller lignende enheter rapporterer direkte til fylkeskommunedirektør, og vanligst med ett ledernivå mellom fylkeskommunedirektør og leder for utøvende tjenester.

Videre viser undersøkelsen at myndighet i stor grad legges ut til ulike ledernivåer i både kommuner og fylkeskommuner. I kommunene er det vanlig at kommunedirektøren har anledning til å godkjenne resultater fra lokale lønnsforhandlinger (91,9 prosent av kommunene), til å foreta interne omorganiseringer (81,4 prosent av kommunene) og til å omdisponere ressurser innenfor budsjettets brutto driftsramme (72,6 prosent av kommunene). Tilsvarende har etatsledere i rundt halvparten av kommunene anledning til å omdisponere ressurser og foreta interne omorganiseringer, mens enhetsledere i underkant av halvparten av kommunene har anledning til å omdisponere ressurser.6

I hovedsak løses de kommunale og fylkeskommunale oppgavene innenfor kommunenes og fylkeskommunenes egen driftsorganisasjon. Dette gjelder særlig de velferdspregede tjenestene som grunnskole, hjemmebaserte og institusjonsbaserte omsorgstjenester, barnehage og omsorgstjenester for personer med psykisk utviklingshemming, som løses innenfor egen driftsorganisasjon i 90 prosent av kommunene. Samtidig viser undersøkelsen at for tjenesteområder hvor egen driftsorganisasjon brukes i mindre grad, er det mer bruk av interkommunalt samarbeid. Dette gjelder tjenester som barnevern, pedagogisk-psykologisk tjeneste, legevakt og krisesenter. Også i fylkeskommunene er hovedinntrykket at de i hovedsak løser oppgavene innenfor egen driftsorganisasjon.

Kommunene og fylkeskommunene ble også bedt om å oppgi hvilke styringsvirkemidler de har for sin selskapsportefølje. Det vanligste styringsvirkemiddelet er å ha en generell eierstrategi, to av tre kommuner har dette for alle, eller nesten alle av kommunens selskaper. Over halvparten svarer også at de i ulik grad gjennomfører eiermøter. Kommunalt vedtatte mål- og resultatkrav, partipolitisk sammensetning av styrer og egen eierseksjon i kommuneadministrasjonen er mindre vanlige styringsvirkemidler. I fylkeskommunene er det enda vanligere å ha generelle eierstrategier for alle fylkeskommunens selskaper, og relativt mange fylkeskommuner har også en egen eierseksjon i fylkesadministrasjonen.

6.9.3 Innbyggermedvirkning og kommunikasjon

Organisasjonsdatabasen inneholder også flere spørsmål om hvordan kommunene og fylkeskommunene jobber med innbyggermedvirkning og kommunikasjon ut til innbyggerne.

Omfanget av ulike ordninger for å legge til rette for innbyggermedvirkning i styringen av kommunene har vært relativt stabilt over tid, og hovedtrenden er at dette fortsetter. Samarbeids-/kontaktforum for næringslivet er fortsatt det mest utbredte av faste organer eller arenaer opprettet for å gi innbyggerne mulighet til å delta i styringen av kommunen. Dette er også det vanligste tiltaket i fylkeskommunene. En stadig lavere andel av kommunene har kontaktutvalg for frivillige organisasjoner, men dette brukes fortsatt av over halvparten av kommunene. Andelen som har kontaktutvalg/råd for innvandrere og faste bruker-/borgerpaneler, har økt.

Av andre tiltak for å skaffe informasjon om folkemeninger, svarer nær samtlige kommuner at de benytter folkemøter, høringer eller lignende i forbindelse med kommuneplanlegging etter plan- og bygningsloven. Over 70 prosent oppgir også at de benytter dette i forbindelse med andre typer saker. Også brukerundersøkelser for å undersøke kommunens tjenesteproduksjon benyttes i over 70 prosent av kommunene.

