Norsk tilknytning til EUs finanstilsyn

Regjeringens forslag om norsk tilknytning til EUs finanstilsynssystem har fått bred omtale og mange, både journalister og privatpersoner, stiller ulike spørsmål. Vi har samlet noen av spørsmålene som går igjen hos flere.

Hva er saken egentlig?
EU etablerte i kjølvannet av finanskrisen et nytt og mer omfattende system for samarbeid om tilsyn med banker og andre finansforetak. Norge er en del av det europeiske indre marked gjennom EØS-avtalen og må dermed ha en tilknytning til EUs finanstilsynssystem. Derfor er det nødvendig med en løsning som Regjeringen nå har lagt frem for Stortinget.

Ofte stilte spørsmål:

Blir Norge med dette et slags medlem av EU?
Nei. Løsningen er i tråd med EØS-avtalen som Norge har inngått, som trådte i kraft i 1994.

Utdyping: Formålet med EØS-avtalen er i hovedtrekk at EFTA-landene, deriblant Norge, deltar i det indre markedet for bl.a. varer og tjenester, og skal følge et EØS-regelverk som svarer til EUs regelverk. Denne grunnleggende mekanismen endres ikke gjennom tilknytningen til EUs finanstilsynssystem. For å oppfylle EØS-avtalen må vi ta inn nytt EØS-relevant EU-regelverk, og for å kunne ta inn nytt EØS-relevant EU-regelverk på finansmarkedsområdet må vi ha en EØS-tilpasning til EUs finanstilsynssystem.

 

Kan vi opprettholde EØS-avtalen uten at finansiell sektor er med?
Dette er usikkert.  Hvis EØS-avtalen ikke utvikles i takt med EUs regelverk for det indre markedet, vil det kunne bli krevende å opprettholde avtalen.

 

Hvis Sveits og USA kan stå utenfor EUs finanstilsynssystem, hvorfor kan ikke Norge gjøre det samme?
Verken USA eller Sveits er med i EØS. Både USA og Sveits har store finansforetak som er viktige i global sammenheng. Finansforetak som er hjemmehørende i en av USAs delstater, eller i Sveits, har ikke rett til å yte tjenester innenfor EØS-området basert på hjemlandstilsyn. De må i stedet følge reglene for foretak fra «tredjeland». I den grad disse foretakene etablerer datterselskaper innenfor EU, vil disse datterselskapene omfattes av det nasjonale tilsynet i vedkommende EU-land. Dette nasjonale tilsynet vil igjen delta i samarbeidet i EUs finanstilsynssystem.

EU har lenge forsøkt å få finansielle tjenester inn i TTIP, men ser foreløpig ikke ut til å ha lyktes med det.

 

Vil Regjeringen gi opp norsk suverenitet over Finanstilsynet?
Norge gir ikke opp suverenitet over Finanstilsynet. Det alt vesentlige av tilsynet med norske finansmarkeder og finansaktører vil fremdeles utføres av det norske Finanstilsynet.

 

Hvor stor myndighet skal overføres til EFTAs overvåkningsorgan?
Tilsynet med bankene, finansmarkedet og finansforetakene i Norge skal fortsatt ligge i det norske Finanstilsynet, med unntak for tilsyn med kredittvurderingsbyråer og noen typer registre for verdipapirtransaksjoner. Videre gis EFTAs overvåkingsorgan myndighet til

i) å forby eller begrense visse typer finansiell virksomhet eller spareprodukter dersom ikke nasjonale tilsyn har truffet tilstrekkelige tiltak,

ii) å avgjøre uenighet mellom nasjonale tilsyn, og

iii) å treffe vedtak direkte mot markedsaktører dersom nasjonale tilsyn ikke skulle gjøre jobben sin

Løsningsforslaget innebærer i praksis en helt begrenset overføring av myndighet til EFTAs overvåkningsorgan, men fordi myndighetsoverføringen er ansett som mer enn «lite inngripende» i Grunnlovens forstand, bes det om samtykke med ¾ flertall. Myndighet til å håndtere en norsk finanskrise skal ikke legges til EFTAs overvåkingsorgan.

 

Mister Norge kontrollen over norske banker (finansnæring)?
Nei. Tilsyn med norske banker skal fortsatt føres av det norske Finanstilsynet. Finanstilsynet skal fortsette sin virksomhet som tidligere. Tilsynet sikres imidlertid tilgang til samarbeid med sine europeiske kollegaer.

