St.meld. nr. 7 (2001-2002)

Om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten

Til innholdsfortegnelse

7 Satsingsområder – tiltak

7.1 Samarbeidsarena for ­erfaringsoverføring – «Forum for beste praksis»

På en rekke HMS-områder er det behov for å få til bedre erfaringsoverføring mellom de ulike aktørene i virksomheten.

Dette kan gjøres ved at aktørene etablerer et «Forum for beste praksis». Et slikt forum er nødvendig fordi:

  • fagmiljøene er fragmenterte og bedriftsinterne,

  • et slikt forum kan bidra til at det utvikles og tas i bruk bedre verktøy og metoder,

  • et slikt forum vil gi legitimitet med hensyn til å kvalifisere metoder for målinger, kartlegginger og oppfølging,

  • sjansene for å lykkes med reelle forbedringer er høyest gjennom et partssamarbeid,

  • et slikt forum kan etablere beste praksis med hensyn til hvordan funn følges opp og avsluttes.

Eksempler på relevante samarbeidsområder er:

  • håndtering av økning i alder, sykefravær og utstøting,

  • arbeidstakermedvirkning,

  • bedre overvåkning og tilrettelegging av psykososialt arbeidsmiljø,

  • helhetlige tiltak innenfor logistikkjedene for fartøy, herunder kran og løft,

  • styringsmodeller for drift og vedlikehold,

  • beredskap,

  • systemer og praksis for oppfølgingen av arbeidsbetinget sykdom,

  • metodikk for etablering av beslutningsgrunnlag i forbindelse med endringsprosesser,

  • OLF-prosjektet «Et løft for forpleining», som har som mål å etablere best praksis for gjennomføring av endringsprosesser innen forpleining, hvor arbeidstakermedvirkning er et av temaene.

Et «Forum for beste praksis» vil etter departementets vurdering mest hensiktsmessig ha sitt utgangspunkt i det arbeidet som gjennomføres i det etablerte samarbeidsprosjektet om «Samarbeid for Sikkerhet», jf. avsnitt 5.2.2.

7.2 Utstøting fra arbeidslivet, ­sykefravær og aldring

En av de viktige utfordringene som næringen og myndighetene står overfor i petroleumsvirksomheten er knyttet til utstøting fra arbeidslivet, aldring og helse, jf. avsnitt 4.1.

Departementet vil derfor sette ned en partssammensatt arbeidsgruppe som skal gå nærmere inn i problemstillinger som:

  • næringens evne til å løse de fremtidige oppgavene i petroleumsvirksomheten, ved å ta hensyn til arbeidstakernes alder, helse og kompetanse,

  • arbeids- og oppholdsforhold som legger til rette for ivaretakelse av god helse gjennom hele yrkeskarrieren,

  • mulighet for en verdig avslutning på yrkeskarrieren for de som ikke har helse til å arbeide offshore frem til pensjonsalder, ved blant annet overføring av arbeidsoppgaver til land,

  • utforming av arbeidsplassene med tanke på at eldre arbeidstakere og arbeidstakere med redusert funksjonsevne skal kunne utføre oppgavene uten økt risiko for helseskader,

  • opprettholdelse av beredskapsfunksjoner.

Industrien vil gjennom samarbeidsprosjektet «Aldring og helse», jf. avsnitt 5.2.3, adressere en rekke forhold som berører aldring og helse, og utstøting fra arbeidslivet. Disse to utredningene må derfor ses i sammenheng.

Arbeidet må også ses i lys av det pågående arbeidet i utvalget som er satt ned for å gjennomgå arbeidsmiljøloven, jf. avsnitt 6.10 og den inngåtte Intensjonsavtalen om det inkluderende arbeidsliv.

7.3 Utredning om ­arbeidstakermedvirkning, ­arbeidstakerrepresentasjon i lisenskomiteer

Blant annet i forbindelse med meldingsarbeidet er det kommet krav fra arbeidstakerorganisasjonene om deltakelse i lisenskomiteene, som er de øverste besluttende organer i lisensene.

