Sametingets formelle stilling

Rapport fra arbeidsgruppe, avlevert 27.04.07

Innholdsfortegnelse

Innledning og sammendrag
Bakgrunn for arbeidet 
Mandatet 
Arbeidsgruppen 
Sammendrag av arbeidsgruppens forslag 

Del I Grunnlagsmateriale – status på sentrale områder

1. Folkerettslige og nasjonale forpliktelser 
1.1. Internasjonale rettsregler 
1.1.1. Artikkel 27 i FNs konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter 
1.1.2. ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater 
1.1.3. Prinsippet om samisk selvbestemmelsesrett 
1.2. Samenes statsrettslige stilling 

2. Sametinget 
2.1. En oversikt over Sametingets virksomhet 
2.2. Sametinget som representativt folkevalgt organ 
2.3. Sametingets administrasjon 
2.4. Sametingets arbeids- og myndighetsområde 
2.5. Søksmålskompetanse 
2.6. Sivilombudsmannen og Sametinget 
2.7. Regjeringsadvokaten og Sametinget 
2.8. Sametinget og arbeidsrettslige bestemmelser i staten 
2.9. Sametinget og forholdet til offentlighetsloven og forvaltningsloven 
2.10. Sametingets budsjett og tilknytningsform til staten 
2.10.1. Dagens budsjettprosedyrer 
2.10.2. Utviklingen av Sametingets budsjett 
2.11. Kontroll og revisjon i Sametinget 
2.12. Sametinget og statsrådens konstitusjonelle ansvar 
2.13. Sametingets forhold til Stortinget 
2.14. Sametingets forhold til kommuner og fylkeskommuner 

3.  Tilknytningsformer for statlige organer 
3.1. Forvaltningsorganer 
3.1.1. Ordinære forvaltningsorganer 
3.1.2. Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter 
3.1.3. Andre statlige fristilte virksomheter 
3.2. Virksomheter organisert som egne rettssubjekter 
3.3. Institusjoner underlagt Stortinget 

4. Kommuner og fylkeskommuners forhold til regjeringen 
4.1. Prinsipper for statlig styring av kommunesektoren 
4.2. Statlig kontroll av kommunesektorens inntektsrammer 
4.3. Konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren 
4.4. Kostnadsberegninger og økonomiske analyser 

5. Nordiske og internasjonale forhold 
5.1. Urfolks stilling i Finland, Sverige, Danmark, Canada og New Zealand 
5.2. Forslag til en nordisk samekonvensjon 

Del II Arbeidsgruppens vurderinger og forslag

6.  Vurderinger av Sametingets formelle stilling 
6.1. Sametingets rettslige stilling 
6.1.1. Sametinget som en del av den juridiske person staten 
6.1.2. Sametinget som selvstendig rettssubjekt 
6.1.3. Arbeidsgruppens vurderinger og forslag om Sametingets rettslige stilling 
6.2. Lovfesting av prinsippet om Sametingets uavhengighet 
6.3. Lovfesting av konsultasjonsretten 
6.4. Forskriftskompetanse for tilskuddsforvaltningen 
6.5. Rapportering om Sametingets virksomhet 
6.6. De konstitusjonelle rammer 

7.  Konsekvenser av arbeidsgruppens forslag om Sametingets formelle stilling 
7.1. Forholdet til forvaltnings- og offentlighetsloven 
7.2. Ansattes stilling 
7.3. Konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar 
7.4. Kontrollordninger og revisjon 
7.5. Andre konsekvenser 

8. Arbeidsgruppens forslag om Sametingets formelle stilling 
8.1. Lovforslag 
8.2. Merknader til lovforslagene 

9. Vurderinger av nye budsjettprosedyrer 
9.1. Folkerettslige vurderinger 
9.2. Vurderinger av dagens budsjettprosesser 
9.3. Bruk av rapport fra Faglig analysegruppe 
9.4. Innholdet i nye budsjettprosedyrer 
9.5. Forslag til budsjettprosedyrer 
9.5.1. Modell 1 
9.5.2. Modell 2 
9.5.3. Modell 3 
9.6. Arbeidsgruppens samlede vurderinger om nye budsjettprosedyrer 
9.6.1. Imøtekomme forpliktelsene i folkeretten
9.6.2. Styrke demokratiske prosesser i utviklingen av det samiske samfunnet 
9.6.3. Sikre Sametingets mulighet til selv å prioritere for samisk kultur 
9.6.4. Styrke samhandlingen mellom regjeringen og Sametinget 
9.6.5. Effektivisering av regjeringens arbeid med samiske saker 
9.6.6. Legge til rette for en utvikling av Sametingets ansvar og myndighet og tydeliggjøre Sametingets selvstendighet 
9.6.7. Oppsummering av arbeidsgruppens vurderinger og forslag 

Vedlegg
Vedlegg 1. Forslag til budsjettprosedyrer med kommentarerSaksmengde i Sametinget 1999-2006
Vedlegg 2. Oversikt over overføring av tilskuddsordninger og myndighet til      Sametinget
Vedlegg 3. Sametingets fordeling av tilskudd 2005-2007
Vedlegg 4. Sametingets oppnevning/deltakelse til styrer, råd og utvalg
Vedlegg 5. Budsjettprosessen i Sametinget
Vedlegg 6. Oversikt over departementenes bevilgninger til samiske formål 2005-2007
Vedlegg 7.

Særskilt vedlegg:
Urfolks konstitusjonelle, rettslige og økonomiske stilling i Finland, Sverige, Danmark, Cana-da og New Zealand. En kortfattet komparativ framstilling. John B. Henriksen, 1. desember 2006.

____________________________________________________________________________

Innledning og sammendrag

 

Bakgrunn for arbeidet
På det halvårlige konsultasjonsmøtet 14. desember 2005 mellom sametingspresidenten og arbeids- og inkluderingsministeren ble det enighet om å nedsette en arbeidsgruppe som skal fremme forslag om etablering av nye budsjettprosedyrer mellom regjeringen og Sametinget, og utrede Sametingets formelle stilling i forhold til staten.

Bakgrunnen for at man ble enige om å sette i gang dette arbeidet er todelt. Det ble i april 2005 lagt fram en rapport om kontrollordninger i Sametinget. Rapporten ble utarbeidet av en ar-beidsgruppe nedsatt av Kommunal- og regionaldepartementet i samråd med Sametinget og Riksrevisjonen. I sin rapport tok arbeidsgruppen avslutningsvis opp spørsmålet om en mer selvstendig stilling for Sametinget. Det vises til at det i dag er en spenning mellom Sameting-ets rolle som statsorgan/forvaltningsorgan og Sametinget som selvstendig folkevalgt organ. Arbeidsgruppen mener at en mulig løsning som bør utredes nærmere, er å etablere Sametinget som eget rettssubjekt, slik at Sametinget får en like uavhengig stilling, politisk og budsjett-messig, som fylkeskommuner og kommuner. Arbeidsgruppen sier også at det bør vurderes hvilke endringer som bør gjøres i sameloven, i bevilgningssystemet for Sametinget og for Sametingets kontrollordninger og revisjon. Sametinget behandlet rapporten i mai 2005, og ba om at Kommunal- og regionaldepartementet i konsultasjon med Sametinget utreder om Same-tinget bør skilles ut som eget rettssubjekt.

Videre la en arbeidsgruppe i april 2005 fram en rapport med forslag om etablering av prose-dyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget. Bakgrunnen for arbeidet var samenes rett til å bli konsultert i saker som angår dem, en rett som følger av folkerettslige bestemmelser, og da særlig ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Også stadige debatter om hvordan konsultasjoner skulle gjennomføres, som for eksem-pel under arbeidet med finnmarksloven, var erfaringer som lå til grunn for arbeidet. Konsulta-sjoner knyttet til budsjettprosessen ble ikke behandlet. Det var enighet om at det er nødvendig å se nærmere på prosedyrene i forbindelse med utarbeidelsen av Sametingets budsjett som en egen sak, fordi prosedyrer i forbindelse med budsjettarbeid reiser en rekke særskilte spørsmål og problemstillinger. Konsultasjonsavtalen ble underskrevet av sametingspresidenten og kommunal- og regionalministeren i mai 2005.

Mandatet
Mandatet for foreliggende arbeid er utarbeidet av Sametinget og regjeringen i fellesskap:

Arbeidsgruppen skal vurdere spørsmålet om en formelt mer uavhengig stilling for Sametinget og legge fram forslag til hvordan dette kan gjennomføres. Arbeidsgruppen skal vurdere eventuelle konsekvenser for Sametingets kontrollordninger og revisjon, og for Sametingets søksmålskompetanse i ulike typer saker. Gruppen skal særlig fokusere på mulige løsninger som tar utgangspunkt i at Sametinget fortsatt skal være en del av den juridiske personen staten. Eventuelle konsekvenser for statsrådenes konstitusjonelle og parlamentariske ansvar for bevilgningene til Sametinget må tydeliggjøres. Arbeidsgruppens mandat omfatter ikke evt. spørsmål knyttet til Sametingets formelle stilling i utlandet.

Arbeidsgruppen skal videre legge fram forslag til prosedyrer mellom regjeringen og Sametinget i arbeidet med Sametingets budsjett. Forslaget skal ta utgangspunkt i de relevante folkerettslige forpliktelser som påligger staten overfor urfolk og bygge på de folkerettslige vurderingene i rapporten om prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget. Arbeidsgruppen skal vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av eventuelle forslag, og forholdet til annet lovverk. Arbeidsgruppen legger fram sine forslag innen 15. mars 2007. 

Arbeidsgruppen
Arbeidsgruppen har bestått av medlemmer fra Sametinget og departementene. Sametingets medlemmer har vært rådgiver Carl Erik Moksness, rådgiver Veslemøy Dahl, rådgiver Ingar N. Kuoljok, avdelingsdirektør Tommy Somby, underdirektør Hege Fjellheim Sarre (fram til 1.1.2007) og seniorrådgiver Torvald Falch (fra 1.1.2007).

Arbeidsgruppemedlemmene fra departementene har vært førstekonsulent Benny Solheim fra Lovavdelingen, Justisdeparte-mentet, rådgiver Nancy V. Olsen, rådgiver Cecilie Haare og prosjektleder Ninni Kate Rognli fra Same- og minoritetspolitisk avdeling i Arbeids- og inkluderingsdepartementet . Arbeids- og inkluderingsdepartementet har hatt leder- og sekretariatsfunksjonen for arbeidsgruppen.

Gruppen startet sitt arbeid i september 2006 og har avholdt 5 møter.