Når det gjelder kommunenes informasjon ut til befolkningen, blir digitale kommunikasjonstiltak brukt i størst grad. 95 prosent av kommunene bruker sosiale medier for å informere innbyggerne, og nær tre av fire kommuner overfører kommunestyremøter direkte på internett. Over tid har også andelen kommuner med en eller flere informasjonsmedarbeidere økt, og var i 2020 på rett over 60 prosent. Samtlige fylkeskommuner bruker sosiale medier for å dele informasjon, har egne informasjonsmedarbeidere, jevnlige åpne informasjonsmøter og internettoverføring av fylkestingsmøter.

Et knapt flertall av kommunene har ikke formalisert sin politikk overfor frivillig sektor, for eksempel gjennom en frivillighetsplan, -melding eller lignende. En fjerdedel av kommunene har en etablert frivillighetspolitikk, mens de resterende kommunene er i ferd med å utvikle dette. Fem av fylkeskommunene er i ferd med å utvikle en frivillighetspolitikk, mens én har utarbeidet dette. Det er vanligst å samarbeide med frivillige organisasjoner om enkeltsaker.

6.9.4 Bruk av markedsmekanismer

Siste del av undersøkelsen handler om kommunenes og fylkeskommunenes bruk av fem ulike former for markedsmekanismer. Kommunenes bruk av disse mekanismene økte i omfang mellom 2004 og 2012, men i 2016-undersøkelsen fant man en tendens til utflating. Denne utflatingen vedvarer også i 2020-undersøkelsen, men det er også nedgang for noen av mekanismene.

Konkurranseutsetting er den mest utbredte markedsmekanismen både i kommuner og fylkeskommuner, og omfanget av bruken er forholdsvis likt som i 2016. I underkant av 60 prosent av kommunene og samtlige fylkeskommuner benytter konkurranseutsetting innen drift og vedlikehold av veier. En fjerdedel av kommunene benytter også konkurranseutsetting innenfor boligbygging og -utleie.

Rundt 15 prosent av kommunene, og én fylkeskommune, oppgir at de benytter innsats- eller stykkprisfinansiering. Dette er en lavere andel enn i 2016, og det er i hovedsak i barnehagesektoren dette benyttes. Omfanget av offentlig-privat samarbeid er omtrent likt som i 2016. Rundt én av fem kommuner, og én fylkeskommune, benytter dette, hovedsakelig i tjenesteområder med teknisk preg.

De aller fleste kommunene, og sju fylkeskommuner, benytter sammenliknbare data («benchmarking») for å vurdere hvor godt de presterer innenfor ulike tjenesteområder. Dette er noe mindre utbredt enn i 2016. Også fritt brukervalg går noe ned fra 2016, og ble benyttet av rundt halvparten av kommunene og én fylkeskommune.

6.10 Innbyggerforslag

Kommuneloven § 12-1 åpner for at innbyggere i kommuner eller fylkeskommuner kan fremme forslag som gjelder kommunens eller fylkeskommunens virksomhet. Kommunestyret eller fylkestinget plikter å ta stilling til forslaget hvis minst to prosent av innbyggerne står bak det. 300 underskrifter i en kommune eller 500 underskrifter i en fylkeskommune er uansett tilstrekkelig. Formålet med bestemmelsen er at innbyggerne i en kommune skal ha mulighet til å sette nye saker på den politiske dagsordenen i kommunen. På den måten kan politiske saker innbyggerne er opptatt av løftes inn i det representative demokratiet.

6.10.1 Minsak.no

Nettportalen Minsak.no ble lansert i 2013, og gir innbyggere mulighet til å opprette innbyggerforslag, samle underskrifter og oversende saken til kommunen eller fylkeskommunen forslaget gjelder. Kommunal- og distriktsdepartementet drifter og har redaktøransvar for portalen. Portalen har blitt en viktig kanal for å fremme innbyggerforslag. I en undersøkelse gjennomført av Agenda Kaupang på oppdrag fra daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet i 2020, svarte kommunene og fylkeskommunene som hadde mottatt innbyggerforslag at Minsak.no er den løsningen som blir brukt oftest til innbyggerforslag.7

I 2021 ble det sendt 106 forslag fra Minsak.no til norske kommuner og fylkeskommuner. Det er en økning fra 2020, da det ble sendt 85 forslag. Det ble fremmet flest innbyggerforslag i Oslo, som mottok 20 forslag. Også kommunene i Viken og Vestland har mottatt mange innbyggerforslag, henholdsvis 19 og 18 forslag. Minsak.no er minst brukt i Vestfold og Telemark, hvor det bare ble fremmet to innbyggerforslag gjennom løsningen.