Kravet er fremmet ut fra en vurdering om at det i disse møtene treffes beslutninger som setter rammer for helse, miljø og sikkerhet i lisensen.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet mener at dette spørsmålet må ses som en del av et helhetlig medvirkningsbilde. Departementet vil derfor i dialog med partene i «Sikkerhetsforum», sette ned en partssammensatt arbeidsgruppe som skal se på hele saksområdet om arbeidstakermedvirkning. En slik gjennomgang vil ta utgangspunkt i de lovfestede rettighetene så vel som erfaringene fra sokkelvirksomheten.

Utredningen må for øvrig ses i sammenheng med arbeidet som gjennomføres i utvalget som er satt ned for å gjennomgå arbeidsmiljøloven, jf. avsnitt 6.10.

7.4 Oppfølging av arbeidstid

Petroleumsvirksomheten er en virksomhet med stort risikopotensiale, der alle stillinger av ledende art vurderes å være av sikkerhetsmessig betydning.

Arbeidstidsbestemmelsene for arbeid på sokkelen går frem av arbeidsmiljøloven og er utdypet i en særskilt forskrift til loven. Innenfor rammen av regelverket er arbeidstiden nærmere avtalt gjennom tariffavtaler inngått mellom partene. Ledende personell er unntatt fra arbeidstidsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har under arbeidet med meldingen fått en klar forståelse av at ledende personell har en arbeidstid som går ut over de maksimumsgrenser som loven setter for arbeidstakerne generelt. Dette har i enkelte situasjoner hatt betydning for sikkerheten.

Departementet har derfor besluttet å utvide den særlige plikten til å registrere arbeidstiden for arbeidstakere med ledende eller særlig selvstendig stilling i brønnservicebransjen, til å gjelde alle arbeidstakere med ledende eller særlig selvstendig stilling i petroleumsvirksomheten. Den nye bestemmelsen om registrering av arbeidstid er tatt inn i det nye HMS-regelverket.

Gjennom å ta inn en bestemmelse om registrering av arbeidstid for ledende personell legger departementet til grunn at operatør og arbeidsgiver følger opp med nødvendige tiltak dersom det dokumenteres uforsvarlige arbeidstidsordninger for disse personellkategoriene.

Departementet har bedt Oljedirektoratet følge opp i samsvar med intensjonene bak den nye bestemmelsen og om nødvendig bruke nødvendige virkemidler i den sammenheng.

Departementet vil samtidig peke på verneombudenes rett til å stanse virksomheten dersom den etter deres vurdering foregår på en uforsvarlig måte.

7.5 Forslag om etablering av en kommisjon for større ulykker

Det er i den senere tid fra flere hold reist spørsmål om det bør opprettes en fast kommisjon for gransking eller undersøkelse av alvorlige ulykker og nestenulykker i petroleumsvirksomheten.

Lovverket gir i dag adgang til at det offentlige kan nedsette særskilte undersøkelseskommisjoner for gransking av enkeltulykker. Det er siden oppstarten på norsk sokkel nedsatt fire slike kommisjoner for henholdsvis «Bravo»-utblåsningen 1977, «Aleksander L. Kielland»-ulykken 1980, dykkerulykken på «Byford Dolphin» 1983 og «West Vanguard-utblåsningen 1985.

Felles for særskilte kommisjoner er at de kan nedsettes for å granske storulykker, det vil si ulykker som har medført tap av et antall menneskeliv og/eller betydelige materielle verdier. Et annet kriterium er at fastleggelse av årsaksforholdene vurderes som så komplisert og arbeidskrevende at det finnes formålstjenlig med en særskilt kommisjon. Andre hensyn som ifølge regelverket kan gjøre særskilte kommisjoner berettiget, kan være behov for uavhengighet, allsidig kompetanse og/eller at arbeidet blir utført spesielt raskt og grundig.

I utgangspunktet mener departementet at dagens system for gransking av uønskede hendelser innen petroleumsvirksomheten foregår på en forsvarlig måte. På grunn av den generelt økende oppmerksomhet vedrørende det offentliges egen rolle og mulige medvirkningsansvar i forbindelse med alvorlige hendelser, blir det imidlertid stadig viktigere at slike granskinger framstår som så uavhengig som mulig. Departementet vil derfor foreslå at det etableres en slik fast undersøkelseskommisjon for petroleumssektoren.

