St.prp. nr. 1 (2004-2005)

FOR BUDSJETTERMINEN 2005 Skatte-, avgifts- og tollvedtak

Til innholdsfortegnelse

4 Toll

4.1 Innledning

Ved innførsel av varer skal det svares toll i henhold til tolltariffens satser, med mindre tollfrihet følger av de innledende bestemmelsene i tolltariffen eller av de vedtak som forvaltningen treffer med hjemmel i Stortingets tollvedtak. I tillegg til de ordinære tollsatsene angir tolltariffen også preferansetollsatser i henhold til inngåtte frihandelsavtaler. Preferansetollbehandling forutsetter at krav til varenes opprinnelse er oppfylt.

Tolltariffen og dens innledende bestemmelser er en del av Stortingets plenarvedtak om toll, og gjelder for ett år av gangen etter Grunnloven § 75 bokstav a. Selve vedtaket er i likhet med tidligere år utformet slik at bare endringene fremgår. For øvrig gis gjeldende tariff med innledende bestemmelser forlenget gyldighet for kommende budsjettermin.

Av industrivarene er for tiden bare klær og enkelte tekstiler pålagt toll, i alt 323 varenumre. De fleste av disse tollsatsene ligger mellom 10 pst. og 13,7 pst. På landbruksvarer er det toll på svært mange av varenumrene; enkelte er belagt med verditollsats, mens andre varer er belagt med toll etter volum, vekt eller stykk (spesifikk tollsats).

Regjeringen ønsker å fjerne tollen på industrivarer. Ved å fjerne industritollen vil næringslivet stå overfor et enklere regelverk og det vil frigjøre administrative ressurser både i bedriftene og i toll- og avgiftsetaten. Satsene har over tid fått en vilkårlig utforming og har utilsiktede virkninger på verdiskapingen. Det er også uheldig at en stor andel av tollbelastningen legges på import fra utviklingslandene. Fra 1995 til 2002 er det fjernet om lag 3 150 tollsatser på industrivarer. I tillegg har tollsatsene blitt redusert som følge av WTO-avtalen. De avtalte nedtrappingene ble fullført i 2004. For 2005 foreslår Regjeringen en ytterligere reduksjon i enkelte industritollsatser. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 4.2.2.

Tollbeskyttelse på landbruksvarer er et sentralt virkemiddel for å sikre omsetning av norske landbruksvarer til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Tollbeskyttelsen er en viktig del av den samlede støtten til norsk jordbruk, og utgjør den overveiende del av skjermingsstøtten, som ifølge OECDs foreløpige anslag for 2003 er på 10,1 mrd. kroner. I tillegg kommer skjermingsstøtte som følge av tollbeskyttelsen av den landbruksbaserte næringsmidellindustrien.

Tolltariffen inneholder fremdeles tollsatser på ulike landbruksvarer som er historisk betinget, og som ikke gir nevneverdig beskyttelse for norsk produksjon av tilsvarende varer. I tillegg er de ofte svært lave og kan fremstå som vilkårlige. I 2003 og 2004 ble til sammen 169 slike varenummer i tolltariffen gjort tollfrie.

Et hovedtrekk ved tollsatsene på landbruksvarer er at de er høye for landbruksvarer som produseres i Norge (ofte flere hundre prosent i forhold til importverdi), mens de generelt sett er lave for landbruksvarer som ikke produseres her i landet. Nærmere en tredjedel av varenumrene i landbrukskapitlene i tariffen, eller nærmere bestemt 445, er tollfrie - mens 747 varenumre har spesifikke tollsatser. Disse fordeler seg som vist i figur 4.1. Den høyeste satsen basert på vekt er 144,26 kroner pr. kg og gjelder for saltet, tørket eller røkt kjøtt av bl.a. sau og reinsdyr. Ytterligere 93 varenumre er belagt med verditollsatser. Disse fordeler seg som vist i figur 4.2. Den høyeste verditollsatsen er på 555 pst. og gjelder bl.a. for levende kyllinger av kalkuner.

I landbrukssektoren gis det gjennom året et stort antall administrative tollnedsettelser som innebærer at mange anvendte tollsatser i praksis er betydelig lavere enn de satser som fastsettes i stortingsvedtaket, slik dette inntas i den trykte tolltariffen. For en nærmere oversikt over de administrative tollnedsettelsene vises det til tabell 4.1 og avsnitt 4.6.1.

Figur 4.1 Spesifikke tollsatser på landbruksvarer, fordelt etter størrelse og type

Figur 4.1 Spesifikke tollsatser på landbruksvarer, fordelt etter størrelse og type

Kilde: Toll- og avgiftsdirektoratet og Finansdepartementet.

Figur 4.2 Verditollsatser på landbruksvarer, fordelt etter størrelse

Figur 4.2 Verditollsatser på landbruksvarer, fordelt etter størrelse

Kilde: Toll- og avgiftsdirektoratet og Finansdepartementet.

Tollsatsene er begrenset oppad gjennom internasjonale avtaler. Norge har gjennom flere forhandlingsrunder i GATT forpliktet seg til å redusere tollen. Tidligere var kun industrivarer omfattet av det multilaterale avtaleverket, men WTO-avtalen av 1994 innebar at også importvernet for landbruksvarer ble regulert gjennom dette avtaleverket. De multilaterale forhandlingene i regi av WTO omtales under avsnitt 4.3.

I tillegg til de generelle tollnedtrappingene som følger av WTO-avtalen, har Norge ved EØS-avtalen og ved frihandelsavtaler med de sentral- og østeuropeiske landene, samt land som Tyrkia og Israel, forpliktet seg til ytterligere tollreduksjoner på gjensidig basis. For industrivarer er det i prinsippet innført tollfrihet ved import fra disse landene. Frihandelsavtalene er omtalt under avsnitt 4.5.1.

Overfor utviklingslandene er det etablert et generelt tollpreferansesystem, (Generalized System of Preferences, GSP), slik at import fra disse landene oppnår særlige lempninger i tollen. GSP-ordningen er nærmere omtalt under avsnitt 4.4.