Det ble fremmet forslag om en rekke ulike forhold, som blant annet saker om skoler og barnehager, utbygginger, kommunestruktur og trafikksikringstiltak. Forslaget med flest underskrifter hadde 1 995 underskrifter, og i gjennomsnitt hadde forslagene som ble sendt 535 underskrifter.

6.11 Regnskapssystem for lokalpartiene

Kommunal- og distriktsdepartementet lanserte i februar 2022 Partiregnskap, et IKT-basert regnskaps- og bokføringssystem for politiske partier. Systemet er gratis og tilgjengelig for alle partier og partiledd som ønsker å ta dette i bruk. Regnskapssystemet er tilgjengelig gjennom partiportalen.no.

Målsettingen med regnskapssystemet er å effektivisere partiers og partiledds plikter etter partiregelverket ved å forenkle regnskapsførsel, bokføring og innberetning, forenkle plikten til å oppbevare regnskapene og styrke internkontrollen i partiene. Videre bidrar systemet til å effektivisere myndighetenes oppgaver ved å forenkle Statistisk sentralbyrås datainnsamling, gi bedre datagrunnlag og forenkle Partilovnemndas og Partirevisjonsutvalgets kontroller.

Regnskapssystemet er utviklet av Statsforvalterens fellestjenester i samråd med blant annet de politiske partiene, Statistisk sentralbyrå, Statsforvalteren i Vestland og Partirevisjonsutvalget. Systemet har en mulig brukergruppe på omkring 3 000 partier og partiledd. Statsforvalteren i Vestland og Statsforvalterens fellestjenester gjennomfører opplæringskurs for partier som ønsker å ta systemet i bruk.

6.12 Retningslinjer for bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) i valgprosesser i Europarådets medlemsstater

Ministerkomiteen i Europarådet vedtok 9. februar 2022 retningslinjer for bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) i valgprosesser i Europarådets medlemsstater.8 Retningslinjene er utarbeidet av Europarådets styringskomite for demokrati og styresett (CDDG).

Et utgangspunkt for arbeidet er at stadig flere samfunnsområder digitaliseres, og at teknologi også har fått en større betydning i valggjennomføring. Retningslinjene skal bidra til å sikre at valg kan gjennomføres på en sikker og tillitvekkende måte, og setter derfor opp et sett av krav og sikkerhetstiltak knyttet til de ulike fasene i valggjennomføringen, som medlemsstatene skal ta hensyn til.

Retningslinjene dekker bruk av IKT-løsninger av, eller på vegne av, valgmyndighetene i alle faser av valggjennomføringen, med unntak for elektronisk stemming og elektronisk opptelling av stemmer, som dekkes av en særskilt rekommandasjon (CM/Rec(2017)5). Eksempler på IKT-bruk som dekkes av retningslinjene er elektronisk manntall og registrering av velgere, innsamling av underskrifter til for eksempel listeforslag, publisering av valgrelatert informasjon på nett, overføring av resultater mellom lokale, regionale og sentrale valgmyndigheter, elektronisk opplæring av valgmedarbeidere og publisering av valgresultater.

Retningslinjene er generelle og ment for all slags bruk av IKT-løsninger i de delene av valggjennomføringen som dekkes av retningslinjene. De vedtatte retningslinjene inneholder totalt 12 punkter, som blant annet skal sikre at IKT-løsninger som brukes til valggjennomføring tar hensyn til grunnleggende prinsipper for valggjennomføring og er sikre, brukervennlige og tilgjengelige, i tillegg til at de ansvarliggjør valgmyndighetene også når det er eksterne selskaper som står for de tekniske løsningene.

