St.meld. nr. 7 (2001-2002)

Om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten

Til innholdsfortegnelse

3 Regelverk og tilsyn

3.1 Generelt

Viktige oppgaver for myndighetene er å sette rammene for helse, miljø og sikkerhet i virksomheten og å påvirke og følge at næringen styrer virksomheten slik at HMS-nivået til enhver tid er forsvarlig.

De viktigste virkemidlene som myndighetene har til rådighet er:

  • tildeling av utvinningstillatelser,

  • utvikling av et hensiktsmessig rammeverk,

  • tilsyn med aktørenes styring og oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i virksomheten,

  • bruk av virkemidler når det avdekkes brudd på regelverket, manglende oppfølging av vedtak med videre,

  • råd og veiledning for å påvirke næringen til å ivareta alle sine plikter etter regelverket.

Et viktig grunnprinsipp er aktørenes ansvar til å sikre og følge opp at virksomheten gjennomføres på en forsvarlig måte. Det er de enkelte aktørene som har den nødvendige detaljkunnskap, beslutningsmyndighet og ressurser til å ivareta kravene i regelverket i alle faser av virksomheten. Myndighetenes tilsyn kommer i tillegg til aktørenes eget tilsyn. Tilsynet skal i hovedsak være risikobasert og forebyggende.

Et annet viktig grunnprinsipp er ansvarliggjøringen av operatørene for deres valg av leverandører.

Gjennom regelverket har myndighetene fastsatt funksjonskrav som den ansvarlige skal omsette til spesifikke krav tilpasset risikoforhold i egen virksomhet. Tiltak på HMS-området skal systematisk kvalifiseres gjennom alle arbeids- og beslutningsprosesser. Oppfølgingen skal bygges inn i de øvrige prosessene og ikke begrenses til kontroll i etterkant.

3.2 Sentrale begreper og prinsipper

3.2.1 Forutsetninger for utvikling av et forsvarlig nivå for helse, miljø og sikkerhet

Et forsvarlig nivå for helse, miljø og sikkerhet skapes gjennom målrettet og forebyggende arbeid i alle fasene og på alle nivåene i virksomheten. I det forebyggende arbeidet inngår utforming av innretningene, valg av tekniske løsninger med gode iboende sikkerhetsegenskaper og valg av effektive barrierer for å møte uønskede hendelser. Risikoanalyser gjennomføres for å få et mest mulig helhetlig bilde av risikoen og for å få identifisert de viktigste bidragsyterne til risiko. På den måten kan tiltakene for å redusere risikoen settes inn der de gir størst virkning.

Et forsvarlig nivå skapes imidlertid ikke bare gjennom valg av tekniske løsninger, men også gjennom etablering av effektive og hensiktsmessige administrative styringssystemer. I disse inngår blant annet planlegging, gjennomføring og forbedring av drifts- og vedlikeholdsrelaterte oppgaver. Det er også viktig at bemanningen er tilstrekkelig og kompetent, og at støttedokumentasjon er oppdatert og korrekt. God forståelse for og ivaretakelse av samspillet mellom menneske, teknologi og organisasjon er en annen viktig faktor som bidrar til et effektivt forebyggende arbeid. I tillegg til forebyggende tiltak er det nødvendig med beredskapstiltak for å møte ulykkessituasjoner som ikke kan forebygges på annen måte.

Til sist er det viktig med en organisasjon som har en god helse-, miljø- og sikkerhetskultur og er opptatt av læring og kontinuerlig forbedring.

3.2.2 Det helhetlige HMS-begrepet

HMS-begrepet, som er forankret i petroleumsregelverket, omfatter:

Helseetter helselovgivningen ,som dekker helsetjeneste, helsemessig beredskap, transport av syke og skadde, hygieniske forhold, drikkevannsforsyning, produksjon og frembud av næringsmidler, og andre forhold av betydning for helse og hygiene. Med helsetjeneste menes både kurativ og forebyggende tjeneste. Hygiene omfatter arbeidshygiene og andre tiltak som gjennomføres med sikte på å forebygge sykdom eller fremme helsetilstanden. Dette omfatter forhold også utover det som vanligvis er knyttet til utviklingen av et forsvarlig arbeidsmiljø. Hygiene omfatter således alle forhold som omfattes av individ- eller miljørettet helsevern.

Ytre miljø etter forurensningsloven, som er relatert til vern av det ytre miljøet mot forurensning og dannelse av avfall.

Arbeidsmiljø etter arbeidsmiljøloven, som er et samlebegrep for alle faktorer i arbeidssituasjonen som kan ha innvirkning på arbeidstakernes fysiske og psykiske helse og velferd. Begrepet omfatter sikkerhet for helse, herunder fysiske, kjemiske, biologiske og ergonomiske faktorer. I tillegg omfattes psykiske påvirkninger og velferdsmessige forhold.

Sikkerhetetter petroleumsloven, som skal forstås vidt og omfatter sikkerhet for personell, miljø, økonomiske verdiene som innretninger og fartøy representerer, og driftstilgjengelighet.

HMS-begrepet i petroleumsregelverket dekker:

  • tekniske, operasjonelle og organisatoriske tiltak,

  • forebyggende, beredskaps- og reparasjonstiltak,

  • tiltak som er nødvendig for å håndtere risiko som genereres av petroleumsvirksomheten selv og ekstern risiko som sammenbrudd av IKT- og energiforsyningssystemer, maritim trafikk, sabotasje, terror og krig,

  • tiltak for å håndtere intern og ekstern risiko på kort og lang sikt, lokalt og regionalt, enkelthendelser og storulykker.

