St.meld. nr. 1 (2001-2002)

Nasjonalbudsjettet 2002

Til innholdsfortegnelse

1 Skatteutgifter - oversikt over prinsipper, beregningsmetode og datagrunnlag

1. Beregningsmetode og datagrunnlag

I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden for å beregne skatteutgifter. Det betyr at skatteutgiften settes lik de skatteinntektene som det offentlige taper som følge av at ulike skattytere eller ulike typer aktiviteter skattlegges mer lempelig enn i det valgte referansesystemet. Tilsvarende gjelder for skattesanksjoner der skatten er høyere enn det som følger av referansesystemet. I tråd med tidligere år er det valgt å ta utgangspunkt i et referansesystem der utgangspunktet er at like personer, aktiviteter og varer mv. skal skattlegges etter de samme prinsippene. Det innebærer at avvik fra den regelen som gjelder generelt, og som ikke kan begrunnes ut fra et overordnet formål med skatte- og avgiftssystemet, regnes som en skatteutgift eller skattesanksjon. Det innebærer bl.a. at det er i tråd med referansesystemet å ha progressiv beskatning av lønns- og pensjonsinntekter, men at avvik fra hovedregelen regnes som en skatteutgift:

  • Normen for bedrifts- og kapitalbeskatningen er at den faktiske avkastningen av investeringer/plasseringer skal skattlegges med en flat sats på 28 pst. Gjeldende delingsmodell, særskatten på sokkelen og særskilte skatteregler for kraftsektoren er videre forutsatt å være en del av normen.

  • Normen for fradrag er basert på at inntekter og fradrag behandles symmetrisk. Dette innebærer bl.a. at når renteinntektene er skattepliktige bør renteutgifter være fradragsberettiget.

  • Alle fordeler vunnet ved arbeidet skal skattlegges som arbeidsinntekter. Det gjelder både avlønning i form av kontant lønn eller naturalytelser.

  • Miljøavgifter er en del av normen, men særskilte unntak fra avgiftene regnes som en skatteutgift.

  • Referansesystemet for fiskale avgifter er at alt konsum skal skattlegges etter samme sats. I tråd med prinsippene for utforming av skattesystemet, skal det ikke legges fiskale avgifter på produserte innsatsfaktorer. En alternativ norm for fiskale avgifter kunne vært at også produserte innsatsfaktorer skulle skattlegges med lik sats.

  • For skatter og avgifter med en differensiert satsstruktur er det som hovedregel lagt til grunn at skatteutgiften beregnes ift. den generelle skatte- eller avgiftssatsen.

Beregningen av skatteutgifter er så langt som mulig basert på prinsippene over. Departementet vil imidlertid peke på at det er vanskelig å lage et klart skille mellom miljøavgifter og fiskale avgifter. Dette skillet har betydning for skatteutgiftsberegningene. Det skyldes at ifølge den valgte normen skal fiskale avgifter på produserte innsatsfaktorer regnes som en skattesanksjon, og at fritak fra slike avgifter ikke skal regnes som en skatteutgift. For miljøavgifter skal derimot alle avvik fra den valgte normerte avgiftssatsen, uansett om de gjelder for næringslivet eller privatpersoner, regnes som en skatteutgift eller en skattesanksjon. Departementet har for beregningstekniske formål klassifisert alle aktuelle avgifter som enten miljørelaterte eller fiskale.

Den faktiske provenyvirkningen av en eventuell opphevelse av enkelte av skatteutgiftene overvurderes i beregningene, ettersom det beregningsteknisk er antatt at det ikke skjer noen atferdsendringer. Dette er ikke en realistisk forutsetning i de tilfellene der de økonomiske konsekvensene av endringer i regelverket er store. Dersom det gjøres store inngrep i en del av det gjeldende systemet, vil det dessuten trolig samtidig foreslås endringer i andre deler av skatte- og avgiftssystemet.

Det er også viktig å peke på at en ikke får en samlet oversikt over omfanget av skatteutgifter (skattesanksjoner) ved å summere enkeltvirkningene. Det skyldes bl.a. at det for flere av skatteutgiftene vil være samspillseffekter, som innebærer at den samlede virkningen av å oppheve flere skatteutgifter samtidig kan være forskjellig fra summen av de anslåtte enkeltvirkningene. Listen over skatteutgifter er heller ikke uttømmende.

De fleste skatteutgiftene knyttet til beskatning av lønns- og pensjonsinntekter, samt enkelte av skatteutgiftene knyttet til kapitalbeskatningen, er beregnet ved hjelp av Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE. Blant annet fordi denne modellen er basert på en utvalgsundersøkelse for 1999 og at dataene er skjønnsmessig framskrevet til 2002, vil anslagene være usikre. Endringene i skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til arbeidsgiveravgiften er basert på tall fra Statistisk sentralbyrås Lønns- og trekkoppgaveregister (LTO). De fleste skatteutgiftene og skattesanksjonene knyttet til avgiftsreglene er også i stor grad basert på statistikk fra Statistisk sentralbyrå.

2. Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til skattereglene

Nedenfor følger en gjennomgang av skatteutgifter knyttet til beskatningen av lønn og pensjon.

  • I inntektsbeskatningen gjelder særskilte skatteregler for skattytere bosatt i Nord-Troms og Finnmark. Skatt på alminnelig inntekt for personlige skattytere er 24,5 pst. mot 28 pst. i resten av landet. Toppskattesatsen er 4,0 prosentpoeng lavere enn i landet for øvrig. Det er også et særskilt inntektsfradrag på 15 000 kroner i klasse 1 og 30 000 kroner i klasse 2. Disse ordningene kan regnes som distriktspolitiske virkemidler, og må derfor anses som en skatteutgift.

  • Skattytere med forsørgelsesansvar for ektefeller og enslige forsørgere kan skattlegges i skatteklasse 2. For ektepar lønner det seg dersom den ene ektefellen har lav eller ingen inntekt. Skattytere i klasse 2 får bl.a. dobbelt personfradrag (klassefradrag) og har høyere innslagspunkt for toppskatten enn skattytere i klasse 1. Ettersom dette må regnes som en støtte via skattesystemet til visse familietyper, har departementet valgt å regne dette som en skatteutgift.