Sammendrag av arbeidsgruppens forslag 
Grunnlagsmaterialet gjør rede for dagens forhold, bl.a. Sametingets arbeids- og myndig-hetsområde, dagens budsjettrutiner, søksmålskompetanse og forholdet til Regjeringsadvoka-ten. Arbeidsgruppen har forsøkt å gi en helhetlig framstilling av Sametingets virksomhet og utvikling både i forvaltningslandskapet og i det politiske bildet. Gruppen mener det er viktig å synliggjøre Sametingets ulike funksjoner fordi dette har betydning for hvordan Sametinget bør organiseres i forhold til statlige myndigheter. Arbeidsgruppen har også sett på kommuners forhold til regjeringen med tanke på eventuelle overføringsverdier i forhold til Sametinget. Videre er relevante spørsmål om urfolks stilling i Finland, Sverige, Danmark, Canada og New Zealand omtalt.

Når det gjelder vurderingene legger arbeidsgruppen vekt på at Sametinget er en virksomhet som både er et selvstendig, folkevalgt organ, og et statlig forvaltningsorgan. Det er også av vesentlig betydning at det er Sametinget, som samenes representative organ, som skal priori-tere for samisk kultur, ikke regjeringen. Videre er konsultasjonsretten et sentralt element i forholdet til regjeringen. Arbeidsgruppen peker på at alle disse elementene gjør Sametinget til en spesiell konstruksjon og gjør det vanskelig å velge ”standardløsninger” for formaliseringen av Sametingets forhold til regjeringen, både når det gjelder tilknytningsform og i budsjett-sammenheng.

Arbeidsgruppens vurderinger om Sametingets formelle stilling
Gjennomgangen av Sametingets formelle stilling er bl.a. en oppfølging av en tidligere ar-beidsgruppes rapport (lagt fram april 2005), der det ble foreslått at ”en mulig løsning som bør utredes nærmere, er å etablere Sametinget som eget rettssubjekt, slik at Sametinget får en like uavhengig stilling, politisk og budsjettmessig, som fylkeskommuner og kommuner”. Same-tinget ba i den forbindelse om at spørsmålet ble utredet i konsultasjon med Sametinget.

Når det gjelder Sametingets rettslige status, har arbeidsgruppen lagt fram ett forslag der Sa-metinget fortsatt er en del av den juridiske personen staten, og ett forslag der Sametinget etab-leres som et selvstendig rettssubjekt. Arbeidsgruppen mener at en løsning der Sametinget etableres som et selvstendig rettssubjekt, formelt fristilt fra regjeringen, trolig er den beste sett i lys av dagens praksis og syn på Sametinget som selvstendig folkevalgt organ. Arbeidsgrup-pen mener at en slik løsning samlet sett vil være i tråd med den uavhengige stillingen Same-tinget allerede har, og at dette vil bringe større klarhet i spørsmål om statsrådenes instruk-sjonsmyndighet og konstitusjonelle og parlamentariske ansvar. Videre mener arbeidsgruppen at dette vil gi et svar på det uavklarte spørsmålet om Sametingets søksmålskompetanse, og en klargjøring av at regjeringsadvokaten ikke har ansvar for å bistå Sametinget.

Arbeidsgruppen legger for øvrig fram flere forslag til lovendringer som er en formalisering av Sametingets stilling som et selvstendig folkevalgt organ. Arbeidsgruppen peker på at lo-vendringsforslagene er tenkt som en helhet. De fleste forslagene er ikke avhengig av om Sa-metinget blir et selvstendig rettsubjekt eller ikke. Dette er i hovedsak forslag som regelfester dagens praksis knyttet til regjeringens instruksjonsmyndighet overfor Sametinget, økonomi-forvaltning og tilskuddsforvaltning. Arbeidsgruppen foreslår også at konsultasjonsretten fast-slås i sameloven, og at lovens § 1-3 om at Sametingets årsmelding skal sendes Kongen, opp-heves.

Vedrørende konsekvenser av arbeidsgruppens forslag som gjelder Sametingets formelle stil-ling, innebærer begge modellene at det gjøres endring i sameloven. Ved begge modellene bør dagens praksis regelfestes. Forslaget om at Sametinget etableres som et selvstendig rettssub-jekt vil i tillegg medføre en lovregulering av Riksrevisjonens kontroll av Sametingets bruk av statlige midler. Dersom Sametinget fortsatt skal være en del av den juridiske personen staten, mener arbeidsgruppen at dette vil kreve visse lovmessige tiltak for å synliggjøre gjeldende rett, samt at rettstilstanden når det gjelder Sametingets søksmålskompetanse bør avklares yt-terligere. Når det gjelder forholdet til regjeringsadvokaten bør en formalisering av at Same-tinget er en del av den juridiske personen staten få den konsekvens at regjeringsadvokaten plikter å bistå Sametinget i alle saker som ikke er en tvist mellom Sametinget og statlige myndigheter. Arbeidsgruppen mener også at det bør vurderes om dette bør komme til utrykk direkte i sameloven.

For øvrig mener arbeidsgruppen at ved begge modeller vil forvaltnings- og offentlighetsloven være gjeldende som i dag, og de ansattes stilling bør forbli uendret.

Arbeidsgruppens vurderinger om nye budsjettprosedyrer
Arbeidsgruppens forslag til budsjettprosedyrer skal, jf. mandatet, ta utgangspunkt i de folke-rettslige forpliktelsene som påligger staten overfor urfolk. Arbeidsgruppens forslag skal også bygge på de folkerettslige vurderingene i rapporten om prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget. Videre legger arbeidsgruppen vekt på den samepolitiske utviklingen, særlig utviklingen av Sametinget som et selvstendig folkevalgt organ.

Arbeidsgruppen mener at en god budsjettprosedyremodell bør
- være i tråd med de folkerettslige forpliktelsene om konsultasjoner
- virke til en mer effektiv samhandling mellom regjeringen og Sametinget
- fungere godt i forhold til regjeringens ordinære budsjettprosess
- kunne ansvarliggjøre departementene mer enn i dag ved at det er et større fokus i bud-sjettprosessen på å utvikle en felles forståelse for situasjonen og utviklingsbehovet i samiske samfunn
- bidra til å styrke og effektivisere regjeringens arbeid med og samordning av samiske spørsmål
- styrke Sametingets mulighet til selv å prioritere tiltak for samisk kultur
- styrke Sametingets dialog med det samiske sivile samfunnet
- legge til rette for å utvikle Sametingets ansvars- og myndighetsområde
- bidra til å tydeliggjøre Sametingets uavhengige stilling.

I forbindelse med etableringen av konsultasjonsprosedyrene ble det enighet om å etablere en Faglig analysegruppe som blant annet på bakgrunn av samisk statistikk årlig avlegger en rap-port om situasjon og utviklingstrekk i samiske samfunn. Arbeidsgruppen mener at bruk av denne rapporten er et viktig element i nye budsjettprosedyrer. Dette vil legge et godt grunnlag for de drøftelser som skal skje om budsjettet til samiske formål og satsninger på samiske til-tak.

Arbeidsgruppen drøfter tre ulike modeller:
Modell 1 tar utgangspunkt i dagens budsjettrutiner og konsultasjonsprosedyrene. Modellen innebærer at det etableres nærmere regler for gjennomføring av konsultasjoner om budsjettet til samiske formål. Modellen innebærer videre at det om våren legges fram en egen stortings-melding om situasjonen og utviklingsbehov i det samiske samfunnet, der regjeringen vil kun-ne gi Sametinget mer forpliktende signaler om hvordan regjeringen ser for seg oppfølgingen av bl.a. Sametingets budsjettbehov, tiltak angitt i Faglig analysegruppes rapport og enighets-punkter mellom Sametinget og regjeringer fra ulike konsultasjonsmøter siste år. Den endelige fordelingen av bevilgninger til samiske formål presenteres imidlertid når statsbudsjettet legges fram i oktober.

Arbeidsgruppens medlemmer fra Sametinget mener at denne modellen ikke kan anses å være innenfor de folkerettslige krav som stilles for konsultasjoner av tiltak av direkte betydning for samene og for Sametingets rett til å fremme og kontrollere egen økonomisk, sosial og kultu-rell utvikling.

Modell 2 tar utgangspunkt i at det overføres til Sametinget en viss prosentandel av statsbudsjettet til samiske formål. Modellen bygger på forutsetningene om at samene har rett til selvbestemmelse og rett til å prioritere over sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. Arbeidsgruppens medlemmer fra departementene mener at en slik modell ikke er realistisk å få til.

Modell 3 tar utgangspunkt i forholdet til kommuner og fylkeskommuner i budsjettsammen-heng, samt i kjente årlige hovedforhandlinger mellom staten og næringsorganisasjoner innen jordbruket og reindriften. Modellen vektlegger også at staten og Sametinget er likeverdige partnere, jf. konsultasjonsprosedyrene.

Modellen innebærer at det i likhet med for eksempel kommuneopplegget og reindriftsforhand-lingene legges fram en stortingsproposisjon om våren, og legger således til rette for at de bud-sjettmessige rammene til samiske formål er avklart i god tid før en går over i nytt budsjettår. Dette medfører at det også aktivt legges til rette for bedre saksbehandling i Sametinget, at Sametinget kan føre gode prosesser i forhold til de institusjonene de har ansvaret for og for øvrig i det sivile samiske samfunnet om prioriteringer innefor de økonomiske rammene.

På bakgrunn av denne samlede vurderingen av modellene mener arbeidsgruppen at modell 3 (forhandlinger) best ivaretar de hensyn som arbeidsgruppen har lagt vekt på i utformingen av nye budsjettprosedyrer.

 

Del I Grunnlagsmateriale – status på sentrale områder

 

1. Folkerettslige og nasjonale forpliktelser

1.1. Internasjonale rettsregler
Norge har tiltrådt flere internasjonale konvensjoner, erklæringer og avtaler som har betydning for rettstilstanden til urfolk og etniske minoriteter. De viktigste internasjonale instrumentene som Norge har sluttet seg til i denne sammenhengen er:

• FNs konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter 
• ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater  
• FNs konvensjon om barnets rettigheter , jf. kapittel 9 
• Europarådets pakt for regions- eller minoritetsspråk , jf. kapittel 7 
• Europarådets rammekonvensjon om vern av nasjonale minoriteter 
  

Andre internasjonale instrumenter av betydning er Konvensjonen om biologisk mangfold og Agenda 21, kapittel 26 om anerkjennelse og styrking av urfolk og deres samfunn i erklæring-en fra Verdenskonferansen for miljø og utvikling i 1992 (Rio-erklæringen). Folkerettslig er det imidlertid særlig art. 1 og 27 i FNs konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter og ILO-konvensjon nr. 169 av 1989 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater som setter rammene for norsk samepolitikk.