I tillegg til den verdien som helse-, miljø- og sikkerhetsbegrepene representerer hver for seg, legger regelverket til grunn at disse må vurderes helhetlig og samlet.

3.2.3 Helse- miljø- og sikkerhetskultur

Kravet om at den ansvarlige skal fremme en god helse-, miljø- og sikkerhetskultur i virksomheten er tatt inn i det nye regelverket som en forutsetning for forsvarlig virksomhet. Begrepet «sikkerhetskultur» ble brukt i OECDs Nuclear Agency Report etter Chernobyl-ulykken i 1986. Begrepet helse-, miljø- og sikkerhetskultur blir imidlertid brukt i det nye regelverket for å synliggjøre og reflektere regelverkets samlede virkeområde.

Kunnskap om utvikling av organisasjonskultur bygger på erkjennelsen av at det ledelsen systematisk gir oppmerksomhet og prioritet, blir kultur. I arbeidet med HMS-kultur er derfor ledelsesansvar og ledelsesadferd helt sentrale elementer. En god kultur fremmes ved at helse, miljø og sikkerhet blir integrert i organisasjonens felles verdier, etablerte holdninger, kompetanse og adferd. Det er nødvendig med kontinuerlig fokus på:

  • ansvarliggjøring på alle nivåer,

  • involvering og medvirkning,

  • kommunikasjon og informasjon,

  • læring av trender, beste praksis og uønskede hendelser.

Det nye regelverket synliggjør en forventning om at næringen tar et kulturløft for å motvirke den negative trenden som har utviklet seg i næringen de senere årene, ved å utfordre etablerte forestillinger og utvikle en ny og helhetlig virkelighetsforståelse.

3.2.4 «Nullfilosofi»

Innføring av «Nullfilosofien» er en milepæl rent holdningsmessig.

«Nullfilosofien» kan oppsummeres som at ulykker ikke skjer, men forårsakes. Alle ulykker kan derfor forebygges, slik at målet vil være null skader og ulykker. Dette forutsetter ansvarliggjøring i alle ledd og et kontinuerlig fokus på risiko­styring, forebygging og læring.

Fra enkelte hold blir det pekt på at den praktiske anvendelsen av denne tilnærmingen bidrar til underrapportering av uønskede hendelser og setter press på den enkelte arbeidstaker som blir skadet, om å holde dette skjult. Dette er i så tilfelle i strid med den grunnleggende ideen og det er partenes ansvar å følge opp at dette ikke blir en konsekvens.

3.2.5 HMS og økonomi

Det er departementets vurdering at det ikke er noe motsetningsforhold mellom sikkerhet og økonomi eller miljøhensyn.

En høy sikkerhetsstandard og et aktivt, og løpende sikkerhetsarbeid, må være en felles interesse for de ansatte, for selskapene og for myndighetene. Ingen er tjent med at en går på akkord med sikkerhetskravene på sokkelen.

Det samme gjelder for helse- og arbeidsmiljøarbeid. Samfunnet er avhengig av velfungerende medarbeidere på sokkelen slik at helse- og miljøforholdene er et klart fellesanliggende. Dette blir stadig viktigere etter hvert som de første generasjonene av oljearbeidere begynner å komme opp i årene. Slik departementet ser det må derfor «HM-delen» av «HMS-arbeidet» over tid bli en enda mer sentral del av det samlede arbeidet enn tilfellet var da virksomheten på sokkelen var ny.

3.2.5.1 HMS og bedriftsøkonomi

Ulykker og nestenulykker i petroleumsvirksomheten har først og fremst en menneskelig, sosial og miljømessig dimensjon. Uønskede hendelser har imidlertid også en vesentlig økonomisk dimensjon både for bedriftene og samfunnet.

Uønskede hendelser påfører virksomhetene betydelige økonomiske kostnader som følge av skade på mennesker, materielle skader og utsatt produksjon, økt forsikringspremie og lignende, jf. avsnitt 2.4. Viktige er også konsekvensene som følger av tapt tillit og omdømme hos arbeidstakere, samarbeidspartnere og markedet for øvrig. Det er derfor viktig at beslutningstakerne i det enkelte selskap har en klar forståelse av at tiltak av betydning for helse, miljø og sikkerhet også har en nytteverdi ut fra et bedriftsøkonomisk og strategisk perspektiv.

Selskapenes resultater på HMS-området er indikatorer på selskapets kvalitetsledelse, lønnsomhet og konkurranseposisjon. Helse, miljø og sikkerhet må derfor ses som forutsetning for verdiskaping i virksomheten, slik at arbeids- og beslutningsprosessene integrerer slike hensyn. Det er derfor viktig å ha tilstrekkelig bredde og balanse i den kompetansen som trekkes inn i beslutningsprosessene.

De økonomiske modeller og optimaliseringer som gjøres i prosjektene verdsetter ikke i tilstrekkelig grad fleksibilitet og robusthet, det vil si egenskaper ved et anlegg som gjør at hensynet til økonomi og sikkerhet blir mer sammenfallende. Mange har som et eksempel innført sparekampanjer gjennom reduksjon av vedlikehold, innsparinger som har vist seg å være lite kostnadseffektive både på kort og lang sikt. Det er derfor behov for å utvikle metoder for kost-nytte-vurderinger som reflekterer denne helheten.