Det vil bli vurdert om en fast undersøkelseskommisjon for petroleumsektoren skal organiseres som en egen kommisjon eller inngå som en del av en eventuell felles kommisjon for ulykker. Departementet viser i denne sammenheng til arbeidet i en arbeidsgruppe under ledelse av Samferdselsdepartementet som skal vurdere opprettelse av en havarikommisjon blant annet for sivil luftfart, jernbane og sjøfart med utgangspunkt i den nåværende Havarikommisjonen for sivil luftfart.

Det er nedsatt en arbeidsgruppe under ledelse av Samferdselsdepartementet, som skal vurdere opprettelse av en havarikommisjon for sivil luftfart, jernbane og sjøfart med utgangspunkt i nåværende Havarikommisjonen for sivil luftfart. Videre skal arbeidsgruppen vurdere en eventuell utvidelse til vegtrafikk og deretter en eventuell utvidelse til større ulykker utenom transportområdet.

Arbeidsgruppen skal drøfte ulike modeller for organisering og bemanning av havarikommisjoner i land det er naturlig å sammenligne med. Arbeidsgruppen skal gi tilråding om ulike organisasjons- og bemanningsmodeller. For samtlige avgrensninger av ansvarsområde og organisering skal fordeler og ulemper drøftes.

Arbeidsgruppen skal gi nærmere oversikt over hvilke rettslige konsekvenser opprettelse av havarikommisjon innebærer og peke på mulig grunnlag for opprettelse, samt vurdere forholdet mellom fagdepartement, tilsynsorgan og undersøkelseskommisjon og hvordan erfaringer fra undersøkelser kan nyttes i tilsyns- og sikkerhetsarbeid på angjeldende fagområde.

7.6 Satsing på forskning og utredning (FOU)

Samfunnet og næringslivet står overfor endringer og utfordringer som krever ny og større satsing på forskning og kompetanseutvikling. Erfaringene fra 90-tallet viste nødvendigheten av at kunnskapen på HMS-området holder følge med kunnskapsutviklingen for øvrig.

For å bidra til dette har departementet foreslått at det bevilges midler til et flerårig forskningsprogram i regi av Norges forskningsråd, der følgende områder prioriteres:

  • helse-, miljø- og sikkerhetsforskning, med vekt på forebygging av alvorlige personskader og storulykker, herunder også produksjons- og leveranseavbrudd, og hendelser som kan forårsakes av bevisste destruktive handlinger,

  • metoder og verktøy for å styre helse, miljø og sikkerhet i dynamiske endrings- og beslutningsprosesser, herunder beslutninger under usikkerhet,

  • risikobasert styring av komplekse teknologiske og organisatoriske systemer, herunder informasjonssikkerhet og IKT-sårbarhet,

  • muligheter og begrensninger for bruk av menneskelige ressurser i helse-, miljø- og sikkerhets­arbeidet, herunder overvåknings- og kontrollromsfunksjoner,

  • forvaltning av HMS-kunnskap og risikokommunikasjon.

Departementet legger til grunn at næringen støtter aktivt opp under forskningsinitiativet på HMS-området, herunder også med økonomiske midler.

7.7 Endringer og samordningstiltak på myndighetssiden

7.7.1 Omorganisering av Oljedirektoratet

Oljedirektoratet innførte i januar 2001 en ny og produktorientert organisasjonsmodell.

Prosessen med å vurdere en ny organisasjonsmodell ble igangsatt våren 1999 og hadde som mål å utvikle en organisasjonsmodell som skulle sette direktoratet bedre i stand til å møte nye utfordringer frem mot år 2005–2010.

Den nye modellen har en flat organisasjonsstruktur. Modellen har fjernet skillelinjene mellom gamle enheter i direktoratet og har som mål å integrere fagmiljøene på en bedre måte så vel som å sikre en helhetlig strategi og planlegging. Endringen har som konsekvens at det tidligere organisatoriske skillet mellom ressursforvaltning og sikkerhets- og arbeidsmiljøforvaltning er opphevet. Målet er således at det skal bli lettere å omdisponere og omprioritere ressurser og kompetanse enn tidligere. En viktig prosess i så måte blir å operasjonalisere føringer om sterkere prioritering av sikkerhetsforvaltningen.