1.1.1. Artikkel 27 i FNs konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter
Art. 27 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter fra 1966 er en sentral bestemmelse i internasjonal rett til vern av minoriteter. Artikkelen gir uttrykk for at i de stater hvor det fin-nes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike, ikke berøves retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne og prakti-sere sin egen religion, eller bruke eget språk. Norske myndigheter har helt siden behandlingen av sameloven av 1987 akseptert at staten har en plikt til positivt å bidra til at den samiske fol-kegruppen har forutsetningene for å dyrke sin kultur, og at denne plikten også omfatter de materielle forutsetninger for kulturen. Dette ble uttrykkelig uttalt i Ot.prp. nr. 33 (1986-87) og i Innst.O. nr. 79 (1986-87) om sameloven. I Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) står det at SP art. 27 både gir et vern mot inngrep i samenes rett til å utøve sin kultur og pålegger myndighetene å gjennomføre aktive tiltak der dette er nødvendig for å oppfylle kravet om kulturvern, og at det er klart at kulturbegrepet må tolkes slik at det omfatter de materielle forutsetningene for kultu-ren.

Et sentralt spørsmål i forhold til tolkningen av art. 27 har vært innholdet i kulturbegrepet, og dermed innholdet i de forpliktelsene den etablerer. Artikkelen uttrykker i sin ordlyd vern om den ideelle kulturen og kulturelle ytringsformer som språk og religion. Det er en alminnelig tolkning at bestemmelsen også omfatter de materielle forutsetningene for samenes totale kul-turutøvelse. Bestemmelsens betydning for samenes rettsstilling er grundig drøftet i NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling. Mange av de spørsmålene som var usikre i 1984, er senere avklart gjennom praksis i FNs menneskerettighetskomité, som overvåker konvensjonen. Ko-miteens avgjørelser og uttalelser styrker den tolkningen av begrepet som ble gjort i NOU 1984: 18 når det gjelder rekkevidden av art. 27. Der konkluderte Samerettsutvalget med at art. 27 ikke bare beskytter mot statlige inngrep som begrenser gruppens utøvelse av sin kultur, men at statene også har en viss plikt til å sikre at minoritetene får aktiv støtte. Samerettsutval-get argumenterte også for at art. 27 omfatter de materielle forutsetningene for opprettholdelse og videreføringen av kulturen. FNs menneskerettskomité har lagt dette materielle kulturbe-grepet til grunn når det gjelder urfolk. Komiteen viser også til at bestemmelsen krever tiltak for å sikre effektiv deltakelse i avgjørelser som angår dem, jf. General Comment No. 23 til art. 27 fra 1994. Folkerettsgruppen i NOU 1997: 5 Urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett mener at tolkningen av art. 27 i internasjonal praksis i forhold til urfolk har gått i samme retning som ILO-konvensjon nr. 169. Lov 21. mai 1999 nr. 39 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) gir konvensjonen om sivile og politiske rettigheter status som norsk lov og ved motstrid går bestemmelsene i konvensjo-ner og protokoller som er nevnt i loven foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. menneske-rettighetsloven § 3. 

1.1.2. ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater
Den 76. internasjonale arbeidskonferansen (International Labour Organization) vedtok i 1989 konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Ved den norske ratifika-sjonen i 1990 gjorde Norge konvensjonen gjeldende for samene.

ILO-konvensjon nr. 169 om urfolks og stammefolk i selvstendige stater er sammen med den tidligere ILO-konvensjon nr. 107 av 1958 om vern og integrering av urbefolkningen og andre folkegrupper som helt eller delvis lever under stammeforhold i uavhengige land, foreløpig de to eneste internasjonale rettslige instrumenter som direkte omhandler vern av urfolk. Hoved-prinsippet i ILO-konvensjon nr. 169 er urfolks rett til å bevare og videreutvikle sin egen kul-tur, og myndighetenes plikt til å treffe tiltak for å støtte dette arbeidet.

ILO-konvensjon nr. 169 har bestemmelser om urfolks rett til selv å bestemme over sin øko-nomiske, sosiale og kulturelle utvikling, til å lære å bruke eget språk og til å opprette egne institusjoner til å representere seg overfor myndighetene. Konvensjonen anerkjenner videre urfolks ønsker om og behov for kontroll over egne institusjoner, sin egen livsform og økono-miske utvikling. Dette innebærer en anerkjennelse av urfolks ønske om å opprettholde og vi-dereutvikle sin egen identitet, språk og religion, innen rammen av de statene de lever i. Kon-vensjonen har videre bestemmelser om blant annet landrettigheter, sysselsetting og arbeidsliv, opplæring, trygd og helse.

Konvensjonen beskriver de allmenne retningslinjene for statens forpliktelser. Hovedprinsip-pene kommer fram i art. 2 hvor det heter at ”regjeringene skal ha ansvaret for - med deltaking av vedkommende folk - å sette i gang samordnet og systematisk virksomhet for å verne disse folkenes rettigheter og å garantere at deres integritet blir respektert”. Slik virksomhet skal sikre at medlemmene av det folk det gjelder, nyter godt av rettigheter og muligheter på linje med andre medlemmer av befolkningen. Videre skal tiltak fremme full virkeliggjøring av dis-se folks sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter, med respekt for deres sosiale og kultu-relle identitet, tradisjoner og institusjoner. Dette prinsippet utdypes og forsterkes i art. 4 nr. 2 hvor det bestemmes at staten er forpliktet til å respektere klart uttrykte ønsker fra urfolk når det skal treffes særlige tiltak som kan berøre den enkelte eller urfolks institusjoner, eiendom, kultur, arbeid og miljø. I samisk sammenheng betyr dette at tiltak som berører de nevnte om-rådene ikke kan iverksettes i strid med klart uttrykte ønsker og prioriteringer fra først og fremst Sametinget som må anses som den mest legitime samiske institusjonen. (Jf. utkast fra finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppe til nordisk samekonvensjon, s. 146.)

Som følge av ratifikasjon av ILO-konvensjon nr. 169 har regjeringen forpliktet seg til å kon-sultere vedkommende folk, ved hensiktsmessige ordninger og spesielt gjennom deres repre-sentative institusjoner, når det overveies å iverksette lovgivning eller administrative tiltak som kan få direkte betydning for vedkommende folk, jf. art. 6. Dette har resultert i en avtale om prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget.

Ved ratifikasjon av ILO-konvensjon nr. 169 i 1990 konkluderte Norge med at norsk lovgiv-ning var i overensstemmelse med konvensjonen, jf. St. prp. nr. 102 (1989-90). Dette syns-punktet har nok i ettertid blitt noe modifisert, jf. regjeringens lovforslag i Ot. prp. nr. 53 (2002-2003) om Finnmarksloven, og de tilpasninger som senere ble foretatt for å sikrere opp-fylle de folkerettslige forpliktelsene, jf. Innst. O. nr. 80 (2004-2005) .
 
ILOs ekspertkomité ga i 2003 uttrykk for at regjeringens forslag til finnmarkslov ikke oppfylte bestemmelsene i konvensjonen, men at regjeringens forslag kan aksepteres av komiteen om Sametinget er villig til å gi sitt samtykke til den. (ILOs ekspertkomité: Norway, 21003, Observation concerning Convention No 169, indigenous and Tribal peoples (1989), paragraph 19).

I forbindelse med ratifikasjonen av ILO-konvensjon nr. 169 uttalte Sametinget at det er ”tvilsomt om norsk lovgivning og praksis fullt ut tilfredsstiller de krav som er kommet til uttrykk i K-169”, jf. St. prp. nr. 102 (1989-90), side 12. Sametinget viste imidlertid til de utredninger som foregikk i regi av Samerettsutvalget, med sikte på å komme fram til eventuell ny lovgivning, og anbefalte ratifikasjon begrunnet med at ratifikasjon vil stille krav til rettsavklaring og sannsynligvis til lovendringer på visse punkter senere. Sametingets prinsipale posisjon har siden 1993 vært at ILO-konvensjon nr. 169 må inkorporeres direkte gjennom menneskerettsloven med forrang fremfor annen lovgiv-ning.

ILO-konvensjon nr. 169 etablerer minimumsstandarder for rettslig beskyttelse av urfolk. For norsk samepolitikk anser regjeringen standardene verken å være uttømmende eller begrensen-de. Enkelte lover, slik som sameloven, går i flere henseende lenger enn forpliktelsene Norge har påtatt seg gjennom konvensjonen. Etter ikrafttredelsen har Norge rapportert til ILO om konvensjon nr. 169 i henhold til organisasjonens regelverk. Sametinget har fremmet sine synspunkter direkte til ILO i form av et vedlegg til regjeringens rapportering.

1.1.3. Prinsippet om samisk selvbestemmelsesrett
Ideen om folkenes selvbestemmelsesrett som tankemessig størrelse har eksistert siden den franske og amerikanske revolusjon og har sin opprinnelse i 1700-tallets tenkning om folkesu-verenitetsprinsippet. Ideen har etter hvert utviklet seg til et folkerettslig prinsipp som det i dag er bred enighet om, og som har stor internasjonal oppslutning. Selv om rettsprinsippet har solid internasjonal tilslutning, er det derimot ikke en like stor enighet om dets nærmere rekke-vidde. Det nærmere innhold i prinsippet om retten til selvbestemmelse (”Self-determination”) og hvem det gjelder for, er under en dynamisk utvikling i internasjonal rett.

Selv om tanken om folkenes selvbestemmelsesrett har eksistert lenge, er det den betydning begrepet fikk i forbindelse med dekoloniseringen av de tidligere kolonistatene, som har for-met den internasjonale forståelses av prinsippet. Den tradisjonelle tolkningen av begrepet selvbestemmelsesrett har knyttet seg nettopp til avkoloniseringen, samt til okkuperte staters uavhengighet. Dette har medført at rettsprinsippet først og fremst har blitt tilkjent rettsrele-vans ved tale om ekstern selvbestemmelsesrett, dvs. retten til selvbestemmelse for et folk in-nenfor en stat i forhold til eksterne internasjonale aktører.

I nyere litteratur tas det imidlertid til orde for at folkenes selvbestemmelsesrett er en dynamisk norm under utvikling, og at urfolks krav om selvbestemmelse må sees i lys av dette. Det anty-des at urfolks selvbestemmelsesrett kan ha et annet innhold enn den tradisjonelle eksterne selvbestemmelsesretten og at det dermed også kan ha relevans utover de typiske kolonise-rings- og okkupasjonstilfellene. (Jf. blant annet Maivân Clech Lâm, At the edge of the State: Indigenous Peoples and Self-determination, New York, 2000.)

Det er dermed argumentert for at prinsippet om folkenes selvbestemmelsesrett kan ha for-skjellig innhold i ulike kontekster. Det har blitt hevdet at rettsprinsippet må undergis en dy-namisk tolkning, og at prinsippet også kan omfatte intern selvbestemmelse, for eksempel ur-folks krav på selvbestemmelse i forholdet til statsdannelsen som er etablert på det tradisjonelle urfolksterritoriet.