Selskapenes omdømme blir stadig mer fokusert som konkurransefaktor. Dårlige resultater på HMS-området skader selskapenes omdømme overfor myndigheter, investorer, eksisterende og fremtidige partnere, kunder samt nåværende og fremtidige ansatte. Et godt omdømme krever et langsiktig perspektiv på kvalitet og HMS-området for å sikre selskapets interesser og inntjeningsmål. Myndighetene har gitt klare signaler til næringen om at et høyt HMS-nivå er en viktig faktor som påvirker selskapenes omdømme hos myndighetene og dermed selskapenes utviklingsmuligheter på norsk sokkel.

3.2.5.2 HMS og samfunnsøkonomi

Næringens nettobelastning på offentlige regnskaper varierer fra aktør til aktør, avhengig av kvaliteten på styring og resultater på HMS-området, skatteposisjon og kontraktsmessige betingelser. Staten bærer for eksempel en stor del av kostnadene forbundet med utstøting fra arbeidslivet. Statskonsult anslår i sin rapport nr 2:1999 «Helt, stykkevis og delt?» at arbeidsbetingede sykdommer koster landet omtrent 65 mrd. kroner per år. Dersom en forenklet antar at arbeidsbetingede sykdommer er likt fordelt i forskjellige bransjer, betyr det at slike sykdommer på arbeidsplasser relatert til olje- og gassvirksomheten påfører staten utgifter på omtrent 800 millioner kroner årlig.

I avsnitt 4.10.1 er det fremlagt tall knyttet til anslåtte årlige tap knyttet til kjemisk eksponering i arbeidslivet. Selv om de direkte utgiftene ved langtidsfravær belastes offentlige ordninger, er det også bedriftsøkonomiske konsekvenser av langtidsfravær og overgang til uføretrygd. Slike konsekvenser dreier seg i hovedsak om tap av de investeringer som er gjort i den enkelte arbeidstaker, i form av opplæring og utvikling av kunnskap bygget opp i arbeidsforholdet.

3.2.6 Kostnader knyttet til helse-, miljø- og sikkerhetsregelverket

3.2.6.1 Kostnadsdrivende regelverk?

Spørsmålet om kostnadsnivået ved å drive petroleumsvirksomhet på norsk sokkel reises til ulike tider og i ulike sammenhenger. Helse-, miljø- og sikkerhetsregelverket trekkes ofte frem som et av de kostnadsdrivende elementene.

Det er departementets vurdering at et høyt nivå for helse, miljø og sikkerhet i virksomheten, ikke er i motstrid til ønsket om mest mulig kostnadseffektive utbyggingsløsninger. Det er imidlertid en forutsetning at virksomhetene gjør seg kjent med og tar hensyn til regelverket allerede på planleggingstidspunktet. Flere studier er gjennomført de senere årene for å belyse denne problemstillingen.

«Lenning»- og «Ognedalutvalgene» ble i sin tid nedsatt for henholdsvis å identifisere særnorske krav i sikkerhetsregelverket i forhold til britisk sokkel, og å identifisere årsaker til ulik fortolkning og praktisering av regelverket. Sluttrapportene konkluderer med at det ikke var noen vesentlige forskjeller mellom regelverkskravene på norsk og britisk sokkel, men at eventuelle forskjeller i hovedsak kunne tilskrives ulik praktisering av kravene. Nærmere omtale av rapportene og tiltak iverksatt som følge av disse, er gitt i St.meld. nr. 37 (1998–99) Olje- og gassvirksomheten.

I en oppfølgende rapport, «Riggmarkedsrapporten», som ble lagt frem i januar 2000, pekes det på at det er tre nokså likestilte hovedårsaker til merkostnader ved å operere på norsk sokkel. Disse er relatert til tariffavtaler, regelverkskrav og operatørselskapenes og boreentreprenørenes feil- eller overfortolking av krav i regelverket.

Spørsmålet om kostnader knyttet til ivaretakelse av helse, miljø og sikkerhet på sokkelen er også behandlet i andre sammenhenger.

NORSOKs «HMS-utvalg», pekte på at strenge krav til helse, miljø og sikkerhet ikke medfører signifikant høyere prosjektkostnader for nye utbygginger og større modifikasjoner, forutsatt at kravene er identifisert og blir tatt hensyn til i riktig tid under prosjektgjennomføringen. I St.meld. nr. 37 (1998–99) Olje- og gassvirksomheten har industrien selv pekt på at anslagsvis 50 pst. av kostnadsutfordringen er knyttet til ny teknologi, 30 pst. til arbeidsprosesser og organisering og 20 pst. til rammeverket. Investeringsutvalget anslo kostnadsoverskridelsene for 13 utbyggingsprosjekter i perioden 1994–1998, til 30 mrd. kroner. Utvalgsrapporten pekte på nødvendigheten av å forbedre blant annet beslutningsgrunnlaget, usikkerhetsstyringen, kvalifisering av ny teknologi og leverandører, erfaringsoverføring og regelverkskompetanse.