  • Det gis et fradrag for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn (foreldrefradrag) på inntil 25 000 kroner pr. år for ett barn og inntil 30 000 kroner pr. år for to eller flere barn. Blant annet fordi det ikke er noe krav om at begge foreldrene skal ha yrkesinntekt for å få dette fradraget, har departementet valgt å regne dette som en skatteutgift.

  • Det gis et ekstra minstefradrag i mottatt underholdsbidrag, barnepensjon mv. Det ekstra minstefradraget gis til barna dersom de har arbeidsinntekt, eller til foreldrene når underholdsbidraget mv. blir lignet hos dem. Ettersom dette må regnes som en støtte via skattesystemet til mottakere av underholdsbidrag mv., har departementet valgt å regne dette som en skatteutgift.

  • Det gis fradrag for beregnede utgifter til daglig reise mellom hjem og arbeidssted på 1,40 kroner pr. km med en nedre grense på 8 800 kroner i 2001. Dette innebærer at det offentlige dekker deler av merkostnadene forbundet med å bosette seg slik at en får en lang arbeidsreise, noe som bør regnes som en skatteutgift.

  • Det gis fradrag for merutgifter til kost og losji forbundet med arbeidsopphold som krever at en bor utenfor hjemmet. I tillegg gis fradrag for beregnede utgifter til besøksreiser i hjemmet utover 8 800 kroner i 2001 (det er felles beløpsgrense med fradrag for daglig arbeidsreise). Dette innebærer at det offentlige dekker deler av merkostnadene forbundet med å bosette seg slik at en må pendle, noe som bør regnes som en skatteutgift.

  • Det gis fradrag for innbetalt fagforeningskontingent mv. eller bidrag innbetalt til frivillige organisasjoner på inntil 900 kroner. Dette innebærer en fordel for skattytere som er medlem i en fagforening eller som bidrar til frivillige organisasjoner ift. andre skattytere og anses derfor som en skatteutgift.

  • Det kan etter visse kriterier gis et særfradrag for store sykdomsutgifter når årlige utgifter utgjør minst 5 880 kroner og gjelder varig sykdom eller svakhet for den syke eller noen de forsørger. Verdien av et slikt fradrag kunne alternativt vært gitt som direkte støtte over trygdebudsjettet, og bør følgelig anses som en skatteutgift.

  • Det kan etter visse kriterier gis et særfradrag for forsørgelsepå inntil 5 000 kroner for hver person som blir forsørget. Fradraget kan utgjøre maksimalt 20 000 kroner. I praksis gjelder dette hovedsakelig forsørgelse av personer bosatt i utlandet, samt forsørgelse av andre enn barn bosatt i Norge og ektefelle. Støtten som gis gjennom skattesystemet regnes som en skatteutgift.

  • Statens satser for kjøregodtgjørelse er for tiden 3,20 kroner pr. km for de første 9 000 km og 2,60 kroner pr. km for kjøring utover 9 000 km. Etter gjeldende regler er det kun skatteplikt for yrkeskjøring utover 12 000 km ved at differansen mellom statens sats og 2,05 kroner pr. km beskattes som lønn. Dagens skatteregler er derfor svært gunstige, siden godtgjørelser etter statens satser langt på vei er skattefrie. De ligger i tillegg betydelig høyere enn det som kan anses som relevante variable kostnader til bruk av egen (mellom stor) bil på om lag 1,40 kroner pr. km. Differansen mellom statens satser og de variable kostnadene ved bruk av egen bil, kan ses på som en naturalytelse i arbeidsforhold og bør regnes som en skatteutgift. Skatteutgiften knyttet til kjøregodtgjørelse er beregnet ved å anta at differansen mellom statens satser og de variable utgiftene på 1,40 kroner pr. km blir skattlagt som lønn.

  • Personer med firmabil blir etter hovedregelen fordelsbeskattet for en årlig kjørelengde på 10 000 km pr. år, tillagt faktisk kjøring mellom hjem og arbeidssted. Gjeldende regelverk bidrar normalt til for lav beskatning av firmabiler ift. de faktiske kostnadene ved den private bilbruken. Differansen mellom de faktiske kostnadene og det som skattyteren blir fordelsbeskattet for, kan betraktes som en naturalytelse og bør regnes som en skatteutgift. Det er skjønnsmessig lagt til grunn at den faktiske private kjøringen for de som disponerer firmabil utgjør 14 000 km. Dette tilsvarer om lag den gjennomsnittlige årlige kjørelengden for alle personer med personbil. Privat bruk av yrkesbiler er også skattepliktig som fordel vunnet ved arbeid. Etter hovedregelen er dette regelverket utformet slik at skattytere som eier/leier yrkesbil kun kan fradragsføre alle faktiske kostnader ved bilhold utover den ordinære fordelsbeskatningen av firmabiler som angitt over. Fradraget skal likevel ikke reduseres til et lavere beløp enn 50 pst. av de samlede kostnadene ved bilholdet. Dette fradraget bidrar til en skattefavorisering av næringsdrivende med yrkesbil og må anses som en skatteutgift. Skatteutgiften er beregnet ved å avvikle denne særregelen.

Nedenfor følger en gjennomgang av skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til arbeidsgiveravgiften.

  • Arbeidsgiveravgiften er hovedsakelig regionalt differensiert i fem geografiske soner, der satsen varierer fra 0 pst. i Nord-Troms og Finnmark (sone 5) til 14,1 pst. i sentrale strøk (sone 1). Differensieringen har en distriktspolitisk begrunnelse, og departementet har valgt å beregne denne skatteutgiften ift. satsen i sone 1 på 14,1 pst. Det betales alltid høyeste sats for statsansatte, uavhengig av bosted. Det betales også høy sats for ansatte knyttet til stedbundne næringer, næringer med spesifikke sektorregler for støtte og noen konkurranseutsatte tjenesteytende næringer, uavhengig av arbeidstakerens bosted.