I St.meld. nr. 55 (2000-2001) Om samepolitikken presiserer regjeringen sitt syn på spørsmålet om retten til selvbestemmelse i forhold til samene (kap. 4). Regjeringen forutsetter at utvik-lingen av samisk selvbestemmelse skal skje innenfor rammen av den eksisterende uavhengige og demokratiske stat, og innenfor Norges eksisterende geografiske grenser. Regjeringen ut-trykker videre at kjernen av selvbestemmelsesretten i forhold til samene kan konsentreres rundt samenes rett til medbestemmelse: ”Viktige elementer i utviklingen av samenes selvbe-stemmelse kan konsentreres rundt samenes rett til medbestemmelse. Denne retten inkluderer retten til å delta på alle beslutningsnivåer i saker som gjelder lovgivning og administrasjon og i arbeidet med å opprettholde og utvikle samenes politiske systemer. Samenes selvbestem-melse vil derfor måtte ta utgangspunkt i en rett til å delta i avgjørelser som angår dem. Sa-misk selvbestemmelse er, i den norske konteksten, et spørsmål om hvorvidt vårt demokratiske system evner å gi den samiske befolkningen tilstrekkelig grad av innflytelse på de nasjonale politiske prosessene og beslutningene som angår dem” (St.meld. nr. 55 (2000-2001) side 35).

Retten til selvbestemmelse anses som en grunnleggende kollektiv menneskerett. Det kommer til uttrykk i FN-paktens formål, uttrykt i art. 1 nr. 2. I tillegg kommer prinsippet til uttrykk i likelydende bestemmelser i FN-konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) art. 1 og i FN-konvensjon om økonomiske sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) art. 1.

Det har lenge vært diskutert om selvbestemmelsesretten også omfatter urfolk innenfor en etablert stat. FNs menneskerettskomité har ved flere anledninger lagt til grunn at også urfolk er omfattet av SP og ØSK art. 1. Ved behandlingen av den fjerde periodiske rapporten fra den norske regjering oktober 1999 kom Menneskerettskomiteen med en anmodning til den norske regjering om å rapportere om hvordan samenes rett til selvbestemmelse etter SP og ØSK kan implementeres.

I Menneskerettkomiteens behandling av Norges femte periodiske rapport uttaler komiteen at den ser med glede på avtalen som ble inngått 11. mai 2005 med Sametinget om fastsetting av prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget, og også på vedta-kelsen av finnmarksloven, som virker til fremme av konvensjonens art. 1 og 27. Uttalelse-ne kan tolkes dithen at Menneskerettskomiteen anser at urfolk omfattes av SP art. 1. Same-tinget og regjeringen har imidlertid gitt uttrykk for ulik oppfatning av spørsmålet om urfolk er omfattet av art. 1 i SP og ØSK. Innholdet i selvbestemmelsesretten og rekkevidden av den når den skal praktiseres innenfor en demokratisk stat, er fortsatt under utvikling.

ILO-konvensjon nr. 169 art. 7 fastslår at urfolk har rett til å vedta sine egne prioriteringer og kontrollere sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. Formuleringen av ILO-konvensjon nr. 169 art. 7 er sammenfallende med formuleringen om retten til selvbestemmelse slik den kommer til uttrykk i felles art. 1 nr. 1 i FN-konvensjonene om henholdsvis sivile og politiske rettigheter, og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. (Jf. utkast til finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppe til nordisk samekonvensjon, s. 147). Til tross for at ILO-konvensjon nr. 169 har enkelte bestemmelser som inneholder elementer med relevans i for-hold til samisk selvbestemmelse vil det ikke være riktig å legge til grunn at konvensjonen kan påberopes som grunnlag for samisk selvbestemmelse i folkerettslig forstand. Dette fordi kon-vensjonen har en særskilt bestemmelse i art. 1(3) som etablerer en avgrensning i forhold til folkenes rett til selvbestemmelse. Her må det likevel presiseres at ILO selv uttaler at ILO-konvensjon nr. 169 ikke etablerer noen generell begrensning i forhold til urfolks rett til selv-bestemmelse og at den derfor er forenlig med hvilken som helst internasjonalt instrument som måtte etablere eller definere en slik rettighet for urfolk. (Henriksen, Scheinin, Åhrén: Det samiska folkets rätt till självbestämmande, s. 309-310 , i Nordisk samekonvensjon: Utkast fra finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppe, avgitt 26. oktober 2005. Oslo 2005).

1.2. Samenes statsrettslige stilling
Det samiske folkets statsrettslige særstilling er kommet til uttrykk i forskjellige former i Sve-rige, Finland og Norge (se også kap. 5). Samenes forfatningsmessige særstilling er kommet til direkte uttrykk i den finske og norske grunnloven. Forfatningsvernet for samene på norsk side er inntatt i Grunnloven § 110a. Bestemmelsen ble tilføyd 27. mai 1988 og har slik ordlyd: ”Det paaligger Statens Myndigheter at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folke-gruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.” Selv om den svenske forfatningen ikke har en direkte regulering av samenes særstilling, fremgår Sveriges forplik-telser overfor det samiske folk av andre rettskilder som f.eks. ”Protokoll 3 om det samiska folket”. (I forbindelse med de nordiske statenes forhandlinger om EU-medlemskap i 1994, ble det klart at det var nød-vendig med en avklaring av forholdet mellom de tradisjonelle samiske særrettighetene slik de var kommet til uttrykk i den enkelte stats rett, og Romatraktaten. Protokoll 3 om det samiska folket var en slik avklaring. Denne protokollen er en del av EU-regelverket og dermed også direkte bindende for Finland og Sverige).

I tillegg til de formelle statsrettslige regler, er det utviklet en erkjennelse som anerkjenner det samiske folkets tilstedeværelse på eget territorium ved de nordiske statsdannelsene. En av de første som formulerte dette prinsippet var høyesterettsjustitiarius Carsten Smith (Lov og Rett. 1990 s511). H.M. Kong Harald uttrykte prinsippet i sin tale ved åpningen av det tredje Sameting 7. oktober 1997: "Den norske stat er grunnlagt på territoriet til to folk - nordmenn og samer. Samisk historie er tett flettet sammen med norsk historie. I dag må vi beklage den urett den norske stat tidligere har påført det samiske folk gjennom en hard fornorsknings¬politikk. Den norske stat har derfor et særlig ansvar for å legge forholdene til rette for at det samiske folk skal kunne bygge et sterkt og levedyktig samfunn". Synet er videreført i en rekke sammenhenger, bl.a. i St.meld. nr. 21 (1999-2000) ”Menneskeverd i sentrum”, og i Norges rapportering til FNs menneskerettighetskomité i 2004.1

Erkjennelsen av at staten har ansvar for tidligere urett mot samene er også en erkjennelse med et statsrettlig innhold. Dette er inntatt i St.meld. nr. 21 (1999-2000) punkt 4.6.2: ”Samene har vært utsatt for en hard og langvarig fornorskningspolitikk... Politikken medførte alvorlige menneskerettighetsbrudd.” 

Både Grunnloven § 110a, erkjennelsen av at Norge er etablert på territoriet til to folk og erkjennelsen om tidligere urett mot samene, innebærer en fornyelse av statens politikk overfor samene. Det rettslige innholdet i dette må forstås ut fra begrepene forsoning og fornyelse.2 Det tidligere norske nasjonale “énkulturelle” selvbildet er uten tvil under endring.

Det neste spørsmålet er om disse prinsippene også omfatter en plikt for myndighetene utover det som ligger innenfor det som tidligere har vært lagt til grunn m.h.t. Grunnloven § 110a. Ved vedtakelsen av § 110a ble det ikke satt fokus på ansvaret for gjenoppretting av de skadene fornorskningspolitikken medførte. Den utviklingen som har skjedd etter vedtakelsen av § 110a, medfører et annet og videre ansvarsforhold for staten i dag. At staten har et slikt ansvar, er også i ferd med legges til grunn som et av de bærende prinsipper for same- og urfolkspolitikken, som for eksempel i Norges rapport til FNs menneskerettighetskomité i 2004 (3) : “The aim of the Govenment’s policies is thus not to give the Sami a special position, but to reverse the negative effects of the previous policy of Norwegianizing Sami Culture”. 

 

2. Sametinget

2.1. En oversikt over Sametingets virksomhet
Sametinget ble opprettet i medhold av lov av 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven). Sametinget er opprettet som et representativt folkevalgt organ av og for samene.

Sametinget er et parlamentarisk politisk system, der Sametingsrådet utgår fra flertallet i Same-tingets plenum og har det politiske ansvaret for den utøvende og administrative virksomheten. Dette er også tydeliggjort gjennom opprettelsen av en egen stab knyttet til møtelederskapet, som står for organisering og drift av plenums virksomhet.

Innenfor samlebetegnelsen Sametinget utøves virksomhet knyttet til:

1. plenum (parlamentsfunksjon med komité- og plenumsmøter fire ganger i året, møtele-derskap med eget sekretariat som leder og administrerer plenums virksomhet), 
2. Sametingsrådet (flertallsvalgt av plenum, politikkutviklerfunksjon og parlamentarisk ansvarlig overfor plenum), 
3. tilskuddsstyret (ansvarlig for tilskuddsforvaltning iht. retningslinjer vedtatt av plenum og etter innstilling fra administrasjonen) og språkstyret (faglig vedtaksorgan for sa-misk terminologi og skrivemåte), 
4. faglig forvaltningsutøvelse og administrativ drift (forvaltning av oppgaver knyttet til opplæringsloven, kulturminneloven og sameloven, og ulike administrative høringssa-ker knyttet til tiltak av betydning for samiske samfunn, samt økonomi og personalsty-ring av den totale virksomheten).

På sett og vis kan en si at Sametingets virksomhet tilsvarer arbeidet til Storting, regjering, departement og direktorat, som dekker de fleste samfunnsområder. Sametingets formelle og reelle myndighet på de ulike områdene er mangeartet og forskjellig.

Figur 1. Sametingets politiske organisering

Den mangeartede virksomheten som ligger til Sametinget medfører at Sametinget forstås ulikt i ulike sammenhenger og gjerne i spennet mellom å være et helhetlig politisk organ, en særin-teresse eller en underliggende etat. Denne situasjonen er utfordrende å håndtere både for statlige myndigheter og i mange sammenhenger for Sametinget selv.

Sametinget har vært gjennom en betydelig utvikling de seneste årene.4 Fra å være organisert i underliggende råd med egne administrasjoner innenfor klare sektorer, er ansvaret overfor ple-num nå entydig lagt til Sametingsrådet. Samtidig har Sametinget de siste årene overtatt virk-somheter som Samisk utdanningsråd og Samisk spesialbibliotek, økonomiske støtteordninger til samiske institusjoner og kommuner, og en rekke tilskuddsordninger rettet mot den samiske befolkningen.