Departementet vil i denne sammenheng peke på at kravene til styring i regelverket bygger på anerkjente kvalitetsledelsesprinsipper og tilrettelegger dermed for effektive produksjons- og støtteprosesser. HMS-regelverket adresserer også sentrale elementer i petroleumsvirksomheten, som for eksempel styring av arbeids- og beslutningsprosesser, infrastruktur, teknologi og produksjons- og transportregularitet. Det blir derfor viktig at næringen realiserer potensialet for kostnadsreduksjoner som også ligger i en riktig bruk av regelverket.

Departementet har merket seg at diskusjonene om kostnader forbundet med norsk regelverk på nytt er tatt opp i forbindelse med Kon-Kraft arbeidet, jf. avsnitt 5.2.6. Departementet er av den oppfatning at regelverket til enhver tid må kunne forsvare sin berettigelse. Det påhviler imidlertid næringen en forpliktelse til å øke sin kunnskap om regelverket og bruke den fleksibiliteten som er lagt inn i dette, med hensyn til å finne kostnadsoptimale løsninger.

3.3 Regelverket for helse, ­ miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten

3.3.1 Generelt om det nye regelverket

Et nytt regelverk for helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten (HMS-regelverket) ble fastsatt september 2001. Formålet med utarbeidelsen av regelverket var blant annet å utvikle et mer helhetlig og samordnet regelverk og tilsyn med petroleumsvirksomheten, legge til rette for større grad av utnyttelse av anerkjente industristandarder, sikre en mer helhetlig og tverrfaglig tilnærming til saksområder og bedre forutsigbarheten ved anvendelse av regelverket overfor flyttbare innretninger.

Det nye regelverket består av en forskrift om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten (rammeforskriften) fastsatt ved kongelig resolusjon 31. august 2001 og fire utfyllende forskrifter for områdene styring, operasjon, teknologi og innsending av opplysninger til myndighetene. De utfyllende forskriftene ble fastsatt i september 2001 av Oljedirektoratet, Statens forurensningstilsyn og Statens helsetilsyn. Regelverket vil bli håndhevet av myndighetene i fellesskap, i samsvar med prinsippene om samordnet tilsyn som er nedfelt i ordningen med det koordinerte tilsynet på sokkelen, jf. Kgl. res. 28. juni 1985 Ordningen av tilsynet med sikkerheten mv. i petroleumsvirksomheten.

Bestemmelsene i regelverket er i stor grad utformet som funksjonskrav og overlater til den ansvarlige å fastlegge hvordan kravet konkret skal møtes, vurdert ut fra de spesifikke risikoforholdene i den enkelte virksomhet. Det ligger derfor stor grad av fleksibilitet i bruken av regelverket. Den ansvarlige kan velge å legge til grunn nasjonale og internasjonale industristandarder, eller på annen måte dokumentere at de valgte løsningene møter kravene i forskriften.

Sett under ett regulerer forskriftene nå i større grad styringsmessige og operasjonelle forhold, mens mer detaljerte tekniske forhold utdypes ved referanser til industristandarder og andre normerende dokumenter. Dette er i samsvar med de strategier for regelverksutvikling som ble trukket opp i St.meld. nr. 51 (1992–93). Prinsippet om næringens ansvar er videreført. Det samme gjelder krav til risikobasert styring og hovedprinsippene for prioritering innen HMS-området, med fokus på forebygging.

3.3.2 Spesielle elementer i det nye HMS-regelverket

Det nye regelverket utdyper og presiserer viktige elementer som følge av erfaringene fra myndighetenes tilsyn og innspill fra aktørene i petroleumsvirksomheten. Spesielt fremheves:

  • innskjerping på områdene styring og operasjon,

  • bruk av «føre-var»-prinsippet for å redusere usikkerhet ved bruk av nye tekniske, operasjonelle eller organisatoriske løsninger,

  • bruk av barrierebegrepet og kravet til barrierer. Barrierer er både fysiske og administrative eller organisatoriske tiltak. Flere viktige barrierer skal ikke kunne svekkes eller settes ut av funksjon samtidig,

  • tilrettelegging for oppfølging av endringsprosesser,

  • bestemmelsen om god helse, miljø og sikkerhetskultur,

  • bestemmelsen om arbeidstakermedvirkning som også er utvidet til å gjelde alle forhold av betydning for helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten, også i prosjekteringsfasen.

Departementet mener at det nye regelverket har balansert hensynene til de ulike brukergruppene og vil være et godt redskap for alle parter.

3.3.3 Det lokale, regionale og nasjonale ­perspektiv på helse, miljø og sikkerhet

Det nye regelverket forutsetter at risikoforholdene i den enkelte virksomheten legges til grunn for valg av de tiltakene som er nødvendige for å sikre forsvarlig virksomhet. Risiko som skapes av virksomheten selv, må imidlertid ses i sammenheng med risiko som kommer fra andre deler av petroleumsvirksomheten og andre ytre risikoforhold. Det er således nødvendig å ivareta risiko som er spesifikk for det enkelte geografiske området, som klimatiske forhold og miljøsårbarhet.

Utviklingen medfører at stadig flere felt, innretninger og systemer er i interaksjon og gjensidig avhengige av hverandre. Det er derfor nødvendig å vurdere risiko også i et regionalt perspektiv, blant annet i forhold til transport-systemer, beredskapsløsninger og kommunikasjonssystemer. Dette vil kunne krever samarbeid og allianser mellom stadig flere aktører, på tvers av lisenser og sokkelgrenser. Det er dessuten nødvendig å ta høyde for risiko generert av andre aktører og faktorer utenfor petroleumsvirksomheten. Dette gjelder for eksempel skipsfart, luftfart, svikt i energitilførsel, IKT-svikt, sabotasje, terror og krig, jf. NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn.