Utdyping: Tilsyn med kredittvurderingsbyråer og registeret for verdipapirtransaksjoner skal gjøres av EFTAs overvåkningsorgan. 

 

Skal andre enn norske myndigheter håndtere en eventuell fremtidig finanskrise i Norge?
Nei. Norske myndigheter vil være ansvarlig for håndtering av finanskriser i Norge. Ved en eventuell krise må Norge imidlertid følge regelverket.

Utdyping: Innenfor EUs Bankunion er det en felles kriseløsningsmekanisme. EUs finanstilsynssystem må ikke forveksles med bankunionen med felles krisehåndteringsmyndighet. Norge skal ikke delta i EUs Bankunion. og verken EUs finanstilsynsmyndigheter eller EFTAs overvåkingsorgan skal håndtere en eventuell fremtidig finanskrise i Norge.

 

Skal det norske oljefondet bli brukt for å løse finanskriser i Europa?
Nei. Statens pensjonsfond utland er ikke et verktøy for håndtering av finansielle kriser i Europa.  Siden Norge ikke skal delta i Bankunionen, er det ingen forpliktelse på Norge til å bidra finansielt til en krisehåndtering  i Europa.

 

Innebærer Regjeringens forslag å tøye Grunnloven for langt?
Nei. Det er i Prop. 100 S (2015-2016) redegjort grundig for forholdet til Grunnloven. Det forslaget som Regjeringen nå har lagt fram for Stortinget, dreier seg om hvordan vi best kan knytte oss til EUs finanstilsynstilsynsmyndigheter uten å bli medlemmer av EU.

 

Har Regjeringen gitt Stortinget nok informasjon underveis?
Regjeringen har lagt vekt på god informasjon til Stortinget. Finansministeren og EU-/EØS-ministeren orienterte 13. oktober 2014 Stortingets Europautvalg om de prinsippene for løsning som det da var blitt enighet om. Disse prinsippene ble offentliggjort dagen etter. Finansministeren og EØS- og EU-ministeren har etter dette løpende orientert Stortinget om saken. Det vises særlig til EØS- og EU-ministerens EØS-redegjørelse 20. november 2014, Finansmarknadsmeldinga 2014 (lagt frem 10. april 2015) og EØS- og EU-ministerens EØS-redegjørelse 3. november 2015.

 

Vil du vite mer? Utdypende svar:

Formålet med EØS-avtalen er i hovedtrekk at EFTA-statene, deriblant Norge, deltar i det indre markedet for bl.a. varer og tjenester, og skal følge et EØS-regelverk som svarer til EUs regelverk.

EU etablerte i kjølvannet av finanskrisen et nytt og mer omfattende system for samarbeid om tilsyn med banker og andre finansforetak.

For å oppfylle EØS-avtalen må vi ta inn nytt EØS-relevant EU-regelverk. For å kunne ta inn nytt EØS-relevant EU-regelverk på finansmarkedsområdet må vi ha en EØS-tilpasning til EUs finanstilsynssystem.

Den løsningen som Regjeringen nå har lagt frem for Stortinget for samtykke, ivaretar dette.

Løsningen bygger på topilarstrukturen i EØS-avtalen, med et eget overvåkingsorgan og egen domstol. Vi gir nå overvåkingsorganet en ny rolle. EFTAs overvåkingsorgan får i visse avgrensede tilfelle adgang til å treffe vedtak rettet mot nasjonale myndigheter i EFTA-statene og direkte mot markedsdeltakere som hører hjemme i EFTA-statene.

For å opprettholde enhetlig regulering og tilsyn i hele EØS-området,og for å utnytte ressursene i EUs finanstilsynssystem, må det være god koordinering mellom EU-pilaren og EFTA-pilaren. Eventuelle vedtak som EFTAs overvåkingsorgan skal fatte i kraft av å være finanstilsynsmyndighet, skal derfor være basert på utkast fra EUs finanstilsynsmyndigheter.

Vi forventer svært få slike saker. EUs finanstilsynsmyndigheter har hittil ikke truffet vedtak rettet mot nasjonale myndigheter i EUs medlemsstater, og heller ikke vedtak mot markedsaktører, med unntak av vedtak i forbindelse med overnasjonalt tilsyn av kredittvurderingsbyråer og transaksjonsregistre for verdipapirer. Vi har (foreløpig) ikke slike aktører i Norge.

