3 Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner

I dette kapitlet omtales ulike tema innenfor inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene. Når det gjelder kommunene presenteres det en tidsplan for helhetlig gjennomgang av inntektssystemet, samt virkningen i inntektssystemet ved endringer i kommunestrukturen. Når det gjelder fylkeskommunene foreslås det en justering i tannhelsenøkkelen, det presenteres en fordeling av midler til gratis ferje på trafikksvake samband, det presenteres ett nytt ferjeavløsningsprosjekt som får ferjeavløsningsmidler fra og med 2023, og det orienteres om at det er nedsatt et ekspertutvalg som skal gå igjennom inntektssystemet for fylkeskommunene. Til slutt omtales hvilken årgang av regnskapstall fra (fylkes-)kommuneregnskapene som skal benyttes i utgiftsutjevningen i 2023.

3.1 Helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene – oppfølging av inntektssystemutvalget

I Hurdalsplattformen står det at kommunenes inntektssystem skal brukes til å utjevne de økonomiske forskjellene mellom kommunene, og inntektssystemet til kommunene skal sikre at forholdet mellom inntekter og faktiske oppgaver samsvarer bedre.

I henhold til Hurdalsplattformen vil regjeringspartiene:

«Sørge for at det kommunale inntektssystemet sikrer et likeverdig tjenestetilbud i hele landet.»

«Gjennomføre en helhetlig gjennomgang av kommunenes og fylkenes inntektssystem.»

«Sikre at lokalsamfunn som stiller sine naturressurser til disposisjon for utbygging, får mer igjen for det og sikres en rettmessig del av verdiskapingen, herunder gjennom endret skattlegging av vindkraft.»

«Fjerne delene i inntektssystemet som straffer kommuner som ikke slår seg sammen.»

I mai 2020 ble det nedsatt et offentlig utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene, og legge fram forslag til utforming av systemet. Utvalget skal levere sin utredning, i form av en NOU til departementet, i løpet av august 2022. Det legges opp til at utvalgets NOU sendes på høring høsten 2022.

Regjeringen tar sikte på å legge fram forslag til nytt inntektssystem for kommunene i kommuneproposisjonen for 2024, våren 2023.

Regjeringen tar stilling til basistilskuddet i forbindelse med et samlet forslag på grunnlag av inntektssystemutvalgets utredning og Hurdalsplattformen når kommuneproposisjonen for 2024 skal utarbeides.

3.2 Inntektssystemet og deling av sammenslåtte kommuner

Regjeringserklæringen slår fast at tvangssammenslåtte kommuner skal kunne deles, dersom kommunestyrene selv ønsker dette. Deling av tvangssammenslåtte kommuner foregår i egen prosess, jf. Prop. 113 LS (2021–2022) Deling av fylker og Ålesund kommune og endringer i inndelingslova (ny fylkesinndeling og nye fylkesnavn), og nye kommuner kan tre i kraft 1. januar 2024.

Alle kommuner som slo seg sammen i kommunereformen mottar inndelingstilskudd, som er en kompensasjon for reduksjon i basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd som følge av sammenslåingen. I tillegg mottar kommunene regionsentertilskudd, som går til kommuner som slo seg sammen og fikk over om lag 8 000 innbyggere. Ved en eventuell kommunedeling av sammenslåtte kommuner, vil ikke kommunene lenger kvalifisere for inndelingstilskudd og regionsentertilskudd, og disse tilskuddene vil dermed bortfalle. Der én kommune går ut av en kommunesammenslåing med flere kommuner, vil denne kommunens bidrag til inndelingstilskuddet og regionsentertilskuddet trekkes fra i tilskuddet til den gjenværende kommunesammenslåingen. For øvrig kan andre elementer bli påvirket av delingen når inntektssystemet blir beregnet for de nye kommunene.

Det vises for øvrig til omtale av rammer for lokale initiativ om grenseendringer i kapittel 5.6.