2.2. Sametinget som representativt folkevalgt organ
Sametingsvalget avholdes samtidig med stortingsvalget hvert fjerde år. Sametinget er øverste valgmyndighet ved valg til Sametinget. Stortinget vedtar Sametingets valgregler og Kongen i statsråd godkjenner forskriftene. Stemmerett ved valg til Sametinget har alle som har stemme-rett ved kommunestyrevalg i kretsen, og som på valgdagen står innført i samemanntallet i kretsen. Samemanntallet utarbeides av Sametinget på grunnlag av folkeregisteret, samemann-tallet ved siste valg og de krav om innføring eller strykning som er kommet i løpet av valgpe-rioden. Samemanntallet skal føres kommunevis. Pr. 1. november 2006 var det registrert inn-ført 12 538 personer i samemanntallet.

Representanter til Sametinget blir valgt fra 13 valgkretser (jf. sameloven § 2-4). Hver valgkrets har 3 representan-ter. I tillegg blir det valgt 4 utjevningsmandager fra de fire valgkretsene med flest avgitte stemmer. Sametingets plenumssamling består således av 43 representanter.

Sametinget velger møtelederskap som består av leder (Sametingets plenumsleder), nestleder og tre medlemmer. Valget skjer som forholdsvalg. Møtelederskapet utarbeider saksliste, inn-kaller til og leder Sametingets plenumsmøter. Etter at Sametinget har konstituert seg etter valg velges en valgkomité på 5 medlemmer med like mange varamedlemmer. Valgkomiteen gis myndighet av Sametinget til å avgi innstilling til alle valg til komiteer, tilskuddsstyre og med-lemmer i Samisk parlamentarisk råd.

Etter forslag fra gruppene velger Sametingets plenum et Sametingsråd bestående av 5 repre-sentanter. Sametinget i plenum foretar avstemning over hele rådets sammensetning samlet. Sametingsrådet er valgt dersom det oppnår mer enn halvparten av de avgitte stemmer ved første avstemning. Sametingsrådet utgår derfor fra ett uttrykt flertall i Sametingets plenum. 

Av Sametinget i plenum velges det medlemmer til fire komiteer, Plan- og finanskomiteen med 14 medlemmer, Oppvekst- og utdanningskomiteen med 13 medlemmer, Nærings- og kulturkomiteen med 11 medlemmer og Kontrollkomiteen med 5 medlemmer. Det avholdes 4 plenumssamlinger og 4 komitémøter i året. Komiteene skal fremme innstilling til plenum i saker som møtelederskapet oversender komiteene. Kontrollkomiteen skal fremme innstilling etter egne fastsatte retningslinjer.

I forbindelse med omorganiseringen av Sametinget i 2000 og nedleggelsen av Samisk kulturråd, Samisk næringsråd, Samisk kulturminneråd og Samisk utdanningsråd, opprettet Sametinget i 2001 Sametingets tilskuddstyre som ansvarlig for forvaltningen av Sametingets tilskuddsmidler. Retningslinjer for Sametingets tilskuddsstyre ble fastsatt av Sametinget 9. november 2000, og trådde i kraft 1. januar 2001. Tilskuddsstyrets syv medlemmer er valgt av og blant Sametingets representanter og vararepresentanter. Medlemmene blir valgt for én valgpe-riode. I følge § 1 i Retningslinjer for Sametingets tilskuddsstyre er Tilskuddsstyret Sametingets forvaltningsorgan for de fond og tilskuddsmidler Sametinget overfører tilskuddstyret å fordele.5 Styret forvalter blant annet Samisk utviklingsfond og Samisk kulturfond. I tillegg forvalter styret en rekke stipend- og tilskuddsordninger innen kultur- og næringsutvikling, opplæring, språk, kulturminnevern og helse- og sosialtjenester. Sametinget i plenum bevilger årlig virkemidler som styret disponerer. Hvilke ordninger Sametingets tilskuddsstyre forvalter kommer fram av Sametingets årlige budsjett.

Sametingsrådets arbeidsoppgaver er å forestå ledelse og drift av Sametingets løpende virk-somhet. Sametingsrådet fremmer saker overfor møtelederskapet som så setter opp saksliste og fordeler saker til komiteene. Komiteene fremmer så innstillinger til plenum.

2.3. Sametingets administrasjon
Sametinget har i 2007 ca. 120 administrativt tilsatte. Da Sametinget ble etablert i 1989, overtok Sametinget oppgavene fra Norsk sameråd, og også Norsk sameråds administrasjon på 7 ansatte.6 Etter hvert som Sametingets virksomhet er utvidet gjennom overføring av forvalt-ningsordninger, er også de administrative ressursene økt. Sametinget har imidlertid ved flere anledninger påpekt at det i forbindelse med overføring av forvaltningsordninger ikke har vært tilført tilstrekkelig administrative ressurser. Veksten i administrasjonen er også knyttet til Sa-metingets økte politiske aktivitet – en følge av den samepolitiske utviklingen og den interna-sjonale utviklingen innenfor urfolksrett. Sametingets administrasjon har, jf. kap. 2.1, mange forskjellige oppgaver, og har vært omorganisert flere ganger, i takt med organiseringen av det politisk nivået.

De første årene etter etableringen av Sametinget økte antallet ansatte til 15 i 1992. På bak-grunn av interne og eksterne prosesser fikk Sametinget fra 1993 overført forvaltningsmyndigheten for samiske språkmidler, samiske kulturmidler og samisk kulturvernarbeid fra departementene.7  Sametinget vedtok i november 1992 å opprette fagpolitiske underliggende råd som skulle forvalte de samiske tilskuddordningene som da ble overført til Sametinget. Samtidig ble det vedtatt at de underliggende rådenes administrasjoner skulle lokaliseres med en geografisk spredning i det samiske området. I forbindelse med overføringen av disse ord-ningene fikk Sametinget 13 nye stillingshjemler (og tilhørende driftsmidler).8

I 1994 ble Samisk kulturminneråd etablert og underlagt Sametinget. Miljøverndepartementet finansierte fram til 1999 12 stillinger til kulturvernarbeidet.9 Samisk kulturminneråd ble ned-lagt i 2000 og administrasjonen ble integrert som en avdeling i Sametingets administrasjon.

Stortinget vedtok i 1997 en budsjettreform som innebar at bevilgningsreglementets § 10 og stillingshjemmelsystemet ble opphevet. Dette innebar at Sametinget selv kunne øke beman-ningen, under forutsetning at lønnsutgifter ble holdt innenfor driftsbevilgningen. Det var 40 administrativt tilsatte i Sametinget i 1997.

Fra 1999, da Sametinget ble nettobudsjettert (se kap. 2.10), er det opp til Sametinget i plenum å fordele midler på postnivå og dermed også fastsette midlene til Sametingets admini¬strative ressurser.

Sametingsbygningen i Karasjok ble offisielt åpnet 2. november 2000. Samme år overtok Sametinget Samisk spesialbibliotek, som tidligere hadde vært i kommunal drift.10 Sametinget organiserte da biblioteket som en del av Bibliotek- og informasjonsavdelingen. Samisk spesi-albibliotek har en sentral plass i sametingsbygningen, og er tilgjengelig for alle med behov for samiske bibliotektjenester.

Samisk utdanningsråd, som ble opprettet i 1976 som et rådgivende organ for Kirke-, utdannings- og forsknings¬departementet, ble nedlagt fra 1.1.2000. Utdanningsrådets administrasjon ble overført til Sametinget samtidig som en rekke oppgaver ble lagt til Sametinget. Dette in-nebar en vekst på om lag 25 ansatte i Sametingets administrasjon. Da Barne- og familiedepar-tementet fra 1.1.2001 overførte forvaltningen av det særskilte tilskuddet til samiske barneha-ger (7 mill. kroner i 2000) til Sametinget, økte departementet samtidig bevilgningen med 1,1 mill. kroner og forutsatte at det ble avsatt tilstrekkelig administrative ressurser til forvaltning-en av ordningen. Sametinget vedtok å avsette 0,6 mill. kroner (én stilling) til dette arbeidet.11

Sametinget vedtok i mai 2000 å endre strukturen i Sametinget og de underliggende fagrådene. Rådene ble lagt ned, og det ble samtidig vedtatt å opprette et politisk tilskuddstyre og et faglig språkstyre. Bakgrunnen var at Sametinget ønsket en mer helhetlig forvaltning og en klarere rollefordeling. Dette fikk også konsekvenser for de underliggende råds administrasjoner. Disse ble innlemmet i Sametingets administrasjon, som etter Sametingets vedtak ble organisert i avdelinger.

Fra 1.1.2002 ble Sametinget gitt forvaltningsansvaret for en rekke ordninger som Kulturde-partementet tidligere forvaltet.12 Kulturdepartementet økte bevilgningen til disse ordningene med 2,9 mill. kroner fra året før, slik at den samlede bevilgningen var 29,1 mill. kroner. Kulturdepartementet forutsatte at de administrative ressursene skulle dekkes innenfor denne bevilgningen, som ble overført på 50-post.13 Utover den stillingen som fulgte med stedsnavns-tjenesten, vedtok Sametinget i sitt budsjettvedtak å opprette én stilling til å ivareta de mu-seumsfaglige utfordringene.

Sametinget har hatt en betydelig vekst i saksmengden de siste årene. I 1999 ble det registrert i underkant av 18 000 dokumenter, i 2005 toppet det seg med over 27 000 registrerte dokumen-ter, mens det i 2006 ble registrert om lag 25 500 dokumenter (se vedlegg 1). Økningen i saksmengden har flere årsaker. Sametinget har overtatt forvaltningen av ordninger fra flere departementer (se vedlegg 2). Også den økte aktiviteten knyttet til den samepolitiske utvik-lingen – det vil si stadig flere saksområder som har betydning i samepolitikken – påvirker Sametingets arbeidssituasjon.

Sametingets administrasjon er fra 2005 organisert i tre avdelinger; Avdeling for opplæring og kultur, Avdeling for rettigheter næring og miljø, og Administrasjonsavdelingen. Videre er det etablert to staber for henholdsvis plenum og Sametingsrådet (se kap. 2.11 for mer om oppret-telsen av plenumsstaben). 

Figur 2. Organisering av Sametingets administrasjon

I 2007 er det avsatt 58,245 mill. kroner til administrative driftsutgifter i Sametinget, samt 1,5 mill. kroner til investeringer og 2,875 mill. kroner til spesielle prosjekter. Til sammenligning kan det nevnes at Fiskeri- og kystdepartement med sine ca. 105 årsverk har et driftsbudsjett på 97,1 mill. kr i 2007.14 

I dag har Sametinget syv kontorsteder i hele landet. Sametingets hovedadministrasjon ligger i Karasjok. I de fleste tilfeller er de øvrige kontorene samlokalisert med samiske kulturinstitu-sjoner, slik det er i Snåsa med Saemien Sijtie, i Tysfjord med Árran lulesamiske senter, i Eve-nes med Várdobáiki samisk senter, i Kåfjord med Ája samisk senter, og i Nesseby der Same-tingets kontorer er samlokalisert med Varanger Samiske Museum. Sametingets kontor i Kau-tokeino skal etter planen flyttes til Vitenskapsbygget når det ferdigstilles i 2009. Sametinget har også lagt til rette for fjernarbeidsplasser for noen av sine ansatte og for politikere.

