Prop. 81 L (2016–2017)

Lov om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven)

Til innholdsfortegnelse

7 Forslag om en felles likestillings- og diskrimineringslov

7.1 Innledning

Departementet foreslår at dagens fire diskrimineringslover samles i en felles likestillings- og diskrimineringslov. En felles likestillings- og diskrimineringslov vil styrke og effektivisere diskrimineringsvernet ved at diskrimineringslovgivningen blir mer oversiktlig og tilgjengelig, og ved at diskrimineringsvernet blir mer enhetlig.

7.2 Gjeldende rett

I dag er diskrimineringslovgivningen spredt på fire ulike lover, som trådte i kraft 1. januar 2014. Disse er likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og diskrimineringsloven om seksuell orientering. Likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven erstattet likestillingsloven 1978, diskrimineringsloven 2005 og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 2008. Disse tre lovene ble vedtatt som nye lover fordi det ble gjort store lovtekniske og språklige endringer. Endringene ble gjort for å forenkle og harmonisere lovverket slik at alle de fire diskrimineringslovene skulle få lik struktur.

Likestillingsloven forbyr diskriminering på grunn av kjønn. Diskrimineringsloven om etnisitet forbyr diskriminering på grunn av etnisitet, religion og livssyn. Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven forbyr diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Diskrimineringsloven om seksuell orientering forbyr diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk.

7.3 Nordiske lands rett

7.3.1 Svensk rett

Den svenske diskrimineringslagen gir vern mot diskriminering på grunn av kjønn, kjønnsoverskridende identitet eller uttrykk, etnisitet, religion eller annen trosoppfatning, funksjonsnedsettelse, seksuell legning og alder, jf. første kapittel 1 §.

7.3.2 Dansk rett

Danmark har flere lover om kjønnsdiskriminering som har ulike anvendelsesområder, og som er delvis overlappende. Forbudet mot diskriminering i arbeidsforhold på grunn av «race, hudfarve, religion eller tro, politisk anskuelse, seksuel orientering, alder, handicap eller national, social eller etnisk oprindelse» er nedfelt i lov om forbud mot forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v. (forskelsbehandlingsloven), mens lov om etnisk ligebehandling forbyr diskriminering på grunn av rase eller etnisk opprinnelse.

7.3.3 Finsk rett

Finland har lag om jämställdhet mellan kvinnor og män, som regulerer kjønnsdiskriminering og en generell diskrimineringslov, som omfatter en rekke diskrimineringsgrunnlag, inkludert en samlekategori.

7.4 Diskrimineringslovutvalgets forslag (NOU 2009: 14)

Diskrimineringslovutvalgets mandat var blant annet å foreslå en samlet lov mot diskriminering. Diskrimineringslovutvalget foreslo én samlet diskrimineringslov som i utgangspunktet omfatter alle diskrimineringsgrunnlag og samfunnsområder. Loven skulle erstatte de da gjeldende likestillings- og diskrimineringslovene. Arbeidsmiljøloven kapittel 13 ble foreslått videreført med noen endringer som konsekvens av at noen diskrimineringsgrunnlag ble foreslått overført til den nye loven.

7.5 Forslaget i høringsnotatet

I forslaget som ble sendt på høring foreslo departementet at likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og diskrimineringsloven om seksuell orientering skulle slås sammen til en felles likestillings- og diskrimineringslov. Departementet foreslo å videreføre arbeidsmiljøloven kapittel 13.

7.6 Høringsinstansenes syn

I underkant av hundre høringsinstanser har uttalt seg i spørsmålet om lovene bør samles eller ikke. Et klart flertall av høringsinstansene uttaler at de som utgangspunkt er positive til, eller ikke har innvendinger mot, at lovene samles. Dette gjelder blant annet Direktoratet for arbeidstilsynet, Barneombudet, Finans Norge, Bedriftsforbundet, Virke, KS, NHO, Advokatforeningen, Juristforbundet, Gáldu, Hørselshemmedes Landsforbund, Jussformidlingen, Redd Barna, Dysleksi Norge, Foreningen for transpersoner, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), Likestillingssenteret, Landsforeningen for lesbiske, homofile, bifile og transpersoner (LLH), MiRA-senteret, Menneskerettsalliansen, Norsk forbund for utviklingshemmede (NFU), Norges Døveforbund, Norges Handikapforbund, Norges Blindeforbund, Reform, SAFO, Skeiv Ungdom, Samisk kvinneforum, Uloba, Unge funksjonshemmede, YS, Amnesty International, Antirasistisk senter, Akademikerne, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), KUN senter for kunnskap og likestilling, Human-Etisk Forbund og Stopp Diskrimineringen.