3.3 Styrking av tannhelsetjenesten og justering av tannhelsenøkkelen

Fylkeskommunene har ansvar for den offentlige tannhelsetjenesten. Fylkeskommunene skal sørge for at tannhelsetjenester er tilgjengelige for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i fylket. Ifølge tannhelsetjenesteloven skal fylkeskommunene gi tilbud til følgende prioriterte grupper:

• Barn og ungdom 0–18 år

• Psykisk utviklingshemmede i og utenfor institusjon

• Eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie

• Ungdom som fyller 19 og 20 år i behandlingsåret

• Andre prioriterte grupper som fylkeskommunen har vedtatt å prioritere.

Ved behandlingen av Prop. 1 S Tillegg 1 (2021–2022) vedtok Stortinget å styrke den offentlige tannhelsetjenesten via fylkeskommunene med 100 mill. kroner, og å styrke satsingen på tannhelse med 168 mill. kroner til 50 prosent rabatt for ungdom 21–22 år. 50 prosent rabatt for ungdom 21–22 år betyr et nytt tannhelsetilbud for denne aldersgruppen, jf. Rundskriv I-2/2022 Utvidet fylkeskommunalt tannhelsetilbud. Gruppen ungdom 21–22 år inngår ikke i dagens delkostnadsnøkkel for tannhelse i inntektssystemet for fylkeskommunene. Det er derfor et behov for justering av delkostnadsnøkkelen.

3.3.1 Forslag til justering av delkostnadsnøkkelen for tannhelse

Delkostnadsnøkkelen for tannhelse utgjør 4,21 prosent av samlet kostnadsnøkkel for fylkeskommunene i 2022.

Dagens delkostnadsnøkkel for tannhelse er basert på en ressursfordeling mellom de prioriterte gruppene for den fylkeskommunale tannhelsetjenesten. Ressursfordelingen viser hvor stor andel av ressursbruken som kan knyttes til de ulike prioriterte gruppene.

Som kriterier benyttes antall personer i de ulike prioriterte gruppene. Kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel er derfor alderskriteriene innbyggere 1–18 år og innbyggere 19–20 år, samt antall psykisk utviklingshemmede over 18 år. Gruppen eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie fanges opp av alderskriteriet innbyggere over 67 år.

Per i dag finnes det ikke statistikk over ressursbruk som knytter seg til gruppen ungdom 21–22 år. Forslag til justering av delkostnadsnøkkelen for tannhelse tar derfor utgangspunkt i utgiftsbehovet for tannhelse i 2022.

Gruppen ungdom 21–22 år foreslås fanget opp av kriteriet innbyggere 21–22 år. Kriteriet foreslås vektet inn i delkostnadsnøkkelen etter andelen som bevilgningen for rabatten utgjør av summen av utgiftsbehovet knyttet til tannhelse i 2022 og ekstra bevilgning til rabatten for 21- og 22-åringene. De øvrige kriteriene videreføres, men med nedjustert vekt.

Kommunal- og distriktsdepartementets forslag til justert delkostnadsnøkkel for tannhelse er vist i tabell 3.1.

Departementet viser til ekspertutvalget som gjennomgår inntektssystemet for fylkeskommunene, se egen omtale i dette kapittelet. Ekspertutvalget vil også vurdere delkostnadsnøkkelen for tannhelse. Det tas sikte på at endringene i inntektssystemet som følge av ekspertutvalgets arbeid vil tre i kraft fra og med budsjettåret 2024.

3.4 Gratis ferje i trafikksvake samband

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2022 ble det satt av 30 mill. kroner til innfasing av gratis ferjer i trafikksvake samband, dvs. samband med under 100 000 passasjerer årlig, jf. Prop. 1 S Tillegg 1 (2021–2022) og Innst. 2 S (2021–2022). Forslaget er en oppfølging av Hurdalsplattformen om å innføre gratis ferjer til øyer og i trafikksvake samband. I Prop. 1 S Tillegg 1 (2021–2022) blir det opplyst at regjeringen ville komme tilbake til Stortinget i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2022 med forslag til innretting på bruken av midlene.