Inntektene fra tollavgiftene går i likhet med inntektene fra særavgifter og merverdiavgift til statskassen. Tollinntektene betyr langt mindre for statens inntekter enn i tidligere tider. For om lag 100 år siden utgjorde tollinntektene om lag 70 pst. av de samlede skatte- og avgiftsinntektene. I 2003 ga tollen 1 614 mill. kroner i inntekter, og utgjorde 0,3 pst. av de statlige skatte- og avgiftsinntektene fra Fastlands-Norge. Også inntektene fra auksjon av tollkvoter på en del landbruksvarer regnes som del av tollinntektene. Inntektene fra auksjon av disse kvotene var 43 mill. kroner i 2003. Forvaltningen av tollkvoter for landbruksvarer er nærmere omtalt under avsnittene 4.6.3 og 4.6.4. En omtale av tollinntektene fra importen av landbruksvarer er gitt i avsnitt 4.6.5.

4.2 Endringer i tollsatsene i den norske tolltariffen

4.2.1 Tollnedtrapping i henhold til WTO-avtalen

Tollnedtrappingen som Norge forpliktet seg til gjennom forhandlingene i Uruguay-runden og WTO-avtalen, ble fullført 1. januar 2004.

4.2.2 Reduksjon av toll på industrivarer

Et stort antall tollsatser på industrivarer er fjernet i løpet av de siste årene. Det står nå kun igjen tollsatser på klær og enkelte andre tekstilvarer. For 2005 foreslår Regjeringen å redusere de høyeste tollsatsene på klær, slik at forskjellen i tollbelastningen for klær av trikotasje og klær av vevde stoffer fjernes. Dette innebærer at de høyeste tollsatsene reduseres fra ulike nivåer mellom 13,7 pst. og 12,0 pst. til 10,7 pst. Reduksjonen bidrar til en forenkling i tollavgiftsstrukturen og sikrer at tilnærmet ensartede produkter i større grad behandles likt. Provenytapet av å harmonisere de høyeste satsene kan anslås til 35 mill. kroner påløpt og 32 mill. kroner bokført i 2005. Det vises til vedtak I bokstav B.

For å unngå forskjellsbehandling mellom tollbehandling av herreklær og dameklær foreslår Regjeringen i tillegg at flere typer herreklær blir omfattet av tollpreferanseordningen overfor utviklingsland (GSP), jf. omtale i avsnitt 4.4. Tiltaket anslås å innebære en provenyeffekt på 15 mill. kroner påløpt og 14 mill. kroner bokført. Det vises til vedtak I bokstav C.

4.3 Multilaterale forhandlinger i WTO

Norge deltar aktivt i den pågående forhandlingsrunden («Doha Development Agenda»). Som navnet indikerer skal runden ha en sterk utviklingsprofil. Forhandlingene omfatter, foruten landbruk, handel med tjenester, markedsadgang for industrivarer inkludert fisk og fiskeprodukter, regelverket for internasjonal handel vedrørende antidumping, subsidier, frihandelsavtaler og tollunioner, handel og miljø samt oppfølging av utviklingslandenes krav knyttet til eksisterende avtaleverk. Utviklingslandenes interesser og spesielle behov skal stå i fokus under forhandlingene, og at flertallet av medlemslandene i WTO er utviklingsland. Regjeringen legger vekt på at hensynet til utviklingslandene, spesielt de minst utviklede landene, ivaretas i forhandlingene.

Ministerkonferansen i Cancun, Mexico, i september 2003, var ment å treffe en del nøkkelbeslutninger. Dette lyktes ikke på grunn av motsetningene på landbruksområdet og manglende enighet om håndteringen av de såkalte Singapore-temaene (handel og konkurranse, handel og investeringer, handelsforenkling, åpenhet i offentlige anskaffelser). Først i juli 2004 ble det oppnådd enighet om et rammeverk med retningslinjer for de videre forhandlingene, om landbruk og markedsadgang for industrivarer. Resultatet vil gjøre det mulig å ivareta de norske hovedprioriteringene i sluttfasen av forhandlingene. For landbruk skal man bl.a. forhandle videre om nedbygging av handelsvridende støtte til innenlandsk produksjon, avvikling av eksportstøtte og nedbygging av tollsatser. Også for industrivarer skal det arbeides videre med tollreduksjoner. Vedtaket innebærer også at det skal igangsettes forhandlinger om handelsforenkling, mens de øvrige tre Singapore-temaene ikke vil inngå i denne runden. Samtidig er det klart at det ikke er mulig å overholde den opprinnelige tidsfristen for avslutning av forhandlingsrunden innen 1. januar 2005. Den neste ministerkonferansen vil bli avholdt i Hong Kong, Kina, i desember 2005.

For Norge er forhandlingene om det forpliktende, multilaterale handelssystemet viktig, og multilaterale avtaler er det beste virkemiddel mot vilkårlighet, diskriminering, proteksjonisme og den sterkestes rett. Stabile og forutsigbare rammer for verdenshandelen er av avgjørende betydning for å sikre økonomisk vekst og velstandsutvikling. Helheten i systemet må vektlegges selv om Norge ikke får gjennomslag for alle synspunkter og krav.

Et område som er viktig for Norge er antidumping og lignende handelstiltak. Dagens antidumpingregelverk åpner for misbruk, og for at industrilobbyer i enkelte land kan presse egne myndigheter til å innføre ekstratoll for å ramme import som kan utkonkurrere deres produkter. Regjeringen vil derfor i forhandlingene arbeide for at antidumpingregelverket klargjøres, slik at det i fremtiden blir mindre skjønnsbasert.

4.4 Tollpreferansesystemet for utviklingslandene - GSP

Norge gir som andre industriland tollpreferanser til utviklingsland gjennom GSP-ordningen (Generalized System of Preferences). GSP er en frivillig og ensidig ordning for å bedre utviklingslandenes markedsadgang. Tollpreferansene under ordningen kan trekkes tilbake eller endres.

Utformingen av ordningen varierer i de ulike industrilandene. Norges ordning gir toll- og kvotefri adgang for all import fra de minst utviklede land (MUL-landene). Øvrige utviklingsland innvilges tollfrihet for industrivarer med enkelte unntak for tekstiler og klær. Det gis i tillegg nedsatt toll for de fleste landbruksvarer.