Som følge av den interne gjennomgangen ble direktoratets virksomhet fra 1. januar 2001 organisert i ulike produktområder. Områdene er valgt ut fra en kombinasjon av de områdene hvor direktoratet vil møte de største utfordringer og ønsket om å sette fokus på produkter som vil bli mest etterspurt i tiden fremover. Produktområdene består av flere tverrfaglige lag.

Produktområdet «Premisser og råd» skal utvikle og foreslå premisser for petroleumsvirksomheten i samarbeid med myndigheter, industri og fagforeninger. Produktområdet skal også gi råd og utarbeide beslutningsgrunnlag til Olje- og energidepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

Produktområdet «Oppfølging» skal se til at aktørene etterlever premissene som er satt for petroleumsvirksomheten.

Produktområdet «Data, informasjon og kunnskap» skal ta nasjonalt ansvar for at data og informasjon fra petroleumsvirksomheten er tilgjengelig for direktoratets samhandlingspartnere og offentligheten for øvrig. Området skal også utvikle og formidle helhetlig kunnskap om petroleumsvirksomheten. Antall ledere er, som følge av reorganiseringen, sterkt redusert og lederne er nå i rotasjons- eller åremålstillinger.

Det har fra ulike hold blitt pekt på utfordringer knyttet til det å integrere ressurs- og sikkerhetsforvaltningen i den nye organisasjonen. Særlig har departementet mottatt motforestillinger fra arbeidstakerorganisasjonene som også har stilt krav om at det blir foretatt en uavhengig gjennomgang av direktoratet. de ønsker en ekstern vurdering av hvordan direktoratet nå er organisert for å ivareta sitt myndighetsansvar.

Departementet er opptatt av at direktoratet etter reorganiseringen skal opprettholde sin rolle som sterk og uavhengig tilsynsmyndighet for sikkerhet og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten på norsk sokkel. Etter at direktoratets nye organisasjon har vært i virksomhet over en periode, og direktoratet så vel som departementet og næringen har høstet erfaring med denne, mener departementet at det vil være hensiktsmessig å foreta en bredere gjennomgang av organisasjonen. En slik gjennomgang er ønskelig ikke bare for å analysere konsekvensene av denne for direktoratets egen virksomhet, men også for å se på eventuell læring i forhold til eventuelle fremtidige omorganiseringer innenfor andre direktoratsområder.

Departementet finner det hensiktsmessig, i etterkant av Stortingets behandling av stortingsmeldingen, i samarbeid med Olje- og energidepartementet, å se på muligheten for å foreta en helhetlig gjennomgang av direktoratet i løpet av 2002. I mellomtiden vil departementet følge opp direktoratets virksomhet i samsvar med de rutiner som er etablert for oppfølging av de underliggende etatene.

7.7.2 Styrking av Oljedirektoratet og Oljedirektoratets tilsyn

Som det går frem av stortingsmeldingen foreslår departementet at direktoratet tilføres nye arbeidsoppgaver, samtidig som direktoratet blir bedt om å prioritere eller utvide sitt tilsyn på enkelte områder.

Departementet legger til grunn at en del av disse nye arbeidsoppgavene vil kunne bli ivaretatt gjennom en omprioritering av ressursbruk internt i direktoratet. Stortinget har gitt sin tilslutning til å øke direktoratets driftsbudsjett med 5 mill. kroner, slik at direktoratet kan styrke kompetansen blant annet innen områdene IKT, risikostyring, sikkerhetsøkonomi og andre beslutningsverktøy.

7.7.3 Nye oppgaver for Oljedirektoratet

Petroleumsloven gjelder for utvinning og utnyttelse av undersjøiske petroleumsforekomster på sokkelen, samt utvinning av undersjøiske petroleumsforekomster på eller fra land.

Petroleumsloven skiller mellom:

  • utvinning, som blant annet omfatter produksjon av petroleum, herunder boring og av utvinningsbrønner, injisering, behandling og lagring av petroleum for transport og avskipning av petroleum for transport og avskipning,

  • utnyttelse, som blant annet omfatter nedkjøling for å gjøre gass flytende, raffinering og petrokjemisk virksomhet, produksjon og overføring av elektrisk kraft, og annen anvendelse av utvunnet petroleum og lagring av petroleum.