Regjeringen foreslår nå å øke bevilgningen til gratis ferjer med 59 mill. kroner. Disse midlene foreslås fordelt med 6 mill. kroner over Samferdselsdepartementets budsjett og 53 mill. kroner over fylkeskommunenes rammetilskudd. Regjeringen foreslår dermed bevilgninger på totalt 89 mill. kroner til gratis ferjer i 2022, fordelt med 83 mill. kroner til fylkesveiferjer og 6 mill. kroner til riksveiferjer. Regjeringen foreslår samtidig å utvide ordningen til også å omfatte delstrekninger til øyer og samfunn uten veiforbindelse til fastlandet. Tiltakene innføres i andre halvår 2022.

En bevilgning på 83 mill. kroner legger til rette for at fylkeskommunene kan innføre gratis ferjer i alle fylkeskommunale ferjesamband i helårsdrift med under 100 000 passasjerer på årsbasis, i løpet av andre halvår 2022. Bevilgningen vil også gjøre det mulig å innføre gratis ferjer på trafikksvake strekninger innenfor flerkantsamband som går til øyer og samfunn uten veiforbindelse til fastlandet. Se tabell 3.2 og tabell 3.3 for en oversikt over samband som kan være aktuelle for ordningen. Innfasing av ordningen med gratis ferje må likevel vurderes konkret av fylkeskommunene for hvert enkelt samband. Det kan være lokale forhold, blant annet gjeldende kontraktsforhold, som innebærer at ikke alle aktuelle ferjesamband kan gjøres gratis i 2022.

Midlene foreslås fordelt over rammetilskuddet til de aktuelle fylkeskommunene, etter en nøkkel basert på tapte inntekter i den enkelte fylkeskommune ved å innføre ordningen. Midlene som fordeles gjennom inntektssystemet er frie midler, som fylkeskommunene i prinsippet kan disponere fritt til ulike formål. Staten kan ikke kreve rapportering på bruken av disse midlene.

Tabell 3.2 viser fylkeskommunale ferjesamband med under 100 000 passasjerer (inkl. fører) i 2019. Listen er utarbeidet av Statens vegvesen med utgangspunkt i data fra Ferjedatabanken og opplysninger hentet inn fra fylkeskommunene og Kommunal- og distriktsdepartementet. Statens vegvesen opplyser at det er noe usikkerhet knyttet til opplysningene som er brukt til å utarbeide oversikten. Regjeringen legger til grunn at oversikten er et godt utgangspunkt for å anslå inntektsbortfallet ved å innføre en ordning for fylkeskommunene sett under ett, men presiserer at oversikten ikke nødvendigvis er helt komplett eller oppdatert.

Sambandet Sæbø–Leknes–Skår–Trandal–Standal er oppført som ett samband i oversikten, men er delt i to fra 1. januar 2020. Trafikken antas å være om lag den samme på de nyopprettede sambandene. Det tas forbehold om at det også kan være andre endringer sammenlignet med 2019.

Samband med en årsdøgntrafikk på under 10 personbilenheter er ikke inkludert i oversikten.

Tabell 3.3 viser en oversikt over fylkeskommunale ferjesamband med over 100 000 passasjerer årlig i 2019, der deler av sambandet har anløp til øyer eller samfunn uten veiforbindelse til fastlandet. Oversikten er ikke nødvendigvis helt komplett, og det kan være andre flerkantsamband som også er aktuelle for ordningen.

Sambandet Fogn–Judaberg–Nedstrand–Jelsa er endret siden 2019. En del (Finnøyferjene) går nå innom øyer uten fastlandsforbindelse og en annen del (Ryfylkeferjen) har delstrekninger som går mellom steder med og uten veiforbindelse. Det tas forbehold om at det også kan være andre endringer sammenlignet med 2019.

