Notat om forvaltningen av statens eierskap

Notat om forvaltningen av statens eierskap av oktober 2017 er utarbeidet av Gudmund Knudsen* og Sven Ole Fagernæs* på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet. Nedenfor følger et utdrag av notatet.

Formålet med notatet (utdrag fra notatet pkt. 1.1)

Formålet med notatet er å redegjøre for hovedlinjene i reglene om statsrådens forvaltning av statens eierskap i selskaper som staten eier alene eller sammen med andre. Notatet legger hovedvekten på statsrådens ansvar overfor Stortinget og ansvarsforholdene, oppgavefordelingen og kommunikasjonen mellom statsråden/departementet og selskapsledelsen.

Forvaltningen av statens eierskap (utdrag fra notatet pkt. 5)

Innledning

Det ansvar som påligger statsråden/departementet, er stort sett utslag av det generelle kravet til forsvarlig forvaltning av eierskapet, og i dette ligger en forutsetning om at statsråden må følge opp at selskapene drives i samsvar med vedtak og forutsetninger som Stortinget har lagt til grunn ved etableringen av selskapet og senere.

Staten skal innenfor rammen av selskapslovgivningen, annen regulatorisk lovgivning og prinsipper for god eierstyring være en aktiv eier. Vedkommende departement bør derfor som ledd i eierforvaltningen, foreta en løpende vurdering av de enkelte selskapenes formål og vedtekter. Hvis det viser seg nødvendig, bør det tas initiativ for å få dem endret. Det er videre nødvendig med en løpende dialog om det enkelte selskaps finansiering, jf. statens eierprinsipp 5 som sier kapitalstrukturen skal være tilpasset selskapets formål og situasjon. Det er da naturlig å drøfte blant annet nivåer for aksjekapital og gjeld, samt utbyttepolitikk, og departementet bør formidle sine forventninger om henholdsvis langsiktig og årlig utbytte overfor selskapet.  Departementet bør ha en oppfatning om avkastningen på statens investering i det aktuelle selskapet, blant annet i lys av investeringens risikoprofil. Endringer i selskapsformen kan også være et aktuelt tema, så som omdanning av statsforetak eller særlovselskap til aksjeselskap om dette kan være en mer hensiktsmessig organisasjonsform for den virksomheten det gjelder.

En sentral oppgave i departementets forvaltning av eierskapet er styresammensetningen og styrets innsats. Styremedlemmene er selskapets og aksjeeierfellesskapets tillitsvalgte. Dette betyr at styrets medlemmer har lojalitetsplikt overfor selskapet. De skal ivareta aksjeeiernes fellesinteresser, og ikke enkelte aksjeeieres særinteresse. Aksjeloven § 6-28 første ledd fastsetter forbud mot at styret gir visse aksjeeiere eller andre en urimelig fordel på andre aksjeeieres eller selskapets bekostning.

En viktig del av den statlige eierskapsforvaltningen er oppfølging av statens forventninger til selskapene. Dette er forventninger som har kommet til uttrykk i Eierskapsmeldingen,  og som blant annet gjelder avkastning og utbytte, selskapsledelse og eierstyring («corporate governance») og samfunnsansvar.

Rettslige rammer for forvaltningen av statens eierskap (forkortet utdrag fra pkt. 5.2 og pkt. 2)

  • Konstitusjonelle rammer (Grunnloven § 19, Stortingets bevilgningsmyndighet)
  • Selskapsrettslig grunnlag – eks. aksjeloven § 5-1 (1) "Gjennom generalforsamlingen utøver aksjeeierne den øverste myndigheten i selskapet".
  • Prinsipper for god eierstyring og selskapsledelse (corporate governance)
  • Reglementet for økonomistyring i staten (økonomireglementet)

Statsrådens instruksjonsmyndighet gjennom generalforsamlingen (utdrag fra notatet pkt. 5.5)

Generalforsamlingen står i et overordningsforhold til styret, jf. aksjeloven § 5-1. En side av dette overordningsforholdet er at i heleide selskaper og i selskaper der staten har flertallet av stemmene, kan statsråden ved vedtak i generalforsamlingen gi styret instrukser om ledelsen av selskapet, herunder om forretningsmessige disposisjoner. Dette kan være generelle instrukser eller spesielle instrukser for den enkelte sak. Styret plikter i utgangspunktet å rette seg etter slike instrukser. Hvis styret er uenig i instruksen og ikke ønsker å bøye seg for den, er alternativet at styremedlemmene trekker seg fra vervene.