3.4 Tilsyn

3.4.1 Tilsynsbegrepet

Tilsynsbegrepet som brukes i HMS-regelverket, er et samlebegrep for alle aktiviteter som har som mål å få bekreftet at petroleumsvirksomheten gjennomføres forsvarlig og i samsvar med regelverket. Begrepet dekker systemrevisjoner og verifikasjoner (stikkprøver) på land og sokkel, saksbehandling av dokumentasjon og møter med aktørene i denne sammenhengen, deltakelse i lisensmøter og oppfølging av uønskede hendelser og ulykker.

Tilsynet som blir gjennomført er forankret i:

  • departementets årlige tildelingsbrev som gir styringssignaler til tilsynsmyndighetene om hva tilsynsmyndighetene skal fokusere på i tilsynet,

  • regelverket og selskapenes egne krav som utdyper regelverkets krav i forhold til den enkelte virksomhet,

  • myndighetenes mål om å bidra til høyest mulig verdiskaping i samfunnet, ved blant annet å innta en pro-aktiv og forebyggende rolle i tilsynet,

  • myndighetenes kjennskap til og erfaringer med den enkelte aktør og særskilte utfordringer i den enkelte virksomheten.

3.4.2 Prinsipper og forutsetninger for tilsynet

Den enkelte deltaker i petroleumsvirksomheten har et ansvar for å drive forsvarlig og å gjennomføre nødvendig internt tilsyn for å overvåke, korrigere og forbedre HMS-nivået og styringen av virksomheten. Myndighetenes tilsyn kommer i tillegg til og ikke i stedet for, bedriftenes egen oppfølging. Myndighetstilsynet skal i hovedsak være pro-aktivt og risikobasert.

Viktige mål med tilsynet er å:

  • fremskaffe et realistisk bilde av HMS-nivået og utfordringer i virksomheten på dette området, og gjennom dette skaffe et nødvendig grunnlag for å kunne opprettholde tilliten til den enkelte deltaker i virksomheten,

  • bidra til at aktørene driver forsvarlig ved å rette oppmerksomheten mot og følge opp viktige utfordringer og følge opp at aktørene iverksetter nødvendige tiltak,

  • fremskaffe nødvendig kunnskap for å forbedre regelverket og myndighetenes tilsyns- og rådgivningsvirksomhet.

3.4.3 Utviklingen av et samordnet ­myndighetstilsyn

Tilsynet med helse, miljø og sikkerheten i petroleumsvirksomheten gjennomføres av Oljedirektoratet, Statens forurensningstilsyn og Statens helsetilsyn innen sine respektive myndighetsområder. I tillegg har Statens strålevern et tilsynsansvar i forhold til bruk av radioaktive kilder. Oljedirektoratet har en koordinerende rolle i tilsynet, med blant annet et ansvar for å sikre helhetlige vurderinger gjennom nødvendig involvering av de øvrige myndighetene og samordning av tilsyn og vedtak.

Regjeringen legger til grunn at departementene og tilhørende fagetater som har ansvar i petroleumsvirksomheten, er koordinert i sin forvaltning slik at de samlet sett understøtter HMS-regelverket og derved opptrer samlet i forhold til næringen.

Det nye regelverket for helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten er hjemlet i de tre myndighetenes lovverk og tilrettelegger for tett samarbeid og samordning i tilsynet.

Utviklingen innen petroleumsvirksomheten gjør at deler av virksomheten flyttes til land. Arbeidstakerne blir i større grad knyttet til selskaper som har virksomheter både på land og på sokkelen. Dette vil øke behovet for samarbeid også mellom sokkel- og landmyndigheter i tiden fremover. Tilsvarende samarbeid må også prioriteres mellom myndigheter som har ansvar for petroleumsvirksomheten på andre lands sokler.

Myndighetene har som et eksempel fokusert på samarbeid om helse, miljø og sikkerhet på tvers av sokkelgrensene blant annet som følge av utviklingen innen rørledningsnettet og operasjonaliseringen av traktatbestemmelsene i den sammenhengen, for å gjøre det enklere å bevege flyttbare innretninger over sokkelgrensene, og for å legge til rette for erfaringsoverføring på generelt grunnlag, jf. avsnitt 5.1.

3.4.4 Prioritering av myndighetenes ­ressursbruk i tilsynet

Økningen i aktivitetsnivået i og kompleksiteten av petroleumsvirksomheten har medført at Oljedirektoratet må foreta strengere prioriteringer i tilsynet. Hovedmålet er å få mest og best mulig tilsyn ut av direktoratets ressurser.

Følgende føringer legges til grunn for prioriteringer av tilsynet:

  • lovpålagte oppgaver,

  • bruk av ressurser på områdene der risikoen er størst,

  • balanse mellom tilsyn i prosjekteringsfasen og tilsyn i driftsfasen,

  • tilsyn mot forhold som forebygger ulykker,

  • tilsyn med styrings- og beslutningsprosesser fremfor tilsynet med resultatene av disse prosessene.