I dag er en del typer herreklær tollbelagt fordi de ikke er omfattet av GSP-ordningen. Tilsvarende klær for kvinner er omfattet av GSP-ordningen og er derfor i utgangspunktet tollfrie ved import fra utviklingsland. Likestillingsombudet har stilt spørsmål ved om dette strider mot likestillingslovens forbud mot diskriminering. Regjeringen mener at en differensiering av tollsatser på import av henholdsvis herre- og kvinneklær er tilfeldig og uheldig. Regjeringen foreslår på denne bakgrunn at disse tilfeldighetene i strukturen i tollsatsene for de aktuelle varetypene fjernes, slik at også herreklær blir omfattet av GSP-ordningen. Tiltaket anslås å innebære et provenytap på 15 mill. kroner påløpt og 14 mill. kroner bokført i 2005.

En interdepartemental arbeidsgruppe under Utenriksdepartementet vil gjennomgå nåværende norske ordninger, og fremme forslag til ytterligere forenklinger og forbedringer. Gjennomgangen vil bli sett i sammenheng med pågående forhandlinger i WTO.

4.5 EØS-avtalen og de øvrige frihandelsavtalene

4.5.1 Nye frihandelsavtaler

Regjeringen legger vekt på at hovedarbeidet med handelsliberalisering skal skje innenfor WTOs rammer, men anser bilaterale frihandelsavtaler gjennom EFTA som et nyttig supplement til multilaterale avtaler. Gjennom frihandelsavtaler kan det oppnås raskere resultater enn i de større multilaterale prosesser. Hensynet til samlet norsk verdiskapning bør i størst mulig grad legges til grunn for Norges videre arbeid med EFTAs handelsavtaler og valg av nye land.

Som følge av EUs utvidelse fra 1. mai 2004 bortfalt åtte av EFTAs frihandelsavtaler. Teksten i tolltariffens innledende bestemmelser § 2 nr. 3 foreslås justert i forhold til dette, se forslag til vedtak I, bokstav A.

Regjeringen ga sin tilslutning til en frihandelsavtale mellom EFTA-landene og Libanon 18. juni i år og avtalen ble underskrevet av partene 24. juni 2004. Det legges opp til at en St.prp. vil bli fremmet før årsskiftet, og frihandelsavtalen forventes å tre i kraft 1. januar 2005. Avtalen omfatter handel med alle industriprodukter, herunder fisk og andre marine produkter. Parallelt med frihandelsavtalen har Norge parafert en bilateral avtale om handel med landbruksvarer med Libanon. Avtalene forventes ikke å medføre større økonomiske konsekvenser for Norge.

Frihandelsavtalen med Chile ble signert av partene 26. juni 2003, men er ikke ratifisert. Når ovennevnte avtaler er ratifisert, vil EFTA-landene ha 13 inngåtte handelsavtaler med land utenfor EU.

På det nåværende tidspunkt pågår det frihandelsforhandlinger mellom EFTA-landene og Tunisia, Egypt og Den sørafrikanske tollunionen (Sør-Afrika, Botswana, Namibia, Lesotho og Swaziland). Forhandlingene med Egypt og Tunisia er i sluttfasen. Forhandlingene med Canada er i hovedsak ferdig, men er stoppet opp i påvente av en tilfredsstillende løsning knyttet til skipsbygging.

Forberedende samtaler om en frihandelsavtale med Sør-Korea pågår, og forhandlinger ventes å bli igangsatt i begynnelsen av 2005. Forberedende samtaler med Thailand kan bli igangsatt i løpet av høsten 2004. En frihandelsavtale mellom EFTA og henholdsvis Sør-Korea og Thailand, kan for Norge åpne for økt handel og verdiskapning. Dette gjelder særlig på områdene industrivarer, fisk og tjenester.

I tilfelle iverksettingstidspunktet for en fremforhandlet frihandelsavtale faller innenfor budsjettperioden, anmoder departementet om Stortingets fullmakt til å iverksette de tollmessige sider av en slik avtale. Det vises til forslag til vedtak II.

4.5.2 Forhandlinger med EU på landbruksområdet

EØS-avtalens protokoll 3 om bearbeidede landbruksvarer

Protokoll 3 omfatter gjensidige tollpreferanser ved handel med bearbeidede landbruksvarer, dvs. varer som pizza, supper, barnemat og bakverk. Varene i protokollen er underlagt EØS-avtalens generelle bestemmelser om det frie varebytte, men avtalepartene kan anvende toll for å jevne ut prisforskjeller på basislandbruksvarer som inngår i ferdigvaren.

I forbindelse med at protokoll 3 ble revidert i 2001 ble det avgitt en felleserklæring hvor avtalepartene forpliktet seg til, med unntak for visse produkter, å avvikle eventuell industribeskyttelse i tollsatsene, dvs. tollbeskyttelse utover differansen i råvarepriser mellom Norge og EU. I felleserklæringen ble det nedfelt at forhandlingene om dette skulle sluttføres innen utgangen av 2003, og at tollreduksjonene skulle iverksettes fra 1. juli 2004.

De formelle forhandlingene startet 27. juni 2002, men tok lenger tid enn forutsatt. Forhandlingene ble sluttført først 11. mars 2004, og det endelige forhandlingsresultatet ble en pakkeløsning bestående av følgende tre elementer:

  • Bortfall av industribeskyttelse.

  • Etablering av en tollkvoteordning for mineralvann inneholdende sukker.

  • Enighet om en erklæring om at tollpreferanser ikke skal undergraves av andre tiltak.

Utgangspunktet var at forhandlingsresultatet skulle iverksettes 1. juli 2004. Imidlertid tok de interne vedtaksprosedyrene på EU-siden noe lenger tid enn først forutsatt. Det forventes at vedtak i EØS-komiteen vil fattes i løpet av høsten 2004 med iverksetting mot slutten av året. Avtalen er nærmere beskrevet i St.prp. nr. 66 (2003-2004). Den norske industribeskyttelsen for gjær vil ikke avvikles før 1. januar 2005.

Forhandlingsresultatet innebærer at det skal gis lettelser i tollsatsene for varer nevnt i protokoll 3, ved at EUs og Norges gjenværende industribeskyttelse for de fleste varer bortfaller. EU beholder en viss industribeskyttelse for syltetøy, eddik og tobakksprodukter. Norge vil beholde industribeskyttelse for enkelte viktige produkter som syltetøy og diverse fôrprodukter.

Norge får i tillegg en noe bedret markedsadgang i EU for teknisk sprit ved at de tollfrie kvotene for henholdsvis denaturert og udenaturert teknisk sprit økes.