 

Hvorfor bør Norge tilslutte seg dette EUs finanstilsynsbyråsystem?
EØS-avtalen innebærer, kort gjengitt, at EFTA-statene deltar fullt ut i det indre markedet for bl.a. produkter og tjenester, og følger et EØS-regelverk som svarer til EUs regelverk for dette markedet. Som en parallell til EUs organer er det opprettet et eget EFTA-organ for å passe på at EFTA-statene følger EØS-regelverket. En egen EFTA-domstol kan bl.a. overprøve vedtak fattet av overvåkingsorganet.

Norge er en del av det europeiske indre marked gjennom EØS-avtalen og må dermed ha en tilknytning til EUs finanstilsynssystem. Den forrige regjeringen startet arbeidet med å finne en løsning for EFTA-statene (Norge, Island og Liechtenstein). EFTA-landene og EU har nå blitt enige om en løsning som jeg har lagt frem for Stortinget.

Hvis vi 1) vil følge EØS-avtalen og 2) mener at norsk næringsliv nyter godt av at norsk finansnæring kan delta i det indre markedet for finansielle tjenester, så er det viktig å finne en løsning på denne saken. Forslaget til løsning som er lagt frem for Stortinget nå, er den beste løsningen vi kan forvente å få innenfor rammene av den tilknytningsformen til EU som vi har valgt, nemlig EØS-avtalen.

Dersom saken forblir uløst, vil vi måtte forvente at det kan bli vanskelig å opprettholde et velfungerende EØS-samarbeid for finansielle tjenester. Dersom EØS-regelverket ikke utvikles på samme måte som EU-regelverket på dette området, vil det bli stadig større sprik mellom hhv. forpliktelsene og rettighetene landene imellom innenfor EU-området og de forpliktelsene og rettighetene Norge, Island og Liechtenstein har overfor EUs medlemsland. Dette vil over tid bli en uakseptabel situasjon i EØS-sammenheng, selv om vi nasjonalt skulle søke å tilpasse oss EU-regelverket uten å ta inn nytt regelverk i EØS-avtalen.

Norge vil uten en løsning i denne saken kunne fortsette å utvikle en god nasjonal finansmarkedsregulering. Vi må imidlertid ta hensyn til at vi har et relativt lite og ukjent finansmarked. En av virkningene av EØS-avtalen er at utenlandske aktører har trygghet for at norsk regulering er i tråd med den standarden EU setter. Uten en reelt fungerende EØS-avtale på finansmarkedsområdet må vi derfor ta høyde for økt usikkerhet rundt det norske finansmarkedet og tilhørende konsekvenser for norske næringsaktører og arbeidsplasser. Denne usikkerheten kan også påvirke lokaliseringsvalg, som i sin tur kan lede til at norske finansinstitusjoner i større grad vil velge å etablere seg i et EU- eller tredjeland og yte tjenester inn i det norske markedet.

Finansiell tjenesteyting er grenseoverskridende. Det er derfor viktig at det norske Finanstilsynet har et godt og tett samarbeid med sine europeiske kollegaer. Løsningen innebærer at Finanstilsynet, med unntak av at de ikke har stemmerett, vil delta fullt ut, og vil gi Finanstilsynet mulighet til å øve innflytelse på de faglige vurderingene som gjøres i tilsynsmyndighetene. Finanstilsynet vil herunder være deltaker i ulike forberedende organer og undergrupper på like linje med EU-landene, ha talerett i beslutningsorganet og være medlem i tilsynskollegier til finansinstitusjoner med grensekryssende virksomhet med betydning for Norge. Sakene som kommer opp til votering, har først vært gjennom grundige faglige vurderinger, der også Finanstilsynets stemme vil være hørt på lik linje med tilsynsmyndighetene i EU-land.

Fravær av en løsning vil med all sannsynlighet innebære at Finanstilsynet ikke lenger vil få delta i dette felleseuropeiske tilsynssamarbeidet.

 

Hvordan er den konkrete løsningen?
EØS-tilpasningen til EUs-finanstilsynssystem bygger på EØS-avtalens topilarstruktur. I den grad adgang til å treffe rettslig bindende vedtak i EU-pilaren er lagt til EUs-finanstilsynssystem, er tilsvarende myndighet for EFTA-pilaren lagt til EFTAs overvåkingsorgan, med adgang til overprøving i EFTA-domstolen.