3.5 Nye prosjekter i ferjeavløsningsordningen

3.5.1 Om ferjeavløsningsordningen

Et ferjeavløsningsprosjekt innebærer at det blir bygd et nytt veisamband, dvs. en bro eller undersjøisk tunnel, som erstatter eller korter inn på et ferjesamband. Når et ferjesamband legges ned eller kortes inn vil fylkeskommunen få redusert rammetilskudd knyttet til ferjedrift. Gjennom den fylkeskommunale ferjeavløsningsordningen får fylkeskommunen beholde det årlige beløpet som ferjesambandet eller -strekningen utløser i rammetilskudd, som en delfinansiering av veiprosjektet. Beløpet justeres for økt rammetilskudd knyttet til nytt veinett.

Måten ferjeavløsningsmidler beregnes på med mere er nedfelt i retningslinjer for ordningen, sist revidert 7. oktober 2020. Retningslinjene er publisert på regjeringen.no.

For nye, godkjente prosjekter blir det opplyst om årlig beløp og anslag på utbetalingslengde i kommuneproposisjonen året før ferjeavløsningsmidler for prosjektet blir utbetalt. Fra og med 2023 vil prosjektet Nordøyvegen i Møre og Romsdal få utbetalt ferjeavløsningsmidler.

3.5.2 Nordøyvegen

Veiprosjektet Nordøyvegen vil gi fastlandsforbindelse til øyene Lepsøya, Haramsøya, Flemsøya, Fjørtofta og Harøya. Den nye veiforbindelsen, som består at ett brosamband og tre undersjøiske tunneler, vil avløse ferjesambandene Skjeltene–Lepsøya–Haramsøya og Brattvåg–Harøya–Fjørtofta. Fylkeskommunen søkte om ferjeavløsningsmidler for prosjektet i brev av 18. desember 2018.

Samferdselsdepartementet bekreftet i brev av 25. mai 2020 at prosjektet kommer inn under ferjeavløsningsordningen. Daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjorde i brev av samme dato vedtak om årlig beløp i ferjeavløsningsmidler på 60,575 mill. kroner (2020-kroner). Beregningen er basert på rammetilskuddet slik det var i 2020. Beløpet prisjusteres årlig med 2,5 prosent.

Utbetalingslengden blir fastsatt ut fra en styringsramme for prosjektet på 5 196 mill. kroner, som fratrukket merverdiavgiftskompensasjon på 1 040 mill. kroner og et finansieringsbidrag fra bompenger på 510 mill. kroner gir netto byggekostnader på til sammen 3 646 mill. kroner som kan dekkes av ferjeavløsningsmidler. I tillegg kan 50 prosent av beregnede rentekostnader, som ble anslått til 840 mill. kroner da vedtak om årlig beløp i ferjeavløsningsmidler ble gjort, dekkes innenfor ordningen. Dette anslaget på rentekostnader gir en utbetalingsperiode på 42 år, og samlet nominelt beløp med ferjeavløsningsmidler på om lag 4,5 mrd. kroner (alle beløp i 2020-kroner).

Finansieringsbidraget fra bompenger er i tråd med Prop. 140 S (2016–2017) Finansiering av prosjektet fv 659 Nordøyvegen i Møre og Romsdal.

Møre og Romsdal fylkeskommune har i brev av 3. februar 2022 opplyst om at forventet dato for ferdigstilling av Nordøyvegen er 27. august 2022. Fylkeskommunen vil derfor få utbetalt ferjeavløsningsmidler for prosjektet fra og med 2023. I 2023 er beløpet 62,233 mill. kroner. Ferjesambandene Skjeltene–Lepsøya–Haramsøya og Brattvåg–Harøya–Fjørtofta vil samtidig tas ut av ferjekriteriet i rammetilskuddet.