  • Det er en særskilt arbeidsgiveravgift på 12,5 pst. på lønnsinntekter over 16G (om lag 810 000 kroner i 2001). Ettersom departementet benytter satsen i sone 1 som referansesystem, regnes den særskilte arbeidsgiveravgiften for lønninger over 16G som en skattesanksjon.

Nedenfor følger en gjennomgang av skatteutgifter knyttet til bedrifts- og kapitalbeskatningen.

  • Gjennom BSU-ordningen (boligsparing for ungdom under 34 år) gis det et fradrag i skatt tilsvarende 20 pst. av innskudd på inntil 15 000 kroner pr. år, maksimalt 100 000 kroner. De oppsparte pengene må benyttes til kjøp av ny bolig eller nedbetaling av gjeld på egen bolig. Ordningen medfører at slik boligsparing skattlegges gunstigere enn annen sparing.

  • Det gis fradrag i alminnelig inntekt for premie innbetalt til individuell pensjonsavtale(IPA), og i tillegg er pensjonsformuen fritatt for formuesskatt og avkastningen er fritatt for skatt på alminnelig inntekt. Utbetalingene blir skattlagt som pensjonsinntekt. I beregningene har en regnet nåverdien av den skattebesparelsen som oppnås, der en også tar hensyn til at utbetalingene skattlegges som pensjonsinntekt med en marginalskatt på 44,5 pst. Gjennomsnittlig formuesskattesats er antatt å være 0,7 pst. Det er brukt en diskonteringsrente på 5 pst. etter skatt og en årlig avkastning av midlene på 7 pst. Det antas videre at avsetningen i gjennomsnitt står ti år i ordningen, og at utbetalingen skjer over ti år.

  • Det gis fradrag i alminnelig inntekt for premie til pensjonsordninger i arbeidsforhold. I tillegg er pensjonsformuen fritatt for formuesskatt, og avkastningen er fritatt for skatt på alminnelig inntekt. Skatteutgiften knyttet til dette er beregnet som om premien alternativt hadde blitt utbetalt som lønn. I beregningen har en regnet nåverdien av den skattebesparelsen som oppnås, der en også tar hensyn til at utbetalingene skattlegges som pensjonsinntekt. Det er lagt til grunn at midlene i gjennomsnitt står 15 år i ordningen og at utbetalingen skjer over 15 år. I de to siste nasjonalbudsjettene er skatteutgiften knyttet til denne ordningen blitt beregnet ved å ta utgangspunkt i samlede premieinnbetalinger fra selvangivelsen til den enkelte arbeidstaker. Etter departementets vurdering vil det være mer korrekt også å ta hensyn til pensjonsinnbetalingene fra arbeidsgiver. I årets beregning har en derfor tatt hensyn til premieinnbetalingene fra både arbeidsgiveren og arbeidstakeren. Informasjon over premieinnbetalinger til de kollektive pensjonsordningene er hentet bl.a. fra Sammenligningsoppgaven 2000 til Finansnæringens hovedorganisasjon.

  • Foretak med tjenestepensjonsordninger for sine ansatte gis i dag anledning til å sette av midler i et premiefond. Det kan maksimalt avsettes seks ganger gjennomsnittet av årets premie og de to foregående års premier. Selskapet må betale arbeidsgiveravgift for avsetninger til premiefondet, men kan fradragsføre inntil 50 pst. av gjennomsnittet av årets premie og de to foregående års premier mot alminnelig inntekt. Departementet har valgt å regne skattefritaket på avkastningen av midlene i fondet som utgjør mellom 6 og 2 ganger gjennomsnittet av årets premier og de to foregående års premier som en skatteutgift. Dette innebærer at avkastningen på premiefond med en størrelse på inntil 2 ganger gjennomsnittet av årets premier og de to foregående års premier ikke anses som en skatteutgift. Skatteutgiften er beregnet som skattefritaket på den samlede avkastningen på midler i premiefond (etter definisjonen over). Avkastningen er satt til 7 pst. før skatt.

  • Som hovedregel skal det betales en trygdeavgift i næringsinntekt på 10,7 pst., mens trygdeavgiften i næringsinntekt fra jordbruk, skogbruk og fiskeer satt til 7,8 pst. Produktavgiften skal dekke forskjellen mellom høy sats og mellom sats for trygdeavgiften for fiskere. For de øvrige næringsdrivende i primærnæringene bidrar den lavere trygdeavgiftssatsen til en skattefordel som må anses å være en skatteutgift.

  • Det gis et særskilt fradrag i inntekt fra sjøfart og fiske på inntil 70 000 kroner. Fradraget innebærer en fordel for personer som arbeider i fiskeri- og sjøfartsnæringen ift. andre næringer og anses derfor som en skatteutgift.

  • Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra jordbruk og hagebrukpå 36 000 kroner. Fradraget innebærer en gunstigere beskatning av personer med slik næringsinntekt ift. i andre næringer, og er derfor ansett som en skatteutgift.

  • Det gjelder enkelte særskilte skatteregler for skogbruksnæringen som innebærer en skattemessig favorisering. Skogeierne kan innenfor visse grenser få fradrag for avsetning til skogavgiftskonto ved beregning av alminnelig inntekt, og de trenger kun å inntektsføre fra 65 til 95 pst. av utbetalte beløp fra skogavgiftskontoen dersom de brukes til skogkulturformål mv. Videre kan utgifter til skogsbilveier utgiftsføres direkte selv om slike utgifter ofte skulle vært aktivert og avskrevet etter ordinære skatteregler. Videre skattlegges skogeierne basert på gjennomsnittslikning, dvs. at skatten utlignes på grunnlaget av gjennomsnittet av de siste fem års overskudd.