Videre vil forhandlingsresultatet innebære midlertidig suspensjon av dagens ubegrensede tollfrihet ved import fra Norge til EU av mineralvann inneholdende sukker. Som erstatning vil det etableres en tollfri kvote under protokoll nr. 2 til den bilaterale frihandelsavtalen mellom Norge og Fellesskapet.

I sluttfasen i forhandlingene ble det også enighet om en erklæring om at gjensidige tollpreferanser ikke skal undergraves av andre tiltak. Denne erklæringen vil avgis i forbindelse med EØS-komitébeslutningen.

EØS-avtalens artikkel 19

Etter EØS-avtalens artikkel 19 skal avtalepartene med to års mellomrom gjennomgå vilkårene for handelen med basis landbruksvarer (melk, kjøtt, grønnsaker mv.) med sikte på en gradvis liberalisering. Norge og Kommisjonen kom 18. desember 2002 til enighet om en skisse til avtale om utvidet handel med landbruksvarer, jf. St.prp. nr. 71 (2002-2003). Denne avtalen ble iverksatt 1. juli 2003, og fikk full virkning fra 2004. Neste gjennomgang i henhold til EØS-avtalens artikkel 19 vil trolig skje i løpet av 2005.

4.5.3 Utvidelsen av EØS-avtalen

Med virkning fra 1. mai 2004 ble Estland, Kypros, Latvia, Litauen, Malta, Polen, Den tsjekkiske republikk, Slovakia, Slovenia og Ungarn medlemmer av EU.

Dette innebar også at EØS-området ble tilsvarende utvidet og at Norges frihandelsavtaler med de nye EU-medlemslandene falt bort. EØS-utvidelsesavtalen er nærmere omtalt i St.prp. nr. 3 (2003-2004).

Stortinget samtykket til ratifikasjonen av EØS-utvidelsesavtalen 29. januar 2004.

Markedsvilkårene for fisk og sjømat

Som erstatning for bortfallet av den frie markedsadgang til de nye EU-medlemslandene, fikk Norge bl.a. tollfrie EU-kvoter for sild og makrell. Avtalen har form av en tilleggsprotokoll til Norges bilaterale frihandelsavtale med EF av 1973.

Som følge av problemer på EU-siden knyttet til de formelle iverksettingsprosedyrene, ble de interne EU-vedtakene vedrørende tollpreferanse og tollkvoter ikke fattet før utvidelsen, slik som opprinnelig forutsatt. Det forventes imidlertid at vedtak vil fattes i løpet av høsten 2004, og at kvotene likevel vil bli gjort gjeldende fra 1. mai 2004. Den europeiske ordningen med transittering av varer samt EØS-avtalens opprinnelsesregler med bl.a. adgang til full kumulasjon gjelder nå for hele dette området. Toll- og avgiftsdirektoratet har iverksatt de tollmessige tiltakene som følger av denne utvidelsen og gitt orientering ved rundskriv til toll- og avgiftsetaten og næringslivet.

Handelen med landbruksvarer

Handelen med landbruksvarer mellom Norge og de nye EU-medlemslandene var liten. Dette gjaldt både handel med landbruksvarer som melkeprodukter, kjøtt og korn, og for bearbeidede landbruksvarer. Import fra Polen og Ungarn av jordbær, bringebær og eplesaft til konserveringsindustrien, var den eneste av særlig omfang til Norge. Denne importen var basert på utnytting av tollfrie importkvoter i EFTAs frihandelsavtaler. Norge hadde ikke tilsvarende tollfrie eksportkvoter for landbruksvarer, og eksporten var svært begrenset. Forhandlingsresultatet innebar at den eksisterende handelen med landbruksvarer mellom Norge og de nye medlemslandene ble videreført ved at de norske importkvotene ble lagt til EUs totale kvote, samtidig som det ble etablert nye kvoter for enkelte produkter.

4.5.4 Kontroll av fiskeeksport til EU

Den såkalte fiskeaksjonen med kontroll av opprinnelsesbevis utstedt av norske eksportører ved eksport av fisk og fiskevarer til EU, er i sin avslutning. Resultatene har vist at omfanget av feilaktige opprinnelsesbevis var størst under kontrollens første fase, mens det er funnet langt færre feil hos de bedriftene som ble kontrollert i kontrollaksjonens andre fase. Heller ikke i tredje fase har det så langt vært funnet mange feil ved eksport av fisk, men det er avdekket en del uregelmessigheter ved eksport av reker. Kontrollaksjonen er beregnet avsluttet innen utgangen av 2004.

I forbindelse med aksjonen er ca. 250 selskaper (eksportører og leverandører) innenfor fiskerinæringen kontrollert av norske tollmyndigheter. Toll- og avgiftsetaten har for øvrig vært i en løpende dialog med EU-kommisjonen om kontrollresultatene, og diskutert mulige tiltak for å gjenoppbygge tilliten til opprinnelsesbevis utstedt av norske foretak som eksporterer fisk til EU. Det er enighet om at det er behov for enkelte tiltak, herunder presiseringer av vilkårene som skal gjelde for at foretakene selv kan utstede opprinnelsesbevis.

Av Regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet fremgår blant annet at med tanke på Norges omdømme som eksportnasjon, vil kontroller på eksportområdet generelt bli prioritert fremover. Tollmyndighetene vil også fortsette sine kontroller av fiskeribransjen med tanke på å avdekke uriktige opprinnelseserklæringer og andre typer feildeklareringer i forbindelse med eksport av fisk.

4.5.5 Utvidelse av det europeiske kumulasjonsområdet til middelhavslandene

I Europa finnes det om lag 60 ulike frihandelsavtaler mellom til sammen 30 land. Frihandelsavtalene gir på visse vilkår avtalepartene rett til tollpreferanser, det vil si tollfrihet eller nedsatt toll ved innførsel av opprinnelsesprodukter til en annen avtalepart. Et av vilkårene er at de aktuelle produktene skal være fremstilt i samsvar med avtalens opprinnelsesregler. Opprinnelsesreglene er nedfelt i egne protokoller til de enkelte frihandelsavtalene.

I 1997 ble opprinnelsesreglene i avtalene harmonisert. Dette muliggjorde etableringen av det europeiske kumulasjonsområdet. Ved bruk av europeisk kumulasjon kan opprinnelsesprodukter fra ethvert land omfattet av det europeiske kumulasjonssystemet, benyttes fritt i produksjon av opprinnelsesprodukter som eksporteres til et eller flere avtaleland. For eksempel vil polsk fisk kunne benyttes i norsk produksjon og eksporteres til EU med tollpreferanse.