3.6 Ekspertutvalg om inntektssystemet for fylkeskommunene

Dagens inntektssystem for fylkeskommunene trådte i kraft i 2020, og er tilpasset dagens fylkesinndeling. Systemet bør revideres med jevne mellomrom for å fange opp endringer i blant annet befolkningssammensetning og strukturelle forhold. Det er særlig viktig at systemet blir revidert ved endringer i fylkesinndelingen. Departementet har derfor satt ned et ekspertutvalg som skal gå gjennom inntektssystemet og komme med forslag til endringer.

Ekspertutvalget skal legge til grunn at de grunnleggende prinsippene for inntektssystemet videreføres. Det innebærer blant annet at systemet fortsatt skal bidra til likeverdige tjenester, og at systemet skal være mest mulig objektivt. Fylkeskommunene skal fortsatt få full kompensasjon for ufrivillige kostnadsulemper, det vil si forskjeller mellom fylkeskommunene som følge av forhold de ikke selv kan påvirke. Økonomiske forskjeller som følge av fylkeskommunenes egne beslutninger, vil ikke bli kompensert gjennom utgiftsutjevningen.

Ekspertutvalget skal levere sin utredning innen 1. desember 2022, og utredningen skal etter planen sendes på alminnelig høring så snart den er klar. Departementet tar sikte på å presentere et forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene i kommuneproposisjonen for 2024, som legges fram i mai 2023. Det nye systemet kan da tre i kraft fra 2024, samtidig med endringene i fylkesinndelingen.

3.7 Regnskapstall ved beregning av sektorandeler i kostnadsnøklene og samlet utgiftsbehov

Gjennom utgiftsutjevningen i rammetilskuddet skal kommunene og fylkeskommunene i prinsippet få full kompensasjon for kostnadsforskjeller som de selv ikke kan påvirke. Til beregning av hvor mye hver sektor skal utgjøre i utgiftsutjevningen og hvor stort omfanget av utgiftsutjevningen skal være, dvs. samlet utgiftsbehov, benyttes tall fra kommuneregnskapene fra KOSTRA/SSB.

Sektorandelene er, både for kommunene og fylkeskommunene, normalt sett basert på netto driftsutgifter for siste tilgjengelige regnskapsår til hvert enkelt sektor som inngår i utgiftsutjevningen. Unntaket er den delen av fylkesveinøkkelen som kan knyttes til investeringer, som baseres på regnskapstall over tre år. De ulike sektorandelene korrigeres så for saker som ikke skal fordeles etter kostnadsnøkkelen (saker med særskilt fordeling/tabell C), og oppdateres med oppgaveendringer, korreksjoner o.l. etter siste tilgjengelige regnskapsår.

Samlet utgiftsbehov på landsbasis beregnes normalt sett på grunnlag av netto driftsutgifter for siste tilgjengelige regnskapsår til alle sektorer som inngår i utgiftsutjevningen. Det korrigeres så for saker som ligger i netto driftsutgifter, men som ikke fordeles etter kostnadsnøkkelen. Summen av netto driftsutgifter blir så framskrevet med veksten i frie inntekter fra regnskapsåret fram til det aktuelle budsjettåret.

For utgiftsutjevningen i 2022 skulle normalt sett regnskapstall fra 2020 bli benyttet, men pandemisituasjonen med ekstraordinære overføringer til kommunesektoren og endret aktivitet mellom de ulike sektorene, gjorde at bruk av regnskapstall fra 2020 i mindre grad ville reflektert en normalsituasjon for kommunesektoren. I utgiftsutjevningen for 2022 ble det derfor tatt utgangspunkt i regnskapstall for 2019, og ikke 2020.

2021 har også vært preget av pandemien, og regnskapstall for 2021 vil heller ikke gjenspeile en normalsituasjon for kommunesektoren. Departementet vil også i utgiftsutjevningen for 2023 vurdere å ta utgangspunkt i regnskapstall for 2019.