Det må være balanse og sammenheng mellom systemrettet tilsyn og tekniske verifikasjoner, og tilsynsmetodene må videreutvikles i tråd med det nye HMS-regelverket og nye utfordringer i næringen. Pilotprosjektet «Utvikling i risikonivå – norsk sokkel», beskriver viktige trender i virksomheten. Rapporten vil oppdateres årlig, og nye måleindikatorer vil inkluderes. Dette arbeidet vil være et viktig utgangspunkt for prioriteringer i fremtidig tilsyn.

Det er et stort mangfold i type faglige problemstillinger som tilsynsmyndighetene i dag må forholde seg til. Dette forutsetter at myndighetene tilpasser kompetansesammensetning, tilsynsmetode og faglig innfallsvinkel i det enkelte tilfellet. For at tilsynet skal ha størst mulig effekt er det derfor viktig å «skreddersy» tilsynet mot den enkelte aktivitet og deltaker. Direktoratet styrer dette ved å utforme aktørbaserte og områdebaserte tilsynsstrategier.

For å understøtte forbedringsprosessene i forhold til utfordringene på HMS-området vil Olje­direktoratet i tillegg til de lovpålagte oppgavene, prioritere oppfølging på områdene:

  • utstøting av arbeidstakere,

  • økonomiske rammebetingelser for helse, miljø og sikkerhet i virksomheten, herunder rettighetshavernes ansvar for styring av disse forholdene i lisensen,

  • nye risikomomenter som følge av IKT-utviklingen,

  • planleggings-, arbeids- og beslutningsprosesser i tidlig prosjekteringsfasen,

  • arbeidstakermedvirkning,

  • sikkerhet i forbindelse virksomhet fra fartøy og helikoptertransport,

  • utfordringer med hensyn til helse, miljø og sikkerhet i et regionalt perspektiv,

  • kvaliteten av aktørenes eget tilsyn.

3.4.5 «Et synlig tilsyn»

Arbeidstakerorganisasjonene har etterlyst direktoratets tilstedeværelse eller synlighet på arbeidsplassene på sokkelen. I år 2000 var 28 724 personer tilknyttet undersøkelse, boring og produksjon i petroleumsvirksomheten. Det samlede tilsynet som Oljedirektoratet utførte med virksomheten i 2000 utgjorde 60 000 timer, hvorav 4000 timer var tilsyn ute på innretningene.

Det er ønskelig at direktoratet prioriterer å være mer ute på sokkelen. Dette vil bidra til å gi myndighetene et mer realistisk bilde av den faktiske tekniske tilstanden og arbeidsmiljøforhold. En viktig del av direktoratets tilsyn vil imidlertid ikke være direkte synlig for arbeidstakerne på sokkelen. For å ha ønsket effekt må direktoratets tilsyn også rettes mot beslutningstakere på ulike nivåer i aktørenes organisasjoner og dekke både planleggings- og driftsfasen. En diskusjon om direktoratets prioriteringer i tilsynssammenheng må derfor ikke begrenses til en diskusjon om fysisk tilstedeværelse på innretningene. Det er imidlertid en utfordring å synliggjøre omfang og resultater av direktoratets tilsyn overfor arbeidstakerne og deres organisasjoner.

3.4.6 Forbedring av kvaliteten og effekten av Oljedirektoratets tilsyn

Departementet følger opp direktoratets prioriteringer av ressurser og resultater fra tilsynet gjennom styringsdialogen. I lys av utviklingen på sokkelen den senere tiden vil det være nødvendig å vurdere om kvaliteten eller effekten av tilsynet er tilstrekkelig.

Det er i denne sammenheng viktig å videreutvikle metoder for å evaluere effekten av myndighetstilsynet. Departementet legger også til grunn at slike målinger uttrykker et ambisjonsnivå som fremmer forbedringer i tilsynet.

Prosjektet «Utvikling i risikonivå – norsk sokkel » vil beskrive trender for utviklingen av risikonivået på norsk sokkel som vil kunne anvendes for også å måle nytteverdien av direktoratets bidrag på lengre sikt.

3.4.7 «Samsvarsuttalelse for flyttbare ­innretninger» (SUT)

Ordningen med å utstede samsvarsuttalelse for flyttbare innretninger «SUT-ordningen», ble iverk­satt august 2000.

Boks 3.3 «SUT-ordningen»

«SUT-ordningen» innebærer at Oljedirektoratet og Sjøfartsdirektoratet, på bakgrunn av forpliktende informasjon fra søker, tar stilling til om en flyttbar boreinnretning og relevante deler av rederens styringssystem på søknadstidspunktet er i samsvar med regelverket for de omsøkte operasjonene. Etter at uttalelse er avgitt, er det rederens plikt å sørge for at tilstanden på søknadstidspunktet blir vedlikeholdt.

Ordningen er blant annet iverksatt for å imøtekomme redernes ønske om bedre forutsigbarhet i forhold til myndighetskrav. Ordningen er også ment å kunne gi betydelig effektiviseringsgevinst for eierne, for operatørselskaper som skal bruke innretningene, så vel som for myndighetene.

Gevinsten vil oppnås når en innretning med en «SUT-uttalelse» skal tas i bruk i nye oppdrag. De berørte partene kan da i stor grad bygge på tidligere utført verifikasjonsarbeid, slik at unødig dobbeltarbeid blir unngått.