2.4. Sametingets arbeids- og myndighetsområde
Sametingets formelle stilling i styringssystemet i Norge følger av lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven). Sametinget opprettes her som et re-presentativt folkevalgt organ av og for samene. Sametingets saksfelt er alle saker som etter tingets oppfatning ”særlig berører den samiske folkegruppe”, jf. sameloven § 2-1 første ledd. I sameloven § 2-1 fjerde ledd åpnes det for at Sametinget kan gis beslutningsmyndighet, men bare når den følger av andre bestemmelser i loven eller er fastsatt på annen måte. Dersom beslutningsmyndighet ikke uttrykkelig er fastsatt i sameloven eller i forskrifter til loven, gjel-der de alminnelige forfatnings- og forvaltningsrettslige regler om delegasjon. Sameloven gir i seg selv ingen myndighetstildelingshjemmel.

I Samerettsutvalgets forslag til samelov fremgikk det at Sametinget skulle være et rådgivende organ overfor øvrige myndigheter i spørsmål som berører den samiske folkegruppe, noe som kom til uttrykk i Samerettsutvalgets utkast til samelov § 2-2. Dette ble ikke innarbeidet i det endelige lovvedtaket. Mye kan likevel tyde på at Sametinget i utgangspunktet var tiltenkt en slik rolle. Av sameloven § 2-1 fjerde ledd fremgår det at Sametinget har beslutningsmyndig-het når ”dette følger av andre bestemmelser i loven eller fastsatt på annen måte”. Dette inne-bærer at Sametinget ikke har besluttende myndighet med mindre Sametinget har fått delegert slik myndighet til seg, slik at utgangspunktet i sameloven må være at Sametinget er et rådgi-vende organ.
 
Sametingets saksfelt er alle saker som etter tingets oppfatning ”særlig berører den samiske folkegruppe”, jf. sameloven § 2-1 første ledd. Av sameloven § 2-1 annet ledd følger det at ”[S]ametinget kan av eget tiltak reise og avgi uttalelse om alle saker innenfor sitt arbeidsområde”. Sametinget er selv gitt kompetanse til å vurdere om en sak ”særlig berører den samiske folkegruppe.” Denne vurderingen er underlagt forvaltningens frie skjønn og kan ikke rettslig overprøves.15  I praksis vil det derfor neppe kunne oppstå problemer i forhold til om spørsmå-let hører inn under Sametingets arbeids- og myndighetsområde der Sametinget reiser saker av eget tiltak, jf. sameloven § 2-1 annet ledd. For andre organer som vurderer å gi Sametinget mulighet til å uttale seg før beslutning treffes etter sameloven § 2-2, vil det imidlertid kunne være vanskeligere å vurdere om saken er innenfor Sametingets arbeids- og myndighetsområ-de. Det er likevel forutsatt at vedkommende organ i tvilstilfeller skal henvende seg til Same-tinget for en avklaring om Sametinget ønsker saken forelagt eller ikke.16

At saken ”særlig berører den samiske folkegruppe” kan ikke innebære at saken utelukkende må berøre den samiske folkegruppe for at den skal høre inn under Sametingets arbeids- og myndighetsområde. Sametinget har således myndighet til å behandle saker også når andre grupper eller interesser er berørt.

Sametingets høringsrett følger av sameloven § 2-2. I følge bestemmelsen bør andre offentlige organer ”gi Sametinget anledning til å uttale seg før de treffer avgjørelse i saker på Sameting-ets arbeidsområde”. Høringsregelen må leses i sammenheng med samelovens § 2-1 som angir Sametingets arbeidsområde. Bestemmelsen om høringsretten i sameloven § 2-2 må imidlertid også tolkes i lys av ILO-konvensjon 169 artikkel 6 og 7, samt konsultasjonsavtalen mellom statlige myndigheter og Sametinget, fastsatt i kgl. res 1. juli 2005.

Som urfolk har samene rett til å bli konsultert i saker som angår dem. Denne retten er nedfelt i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6. I avtalen om prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget, inngått mellom kommunal- og regionalministeren og sametings-presidenten 11. mai 2005, er det fastsatt nærmere prosedyrer for hvordan konsultasjonene med Sametinget skal foregå. Sametingets plenum ga sin tilslutning til prosedyrene 1. juni 2005. Ved kongelig resolusjon 1. juli 2005 ble det stadfestet at de avtalte prosedyrene skal gjelde for hele statsforvaltningen.

Høringsretten gjelder parallelt med konsultasjonsplikten og ikke i stedet for konsultasjons-plikten. Innholdsmessig går konsultasjonsplikten lengre enn høringsretten, og konsultasjonene gir Sametinget større mulighet for innflytelse enn hva som følger av høringsretten. På et om-råde går imidlertid høringsretten videre enn konsultasjonsavtalens virkeområde: Høringsret-tens virkeområde viser til ”offentlige organer” noe som omfatter organer både på sentralt, regionalt og lokalt nivå, jf. Ot.prp. nr. 33 (1986-87) side 118. Konsultasjonsavtalen gjelder på sin side bare for regjeringen, departementer, direktorater og andre underliggende virksomhe-ter, jf. konsultasjonsavtalen punkt 2.

Sametingets myndighet sorteres i to hovedkategorier, myndighet gitt i lov og/eller forskrifter og myndighet til å fordele bevilgninger. Sametinget er gitt myndighet i lov/forskrift innenfor fem områder. Dette er:

1. Kulturminneloven hva gjelder samiske kulturminner. Denne myndigheten er forskriftsdelegert og Sametinget er faglig underlagt Riksantikvaren/ Miljøverndepartementet. Ordningen er en prøveordning og det pågår nå et arbeid med spørsmålet om hvordan myndigheten permanent skal overføres Sametinget.17  
2. Forvalter språkreglene i sameloven, jf. Ot.prp. nr.114 (2001-2002). 
3. Opplæringsloven hva gjelder myndighet til å fastsette forskrifter om læreplaner for opplæ-ring i samisk språk i grunnskolen og i den videregående opplæringen, og om læreplaner for særskilte samiske fag i den videregående opplæringen (i praksis i fagene språk, duodji, reindrift). Myndigheten er lovdelegert. 
4. Lovdelegert myndighet til å gi forskrifter om bruk av det samiske flagget, jf. sameloven § 1-6.
5. Lovdelegert myndighet til å fastsette retningslinjer for endret bruk av utmark, jf. finn-marksloven § 4.

Sametinget har gitt uttrykk for at en er av den prinsipielle oppfatning at myndighet som Same-tinget har, må ha sitt direkte grunnlag i lov. Dette ivaretar både Sametingets uavhengige stil-ling overfor departement og direktorat og sikrer at det er Stortinget som formelt tar stilling til den myndighet Sametinget utøver. Hvordan myndighet delegeres til Sametinget er også av betydning for hvilken rettslig stilling Sametinget skal ha.

Vedlegg 3 redegjør for ordninger og myndighet som er overført til Sametinget.

Sametinget er gitt økt ansvar og selvstendighet i budsjettsammenheng ved at Sametinget fra 1999 ble gitt unntak fra Bevilgningsreglementet § 3 (daværende § 4), jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 5 (1998-1999) og Stortingets vedtak av 8. desember 1998. Når det gjelder de årlige stats-budsjettene, fordeler Sametinget bevilgningene fra de ulike depar¬tementene i sitt plenumsmø-te i november. Dette skjer før Stortinget har gjort sitt endelige budsjettvedtak, slik at det må tas forbehold om budsjettvedtaket i Stortinget. Sametin¬get fordeler bevilgningene etter egne prioriteringer, i tråd med de føringer som legges i Stortingets budsjettvedtak (se også kap. 2.10.1 om budsjettprosessen).

Sametinget har bevilgningsmyndighet innenfor en rekke områder. En detaljert framstilling av hvilke tilskuddsordninger Sametinget forvalter framkommer av vedlegg 4. Sametinget fastset-ter retningslinjer for tilskuddsforvaltningen, i noen tilfeller i samråd med aktuelt departement. Tilskuddsforvaltningen kan deles inn i syv underkategorier:

- Direkte driftsstøtte til organisasjoner (nærings- og kulturorganisasjoner, landsdekken-de samiske organisasjoner)
- Direkte driftsstøtte til frittstående institusjoner (stiftelser, medlemsinstitusjoner)
- Direkte driftsstøtte til kommunalt eide institusjoner (museer, språksentre)
- Direkte driftsstøtte til kommuner for arbeid med språk
- Driftsstøtte etter søknad/dokumentasjon til barnehager, bokbusser
- Tilskudd etter søknad til kultur-, nærings-, språk- og kulturminneprosjekter, samt ut-dannings- og kunstnerstipend
- Tilskudd til utvikling av læremidler/bestilling av læremidler

Når det gjelder tilskuddsforvaltningen, har Riksrevisjonen i 2006 reist en problemstilling knyttet til Sametingets retningslinjer og rutiner for forvaltning av tilskuddsordninger. Noen av retningslinjene kan ha karakter av forskrift i henhold til forvaltningsloven § 2 c og bør holdes adskilt fra regler som inneholder administrative instrukser og organisatoriske bestemmelser.18  Sametinget har i dag ikke hjemmelsgrunnlag for å fastsette de nødvendige bestemmelsene i forskrifts form. En slik hjemmel kan eventuelt gis i sameloven.

Sametinget oppnevner eller foreslår styremedlemmer til en rekke samiske institusjoner, og til forvaltningsorganer der Sametinget ikke har noen direkte styringsdialog (for eksempel Rein-driftsstyret). I noen tilfeller er denne oppgaven regulert i lov (som i reindriftsloven, finn-marksloven og lov om universiteter og høyskoler) (se vedlegg 5 for en oversikt over Same-tingets oppnevning til styrer etc.).

Selv om Sametinget i Norge ikke har formell myndighet på området representerer det samene i Norge også internasjonalt. Sametinget har således en særegen posisjon i den norske forfat-ning, en rolle i hvilken Sametinget verken kan instrueres, eller som kan overtas av statlige myndigheter. I FN-systemet er dette lagt til grunn ved at Sametinget er gitt anledning til å sende inn skyggerapporter til flere FN-organer og at Sametinget står fritt til å ha avvikende posisjoner fra de posisjoner Norge inntar i internasjonale fora.