  • Rederiselskaper kan skattlegges etter særskilte regler hvis de oppfyller visse vilkår. Rederiselskaper innenfor ordningen er fritatt for skatt på årlig overskudd (alminnelig inntekt) så lenge det holdes tilbake i selskapet. Unntaket er at nettofinansinntekter skattlegges etter ordinære regler. Rederier innenfor ordningen betaler årlig tonnasjeskatt beregnet på grunnlag av skipenes nettotonnasje. Utdelt utbytte av ubeskattet inntekt skattlegges som alminnelig inntekt med 28 pst. I fjorårets beregning tok en utgangspunkt i regnskapsmessig resultat for rederiene for 1998. I årets beregning tas det utgangspunkt i skatt på gjennomsnittlig regnskapsmessig resultat for perioden 1997 til 1999. Dette vil etter departementets vurdering gi et riktigere bilde over tid av skatteutgiften ved at en også justerer for at inntektene svinger kraftig i næringen. I fjorårets beregning ble det i tillegg antatt at skatt etter ordinære regler kunne beregnes på to tredeler av det regnskapsmessig resultat for rederiene, som følge av de gunstige avskrivningsreglene for skip mv. Denne forutsetningen innebærer at de gunstige avskrivningsreglene for rederiene ble ansett å være en del av referansesystemet, noe som ikke er korrekt. I årets beregning er det derfor lagt til grunn et tilsvarende referansesystem som for andre næringer, dvs. det skattemessige resultatet gitt korrekte økonomiske avskrivningssatser. Det antas at regnskapsmessig resultat over tid om lag vil tilsvare dette. Skatteutgiften for rederier er beregnet som differansen mellom skatt på regnskapsmessig resultat (etter definisjonen over, knapt 1,4 mrd. kroner) fratrukket hva rederiselskapene innenfor ordningen faktisk betalte i samlet skatt i 1999 (om lag 220 mill. kroner, inkl. tonnasjeskatt). I tillegg er det tatt hensyn til innstrammingene i reglene f.o.m. 2000, som isolert sett reduserer skatteutgiften med i størrelsesorden 230 mill. kroner. Beregningene er svært usikre bl.a. fordi en ikke kjenner rederienes tilpasning dersom de hadde blitt skattlagt etter de ordinære reglene.

  • Dersom skattemessige avskrivningssatserer høyere enn hva faktisk økonomisk verdifall tilsier, bør det regnes som en skatteutgift. Og motsatt må det regnes som en skattesanksjon om avskrivningssatsene er lavere enn faktisk økonomisk verdifall. Fordelen (ulempen) ved at avskrivningssatsene er for høye (for lave) er ikke knyttet til at det gis en endelig skattelettelse (skatteskjerpelse), men er utleukkende knyttet til hvordan fradraget periodiseres. Skatteutgiftene nedenfor er derfor beregnet som nåverdien av skatteutsettelsen som følge av at avskrivningssatsene overstiger det anslåtte faktiske verdifallet på investeringer foretatt i 2000.

    En avskrivningssats for skip og fartøyerpå 14 pst. er høyere enn faktisk økonomisk verdifall. Departementet har på denne bakgrunn beregnet skatteutgiften ift. et faktisk økonomisk verdifall på skip på 10 pst. og en diskonteringsrente på 7 pst. etter skatt. For å unngå dobbeltregning ift. den særskilte skatteordningen for rederiselskaper, er beregningen utelukkende foretatt for investeringer i skip i innenriks fart og fiskefartøyer i 2000 slik det framkommer i statistikk fra Statistisk sentralbyrå for 2000.

    En avskrivningssats på sokkelen på 16,67 pst. lineært er høyere enn faktisk økonomisk verdifall. Departementet har på denne bakgrunn beregnet skatteutgiften ift. et faktisk økonomisk verdifall som skjønnsmessig er satt til 10 pst. saldo og en diskonteringsrente på 7 pst. etter skatt. Investeringene i petroleumssektoren for dette året er anslått til om lag 29 mrd. kroner (ekskl. SDØE). Det gjelder særskilte skatteregler for petroleumssektoren, og de gunstige avskrivningsreglene må derfor ses i sammenheng med det øvrige skattesystemet for denne næringen. Selv om det isolert sett er en skatteutgift knyttet til avskrivningsreglene, trenger det ikke være betydelige skatteutgifter knyttet til petroleumsskattereglene som helhet.

    I Ot.prp. nr. 1 (2001-2002) gir departementet en redegjørelse for nivået på avskrivningssatsene ift. faktisk økonomisk verdifall. Departementet konkluderer der med at enkelte av disse avskrivningssatsene er blitt for lave ift. faktisk økonomisk verdifall. Det er således en skattesanksjon knyttet til dette. Skattesanksjonen i tabell 4.8 er anslått til førsteårsvirkningen av å øke disse avskrivningssatsene.

  • Ut fra hensynet til skattemessig likebehandling kan det argumenteres for at avkastning av investeringer i egen bolig og fritidsboligskal skattlegges på samme måte som avkastningen av andre former for kapitalplasseringer. I Norge er beskatningen av boliger basert på en sjablonmessig nettoavkastning på 2,5 pst. av ligningsverdien mellom 51 250 kroner og 451 000 kroner og 5 pst. av ligningsverdien over 451 000 kroner. I beregningen av skatteutgiften har en sjablonmessig antatt at markedsverdien på helårsboliger og fritidseiendommer i gjennomsnitt er fire ganger så høy som ligningsverdien, noe som påvirker både inntektsskatten og formuesskatten. I beregningen av formuesskatten på forretningseiendom er det tilsvarende forutsatt at ligningsverdien utgjør 50 pst. av markedsverdien. I beregningen av skatteutgiften knyttet til inntektsbeskatningen av bolig og fritidsbolig har en videre opphevet de særskilte bunnfradragene, ettersom dette er en særordning sammenliknet med beskatningen av andre kapitalinntekter. Det er lagt til grunn en avkastningsrate på 5 pst. som anslag på markedsavkastningen på boliginvesteringen. Stortinget vedtok 15. juni i år at ligningstakster på boliger og fritidseiendom maksimalt skal utgjøre 30 pst. av boligens tekniske verdi eller observerbare markedsverdi. Vedtaket innebærer at inntekts- og formuesskatt for en rekke boliger og fritidseiendom reduseres ytterligere. Dette anslås å øke skatteutgiften med om lag 300 mill. kroner.