Tilbakemeldinger viser at ordningen har hatt stor betydning for å bedre regelverkskompetansen i næringen. Ordningen har også bidratt til å bedre arbeidsmiljøet på de flyttbare innretningene og sikret strukturerte og helhetlige gjennomganger av innretninger og utstyr på disse. Gjennomgangene har bidratt til forbedringer så vel som økt kunnskap og bevisstgjøring fra alle berørte parter om innretningenes faktiske tekniske tilstand.

3.4.7.1 North West European HMS/Safety Case

I regi av North Sea Offshore Authorities Forum (NSOAF) arbeides det med å etablere en ordning der dokumentasjon av en flyttbar innretnings tekniske tilstand skal kunne legges til grunn ved bruk av innretningen innenfor hele området som omfattes av NSOAF-samarbeidet.

En slik ordning vil kunne bidra til at en unngår unødig dobbeltarbeid ved forflytning av disse innretningene i Nordsjøbassenget.

3.4.7.2 «Letter of Compliance»

På forespørsel fra reder har Sjøfartsdirektoratet utstedt et « Letter of compliance»(«LOC«) for flyttbare innretninger registrert i utlandet. Dokumentet bekrefter overensstemmelse med krav i norsk flaggstatsregelverk og blir benyttet som en del av dokumentasjonen på teknisk sikkerhetsstandard for flyttbare innretninger som er planlagt brukt på norsk sokkel. Sjøfartsdirektoratet har besluttet at «LOC» vil falle bort for den aktuelle innretningen idet «SUT» er utstedt.

«LOC-ordningen» for andre innretninger enn flyttbare boreinnretninger som søker om samsvarsuttalelse, vil ikke bli berørt.

3.4.8 Forhåndsvurdering av deltakere på norsk kontinentalsokkel

På bakgrunn av at mindre og spesialiserte selskaper er gitt innpass som deltakere på norsk kontinentalsokkel, ble det i 2000 etablert en ordning med forhåndsvurdering av nye selskaper som ønsker å bli operatør eller rettighetshaver på norsk sokkel. Et positivt utfall av forhåndsvurderingen gir i seg selv ikke en rett til å komme inn på sokkelen, men er en vurdering av selskapets kompetanse som vil bidra til å bedre forutsigbarheten for selskapene med hensyn på hvilke krav som stilles til aktørene.

De nye aktørene vil kunne gi verdifulle bidrag til økt verdiskapning i rettighetshavergruppene. Det stilles samme krav til disse deltakerne som til de etablerte selskapene på norsk sokkel når det gjelder helse, miljø og sikkerhet.

3.5 Strategi for reaksjon ved ­regelverksbrudd

3.5.1 Tilbakeblikk på Oljedirektoratets bruk av virkemidler

Frem til begynnelsen av 80-tallet brukte direktoratet pålegg for å reagere på ethvert brudd på regelverket, uansett kritikalitet. Direktoratets tilsyn hadde kontroll som mål og fokuserte på teknisk tilstand på detaljnivå. Pålegg som virkemiddel mistet derfor etter hvert sin status, fordi næringen anså pålegg som normalt; nærmest som en måte å formulere konklusjoner fra direktoratets tilsyn.

Introduksjonen av Internkontrollprinsippet førte til store endringer i tilsynsfilosofi i den forstand at det ikke lenger var kontroll, men forbedring av HMS-nivået, som var målet med tilsynet. Virkemidler ble derfor mer strategiske enn administrative verktøy.

Ulike formelle og strategiske virkemidler ble brukt for å reagere på regelverksbrudd, avhengig av kritikalitet og ønsket effekt. Bruk av virkemidler kunne også variere avhengig av erfaringer med den enkelte aktør, slik at myndighetene hadde anledning til å ta i bruk sterkere virkemidler ved gjentatte brudd.

Direktoratet fokuserte lenge på operatøren som adressat for pålegg. Det er i dag større differensiering, og formelle reaksjonsformer er etter hvert også tatt i bruk overfor entreprenører og rettighetshavere.

3.5.2 Bruk av virkemidler

Hovedhensikten med bruk av virkemidler er å oppnå et bestemt resultat som for eksempel å få en aktør til å iverksette effektive og langsiktige forebyggende tiltak eller å avhjelpe akutte fare­situasjoner. Det er imidlertid stor variasjon i alvorlighetsgraden av regelverksbrudd så vel som mellom aktørene. Bruk av virkemidler skal ansvarliggjøre aktørene og ha en forebyggende effekt. Dette betyr at myndighetene i hvert tilfelle må vurdere bruken av virkemidler i forhold til ønsket resultat og signaleffekt.

Oljedirektoratet rår over en rekke formelle virkemidler for å sanksjonere regelverksbrudd i virksomheten, som pålegg eller stansing av virksomheten. Direktoratet kan i tillegg bruke strategiske virkemidler som også har vist seg å være virkningsfulle. Dette gjelder for eksempel innkalling av ledelsen i et selskap til et møte med direktoratets ledelse.

Som et resultat av den negative utviklingen på sokkelen har myndighetene skjerpet sin bruk av virkemidler. Direktoratet vil i tiden fremover ta i bruk hele spekteret av virkemidler og benytte disse tydelig og konsistent, for på den måten å bidra til å ansvarliggjøre aktørene og forbedre HMS-nivået på sokkelen.