Høringsinstansene viser i all hovedsak til at lovverket blir mer brukervennlig, oversiktlig og mindre fragmentert. Blant annet KS løfter også frem at det med en felles lov blir enklere å se diskrimineringsgrunnlagene i sammenheng. NHO viser også til at «[v]ed å likestille alle diskrimineringsgrunnlag realiserer lovgiver selve kjernen i diskrimineringsretten, nemlig at alle reelt skal stilles likt.»

I tillegg til å fremheve hensynet til helhetlig og brukervennlig lovverk, fremhever Juristforbundet at «[l]ovens organisatoriske og samfunnsmessige betydning vil antageligvis også styrkes ved at alle diskrimineringsgrunnlag samles i en lov.»

En stor andel av høringsinstansene som uttaler at de som utgangspunkt er positive til, eller ikke har innvendinger mot, at lovene samles, uttaler imidlertid at de ikke kan støtte departementets forslag om en samling fordi de mener forslaget svekker vernet.

YS har for eksempel formulert seg slik:

«Selv om YS i utgangspunktet er enig med regjeringen i at én felles lov kunne være en bedre løsning enn dagens fire separate lover, kan vi ikke støtte lovforslaget slik det nå foreligger. Summen av endringene vil medføre en betydelig svekkelse av arbeidet for å fremme likestilling og hindre diskriminering.»

Mange av de andre høringsinstansene har tilsvarende uttalelser. Svekkelsene som høringsinstansene viser til, er i all hovedsak knyttet til departementets forslag om å endre formålsbestemmelsen og arbeidsgivers aktivitetsplikt, samt at arbeidsgivers redegjørelsesplikt er foreslått opphevet. De fleste av disse høringsinstansene påpeker også at de ikke kan støtte en felles lov som ikke gjelder i familielivet og andre rent personlige forhold. Enkelte mener også at loven må ha en samlekategori, for at de skal kunne gi sin støtte til loven.

Om lag en tredjedel av høringsinstansene uttaler at de ikke ønsker at lovene samles, blant annet Spekter, Kirkelig Arbeidsgiverorganisasjon, LO, NITO, Kirkerådet, Kvinnefronten, Kvinnegruppa Ottar, Norske kvinners sanitetsforening, Norsk Sykepleierforbund, Norsk Kvinnesaksforening, Norsk kvinnelig teologforening, Soroptimistene, Oslo bispedømmeråd, Selvhjelp for innvandrere (SEIF), Senter for likestilling (Universitetet i Agder), Pensjonistforbundet, Taternes landsforening, Unio, KVIBALD, Utdanningsforbundet, Oslo bispedømmeråd og Komite for kjønnsbalanse og mangfold.

De fleste som er imot en samling av lovene, begrunner dette med at de særlig er imot en opphevelse av likestillingsloven og at separate lover er det beste verktøyet for likestilling og mot diskriminering.

Flere høringsinstanser, blant annet Spekter, Norsk Sykepleierforbund, Unio, Utdanningsforbundet, Norsk Kvinnesaksforening og Kvinnegruppa Ottar, viser til at kjønn er i en særstilling sammenlignet med de andre diskrimineringsgrunnlagene. For eksempel viser flere til at kvinner ikke er en minoritet i samfunnet og at kjønn går på tvers av andre diskrimineringsgrunnlag. Utdanningsforbundet trekker også frem at likestillingsloven er sterkere enn de øvrige lovene, og at kvinner har særlige rettigheter etter EU-retten som de øvrige diskrimineringsgrunnlagene ikke har.

Også KVIBALD trekker frem at «[i] lys av kjønnslikestillingsprinsippets sentrale stilling i EU-retten og FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, utgjør den fortsatt en diskrimineringsrettslig spydspiss.» Det vises også til at likestillingsloven har en viktig historisk betydning i Norge. Videre påpekes det at en samling av lovene vil ha betydning for rettskildesituasjonen, ved at det er en fare for at rettskilder knyttet til de separate lovene blir borte for rettsanvenderne, som i ulik grad har kjennskap til feltet.

Blant annet Kirkerådet uttaler at de er bekymret for at likestillingsarbeidet kan bli skadelidende. Også Oslo bispedømmeråd peker på at det er en fare for at lovene vil underkommunisere diskrimineringen som skjer på grunn av kjønn. Dette er også påpekt av flere andre, som for eksempel Unio og Kvinnegruppa Ottar.

Senter for likestilling (Universitetet i Agder) viser til at likestillingsloven er det viktigste lovmessige verktøyet for likestilling mellom kvinner og menn i Norge.

Bekymringen om at det blir mindre oppmerksomhet på de enkelte diskrimineringsgrunnlagene ved en sammenslåing er imidlertid ikke bare knyttet til kjønn, noe som blant annet er påpekt av KVIBALD. Taternes Landsforening «er bekymret for at en sammenslåing av dagens lovverk til en lov vil kunne være en svekkelse for våre rettigheter som nasjonal minoritet.»