Det har utviklet seg en praksis der Sametinget deltar som fullverdig medlem i Norges delega-sjon i internasjonale fora. Staten og Sametinget søker omforente løsninger gjennom konsulta-sjoner om Norges posisjoner i saker som angår samene.

2.5. Søksmålskompetanse
Det stilles en rekke vilkår, eller prosessforutsetninger, for at domstolene kan realitetsbehandle en sak. I forhold til spørsmålet om hvorvidt Sametinget har søksmålskompetanse er det vilkå-rene om partsevne og prosessuell handleevne som er avgjørende. Med partsevne siktes det til de krav som stilles til en person eller sammenslutning for å kunne være part i en sak for dom-stolene. Prosessuell handleevne handler på sin side om hvem som kan opptre for og utøve partsrettighetene til partene i saken. Evnen til å være part i en sak reguleres ikke direkte av tvistemålsloven, men følger av en bred rettspraksis. I den nye Tvisteloven (19) er de nærmere vilkår i gjeldende rett søkt kodifisert i § 2-1 Partsevne som lyder:
 
” (1) Partsevne har
a) enhver fysisk person,
b) stat, kommuner og fylkeskommuner,
c) selskaper, herunder aksjeselskaper, ansvarlige selskaper og kommandittselskaper,
d) samvirkelag, sparebanker og stiftelser,
e) konkursboer og dødsboer under offentlig skifte,
f) andre sammenslutninger og selvstendige offentlige virksomheter, når det er særlig bestemt i lov.

(2) Andre sammenslutninger enn etter første ledd har partsevne så langt dette følger av en samlet vurdering hvor det særlig legges vekt på
- om sammenslutningen har en fast organisasjonsform,
- om det er et styre eller annet organ som representerer sammenslutningen utad,
- om sammenslutningen har en formalisert medlemskapsordning,
- om sammenslutningen har egne midler, og
- sammenslutningens formål og hva søksmålet gjelder”.

Det følger av gjeldende rett at enhver fysisk og juridisk person har partsevne. Om en sam-menslutning er å regne som en juridisk person må avgjøres etter en konkret helhetsvurdering i det enkelte tilfelle. Staten, fylkeskommunene og kommunene har partsevne. Det samme har offentlige innretninger som er organisert som egne rettsubjekter. Hvorvidt Sametinget har partsevne beror dermed på om Sametinget er å anse som en juridisk person. Utgangspunktet er at Sametinget er et organ for staten. På den annen side disponerer Sametinget en egen for-muesmasse innenfor de rammer som ligger i Stortingets budsjettvedtak. Sametingets virk-somhet er også mangeartet. Lovdelegert myndighet slik som etter forskrift til kulturminnelo-ven der Sametinget opptrer som underordnet forvaltningsorgan, og tilskuddsforvaltning der Sametinget også opptrer som forvaltningsorgan, men i en friere rolle, er eksempler på at Sa-metinget har en mindre grad av selvstendighet fra statlige myndigheter. Sametingets politiske virksomhet som følge av at Sametinget er et folkevalgt organ av og for samene er på den an-nen side helt uavhengig fra staten.20 Også når det gjelder Sametingets formuesmasse, står Sa-metinget i en langt mer uavhengig stilling i forhold til statlige myndigheter når det gjelder Sametingets politiske virksomhet. Det er Sametinget selv som i årlige budsjettvedtak fordeler bevilgningene, og også vedtar retningslinjer for tilskuddsordninger.

Det vil derfor være mest naturlig å skille mellom de ulike funksjoner Sametinget utøver. Mens det synes forholdsvis klart at Sametingets i sine rene forvaltningsfunksjoner står i et såpass nært forhold til statlige myndigheter at man vanskelig kan konkludere med at Sametinget i disse sammenhenger er å anse som et eget rettssubjekt (21), kan problemstillingen reises om Sametinget kan være dette i sin politiske virksomhet.

I rettspraksis har det vært flere eksempler på tilfeller der et offentlig organ som tilhører staten og som har en relativt høy grad av uavhengighet i forhold til den ordinære forvaltning, har blitt ansett for å ha partsevne, se for eksempel Rt. 1963 s. 146 (Universitetet i Bergen) og Rt. 1992 s. 1105 (NSB). I juridisk teori er Skoghøy (22) kritisk til dette og anfører: ”Etter min opp-fatning bør man holde fast ved at organer eller bedrifter som ikke er organisert som selvsten-dige rettssubjekter, ikke kan ha alminnelig partsevne. I tilfeller hvor søksmål blir avgitt av eller mot et organ eller en bedrift som ikke har partsevne, bør man etter min mening se det slik at det er staten […] som må anses som part, mens det organ som opptrer i saken, må an-ses som den instans som utøver den prosessuelle handleevne for staten […]”

I St. meld. nr. 55 (2000-2001) kap. 5.1.2 som omhandler Sametingets forhold til Regjerings-advokaten har regjeringen uttalt: ”Regjeringsadvokaten er først og fremst regjeringens og departementenes advokat. Eventuell bistand til underliggende etater må kanaliseres gjennom ansvarlig departement. Sametingets virksomhet som politisk organ er ikke underlagt regjeringens eller den øvrige statsforvaltningens kontroll- eller instruksjonsmyndighet, og Same-tinget vil kunne ha synspunkter som går på tvers av for eksempel departementale standpunk-ter. Sametingets politiske virksomhet kan medføre at Sametinget tar opp saker overfor andre statlige organer. Regjeringsadvokaten er rådgiver og prosessfullmektig for slike statlige or-ganer, noe som innebærer at Regjeringsadvokaten ikke kan bistå Sametinget når andre statli-ge interesser berøres eller statlige vedtak angripes. […] På denne bakgrunn mener regjering-en at Sametinget ikke kan benytte Regjeringsadvokatens tjenester. I denne vurderingen legger regjeringen vekt på Sametingets selvstendige og uavhengige posisjon i forhold til regjeringen. Det vil være mest i tråd med denne uavhengigheten at Sametinget selv velger sine advokater.”

Dette kan tolkes som om man har forutsatt at Sametinget i enkelte relasjoner har partsevne mens det avvises at Sametinget skal kunne utøve den prosessuelle handleevne for staten, da det vises til de ulike politiske interesser statlige myndigheter og Sametinget kan ha i konkrete saker, samt at man videre kan komme til situasjoner der statlige vedtak angripes av Sameting-et.

I forlengelsen av dette er et annet moment som i hvert fall delvis kan trekke i retning av parts-evne at Sametinget fra tid til annen har en annen oppfatning av innholdet i det folkerettslige forpliktelser som påhviler statlige myndigheter overfor samene som urfolk, og hvorvidt konk-rete statlige vedtak ligger innenfor disse.

Den alminnelige regel i norsk rett har vært at for at spørsmålet om det foreligger folkeretts-brudd skal kunne gjøres til søksmålsgjenstand, må det være tale om brudd på en inkorporert konvensjon. Dersom det ikke finnes særlig hjemmel for annet, kan spørsmålet om det forelig-ger brudd på alminnelige folkerettslige regler eller konvensjoner som ikke er inkorporert, etter den alminnelige oppfatning bare prøves prejudisielt som ledd i fastleggelsen av rettigheter eller plikter etter nasjonal rett.

ILO-konvensjon 169 er ratifisert av Norge, men enda ikke fullstendig inkorporert.23 Det følger imidlertid av en naturlig tolkning av ordlyden i ILO-169 artikkel 12 første punktum at urfolk skal ha mulighet til å reise sak for domstolene, som enkeltpersoner eller gjennom sine respektive organer, for å kunne få et effektivt vern av sine rettigheter. En slik tolkning styrkes ytterligere av forhistorien til bestemmelsen og vil også være den tolkning som samsvarer best med alminnelige rettsstatsidealer. At man således også skal kunne påberope brudd på ILO-konvensjonen for domstolene er lagt til grunn av samerettsutvalget . I juridisk teori støttes dette videre av Skoghøy,(24) og av Skogvang.25 Også Tvistelovsutvalget har vist til dette i for-arbeidene til den nye tvisteloven.

Som samenes representative folkevalgte organ kan Sametinget ikke uten videre utelukkes i saker der spørsmålet om det forligger folkerettsbrudd gjøres til søksmålsgjenstand for domsto-lene, noe som kan trekke i retning av partsevne i slike saker.

De overfor nevnte momenter kan likevel ikke i seg selv være tilstrekkelig til å konkludere tydelig med at Sametinget har partsevne.

I motsatt retning trekker at den underliggende forutsetning for denne arbeidsgruppens arbeid der man skal vurdere Sametingets formelle stilling, herunder om Sametinget skal organiseres som et eget rettsubjekt. Mer tungtveiende er det syn som lå til grunn for Stortingets vedtagelse av sameloven ble der Sametinget først og fremst sett på som en rådgivende organ for statlige myndigheter i samepolitikken. Selv om Sametingets stilling siden den gang har blitt styrket, bl.a. gjennom konsultasjonsavtalen og finnmarksloven, er det likevel foreløpig ingen autorita-tive rettskilder i nasjonal lovgivning som entydig slår fast at Sametinget er å anse som et eget rettsubjekt i kraft av sin stilling som folkevalgt organ av og for samene.

2.6. Sivilombudsmannen og Sametinget
Sivilombudsmannes arbeidsområde følger av Lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen (26) § 4. Ombudsmannens arbeidsområde faller i stor grad sammen med anvendelsesområdet for forvaltningsloven (27) og offentlighetsloven.29 Det er Sivilombudsmannen selv som i praksis vurderer nærmere hvilke organer som faller inn under ombudsmannens arbeidsområde.30  I juridisk teori (31) er det vist til at det kan være grunn til å ”strekke” ombudsmannens kompetanse noe videre ”særlig overfor halvoffentlige institusjoner som har til oppgave med offentlige midler å utføre oppgaver av mer offentlig og samfunnsmessig tilsnitt.” Alle offent-lige organer som kan betegnes som forvaltningsorganer er underlagt ombudsmannens ar-beidsområde.

Det kan være vanskelig å trekke grensen mellom et offentlig forvaltningsorgan og egne rettssubjekter som faller utenfor ombudsmannens arbeidsområde. Ombudsmannen må foreta en konkret vurdering der sentrale momenter vil være eierforholdet, organisasjonsformen, finansi-ering, type funksjon og virksomhet, graden av offentlig styring og behovet for ombudsmannskontroll.

Sametingets forvaltningsoppgaver faller klart nok innenfor Sivilombudsmannens arbeidsom-råde, noe også Sivilombudsmannens egen praksis viser der saker tidligere har blitt tatt opp til realitetsbehandling når det gjelder Sametingets tilskuddsforvaltning.