  • Aksjerabatten i formuesskatten innebærer at ikke-børsnoterte aksjer og aksjer notert på SMB-listen verdsettes til 65 pst. av den skattemessige verdien av kapitalen i selskapet 1. januar 2001. Dette innebærer en lempeligere formuesbeskatning enn av f.eks. bankinnskudd og aksjer i børsnoterte selskaper. Markedsverdien av disse aksjene er anslått med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås selvangivelsesstatistikk for 1999, informasjon om andel aksjer eid av norske privatpersoner og utviklingen i markedsverdien på Oslo Børs. Gjennomsnittlig formuesskattesats er antatt å være 0,9 pst.

  • 80-prosentregelen i formuesskatteninnebærer at formuesskatten blir nedsatt for skattytere der summen av formuesskatt og skatt på alminnelig inntekt overstiger 80 pst. av alminnelig inntekt før særfradrag for alder mv. Skatteutgiften er beregnet med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås skattestatistikk for 1999.

  • Ikke-børsnoterte aksjer blir i sammenheng med arv verdsatt til 30 pst. av skattemessig verdi. Dette innebærer en skattefordel for mottakere av arv, og regnes derfor som en skatteutgift.

  • Det gis et fradrag i arveavgiften for betalt dokumentavgift ved generasjonsskifte i familieeide bedrifter. Dette regnes som en skatteutgift.

3. Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til avgiftsreglene

Nedenfor følger en gjennomgang av skatteutgifter knyttet til merverdiavgiftssystemet.

  • Merverdiavgiften (mva.) er en fiskal avgift på forbruk, ved at inngående mva. er fradragsberettiget for næringsvirksomhet. Det er etter merverdiavgiftsreformen innført generell avgiftsplikt både på varer og tjenester. Enkelte varer og tjenester er utenfor mva.-systemet, enten fordi det er teknisk vanskelig å ilegge mva. eller fordi virksomheten ikke driver omsetning i vanlig forstand, slik at de ville levert negative avgiftsoppgaver (og dermed fått et subsidium ved å inkluderes i mva.-systemet). Det anses som en del av normen at disse fortsatt holdes utenfor mva.-systemet. Det er imidlertid innført en rekke fritak av andre grunner. Slike fritak anses som skatteutgifter. Skatteutgiftene er regnet i forhold til en merverdiavgiftssats på 24 pst.

  • Enkelte varer og tjenester er fritatt for merverdiavgift (null-sats), men virksomhetene får likevel fradrag for inngående merverdiavgift. Dette er en støtte til produksjon av slike varer og tjenester sammenliknet med varer og tjenester som er avgiftspliktige med ordinær sats på 24 pst., og regnes følgelig som en skatteutgift.

  • Investeringsavgiften er en fiskal avgift som ilegges næringsdrivendes anskaffelse av og arbeid på visse driftsmidler. Dette er en avgift på produserte innsatsfaktorer, og er dermed i henhold til den valgte normen å anse som en skattesanksjon. Videre er det i utgangspunktet en rekke unntak fra avgiftsplikten, dels ved at de fleste tjenestene er fritatt som følge av at de ikke omfattes av mva.-systemet, og dels ved at det er en rekke øvrige unntak, bl.a. for driftsmidler til bruk ved fabrikkmessig produksjon av varer. Det medfører at investeringsavgiften framstår som en særavgift på enkelte investeringer, bl.a. investeringer i kraftverk, forretningsmessig tjenesteyting, varehandel og bygg- og anleggsvirksomhet.

Nedenfor følger en gjennomgang av skatteutgifter knyttet til andre fiskale avgifter og særavgifter.

  • Alkohol- og tobakkavgiftene blir regnet som fiskale avgifter, men de har også en helsemessig begrunnelse. Fritaket for teknisk sprit blir ikke regnet som en skatteutgift. Ved utenlandsreiser kan alle personer ta med en viss kvote alkohol og tobakk avgiftsfritt inn i landet. Dette innebærer en særbehandling av dem som reiser utenlands og blir ansett som en skatteutgift. Avgiften på rulletobakk er lavere enn på sigarer og sigaretter. Det er ingen helsemessig begrunnelse for en slik avgiftsforskjell. Departementet bruker avgiften på sigaretter som norm, og de lavere avgiftene på rulletobakk, snus og skrå blir regnet som en skatteutgift.

  • Engangsavgiften på motorvogner er en fiskal avgift. Fritak for lastebiler, busser og ambulanser regnes ikke som skatteutgift, siden dette anses som innsatsfaktorer. Departementet har derimot valgt å definere den reduserte avgiften for kombinerte biler som en skatteutgift siden slike biler primært brukes til private formål.

  • Årsavgiften er en fiskal avgift med differensierte satser, noe som innebærer at årsavgift på lastebiler og trekkbiler etter den valgte normen blir å anse som en skattesanksjon. Fritaket for rutebusser og ambulanser er i tråd med normen. Utover dette har departementet valgt å anse årsavgiften på personbiler som norm, og øvrige fritak og reduserte avgiftssatser (campingvogn, kombinerte biler mv.) anses dermed som skatteutgifter.

  • Vektårsavgiften er en fiskal avgift, men Norge er bundet til å ha visse minimumsavgifter gjennom EØS-avtalen. Departementet har derfor valgt å benytte disse minimumssatsene som norm. Differansen regnes som en skattesanksjon.

  • Omregistreringsavgiften er en fiskal avgift, som kan betraktes som et alternativ til merverdiavgift ved omsetning av kjøretøyer. Ettersom dette er en fiskal avgift, har departementet lagt til grunn at avgiften på busser og lastebiler er å anse som en skattesanksjon. Avgiften er gradert etter alder og vekt og varierer mellom ulike grupper av kjøretøyer. Ettersom differensieringen er ment å gjenspeile verdien på de ulike kjøretøyene, legger departementet til grunn at det ikke er skatteutgifter knyttet til de differensierte satsene.