SEIF skriver:

«Vi frykter at en sammenslåing av gjeldende lover vil kunne føre til at fokus og ekspertise på enkelte diskrimineringsgrunnlag utvannes, nettopp fordi man mister det særlige fokuset på det enkelte diskrimineringsgrunnlag som ligger i å ha egne lover for forskjellige diskrimineringsgrunnlag.»

7.7 Departementets vurdering

7.7.1 Én felles likestillings- og diskrimineringslov

Departementet foreslår at likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og diskrimineringsloven om seksuell orientering slås sammen til en felles likestillings- og diskrimineringslov. Departementet mener dette vil gi et styrket og mer effektivt vern mot diskriminering.

For at en diskrimineringslov skal være effektiv og gi et reelt vern mot diskriminering, må loven være tilgjengelig for de som har rettigheter og plikter etter den. Dagens diskrimineringslovgivning er spredt på fire nesten likelydende lover, i tillegg til at arbeidsmiljøloven, skipsarbeidsloven og boliglovgivningen har bestemmelser om diskriminering. Dette gjør lovverket uoversiktlig og utilgjengelig.

En samling av lovene gjør regelverket mer oversiktlig og gir større brukervennlighet, ved at de som har rettigheter og plikter etter loven får én lov å forholde seg til. Én felles lov vil også være enklere å håndheve og gi veiledning og spre kunnskap om. Etter departementets syn vil en felles lov med klare og tydelige regler også gi større slagkraft enn det fire nesten helt identiske lover gir.

Selv om dagens lovgivning gir et vern mot diskriminering som skyldes flere diskrimineringsgrunnlag samtidig, og det er mulig å lovfeste et forbud mot sammensatt diskriminering i separate lover, vil forbudet mot sammensatt diskriminering komme langt tydeligere frem når alle diskrimineringsgrunnlagene er samlet i én lov.

Departementet mener også at en felles lov vil gi et mer enhetlig diskrimineringsvern uavhengig av diskrimineringsgrunnlag og at en samling av lovene er viktig for å signalisere at all diskriminering er alvorlig. En felles lov vil også legge til rette for en mer likeartet håndhevings- og rettspraksis.

Samtidig er departementet opptatt av at en felles lov ikke må stå i veien for særregler knyttet til enkelte diskrimineringsgrunnlag der det er behov for det. For eksempel kan enkelte utfordringer knyttet til kjønnsdiskriminering og diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse ikke nødvendigvis overføres til andre grunnlag. Departementet mener at en felles lov kan ta høyde for slike forskjeller mellom diskrimineringsgrunnlagene, og viser til at departementet foreslår flere særbestemmelser som kun knytter seg til ett diskrimineringsgrunnlag. Blant annet har departementet foreslått egne bestemmelser om likelønn og graviditetsdiskriminering. Forslaget har også flere særbestemmelser for diskrimineringsgrunnlaget funksjonsnedsettelse. De få bestemmelsene i de någjeldende lover som ikke er harmonisert etter lovendringen i 2013 er i stor grad videreført i dette lovforslaget.

En del høringsinstanser uttaler at de mener separate lover, og særlig likestillingsloven, må bevares av hensyn til lovenes symbolske funksjon. Mange viser blant annet til at likestilling mellom kjønnene er en grunnleggende verdi i samfunnet vårt, og at dette synliggjøres best om likestillingsloven beholdes som en egen lov. Departementet mener det avgjørende for diskrimineringsvernet er reglenes innhold. Departementet mener forslaget som nå legges frem samlet sett innebærer en reell styrking av diskrimineringsvernet for alle lovens diskrimineringsgrunnlag.

7.7.2 Lovens tittel

Diskrimineringslovutvalget foreslo at loven skulle benevnes som lov om forbud mot diskriminering, med korttittelen «diskrimineringsloven». Utvalget mente dette ville være det mest dekkende navnet. Ingen høringsinstanser hadde innvendinger mot den foreslåtte tittelen under høringen.

Tittelen lov om forbud mot diskriminering (diskrimineringsloven) er kort og brukervennlig. Samtidig kan det være uheldig å benytte et negativt ladet ord i en lov som har som formål å fremme likestilling. Tittelen får heller ikke frem at loven – i tillegg til å ha forbud mot diskriminering – også har en rekke regler om aktive tiltak som har til formål å fremme likestilling. Likestillingsloven er også godt kjent, og det vil kunne skape forvirring om begrepet likestilling ikke inngår i lovens tittel. Departementet foreslår derfor at lovens tittel skal være lov om likestilling og forbud mot diskriminering, med korttittelen likestillings- og diskrimineringsloven.

Til dokumentets forside