Forhandlingene mellom Det europeiske fellesskap (EU), EFTA-landene, Bulgaria, Romania og middelhavslandene (Marokko, Algerie, Tunisia, Egypt, Libanon, Jordan, Syria, Israel og Palestina) om å utvide det europeiske kumulasjonssystemet til også å omfatte de sistnevnte landene er sluttført.

Det er enighet om prinsippene i opprinnelsesreglene og de nødvendige endringer som må foretas i opprinnelsesprotokollene i de ulike avtalene. Endringene vil bli iverksatt land for land, etter hvert som landene har foretatt nødvendige endringer i sine frihandelsavtaler. Systemet iverksettes trolig for de første landene i løpet av 2004/2005.

EU har besluttet å inkludere Færøyene i det utvidede europeiske kumulasjonssystemet. Dette har Norge og alle de øvrige berørte landene sagt seg enige i. Opprinnelsesprotokollen i frihandelsavtalen mellom Norge og Færøyene kan inkluderes i kumulasjonssystemet. EU er ennå ikke klar til å inkludere Makedonia og Kroatia i det europeiske kumulasjonssystemet, men det politiske vedtaket om å inkludere disse landene er fattet. EFTA-landene har sagt seg enige i denne målsettingen.

4.6 Forvaltningen av tollregimet for landsbruksvarer

4.6.1 Administrative tollnedsettelser

De fleste administrative tollnedsettelsene for landbruksvarer fastsettes av Statens landbruksforvaltning (SLF) med hjemmel i tolltariffens innledende bestemmelser § 5, jf. kgl. res. 30. juni 1995 nr. 600, samt etter forskrifter vedtatt med hjemmel i denne. Et unntak er tollnedsettelser for landbruksvarer til såkalt teknisk bruk, som gis av toll- og avgiftsetaten.

Generelle tollnedsettelseromfatter ett eller flere varenumre i tolltariffen i en avgrenset periode. De generelle tollnedsettelsene blir automatisk gjort gjeldende for alle som importerer innenfor perioden. Tollnivået avhenger blant annet av prisnivå på importvare og norsk målpris i henhold til jordbruksavtalen eller prisnivå på norsk vare. Det blir informert om de generelle tollnedsettelsene på SLFs nettsted www.slf.dep.no.I 2003 ga SLF 332 generelle tollnedsettelser.

Tollnedsettelser til enkeltbedrifter eller personer gis i form av individuelle tollnedsettelser eller gjennom tildeling av kvoteandeler. Slike tollnedsettelser er hjemlet i fem ulike forskrifter: forskrift om administrative tollnedsettelser for landbruksvarer, forskrift om fordeling av tollkvoter for landbruksvarer, forskrift om individuelle tollnedsettelser og fordeling av tollkvoter til konserveringsindustrien, forskrift om fastsettelse av nedsatte tollsatser ved import av bearbeidede jordbruksvarer og forskrift om bearbeiding av ufortollede landbruksvarer (innenlands bearbeiding) - alle hjemlet i ovennevnte § 5 i stortingsvedtaket.

Tollnedsettelsene gis for en angitt mengde av en bestemt vare, med gyldighet i en fastsatt periode. For de fleste typer tollnedsettelser varierer tollnivået etter produkttype. Tollnivået avhenger bl.a. av hvilket produkt det gis tollnedsettelse for, og det innenlandske prisnivået på dette. Innenfor kvoteordningene er tollsatsene faste. SLF innvilget 4 266 tollnedsettelser til enkeltbedrifter eller personer i 2003. Selv om importen er økende har det vært en viss nedgang i antall tollnedsettelser sett i forhold til 2002. Dette har blant annet årsak i administrative forenklinger i form av at det nå gis tollnedsettelser med lengre gyldighetsperiode enn tidligere.

I tabell 4.1 er det gitt en oversikt over antall generelle tollnedsettelser og tollnedsettelser gitt til enkeltbedrifter og personer, gruppert etter hjemmelsgrunnlag og ulike varetyper.

Tabell 4.1 Administrative tollnedsettelser for landbruksvarer

Kap. Vareslag Forskrift om adm. tollneds. Forskrifter om fordeling av tollkvoter Konservesforskriften Forskrift om bearbeidede jordbruksvarer Forskrift om bearbeiding av ufortollede landbruksvarer
Gen. tollnedsettelser Individuelle tollnedsettelser Kvoteandeler Individuelle tollnedsettelser Kvote-andeler Individuelle tollnedsettelser Individuelle tollnedsettelser
1 Levende dyr 31 198
2 Kjøtt og spiselig slakteavfall 58 13 300
4 Melk og meieriprodukter mv. 10 231
5 Produkter av animalsk opprinnelse ikke nevnt eller innbefattet annet sted 3 2
6 Levende trær og andre planter 47 13
7 Grønnsaker, røtter og knoller 82 47 52 37 2
8 Spiselige frukter og nøtter; skall av sitrusfrukter 13 107 184 164 113
10 Korn 59 171 27
11 Mølleprodukter 48 18 12
12 Oljeholdige frø og frukter 167 206
13 Skjellakk og lignende 2
15 Animalske og vegetabilske oljer og fettstoffer 12 39 1
16 Produkter av kjøtt, flesk mv. 5 70
17 Sukker og sukkervarer 40 48
18 Kakao og varer derav 7
19 Produkter av korn, mel, stivelse eller melk; bakverk 7 14 1
20 Produkter av grønnsaker, frukter, nøtter og andre plantedeler 1 202 27 194 122 3
21 Forskjellige tilberedte næringsmidler 4 2 4 1
23 Reststoffer og avfall fra næringsmiddelindustrien, tilberedt dyrefôr 48 197 72
35 Proteiner; modifisert stivelse mv. 18 15 4
38 Diverse kjemiske produkter 24
Sum: 332 1 980 1 575 395 235 40 41

Kilde: Statens landbruksforvaltning.