  • Dokumentavgiften på 2,5 pst. av omsetningsverdien ved overdragelse av fast eiendom er fiskalt begrunnet. Det innebærer at næringslivets innbetaling av dokumentavgift etter den valgte normen er å anse som en skattesanksjon. For borettslagsleiligheter mv. betales det imidlertid kun et beløp på 1 000 kroner, noe som gjør det avgiftsmessig mer gunstig å kjøpe en slik leilighet. Forskjellen mellom dette og en sats på 2,5 pst. må følgelig regnes som en skatteutgift.

  • Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer har tidligere vært betraktet som en miljørelatert avgift, og fritaket fra avgiften har dermed blitt betraktet som en skatteutgift. Etter omleggingen av miljøavgiften på drikkevareemballasje fra 1. januar 2001 ivaretar disse avgiftene i større grad forskjellen i miljøkostnad mellom ulike emballasjetyper. Grunnavgiften fremstår derfor i større grad som en fiskalavgift som er blitt lagt på deler av drikkevarene. Store deler av drikkevareforbruket er fritatt, bl.a. melk og melkeprodukter. Avgiften bør derfor anese som en skattesanksjon.

  • Avgiften på flyging av passasjerer ble fra 1. april 2001 lagt om til å omfatte alle strekninger innenlands, men med fritak for Nord-Norge. Det er unntak fra fritaket for Bodø og Tromsø. Dette innebærer at flyginger som starter eller ender i Nord-Norge utenom Bodø /Tromsø er fritatt. Det er én felles avgiftssats for hele avgiftsområdet, herunder til utlandet, på 128 kroner pr. billett. Det anslås at skatteutgiften knyttet til fritak for privatreiser innenlands utgjør om lag 100 mill. kroner på årsbasis. Når halvparten av dette antas å være forretningsreisende, kan skattesanksjonen grovt anslås til 750 mill. kroner.

Nedenfor følger en gjennomgang av skatteutgifter knyttet til miljø- og energirelaterte avgifter.

  • Det er en rekke fritak knyttet til forbruksavgiften på elektrisk kraft. Treforedling, kraftintensiv industri, bergverksdrift samt drivhus og veksthus er fritatt fra avgiften på elektrisk kraft, mens øvrige deler av næringslivet blir ilagt avgift. I tillegg har alt forbruk i Nord-Troms og Finnmark fritak fra el-avgiften. El-avgiften er et sentralt energipolitisk virkemiddel, der et av formålene med avgiften er å bidra til å dempe kraftforbruket i Norge. På denne bakgrunn har departementet valgt å klassifisere el-avgiften som en miljørelatert avgift, og dermed skal fritakene fra avgiften regnes som skatteutgifter.

  • Departementet har valgt å definere bensinavgiften og autodieselavgiften som miljøavgifter, dvs. at det ikke skal være noen fritak fra disse. Ut fra et miljøperspektiv bør autodieselavgiften være på samme nivå som bensinavgiften, og den lavere avgiften framstår dermed som en fordel for de som benytter autodiesel som drivstoff. Forskjellen mellom bensinavgift og autodieselavgift regnes følgelig som en skatteutgift. Det er enkelte andre fritak fra disse avgiftene, bl.a. for motorsager, båter og snøscootere i veiløse strøk. Dette er hovedsakelig anvendelser utenfor vei, og regnes følgelig ikke som skatteutgifter.

  • CO2-avgiften er en miljøavgift. Dette tilsier at satsen bør være like for alle anvendelser. Etter gjeldende regler er det ulike satser for ulike anvendelser, og det er i tillegg en del anvendelser som er fritatt for CO2-avgiften. Eksempelvis er avgiften for bensin 72 øre pr. liter, mens den for mineralolje, kull og koks er 48 øre pr. liter. Det er imidlertid en rekke fritak for avgiften på mineralolje, bl.a. for skip i utenriksfart og fiske i nære og fjerne farvann. I tillegg har sildemel-, fiskemel- og treforedlingsindustrien halv sats. Det er også fritak fra avgiften på kull og koks for anvendelse som reduksjonsmiddel eller råvare i industrielle prosesser og til energiformål i produksjon av sement og leca. Videre er det redusert sats for bl.a. luftfarten, godstransport i innenriks sjøfart og supplyflåten. I tidligere nasjonalbudsjett har en benyttet avgiften på mineralolje som referansesats, og departementet har valgt å benytte den samme satsen i år. Det innebærer at det er en skatteutgift knyttet til anvendelser som har lavere avgift enn 48 øre pr. liter (alle fritak og reduserte satser), mens det er en skattesanksjon knyttet til anvendelser som har høyere avgift (sokkelen og bensin).

  • SO2-avgiften er en miljøavgift, og bør følgelig etter normen ilegges med samme sats for alle anvendelser. Den generelle avgiftssatsen er 7 øre pr. liter pr. påbegynt 0,25 pst. vektandel svovel, men med en nedre grense for avgiftsplikt på 0,05 pst. svovelinnhold. Det er redusert sats for bl.a. kull og koks, ilandsførings- og raffineringsanlegg og drivstoff for anlegg på sokkelen. Det er videre fritak for bl.a. mineralolje til skip i utenriksfart, fiske i fjerne farvann og forbrenningsanlegg. Reduserte satser og fritak regnes som skatteutgifter.

  • Avgiften på sluttbehandling av avfall ble innført fra 1. januar 1999. Avgiften skal prise miljøkostnadene ved sluttbehandling av avfall og stimulere til avfallsminimering. Avgiftssatsen på avfall levert til deponering på 314 kroner pr. tonn. Avgiften på avfall levert til forbrenning er utformet med en grunnavgift på 79 kroner pr. tonn og en tilleggsavgift på 235 kroner pr. tonn. Tilleggsavgiften reduseres etter energiutnyttelsesgrad. Differensieringen av avgiften blir regnet som en skatteutgift. Sluttbehandling av spesialavfall og restavfall fra utnyttelse av returfiber i treforedlingsindustrien er fritatt for avgift. Det blir heller ikke beregnet avgift for energianlegg i industrien som benytter avfallsbaserte brensler i produksjonen. I prinsippet bør alle utslipp prises ut fra miljøskadene som de forårsaker, og unntakene fra avgiften blir beregnet som en skatteutgift.