Generalforsamlingens instruksjonsmyndighet er ikke ubegrenset. Myndigheten må utøves innenfor de rammer som følger av lovgivningen – både aksjelovgivningen og annen lovgivning. Videre setter vedtektene ramme for instruksjonsmyndigheten. Dette betyr blant annet at generalforsamlingen ikke kan instruere styret om å foreta disposisjoner som er i strid med vedtektenes formålsbestemmelse, uten først å få endret vedtektsbestemmelsen.

Instruksjonsmyndigheten må dessuten utøves under hensyn til at styremedlemmene ikke er representanter for særskilte aksjeeiere, men er selskapets og aksjeeierfellesskapets tillitsvalgte. Dette innebærer blant annet at i selskaper hvor det er aksjeeiere ved siden av staten, kan styret ikke instrueres om å treffe vedtak som er i strid med likhetsprinsippet eller aksjeeierfellesskapets interesse.

Instruks som er i strid med lov eller vedtekter, plikter styret ikke å etterkomme, jf. aksjeloven § 6-28 annet ledd.

En annen side av generalforsamlingens overordningsforhold etter aksjeloven § 5-1 er at statsråden ikke har noen myndighet i selskapet når vedkommende ikke benytter generalforsamlingsformen. Dette betyr at i den utstrekning departementet som eier ønsker å gi rettslig bindende pålegg til selskapet, må dette gjøres i form av en generalforsamlingsbeslutning.

Valg av styret (utdrag fra notat pkt. 5.6)

Styret er ansvarlig for forvaltningen av selskapet innenfor de rammer og mål som er fastsatt i lov, selskapets vedtekter og andre generalforsamlingsvedtak. En sentral oppgave for departementet som forvalter av statens aksjer, er derfor å velge selskapets styre. Styret velges som hovedregel av generalforsamlingen, jf. aksjeloven § 6-3. Styret er i praksis det viktigste styringsredskapet for staten som eier av selskapet. Det er av grunnleggende betydning at styremedlemmene har den kompetanse og de egenskaper som styrevervet krever, og at det er et tillitsforhold mellom statsråden og styret.

Selskapets formål (utdrag fra notatet pkt. 5.7)

Etter økonomireglementet § 10, skal staten innenfor gjeldende lover og regler forvalte sine eierinteresser i samsvar med overordnede prinsipper for god eierstyring med særlig vekt på bl.a. at målene fastsatt for selskapet oppnås. Det følger av aksjeloven § 2-2 første ledd nr. 3 og tilsvarende bestemmelser i annen selskapslovgivning at selskapets formål (virksomhet) skal fremgå av vedtektene.

Staten som eier vil søke å gi selskapene et klart formål i samsvar med statens mål med eierskapet, dvs. hva staten vil oppnå ved å være eier i selskapet. Styret forventes å utarbeide klare mål og strategier for selskapet innenfor rammen av vedtektene, og rapportere på disse. I tillegg til styrets resultatoppfølging, er det naturlig at departementet som eier følger opp og vurderer selskapets resultater, blant annet i forbindelse med behandling av selskapets årsregnskap og årsberetning.

Kontakt mellom departementet og selskapet utenfor generalforsamlingen (utdrag fra notatet pkt. 7)

Selskapslovgivningens ordning er at det bare er gjennom generalforsamlingen (foretaksmøtet) at departementet som eier kan utøve myndighet i selskapet. I saker som ikke gjelder utøvelse av myndigheten som aksjeeier, er selskapslovgivningen ikke til hinder for kontakt mellom selskapet og dets eier utenom generalforsamlingen. Slik kontakt er vanlig i selskaper med en dominerende aksjeeier, men også i selskaper med spredt eierskap vil det ofte være kontakt med de store aksjeeierne utenfor generalforsamlingen. Norsk anbefaling for Eierstyring og selskapsledelse (NUES) forutsetter i punkt 13 slik kommunikasjon:  «Kontakt utenfor generalforsamlingen er en forutsetning for det tillitsforholdet det må være mellom selskapsledelsen og dominerende og store aksjeeierne og bidra til at selskapsledelsen ikke kommer i utakt med disse