For å utnytte ressursene i EUs finanstilsynssystem og bidra til å opprettholde rettsenhet skal EFTAs overvåkingsorgan basere sine vedtak på utkast fra vedkommende EU-finanstilsynsmyndighet. EFTAs overvåkingsorgan vil ikke ha rettslig eller på annen måte formell plikt til å fatte et vedtak med et bestemt innhold når et utkast er mottatt. Dersom det skulle bli sprik i vedtakene mellom de to pilarene, vil dette kunne tas opp i EØS-komiteen etter de vanlige reglene for tvisteløsning i EØS.

 

Kan EØS-avtalen fortsatt omfatte finanssektoren dersom vi ikke finner en løsning på dette?
Nei.

Utdyping: Dersom EØS-regelverket ikke utvikles på samme måte som EU-regelverket på dette området, vil det bli stadig større sprik mellom hhv. forpliktelsene og rettighetene landene imellom innenfor EU-området og de forpliktelsene og rettighetene Norge, Island og Liechtenstein har overfor EUs medlemsland. Dette vil over tid bli en uakseptabel situasjon i EØS-sammenheng, selv om vi nasjonalt skulle søke å tilpasse oss EU-regelverket uten å ta inn nytt regelverk i EØS-avtalen.

Det er vanskelig å være kategorisk om hva konsekvensene av et evt. norsk nei til avtalen vil være. Norsk finansnæring vil neppe bli fysisk utestengt fra det europeiske markedet, men det er grunn til å frykte at norske finansaktører da ville bli behandlet som aktører fra tredjeland, og få større vanskeligheter med å operere i EU bl.a. pga. konkurranseulemper og ulike regulatoriske krav til tredjelandsaktører.

WTO-avtalen gir ikke samme type tilgang som det som følger av EØS-avtalen. Dette er bl.a. beskrevet i Finansmarknadsmeldinga 2014 (Meld. St.22 (2014-2015) kapittel 4. Det er ikke så mye hjelp i WTO- eller OECD- avtalen for norske banker dersom EU anser dem som etablert i tredjeland.

 

Hvorfor kan ikke Norge få stemmerett i EUs finanstilsynsmyndigheter?
Etter EU-traktaten er det bare EU-medlemmer som har stemmerett i EUs organer.  Norges tilknytning til det indre marked følger av EØS-avtalen. Løsningen som er fremforhandlet bygger på EØS-avtalens topilar-struktur.

 

Endrer EØS-tilknytningen til EUs finanstisynssystem hvordan nytt EU-regelverk blir gjeldene for Norge?
Nei. Plikten til å ta over nytt relevant EU-regelverk følger av EØS-avtalen som vi har hatt siden 1994.

Direktiver og forordninger, også på området finansielle tjenester, vedtas av Rådet og Europaparlamentet eller Kommisjonen og tas inn i EØS-avtalen på vanlig måte. EUs finanstilsynsmyndigheter eller EFTAs overvåkingsorgan har ikke fått myndighet til å fastsette EU- eller EØS-regelverk, men utarbeider utkasttil regelverk som skal vedtas av Kommisjonen.

 

Vil EU kunne blokkere, endre eller instruere finanstilsynet i saker om konsesjoner til norske finansinstitusjoner?
Nei. Ikke så lenge det norske Finanstilsynet følger regelverket. Det norske Finanstilsynet vil fremdeles ha ansvaret for det aller meste av tilsynet med norske finansforetak og det norske finansmarkedet, også saker om konsesjoner.

 

Er EØS-avtalen viktig for norsk finansnæring?
Norske banker har ikke så stor virksomhet i utlandet. Men på nisjeområder er de store. DNB verdensledende innen finansiering av shippingvirksomhet. Vi har to av verdens største selskap innen sjøforsikring (Gard og Skuld). Vi har også forvaltningsselskaper for verdipapirfond som har mange kunder i utlandet. Enkelte norske skadeforsikringsseslskaper, livselskaper og banker har viktige deler av virksomheten rettet mot andre nordiske land basert på EØS-regelverket. Det er også viktig for norske finansforetak å kunne følge sine kunder ut av Norge. EØS-regelverket gir dem adgang til dette. Uten rettigheter etter EØS-avtalen vil en slik full adgang til markeder i andre EØS-stater ikke være sikret.

En annen virkning av EØS-avtalen er at utenlandske aktører har trygghet for at norsk regulering er i tråd med den standarden EU setter. Uten en reelt fungerende EØS-avtale på finansmarkedsområdet må vi derfor ta høyde for økt usikkerhet rundt det norske finansmarkedet og tilhørende konsekvenser for norske næringsaktører og arbeidsplasser.