4.6.2 Fastsettelse av tollsatser for bearbeidede landbruksprodukter

For bearbeidede jordbruksvarer hvor det gjennom inngåtte frihandelsavtaler ikke er satt en spesifikk tollsats, verditollsats eller tollsats på grunnlag av standardresept, fastsetter Statens Landbruksforvaltning etter søknad nedsatt tollsats på grunnlag av råvareinnhold. Tollsatsen beregnes ut fra råvareinnholdet i den enkelte vare, og er basert på innmeldte råvaredeklarasjoner fra importører. I 2003 ble det fastsatt færre slike tollsatser overfor enkeltimportører. Dette skyldes at tallet for 2002 var ekstraordinært høyt som følge av endringer i tolltariffen. Tollsatser for enkeltimportører har gyldighet utover det enkelte år, og det var registrert nesten 29 000 slike tollfastsettelser i SLFs database ved utgangen av 2003.

4.6.3 Fordeling av tollkvoter

Statens landbruksforvaltning (SLF) forvalter en rekke tollkvoter for landbruksvarer. Kvotene spenner over mange ulike produktgrupper: kjøtt og kjøttprodukter, ost, egg, ulike typer frukt, bær, grønnsaker, grønnsaksprodukter, islandshest, frø, høy og honning. Kvotene er dels resultat av avtaleforpliktelser i henholdsvis WTO-avtalen, EØS-avtalen og frihandelsavtaler med ulike land og dessuten tollpreferanseordningen ovenfor u-land (GSP), og dels fastsatt av forvaltningen som virkemidler i den importpolitikken som føres på vedkommende område.

I 2003 fikk SLF ansvaret for å forvalte flere nye kvoter som en følge av forhandlingene under EØS-avtalens artikkel 19. Kvotene er enten tollfrie, eller de har redusert tollsats (kvotesats) i forhold til de ordinære tollsatsene. De fleste tollkvotene fordeles for ett år av gangen. Over halvparten fordeles ved auksjon. Informasjon og lenker til auksjonssystemet finnes på SLFs hjemmesider. De tollkvotene som ikke auksjoneres, fordeles enten ut fra historisk import eller etter et kø-prinsipp (der tidspunktet for når søknadene innkommer, blir avgjørende for tildelingen).

Toll- og avgiftsdirektoratet forvalter 5 tollkvoter for tollfri innførsel fra EU av henholdsvis blomstrende potteplanter, asalea, stiklinger, grønne planter og gress i ruller. Tollkvotene fordeles fortløpende etter søknadstidspunkt ved tolldeklarering i TVINN-systemet.

Auksjon anses som en mer rettferdig metode for fordeling av tollkvoter enn for eksempel tildeling basert på historisk import. Auksjonsprovenyet tilfaller statskassen i sin helhet. Auksjonstildeling bidrar også til økonomisk effektivitet fordi aktørene må konkurrere om kvotene på like vilkår. Metoden tjener også som et verktøy for innhenting av informasjon om markedet og priser, blant annet når det gjelder verdien av kvotene. Selve auksjonen gjennomføres på internett, noe som sikrer en åpen prosess der alle interessenter kan være med og der resultatet av auksjonen umiddelbart blir tilgjengelig for alle. Dette antas å redusere muligheten for stilltiende samarbeid mellom aktørene. Internettauksjon gir dessuten lave administrative kostnader. Inntektene fra auksjon av tollkvoter utgjorde 43 mill. kroner i 2003, opp fra 22 mill. kroner i 2002.

Budgivere som får tilslag ved auksjonen, må innbetale auksjonsbeløpet før de kan utnytte importrettigheten. Den rettigheten som derved kan utnyttes (kvoteandelen), er endelig fastsatt både med hensyn til kvantum, tollsats og tidsrom (siste utnyttelsesdato), og den kan avhendes til tredjemann. I tillegg er eieren av kvoteandelen pålagt å rapportere om faktisk utnyttelse av kvoteandelen. Den enkelte budgiver kan i utgangspunktet maksimalt få 50 pst. av den kvoten som auksjoneres. Disse reglene skal bidra til å hindre at dominerende aktører utnytter sin markedsposisjon.

Som nevnt kan kvoter som auksjoneres være tollfrie, eller ha redusert toll (kvotetollsats). Ved auksjon kommer tilslagsprisen (kvoteprisen) i tillegg til en eventuell kvotetollsats, og denne kvotetollsatsen er kjent for anbyderne på forhånd. Den faktiske utnyttelse av de enkelte kvotene varierer imidlertid sterkt, avhengig av vareslag, se vedlegg 2.

Samme vedlegg viser også de ulike fordelingsmetoder for kvoteåret 2004, fordelt på de enkelte vareslag. Som det fremgår har enkelte av kvotene lav utnyttelsesgrad. Erfaringen viser likeledes at auksjonsprisene (den pris som auksjonarius oppnår for den enkelte kvoteandel) pluss kvotetollsats er betydelig lavere enn den ordinære tollsatsen som ellers må betales ved import av samme vare. Den lave utnyttelsesgraden for enkelte kvoter, må antas å henge sammen med at aktørene anser full utnyttelse av kvoten som forretningsmessig mindre interessant. Dette kan bl.a. skyldes begrenset eller negativ forskjell mellom norsk pris og utenlandsk pris på grunn av høy tollsats innen kvoten.

4.6.4 Tollvernet for korn

Innføringen av ny markedsordning for korn fra 1. juli 2001 medførte at systemet med garantert pris ble erstattet med et målprissystem i kombinasjon med et system med tollkvoter. Det gis redusert toll innenfor kvotene, mens tollsatsene for øvrig settes til det nivå som følger av WTO-forpliktelsene. Det ble innført et kvotesystem for korn, oljefrø og karbohydratråvarer til kraftfôr. For matmel, proteinråvarer og fett til kraftfôr ble det ikke gjort endringer i tollvernet som følge av innføring av ny markedsordning for korn.

Forvaltningen av tollvernet for korn, mel og kraftfôr består derfor både av administrering av tollkvoter (korn, oljefrø og karbohydratråvarer til kraftfôr) og administrering av generelle tollnedsettelser (matmel, proteinråvarer og fett til kraftfôr).

Generelle tollsatser for matmel har vært satt ned til 1,96 kr/kg fra 1. juli 2003. Dette er en reduksjon på 0,32 kr/kg i forhold til tidligere. Endringene i tollnivå for matmel er gjennomført som et ledd i Jordbruksavtalen for 2003 - 2004, jf. St.prp. nr. 70 (2002-2003).