  • Grunnavgift på fyringsolje ble innført fra 1. januar 2000, og satsen er 38,2 øre/liter i 2001. Hensikten med avgiften var å unngå at en økning i elektrisitetsavgiften medførte overgang til fyring med olje. Treforedling og sildemelindustrien har fritak for grunnavgiften. Fritaket må anses som en skatteutgift.

4. Ikke tallfestede skatteutgifter

Nedenfor følger en kort gjennomgang av skatteutgifter der en foreløpig ikke har kunnet tallfeste fordelen som ligger i de ulike ordningene.

  • I utgangspunktet er alle fordeler vunnet ved arbeid skattepliktig, uavhengig av om det mottas som lønn eller i form av ulike former for naturalytelser mv. Det er imidlertid en rekke begrensninger i skatteplikten. I prinsippet må dette anses som en skatteutgift, siden det innebærer at personer som mottar deler av arbeidsgodtgjørelsen i form av naturalytelser betaler mindre i skatt på sin arbeidsgodtgjørelse enn personer som mottar all godtgjørelse i form av lønn. Eksempler på slike skatteutgifter er arbeidsgiver som finansierer hjemme-pc som brukes privat og at ansattes kjøp av aksjer i egen bedrifttil underkurs er skattefritt opp til en fordel på 1 500 kroner. Videre kan en få et rentefritt lån av arbeidsgiver på inntil 60 pst. av grunnbeløpet i folketrygden (1 G tilsvarer 51 360 kroner fra 1. mai 2001) som ikke er skattepliktig dersom lånet betales ned i løpet av ett år. I andre tilfeller kan det være mer usikkert i hvilken grad det er en skatteutgift knyttet til naturalytelsen. Eksempelvis regnes det ikke som skattepliktig fordel at arbeidsgiver betaler telefon, abonnement på avis og tidsskrifterinnenfor visse grenser, forutsatt at arbeidstakeren har behov for dette i forbindelse med jobb. Det er f.eks. isolert sett en fordel at arbeidsgiver betaler hele telefonregningen, men samtidig er formålet å dekke kostnader knyttet til at arbeidstakeren må benytte telefonen i jobbsammenheng. Tilsvarende kan arbeidsgiver dekke kostnader til etter- og videreutdanning for sine ansatte, uten at dette er skattepliktig for arbeidstakeren selv om også arbeidstakeren har en fordel av å bli sendt på et slikt kurs. Videre gjelder det sjablonregler for skattlegging av bl.a. fordelen ved billige lån i arbeidsforhold. Eksempelvis blir den ansatte i 2001 kun skattlagt dersom renten er lavere enn 6 pst., selv om dette for tiden er lavere enn markedsrenten. Forskjellen mellom markedsrenten og 6 pst. for et lån fra arbeidsgiver kan i prinsippet regnes som en skattefri fordel vunnet ved arbeid. I tilfeller der skatteplikten er regulert gjennom en sjablonregel fastsatt av myndighetene, er det imidlertid tvilsomt om dette bør regnes som en skatteutgift. Det kan også diskuteres om skattefritak på velferdsgoder som bedriftsbarnehage, personalrabatter, subsidiert kantine, tilgang på bedriftshytte mv. skal regnes som skatteutgifter eller ikke. Departementet vil arbeide videre med å vurdere skatteutgifter knyttet til skattleggingen av naturalytelser.

  • Frivillige organisasjoner er fritatt for arbeidsgiveravgift for ansatte som tjener inntil 30 000 kroner i frivillige organisasjoner som har samlede lønnsutgifter på inntil 300 000 kroner. Dette er en særskilt fordel for små frivillige organisasjoner som store frivillige organisasjoner og andre organisasjoner ikke har.

  • Det skal under visse vilkår ikke svares arbeidsgiveravgift for lønnet arbeid i privat hjem og fritidsbolig dersom beløpet samlet sett ikke er høyere enn 30 000 kroner pr. år. Dette er innført av forenklingshensyn, men kan i prinsippet regnes som en særskilt fordel knyttet til å inngå avtale med en enkeltperson framfor å leie et firma til å gjøre jobben.

  • Det skal ikke svares arbeidsgiveravgift av godtgjørelse for privat pass av barn som er under 12 år eller som har særskilte omsorgsbehov, selv om beløpet overskrider 30 000 kroner pr. år. Dette er innført av forenklingshensyn, men kan i prinsippet regnes som en særskilt fordel for dem som velger dagmamma mv. framfor barnepassordninger der arbeidsgiveren må betale arbeidsgiveravgift (barnehage mv.).

  • Det finnes enkelte særskilte skattereglene for jordbruk og skogbruk utover dem som omtalt i avsnitt foran. Blant annet gis det løpende fradrag for årlige kårytelser (føderåd), men i tillegg gis det fradrag i form av avskrivninger ved at en kan føre dagens verdi av alle framtidige ytelser opp i balansen og avskrive sammen med eiendommen. Det gis m.a.o. fradrag to ganger for samme utgift. Det er videre skattefrihet for salgsgevinsteretter 10 års eiertid.

  • Skattefrie institusjoner er organisasjoner, foreninger, stiftelser mv. som ikke har erverv som formål. Eksempelvis er frivillige organisasjoner fritatt for skatt på medlemskontingent og innsamlede midler. Dette skattefritaket regnes ikke som en skatteutgift. Slike institusjoner er derimot skattepliktig for eventuell økonomisk virksomhet de måtte drive, men kun dersom den skattepliktige omsetningen er over 70 000 kroner pr. år. For veldedige organisasjoner er grensen 140 000 kroner pr. år. Bunnbeløpet er innført av forenklingshensyn, men kan i prinsippet regnes som en særskilt fordel sammenliknet med virksomheter som er skattepliktig uavhengig av omsetningens størrelse.