 

Hva er status for parlamentsamtykke til avtalen på Island?
Alltinget på Island har også til behandling et tilsvarende spørsmål om samtykke til utkastene til EØS-komitébeslutninger som det Stortinget nå behandler. Etter de siste oplysningene vi har fått, er det gode muligheter for at saken vil bli behandlet under ekstraordinær sesjon i Alltinget i august.

 

Danner denne løsningen bindende presedens på andre områder, som for eksempel energi- og telekomområdet?
Det er ikke automatikk i at den løsningen som foreligger for EØS-tilknytning til EUs finanstilsyn vil definere rammene for løsningene som man finner innenfor andre områder. Dette vil avhenge av graden av likhetstrekk mellom de ulike områdene og posisjonene til både EU og EØS/EFTA-statene. Norge har gjort det klart overfor EU at vi ikke anser at løsningen i finanstilsynssaken setter noen bindende presedens for senere saker.

 

Hva skjer med den norske innskuddsgarantien?
Fremgangsmåten for å ta nytt EU-regelverk inn i EØS-avtalen, og gjennomføre det i norsk rett, påvirkes ikke av tilknytningen til EUs finanstilsynssystem. Dette gjelder både spørsmål om fullharmoniseringsregelverk, EØS-tilpasninger (tilpasningstekster) og mengden og utformingen av regelverket. Vi vil på samme måte som vi har gjort siden 1994, fortsatt vurdere EØS-relevans og behov for norske tilpasninger til nytt EU-regelverk når disse skal tas inn i EØS-avtalen.

Regelverket for innskuddsgarantiordningen er ikke direkte påvirket av saken om norsk tilknytning til EUs finanstilsyn, men det er én av de 180 utestående rettsaktene som ikke er tatt inn i EØS-avtalen i påvente av en løsning i tilsynsbyråsaken. Behov for tilpasninger til enkeltrettsakter vil på vanlig måte bli drøftet med EU. Det gjelder også innskuddsgarantidirektivet.

Den norske innskuddsgarantien er i dag på 2 mill. kroner per innskyter per bank. EU-regelverket pålegger alle land å ha en innskuddsgarantiordning. Nivået på garantien ble med virkning fra 31. desember 2010 totalharmonisert i EU til 100 000 euro, ca 900 000 kroner

 

Vil bankens kunder måtte betale dersom en bank har gitt lån som ikke betjenes? Får kundene regningen på tapte lån fordi bankene ikke skal kunne gå konkurs?

En bank kan formelt sett ikke gå konkurs. Hvis en bank ikke kan betale det den skylder, eller ikke har tilstrekkelig kapital, blir den i stedet satt under «offentlig administrasjon», som ligner konkursbehandling. Dersom det ikke er dekning i boet, vil kreditorenes krav bli redusert, først kravene med dårligst prioritet. Det skal mye til før innskyterne ikke får tilbake sine penger. Lån kunder har i banken, er en eiendel for banken, og kan for eksempel bli solgt til en annen bank, slik at lånekunden må forholde seg til en ny kreditor.

Kundeinnskudd i norske banker er beskyttet av innskuddsgarantien, som nå er på 2 mill. kroner pr kunde pr bank. Under finanskrisen 2008-2009 var det flere land som ikke hadde noen innskuddsgaranti. Kundene i disse landene kunne da risikere at deres innskudd ikke ble tilbakebetalt pga. tap i bankene.

Erfaringene fra finanskrisen gjorde at EU innførte krav om at alle land skal etablere en innskuddsgarantiordning. Omfanget er satt til 100 000 euro (snaut 1 mill. kroner) per kunde per bank. Norge har til tross for stor innsats mens EU har utarbeidet sitt nye direktiv ikke oppnådd aksept for å beholde en 2 mill. kr-grense, men har fått en utsettelse til ut 2018 med å redusere garantiene. Etter 2018 vil det fremdeles være en god innskuddsgaranti som dekker behovet for de aller fleste nordmenn, men det kan være nødvendig å opprette konto i flere banker dersom man har store beløp stående på sparekonto og ønsker tryggheten som innskuddsgarantiordningen gir.

Fremgangsmåten for å ta nytt EU-regelverk inn i EØS-avtalen, og det materielle innholdet i dette regelverket, herunder om det er fullharmoniseringsregler, påvirkes ikke direkte av tilknytningen til EUs finanstilsynssystem. EUs direktiv om innskuddsgarantiordninger er én av de om lag 180 utestående rettsaktene som ikke er tatt inn i EØS-avtalen i påvente av en løsning i tilsynsbyråsaken.