Det kan fastsettes tollkvoter til redusert toll i henhold til bestemmelsene i forskrift om administrative tollnedsettelser for landbruksvarer § 18 a. Kvotene skal supplere den norske produksjonen og fastsettes slik at markedsbalansen kan oppnås. En markedsmessig balanse oppnås ved at forbruk av mat- og fôrkorn tilsvarer norsk produksjon og supplerende import av henholdsvis mat- og fôrkorn, og at omsetningen kan skje til de priser som er avtalt i jordbruksavtalen. Kvotenes størrelse fastsettes på bakgrunn av årlige prognoser for norsk produksjon og forbruk, samtidig som det tas hensyn til forventet tollfri import fra minst utviklede utviklingsland (MUL). Norske Felleskjøp har som markedsregulator ansvaret for løpende å utarbeide prognoser. Kvotene fordeles ved auksjon. SLFs tildelte kvoter er fremstilt i tabell 4.2. Det er ikke tildelt kvoter for rapsfrø.

Tabell 4.2 Tildelte kvoter for korn for perioden 1. august 2002 - 31. juli 2003

Kvote Korn til mat Tonn Råvarer til kraftfôr Tonn
August 72 000 90 000
November 60 000 159 000
Mai 30 700 49 400
August (ekstra)1 6 000 8 000
Sum 168 700 298 400

1 Den ekstra tildelingen av kvote i august skyldes at kvoteåret ble forskjøvet med en måned, fra 1. august - 31. juli til 1. september - 31. august.

Kilde: Statens Landbruksforvaltning.

Importkvotene for korn til mat er redusert med 77 900 tonn i sesongen 2002/2003 sammenlignet med sesongen før. Tilsvarende er kvotene for råvarer til kraftfôr økt med 83 900 tonn i samme tidsperiode. Endringene skyldes variasjoner i norsk produksjon av henholdsvis matkorn og fôrkorn.

Import av korn, mel og kraftfôr fra MUL har vært toll- og kvotefri siden 1. juli 2002. Under den norske GSP-ordningen er det etablert en særskilt sikkerhetsmekanisme for denne importen.

SLF har mottatt flere søknader om innførselstillatelse etter forskrift om sikkerhetsmekanisme og overvåkingssystem for toll- og kvotefri import av korn, mel og kraftfôr fra minst utviklede land. Ingen aktører har imidlertid så langt kommet i gang med slik import.

4.6.5 Statens inntekter fra landbrukstollen

Tollinntektene fra import av landbruksvarer lå i perioden 1998-2003 i intervallet mellom 750 mill. og 1,1 mrd. kroner, jf. tabell 4.3. Svingningen i de totale tollinntektene henger blant annet sammen med behovet for import av korn. Norsk produksjon av matkorn og kraftfôrråvarer er ikke tilstrekkelig til å dekke innenlandsk etterspørsel, noe som gjør det nødvendig å importere disse varene. I tillegg vil importvolumet av korn avhenge av markedsdekningen av norskprodusert korn det enkelte året. I tabell 4.3 er også tollinntektene fra landbruksvarer eksklusive korn gjengitt. Som det fremgår av tabellen har tollinntekter på landbruksvarer - justert for tollinntekter fra kornimport - vært relativt stabile i perioden 1998 - 2003 1.

Tabell 4.3 Tollinntekter på landbruksvarer. Mill. kroner

År Totalt Ekskl. tollinntekter på korn
1998 972 561
1999 1 098 556
2000 759 508
2001 808 574
2002 819 541
20031 1 056 815

1 Tallene for 2003 inkluderer råvaretoll, som utgjorde 189 mill. Fratrukket råvaretoll ville dermed totale tollinntekter i 2003 vært 867 mill. kroner, mens tollinntekter eksklusive korn ville vært 626 mill. kroner.

Kilde: Landbruksdepartementet.

For 2004 kan tollinntektene av landbruksvareimporten anslås til om lag 1,1 milliarder kroner. Dette anslaget er usikkert, blant annet fordi beregningen krever antagelser om importvolumene for korn, kjøtt og andre landbruksvarer, samt forutsetning om tollsatser på korn. Tollsatsene på korn fastsettes slik at norskprodusert korn sikres avsetningsmuligheter til de priser som er avtalt i jordbruksavtalen.

4.7 Regelverksendringer

Forskrift om tollvesenets adgang til å gi bindende forhåndsuttalelser om klassifisering av varer i henhold til gjeldende tolltariff

Toll- og avgiftsdirektoratet har 27. april 2004 fastsatt forskrift om tollvesenets adgang til å gi bindende forhåndsuttalelser om klassifisering av varer i henhold til gjeldende tolltariff. Forskriften trådte i kraft 1. juni 2004 og innebærer en modernisering og klar forbedring av det tidligere regelverket på området. Forskriften gir næringslivet mer forutsigbarhet i forhold til forvaltningen, spesielt med hensyn til beregning av toll og avgifter ved import og eksport av varer. I tillegg gir forskriften mer forutsigbarhet i visse tilfeller ved innenlands produksjon når varens plassering i tolltariffen er av betydning. Det kan for eksempel være spørsmål om varen er berettiget til et lavere beregningsgrunnlag for merverdiavgift (kunst mv.) eller om varen er særavgiftspliktig. En klassifiseringsuttalelse gitt i medhold av forskriften er bindende for innehaver og for Toll- og avgiftsetaten, og har en generell gyldighetstid på 6 år.

Utenlands bearbeiding av landbruksprodukter

Regelverket for tollbehandling av landbruksvarer under tolltariffens innledende bestemmelser (tib) § 17 nr. 2 bokstav b (utenlands bearbeiding) er under vurdering, jf. omtale i St.prp. nr. 1 (2001-2002). Et eventuelt forslag vil bli sendt på høring. Arbeidet vil fortsette i 2005.

Tollregelverksprosjektet

Regler om toll finnes i dag dels i tolloven, dels i Stortingets årlige plenarvedtak om toll og dels i en rekke forskrifter med hjemmel i tolloven eller i plenarvedtaket. Det har lenge vært et behov for å se nærmere på strukturen i dette regelverket, og særlig på plasseringen av de materielle reglene om toll i Stortingets budsjettvedtak om toll.

En prosjektgruppe har hatt som oppgave å utarbeide forslag til en revidert struktur i tollregelverket. Det har vært lagt til grunn at lovrevisjonen hovedsakelig skal ha teknisk karakter.