6.13 Rekommandasjon om demokratisk ansvarlighet for folkevalgte og folkevalgte organer på lokalt og regionalt nivå

Ministerkomiteen i Europarådet vedtok 9. februar 2022 en ny rekommandasjon om demokratisk ansvarlighet for folkevalgte og folkevalgte organer på lokalt og regionalt nivå.9 Rekommandasjonen er utarbeidet av Europarådets styringskomite for demokrati og styresett (CDDG).

Formålet med rekommandasjonen er å bistå Europarådets medlemsstater med å etablere og opprettholde et rammeverk for ansvarlighet for folkevalgte og folkevalgte organer på lokalt og regionalt nivå, bestående, i den grad det er hensiktsmessig, av lovgivning, institusjoner, prosedyrer, praksis og normer for adferd som til sammen skaper de forhold og den kultur som gjør at:

  • beslutningstakerne tar ansvar for sine vedtak,

  • disse vedtakene rapporteres, forklares, undersøkes og, eventuelt bestrides eller gjøres til gjenstand for sanksjoner,

  • det er effektive og forholdsmessige rettsmidler mot utilbørlige vedtak eller unnlatelser og mot handlinger eller manglende handlinger som er et resultat av slike utilbørlige vedtak eller unnlatelser.

Rekommandasjonen har et vedlegg med definisjoner, prinsipper og retningslinjer i forbindelse med ansvarlighet for lokale og regionale folkevalgte og folkevalgte organer på lokalt og regionalt nivå. Rekommandasjonen er oversatt til norsk og er publisert på regjeringen.no.

Fotnoter

1.

Saglie, Jo, Signe Bock Segaard og Dag Arne Christensen (red. 2021): Lokalvalget 2019. Nye kommuner – nye valg? Oslo: Cappelen Damm Akademisk.

2.

Rapporten Lokaldemokrati og lokalpolitikeres arbeidsvilkår. Motivasjon og deltakelse i lokalpolitisk arbeid, TF-rapport nr. 636, 2020, er utarbeidet av Telemarksforsking i samarbeid med Senter for ekstremismeforskning (C-REX) ved Universitetet i Oslo. Rapporten kan lastes ned fra regjeringen.no/id2904265.

3.

Representasjonsbarometeret er tilgjengelig på regjeringen.no: https://www.regjeringen.no/id2691281/

4.

Bergh, Johannes,Christensen, Dag Arne og Holmås, Tor Helge (2021): «Mobiliseringsvalget 2019: Hadde kommunereformen noen betydning?» I Jo Saglie, Signe Bock Segaard og Dag Arne Christensen (red.) Lokalvalget 2019. Nye kommuner – nye valg? Cappelen Damm Akademisk, side 87–115.

5.

Winsvold, Marte (2021): «Hva kjennetegner velgere med høy lokalpolitisk tillit?» I Jo Saglie, Signe Boch Segaard og Dag Arne Christensen (red.). Lokalvalget 2019 Nye kommuner – nye valg? Cappelen Damm Akademisk, side 229–252.

6.

Etatsledere har ansvar for eksempelvis en sektor innenfor kommunen, mens enhetsleder har ansvar for enkeltvirksomheter (for eksempel rektorer).

7.

Agenda Kaupang (2020): Innbyggerforslag. R1021139 / 2020.

8.

Committee of Ministers’ Guidelines on the use of information and communication technology (ICT) in electoral processes in Council of Europe member States. Tilgjengelig fra: https://search.coe.int/cm/pages/result_details.aspx?objectid=0900001680a575d9

9.

Recommendation CM/Rec(2022)2 of the Committee of Ministers to member States on democratic accountability of elected representatives and elected bodies at local and regional level. Tilgjengelig fra: https://search.coe.int/cm/pages/result_details.aspx?objectid=0900001680a57739

Til dokumentets forside