I samsvar med det som er sagt i avsnittet over, vil det også i selskaper der staten er den dominerende eller er en stor aksjeeier, være kontakt og utveksling av informasjon mellom departementet og selskapet utenom generalforsamlingen.

Kontakt med og informasjonen som gis til og fra selskapet utenfor generalforsamlingen, forutsettes å være i selskapets og aksjeeierfellesskapets interesse. Departementet kan som andre dominerende eller store aksjeeiere ønske å ta opp forhold som det mener selskapet bør vurdere i tilknytning til sin virksomhet og utvikling. Selskapets ledelse kan på sin side ha behov for å legge fram viktige spørsmål for departementet for å lodde statens holdning og unngå å komme i utakt med staten som dominerende eller en av selskapets store aksjeeiere. Kontakt med departementet kan også inngå som ledd i styrets saksforberedelse i saker der generalforsamlingen har det avgjørende ordet, så som forhøyelse eller nedsettsetting av aksjekapitalen, fullmakt til å erverve egne aksjer, fusjon og fisjon mv. Der staten er dominerende eller stor aksjeeier vil selskapsledelsen – som overfor andre aksjeeiere i tilsvarende posisjon - vanligvis ha et behov for å avstemme slike saker med departementet før saken fremmes til behandling på generalforsamlingen.

Formålet med selskapsledelsens kontakt med departementet må være å ivareta selskapets interesse i utveksling av informasjon mellom selskapet og staten som dominerende eller stor aksjeeier. Dette formålet er også avgjørende for rammene for kontakten og hva slags informasjon som bør gis fra selskapets side. Det vil således ligge klart utenfor rammen å gi informasjon som kan utnyttes til å gi den som mottar opplysningene særfordeler, eller som kan være til skade for selskapet eller aksjeeierfellesskapet, jf. prinsippet i aksjeloven §§ 5-21 og 6-28 første ledd.

Kontakten mellom departementet og selskapene kan dreie seg om ulike spørsmål som er av betydning for staten som aksjeeier, så som om selskapets økonomiske utvikling, statens avkastnings- og utbytteforventninger, strategiske spørsmål og spørsmål som gjelder statens forventninger til selskapet, så som samfunnsansvar mv.

Rammer for departementets kontakt med selskapet utenfor generalforsamlingen (utdrag fra notatet pkt. 7.2)

I departementets kontakt med selskapene utenfor generalforsamlingen må det holdes fast ved at det er styret som må vurdere hva slags informasjon det vil gi departementet. I denne sammenheng må styret blant annet legge vekt på mulige skadevirkninger det vil kunne få for selskapet om de opplysningene det gjelder lekker ut til uvedkommende, og om det vil være i strid med det aksjerettslige likhetsprinsippet å gi staten informasjon som ikke deles med de øvrige aksjeeierne.

Departementets kontakt med selskapet utenfor generalforsamlingen må holdes innenfor rammer som gjør det klart at det er selskapsledelsen som har ansvaret for forvaltningen av selskapet, herunder den forretningsmessige ledelsen, og at departementets myndighet som eier utøves gjennom generalforsamlingen. Det er derfor sentralt at synspunkter som staten gir uttrykk for utenfor generalforsamling, er å betrakte som innspill til selskapets ledelse som ikke er ment å gripe inn i styrets ansvar for ledelsen av selskapet. Saker som krever tilslutning fra eierne, må tas opp på generalforsamlingen, og få sin avgjørelse her.

*Gudmund Knudsen er tidligere advokat og partner i Advokatfirmaet BA-HR og er nå rådgiver i samme firma. Han har tidligere jobbet i Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet. Sven Ole Fagernæs er tidligere regjeringsadvokat og arbeider i dag som advokat.

Til toppen