Prosjektgruppen har utarbeidet et begrunnet utkast til lov om toll og vareførsel (til erstatning for tolloven av 1966), samt et utkast til plenarvedtak om toll som nå er til vurdering i departementet. Lovutkastet er planlagt sendt på alminnelig høring i løpet av 2004.

Ankomstsalg av taxfree-varer på flyplass

Stortinget ba i Budsjett-innst. S. nr. 1 (2003-2004) Regjeringen komme tilbake med en vurdering av og eventuelt forslag til endring av regelverket for taxfree-salg, som kan åpne for ankomstsalg på flyplass. I innstillingen er det vist til at formålet vil være å øke salget ved flyplasser i Norge på bekostning av utenlandske flyplasser, og således styrke de norske flyplassenes økonomi.

I Revidert nasjonalbudsjett 2004 uttaler Regjeringen at man vil komme tilbake til saken etter å ha konsultert avtalepartene om forståelsen av Overenskomst 26. mars 1980 om beskatning av reisegods i reisendetrafikken mellom Norge, Sverige, Finland og Danmark, samt om avgiftsfritt salg på flyplass i disse land.

Finanskomiteens flertall tok vurderingen til etterretning, jf. B. innst. S. nr. II (2003-2004), og ba samtidig Regjeringen også vurdere lovendringer som åpner for at det kan opprettes oppbevaringsrom på Oslo Lufthavn Gardermoen, slik at varer kjøpt ved avreise derfra kan oppbevares på flyplassen og hentes ved tilbakekomst.

Spørsmålet om å tillate taxfree-salg ved ankomst er forelagt danske, finske og svenske skattemyndigheter ved brev av 11. juni 2004. Fra norsk side ble det gitt uttrykk for at overenskomsten ikke anses å være til hinder for ankomstsalg, og det ble bedt om eventuelle merknader innen 15. august 2004.

Det svenske Finansdepartementet viser i brev av 19. august 2004 til at Riksdagen flere ganger de senere år har vurdert å åpne for taxfree-salg ved ankomst. Riksdagen har imidlertid konkludert med at taxfree-salg ved ankomst ville stride mot grunnleggende beskatningsprinsipper, og det ble heller ikke ansett ønskelig å fravike disse prinsippene til gunst for flypassasjerer. Det svenske Finansdepartementet slutter seg imidlertid til at den nordiske overenskomsten ikke i seg selv er til hinder for å tillate taxfree-salg ved ankomst.

Det danske Skatteministeriet uttaler i brev av 10. september 2004 at overenskomsten etter dansk syn bygger på en forutsetning om at de reisende utfører de avgiftsfrie varene som reisegods. Skatteministeriet viser videre til at innføring av avgiftsfritt ankomstsalg ved reise inn til EU vil være i strid med EU-retten og at det avgiftsfrie salget ved reiser internt i EU ble avskaffet i 1999. Dette tatt i betraktning, og sett i sammenheng med pågående drøftelser mellom de nordiske landene om felles initiativer vedrørende alkoholbeskatningen, mener Skatteministeriet at det avgiftsfrie salget i forbindelse med alminnelig reiseaktivitet bør begrenses mest mulig.

Det er ikke mottatt merknader fra finske myndigheter.

Som nevnt i Revidert nasjonalbudsjett 2004, kan forslaget om ankomstsalg av taxfree-varer bidra til en noe økt innførsel av avgiftsfrie kvoter. Dette kan medføre noe lavere avgiftsbelagt innenlandsk omsetning av blant annet alkohol og tobakk. Denne virkningen er trolig liten, slik at de samlede provenyvirkningene av forslaget er små.

Regjeringen vil på denne bakgrunn foreslå endringer i toll- og avgiftsregelverket som åpner for salg av taxfree-varer til passasjer som ankommer Norge med luftfartøy forutsatt tilfredsstillende kontrollordninger og nødvendig lovmessig avklaring.

Regjeringen har også vurdert om en skal åpne for å ta i bruk oppbevaringsrom for taxfree varer. Dette kan bidra til økt konkurranse om taxfree-salget på flyplassene, bl.a. ved at andre aktører enn de som driver taxfree-salg på flyplassene kan omsette avgiftsfrie varer. En har imidlertid ikke fullt ut klarlagt hvilke aktører som i så fall kan komme inn på markedet. Det foreslås ikke regelendringer som åpner for å ta i bruk oppbevaringsrom på flyplassene nå.

Forslaget forutsetter endring av tolltariffens innledende bestemmelser § 24 nr. 1 bokstav d og mval. § 16 første ledd nr. 15, jf. Ot.prp. nr. 1 (2004-2005). Regelendringene foreslås å tre i kraft først fra den tid Kongen bestemmer. Nødvendige forskriftsendringer vil bli vurdert nærmere.

Toll- og avgiftsdirektoratet vil informere berørte aktører om hvordan en ordning tenkes gjennomført før ordningen med taxfree-salg ved ankomst iverksettes. Kostnader knyttet til nødvendig ombygging av lokaler tilrettelagt for tollkontroll, vil måtte bæres av flyplassenes eiere (Avinor m.fl.). Endringene vil for så vidt ikke medføre utgifter for staten.

Det vises til forslag til vedtak I A.

4.8 Tekniske endringer i tolltariffen

I Stortingets plenarvedtak om tollavgifter for budsjettåret 2004 er Finansdepartementet gitt fullmakt til å innarbeide nye tekniske endringer i tolltariffen. Også for budsjetterminen 2005 kan det være behov for endringer blant annet som følge av at det oppdages feil som må rettes opp, eller at ord og uttrykk bør endres for å gjøre tolltariffen mer korrekt og entydig i forhold til den engelske og franske originalteksten. Felles for de aller fleste tekniske endringene er at de ikke, eller i helt ubetydelig grad, vil innvirke på varens tollbelastning. For å imøtekomme det praktiske behovet for justeringer og for å forenkle saksbehandlingen, ber departementet også i år om fullmakt til å iverksette slike tekniske endringer. Det vises til forslag til vedtak punkt III.

Fotnoter

1.

Det relativt høye tallet i 2003 (815 mill. kroner) skyldes at råvaretoll er inkludert i totale tollinntekter dette året. Fratrukket råvaretoll ville tollinntekter eksklusive korn vært 626 mill. kroner i 2003.

Til dokumentets forside