Ved fastsettelse av sikkerhetsregelverket for petroleumsvirksomheten i 1996 ble det geografiske virkeområdet for regelverket avgrenset mot sikkerhet for utvinningsvirksomhet på land.

Oljedirektoratet er ansvarlig myndighet for sikkerhet og arbeidsmiljø og har gjennom et eget regjeringsvedtak et koordinerende ansvar for det samlede myndighetstilsynet med helse, miljø og sikkerhet på sokkelen.

Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, Arbeidstilsynet, Produkt- og Elektrisitetstilsynet, Næringslivets sikkerhetsorganisasjon, Statens forurensningstilsyn og Statens helsetilsyn er selvstendige myndigheter for tilsynet med petroleumsanleggene på land. For å sikre koordinert tilsyn med slike anlegg er det etablert flere koordineringsordninger.

Teknologiutviklingen medfører at det blir en stadig tettere integrering av petroleumsanleggene på land og på sokkelen. Landanleggene får større betydning sett i et helhetlig utvinningsperspektiv. Stadig flere operasjoner på sokkelen blir overvåket eller fjernstyrt fra land, og arbeidsplasser flyttes fra eller deles mellom land og sokkel. Selskapene bruker samme styringssystemer for virksomheten på land og på sokkelen og ser virksomheten som en helhet.

Sett i lys av den beskrevne utviklingen, målsettingen om å ha brukeren i sentrum og en vurdering av at den nåværende organiseringen på flere områder innebærer oppbygging av dobbeltkompetanse på sikkerhets- og arbeidsmiljøområdet, er det grunnlag for å vurdere om det fortsatt er hensiktsmessig å opprettholde det nåværende geografiske skillet for tilsynet med sikkerhet og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten.

Departementet foreslo i St.meld. nr 41 (2000–2001) Brann- og eksplosjonsvern å utrede behovet og mulighetene for en totalt sett bedre utnyttelse av myndighetenes ressurser i tilsynet med store landbaserte olje- og gassrelaterte industriutbyggings- og rørledningsprosjekter, og i tilsynet med drift av slike anlegg. I den forbindelse pekte departementet på at det ville være naturlig å se på hensiktsmessigheten av å kunne nyttiggjøre seg de ressurser, kompetanse og erfaring som Oljedirektoratet som sikkerhets- og arbeidsmiljømyndighet har opparbeidet gjennom tilsynet med petroleumsvirksomheten på sokkelen.

Sett i lys av utviklingen som beskrevet over mener departementet at det nå vil være et hensiktsmessig neste skritt å gi Oljedirektoratet ansvaret for å koordinere tilsynet med sikkerhet og arbeidsmiljø også for den landbaserte delen av petroleumsvirksomheten. Dette vil innebære at direktoratet vil kunne få oppgaven med å koordinere tilsynet med sikkerhet og arbeidsmiljø på anleggene ved Kårstø, Kollsnes, Sture, Tjeldberg-odden, Mongstad og Melkøya.

Departementet har allerede iverksatt denne ordningen i forbindelse med myndighetsoppfølgingen av utbyggingen av Snøhvitfeltet.

Boks 7.2 Samordning av myndighets­tilsyn med utvinningsanleggene på Snøhvitfeltet og Melkøya

Den planlagte utbyggingen av Snøhvitfeltet er et eksempel på en utbyggingsløsning med en sterk integrering av land- og sokkelanlegg, der en vesentlig del av utvinningsaktiviteten foregår på eller fra land.

Grunnet den tette integreringen av anleggene og ønsket om å se disse i en større utbyggingssammenheng, tok departementet i juni 2001 et initiativ overfor de berørte tilsynsmyndighetene for å sikre et samordnet tilsyn på sikkerhets- og arbeidsmiljøområdet. Oljedirektoratet ble utpekt til å ha rollen som koordinerende myndighet.

Departementet ønsker gjennom dette samordningsprosjektet å prøve ut samordningsmodeller og ser denne beslutningen som et første skritt på veien mot å utvide direktoratets ansvarsområde til også å omfatte petroleumsvirksomhet på land.

Til dokumentets forside