3.6 Tilsynsprosjekter

Erfaringer fra tilsynet har vist at flere av de problemstillingene som blir identifisert, er gjennomgående for næringen som helhet. For å kunne møte disse på en enhetlig måte, har Oljedirektoratet, i tillegg til det felt- og operatørspesifikke tilsynet, iverksatt flere gjennomgående tilsynsaktiviteter. I tillegg har tilsynsmyndigheten ofte stått overfor nye og komplekse tekniske og organisatoriske utfordringer i næringen som har vært så vidt omfattende og sammensatte, at en har måttet organisere tilsynet som mer langsiktige prosjekt. Disse omtales som tilsynsprosjekter og gjennomføres ofte ved at direktoratet har innhentet ekstern bistand. Dette har bidratt til felles kompetansebygging og problemløsning både på myndighetssiden og i næringen.

De viktigste tilsynsprosjektene i perioden har vært gjennomført på følgende områder:

3.6.1 Basisstudie vedlikeholdsstyring

Målet for tilsynsprosjektet var å utvikle en metode for systematisk og helhetlig vurdering av selskapenes egne vedlikeholdsstyringssystemer. Prosjektet ble iverksatt blant annet fordi Oljedirektoratet hadde registrert at selskapenes interne tilsyn mot vedlikeholdsfunksjonen var utilstrekkelig og fordi direktoratet så et behov for sterkere styring av vedlikeholdet på innretningene i den avsluttende bruksfasen.

Prosjektet resulterte i selskapsspesifikke rapporter som uttrykte ledelsens oppfatning av vedlikeholdsstyringssystemets totale kvalitet på tidspunkt for gjennomføring, samt hvilke forbedringer som måtte prioriteres. I tillegg ble det utarbeidet en generell veiledning for bruk i næringen som helhet.

3.6.2 Tilsyn med selskapenes ­omstillingsprosesser

Næringen har i stadig økende grad gjennomført organisatoriske endringer og omstillinger for å oppnå en mer effektiv utbygging og drift. Nye utbyggingsprosjekter har hatt ambisiøse planer for gjennomføringstid og økonomi. Det er videre blitt tatt i bruk nye prosjektgjennomføringsmodeller som karakteriseres av nye kontrakts- og samarbeidsformer mellom operatør, entreprenør og underleverandør, og stor grad av parallelle aktiviteter. I de senere årene er det også gjennomført sammenslåing av oljeselskaper som er operatører på norsk sokkel.

Oljedirektoratet har gjennom flere år systematisk bygget opp kompetanse for å føre tilsyn med disse komplekse omstillingsprosessene. Dette er gjort i samarbeid med eksterne kompetansemiljøer.

Erfaringene har vist at gode prosesser er en forutsetning for å nå økonomiske så vel som kvalitetsmessige mål. De beste resultater oppnås således der endrings- og omstillingsprosessene er gjennomført med klare mål og resultatindikatorer, der konsekvensutredninger er foretatt, evaluering ved sentrale milepæler er gjennomført og hvor arbeidstakerne har medvirket i alle faser.

3.6.3 Ekofisk II

Bakgrunnen for Ekofisk II-prosjektet var at det i 1984 ble konstatert at havbunnen ved Ekofisk Senter hadde sunket siden slutten av syttitallet, etter at feltet hadde vært i produksjonen fra 1971. Årsakssammenhengen viste seg å være mer komplisert enn først antatt, og injisering av vann og gass for å hindre eller redusere innsynkningen, fikk ikke tilstrekkelig effekt.

Oljedirektoratet fulgte opp denne problemstillingen gjennom en omfattende tilsynsvirksomhet, med faglig støtte i forsknings- og utviklingsmiljøer. På denne bakgrunn krevde myndighetene i 1993 at det ble fremlagt en endret plan for utbygging og drift av denne lisensen. Direktoratet vurderte rettighetshavernes planer for langsiktig løsning og sluttet seg til det alternativet som innebar bygging av et nytt feltsenter, Ekofisk II. Planen ble godkjent av Stortinget i 1994, og Ekofisk II kom i produksjon i 1998.

3.6.4 Indikatorprosjektet

Oljedirektoratet har initiert og deltatt aktivt i flere prosjekt for utvikling og etablering av indikatorer som kan gi informasjon om hvordan risikonivået utvikler seg på en innretning, slik at nødvendige tiltak kan settes inn hurtigst mulig. Disse prosjektene har gått under fellesbetegnelsen «Indikatorprosjektet» og er blitt utført av SINTEF på oppdrag av Oljedirektoratet.

3.6.5 Tilsyn med systematisk oppfølging av arbeidsmiljøet

Da arbeidsmiljøloven i 1993 ble utvidet til også å gjelde for flyttbare innretninger var det en lavere arbeidsmiljøstandard på disse innretningene enn på de permanent plasserte innretninger. Det ble i årene etter 1993 gjennomført en rekke tilsynsaktiviteter mot flyttbare innretninger, som fokuserte på hvordan de forskjellige arbeidsmiljøfaktorene ble fulgt opp på en styrt og systematisk måte. Direktoratets tilsyn har, sammen med innsats fra rederiene og operatørselskapene, medført en betydelig forbedring, selv om standarden ennå ikke er fullt på høyde med de permanent plasserte innretningene.

På flyttbare innretninger er arbeidstakermedvirkningen formelt styrket, blant annet gjennom etablering av felles stedlig arbeidsmiljøutvalg.

Til dokumentets forside