  • Etter loven skal arveavgiften beregnes med utgangspunkt i antatt salgsverdi av de avgiftspliktige driftsmidlene. Arveavgiftsgrunnlaget for jord- og skogbrukseiendommer utgjør kun tre firedeler av bruksverdien. Også for andre eiendeler kan det ha utviklet seg en praksis som innebærer at disse ikke i alle tilfeller blir verdsatt til markedsverdien, men det er vanskelig å regne dette som en skatteutgift siden det etter loven er salgsverdi som skal legges til grunn. Mottaker av arv og gaver, der midlene blir brukt til «allmennyttige formål», skal ikke betale arveavgift. Enkelte av disse institusjonene, bl.a. sykehjem, museer og universitetene, får betydelige offentlige overføringer. Fritaket for arveavgift vil øke inntektsgrunnlaget for dem som mottar arv utover det som bevilges av det offentlige, og slik sett kunne dette blitt regnet som en indirekte støtte og dermed som en skatteutgift. Departementet har likevel valgt å legge til grunn at arveavgiftsfritaket ikke er en skatteutgift, ettersom arveavgiftsfritaket også gjelder frivillige organisasjoner som normalt ikke vil være skattepliktige for sin ordinære virksomhet.

  • Det er redusert engangsavgift for varebiler. Varebiler brukes både til næringsformål og private formål, og den lave avgiften skal i prinsippet regnes som skatteutgift dersom bilene kjøpes av privatpersoner, og som en skattesanksjon dersom de brukes til næringsformål. Departementet har imidlertid ikke grunnlag for å skille mellom kjøp til de to formålene. Det er også fritak for el-biler og hybridbiler, noe som må regnes som en skatteutgift.

  • Avgift på båtmotorer anses som en fiskal avgift, og følgelig er fritaket for fiskebåter ikke en skatteutgift. Fritaket for el-motorer er derimot en skatteutgift.

  • Etter gjeldende regler kan det gis skattefritak for midlertidige opphold i utlandet,jf. ettårsregelen. For en skattyter som oppholder seg sammenhengende mer enn 1 år utenlands, er hverken inntektene eller formuen skattepliktig til Norge, forutsatt at han er skattepliktig som innenlandsboende i det landet han oppholder seg i og skatteavtale ikke gir Norge eksklusiv beskatningsrett. Fritaket har betydning ved opphold i alle land uavhengig av om Norge har skatteavtale med oppholdslandet eller ikke. Etter departementets vurdering må differansen mellom det som skattytere betaler i skatt i oppholdslandet og det han ellers ville ha betalt i Norge anses som en skatteutgift.

  • Diplomater mv. har en rekke fritak for ulike avgifter, bl.a. alkohol- og tobakkavgifter, ulike bilavgifter og sukkeravgiften. Disse fritakene er i prinsippet å regne som skatteutgifter.

5. Skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger

Beregningene i tabell 4.9 er gjort ved Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE ved å «blåse opp» nivået på overføringene etter gjeldende regler så mye at utgiftene til det offentlige øker like mye som skatteinntektene når de aktuelle overføringene blir skattlagt som lønn i modellen.

Nedenfor følger en oversikt over skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger.

  • Barnetrygd gis pr. barn uavhengig av foreldrenes inntekt. Det gis et ekstra småbarnstillegg for barn mellom 1 år og 3 år og ekstra barnetrygd i Nord-Troms og Finnmark.

  • Kontantstøtte gis for ett- og toåringer som ikke går i offentlig subsidiert barnehage. Den gis uavhengig av foreldrenes inntekt.

  • Økonomisk sosialhjelp ytes av kommunene, og er ment å være en midlertidig ytelse som kan gis etter en individuell vurdering for å sikre at ingen står uten midler til å dekke kostnader til livsopphold. Ved utmåling av sosialhjelp tas det hensyn til andre inntektskilder mottakeren har fra lønn, andre offentlige overføringer mv., slik at sosialhjelpen skal dekke forskjellen mellom mottakerens andre inntekter og nødvendige utgifter til livsopphold.

  • Bostøtte kan gis inntil en øvre beløpsgrense til visse barnefamilier og pensjonister, og formålet er å gi disse bedre mulighet til å skaffe seg en nøktern, men god bolig. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt.

  • Kvinner som føder barn, men som ikke har rett til fødselspenger, får istedet en engangsstønad ved fødsel for hvert barn. I motsetning til fødselspenger er engangsstønaden en skattefri ytelse.

  • Grunnstønad skal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til tekniske hjelpemidler, transport mv. som følge av varig sykdom, skade eller lyte.

  • Hjelpestønadskal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til særskilt tilsyn og pleie som følge av varig sykdom, skade eller lyte.

  • Det kan gis stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far som er arbeidssøkende eller under utdanning og til gjenlevende ektefelle/skilt person. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt, og gjelder inntil yngste barn har fullført fjerde skoleår. Det gis inntil 70 pst. kompensasjon for faktiske utgifter inntil en øvre beløpsgrense.

  • Det finnes i tillegg enkelte andre skattefrie ytelser fra folketrygden, men som det ikke er mulig å anslå fordelen av vha. skattemodellen LOTTE. Det gjelder bl.a. engangsstønad ved adopsjon, visse former for attføringsstønad, utdanningsstønad til enslig mor eller far mv., gravferdsstønad og stønad ved visse helsetjenester.

Det gjelder også særskilte skatteregler for pensjonister mv. som sikrer at pensjonister betaler lavere skatt enn lønnstakere med tilsvarende inntekt. Dette gjelder på alle inntektsnivåer, men forskjellen er relativt størst for personer med lave inntekter. De viktigste reglene er knyttet til lavere trygdeavgift (3 pst.), særfradrag for alder og uførhet (17 640 kroner) og at pensjonister med lav eller midlere inntekt får redusert inntektsskatten etter en særskilt skattebegrensningsregel. Fordelen ved de særskilte skattereglene for pensjonister i tabell 4.9 er anslått på tilsvarende måte som de skattefrie overføringene, ved at en i Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE har «blåst opp» de aktuelle trygdeinntektene slik at nettoutgiftene til det offentlige er uendret selv om trygdeinntekter skattlegges etter de samme reglene som lønnsinntekter. Det innebærer at de som omfattes av disse særskilte reglene i gjennomsnittsitter igjen med det samme som etter gjeldende regler, selv om ytelsene skattlegges som lønn.

Til dokumentets forside