Når det gjelder Sametingets rene politiske virksomhet (32) er dette imidlertid forhold som faller utenfor Sivilombudsmannens arbeidsområde.33 Som samepolitisk organ står Sametinget fritt til å avgi enhver uttalelse det måtte ønske. Ingen andre organer kan instruere Sametinget om hva det skal uttale seg om, eller hva uttalelsen skal inneholde. Denne friheten har flere grunn-lag. Sametinget har fått sin demokratiske legitimitet gjennom direkte valg, der representantene er valgt av det samiske folk. Dermed er det bare det samiske folk gjennom direkte valg hvert 4. år, som kan instruere Sametinget. Denne friheten er også lovfestet i sameloven § 2-1 og ved selve opprettelsen av Sametinget.

2.7. Regjeringsadvokaten og Sametinget
Regjeringsadvokatens hovedoppgaver er å føre rettssaker for statsinstitusjoner, gi uttalelser og betenkninger om rettslige spørsmål og til en viss grad bistå forvaltningen under forhandlinger. Sametinget har tidligere reist spørsmål om i hvilken utstrekning Sametinget kan benytte Re-gjeringsadvokaten. Den konkrete foranledningen for dette var at Sametinget i 1999 ba Regje-ringsadvokaten, på vegne av Sametinget, vurdere stevning mot Statskog SF for å få kjent Finnmark jordsalgsstyres vedtak om driftstillatelse for uttak av naturstein i Riebanvarri og Naranaš i Kautokeino, samt Statskog SFs vedtak i klagesakene, ugyldige. Regjeringsadvoka-ten avviste Sametingets anmodning, med henvisning til at Regjeringsadvokaten i en rekke saker opptrer på vegne av Statskog SF og som dets rådgiver.

I St. meld. nr. 55 (2000-2001) kap. 5.1.2 har den daværende regjering drøftet Sametingets forhold til Regjeringsadvokaten og konkludert med at Sametinget ikke kan benytte Regjeringsadvokatens tjenester.34 I stortingsmeldingen er det også søkt å sondre mellom Sametingets ulike virksomhetsområder: ”Det kan reises spørsmål ved om Regjeringsadvokaten kan bistå Sametinget på et mer begrenset område, i saker som angår Sametingets virksomhet som forvaltningsorgan (for eksempel bevilgning av midler til private) eller egenadministrasjon (for eksempel tjenestemannssaker eller leie av lokaler). Med en slik løsning vil man imidlertid kunne få en gråsone med vanskelige grensespørsmål. Det kan for øvrig også pekes på at Re-gjeringsadvokaten ikke gir juridiske råd til Stortinget, heller ikke i spørsmål knyttet til admi-nistrasjon.”

At det vil oppstå en gråsone med vanskelige grensespørsmål synes klart nok. En viktig del av begrunnelsen for oppnevnelsen av denne arbeidsgruppen er imidlertid å finne frem til disse gråsonene for å slå fast Sametingets formelle stilling.

Når det gjelder sammenlikningen med Stortinget, treffer heller ikke denne helt, da Stortinget er den lovgivende forsamling, og det synes derfor som om avgrensingen av Regjeringsadvo-katens arbeidsområde har mer med det grunnlovfestede maktfordelingsprinsipp å gjøre enn de parlamentariske trekk Stortinget har til felles med Sametinget. Sametingets organisering skil-ler seg på sin side fra Stortinget ved at man i en og samme organisasjon har både parlaments-funksjonen og en funksjon som i stor grad likner departementenes.

Det er nettopp under Sametingets ”departementsfunksjoner” behovet for bistand fra Regjeringsadvokaten melder seg i størst grad. Både med tanke på tilskuddsforvaltningen, der Sametinget avgjør (35) både som underordnet organ og klageorgan, og med tanke på områder der Sa-metinget har delegerte forvaltningsoppgaver slik som kulturminneforvaltingen. Innenfor kulturminneforvaltningen foretar Sametinget endog i praksis økonomiske utlegg ved de utgif-ter man har ved å foreta undersøkelser, og har ansvar for å kreve disse inn, dog uten den nød-vendige kompetanse til å gå til rettslige skritt

På denne bakgrunn synes det naturlig at Sametinget i enkelte relasjoner kan ha krav på bistand av Regjeringsadvokaten.

2.8. Sametinget og arbeidsrettslige bestemmelser i staten
Sametinget overtok i samsvar med samelovens overgangsbestemmelser alle rettigheter og plikter som tidligere lå til Norsk sameråd. Dette innebar også overtakelse av arbeidsgiveran-svaret for Norsk sameråds faste ansatte. Personalet ved Norsk sameråd ble opprinnelig tilsatt av departementet, men denne tilsettingsmyndigheten ble senere delegert til Norsk sameråd.

Det har siden Sametingets etablering aldri vært reist spørsmål om hvilken status Sametingets ansatte har i forhold til de arbeidsrettslige bestemmelser i staten, men det har vært forutsatt at personalet er underlagt tjenestemannsloven, tjenestetvistloven, lov om Statens pensjonskasse og lov om aldersgrense for offentlige tjenestemenn. Samelovens § 2-12 andre punktum fast-setter et unntak fra tjenestemannslovens § 5 idet tilsettingsmyndigheten er lagt til Sametinget. I Ot.prp. nr. 33 (1986-87) begrunnes dette unntaket med at "Det gjelder her et område hvor behovet for statlig styring etter departementets syn bør stå tilbake for hensynet til samisk selv-råderett". Av Justisdepartementets kommentarer i Ot.prp. nr. 33 (1986-87) til § 2-12 frem-kommer det for øvrig at av myndighet til å ansette følger også en myndighet til å fastsette personalreglement og stillingsinstrukser i nødvendig utstrekning.

I forbindelse med at Sametinget ble nettobudsjettert fra 1999 ble det gjort en tilføyelse til § 2-12 med et nytt annet ledd som klart fastsetter at Sametingets tjenestemenn er underlagt tje-nestemannsloven, tjenestetvistloven, lov om aldersgrense for offentlige tjenestemenn og lov om Statens pensjonskasse, så langt dette passer med hensyn til samelovens bestemmelse om Sametingets ansettelsesrett.36

Sametingets direktør engasjeres på åremål og denne tilsettingen skjer av et samlet Sameting. Sametingets øvrige personale tilsettes av tilsettingsråd. Sametingets personalreglement er vedtatt i Sametingets plenum 31. mai 2005. Tjenestemennenes lønnsforhold er regulert innenfor det statlige hovedtariffområdet og særavtaler.

Det er etablert en egen pensjonsordning for ”medlemmer av Sametinget som utøver sitt verv på fulltid”, jf. sameloven § 2-15. Da Sametinget ble opprettet, var det kun sametingspresiden-ten som var heltidspolitiker. Stillingen som president i Sametinget ble innplassert i statens lønnsregulativ, hvilket ikke er i samsvar med innholdet i stillingen. For å ivareta presidentens pensjonsrettigheter ble det etablert en egen ordning. Ordningen administreres av Statens pen-sjonskasse. Nærmere bestemmelser om beregningen av pensjonsrettighetene og om gjennom-føringen av pensjonsordningen er fastsatt i forskrift. For øvrig vises det til Ot.prp. nr. 72 (1999-2000). For ytterligere omtale av sametingsrepresentantenes arbeidsforhold og godtgjørelser vises det til reglement for politisk nivå (PDF) vedtatt av Sametinget.

2.9. Sametinget og forholdet til offentlighetsloven og forvaltningsloven
Sametinget er et offentlig organ og det er klart at både forvaltningsloven og offentlighetsloven kommer til anvendelse for Sametingets virksomhet. Ved opprettelsen av Sametinget konstaterte justiskomiteen at Sametinget i samsvar med samerettsutvalgets innstilling vil være et offentlig organ underlagt de alminnelige regler for saksbehandling i slike organer, bl.a. for-valtningsloven og offentlighetsloven, jf. Innst. O. nr. 79 (1986-87). Det ble samtidig forutsatt at i den grad det blir aktuelt å delegere myndighet, eller ved særskilt lovvedtak gi Sametinget avgjørende myndighet, vil det være behov for å klarlegge bl.a. klageadgangen.

Det ble i 1997 gjort en tilføyelse i sameloven § 2-12 hvor det fremkommer at ”enkeltvedtak” fattet av ”styre, råd eller utvalg oppnevnt av Sametinget”, i samsvar med forvaltningslovens bestemmelser kan påklages til ”Sametinget eller særskilt klagenemnd oppnevnt av Sameting-et”.

I de tilfeller Sametingets beslutningsmyndighet til å fatte enkeltvedtak beror på delegasjon (se punkt 4.2 om delegasjon av myndighet), vil det normalt foreligge adgang til å klage samtidig som delegerende myndighet vil ha i behold adgangen til overprøving av vedtak, jf. forvalt-ningslovens § 28 annet ledd siste punktum.

I Ot.prp. nr. 9 (1996-97) uttaler Kommunal- og regionaldepartementet at den utviklingen som har skjedd etter Sametingets opprettelse, og endringen i § 2-1 vedrørende hjemmel for delega-sjon av forvaltningsmyndighet til Sametinget, ikke betinger at det i lovs form vedtas noen bestemmelse om klageadgang. Dette utdypes med at bestemmelsen gjelder overføring av be-slutningsmyndighet innenfor politiske og økonomiske rammer fastsatt av Stortinget og regje-ringen i de årlige budsjettvedtak, bevilgningsreglementet og departementets tildelingsbrev. Den myndighet som er delegert til Sametinget, er myndighet til å fastsette prioriteringer og foreta fordeling av statens bevilgninger til særskilte tiltak angående samisk språk, kultur og samfunnsliv. Sametingets beslutninger etablerer i denne forbindelse ingen rettigheter av indi-viduell karakter, men vil være rettet mot hele den samiske befolkning i Norge. Disse beslut-ninger er ikke enkeltvedtak og derfor heller ikke gjenstand for klage etter forvaltningslovens regler.

Sametinget har i sin egen organisering forutsatt at i de tilfeller vedtaksmyndighet er lagt til et av Sametinget oppnevnt råd, styre eller utvalg, skal Sametingsrådet være klageorgan. Kom-munal- og regionaldepartementet viser i Ot.prp. nr. 9 (1996-97) til forvaltningslovens almin-nelige forutsetning om at det skal foreligge en adgang til totrinnsbehandling i forvaltningssa-ker og finner at den ordning som har blitt etablert innenfor Sametinget har fungert etter sin hensikt og at det derfor etableres en generell bestemmelse i loven som fastsetter at Sametinget eller det organ som Sametinget bestemmer, skal være klageorgan på de saksområder Same-tinget selv har besluttet delegert til egne underordnede organer, jf. sameloven § 2-12. Be-stemmelsen kommer imidlertid ikke til anvendelse på saksområder av spesiell faglig karakter som er delegert direkte til Sametinget. Dette gjelder i dag forvaltningen av samiske kultur-minner, der Sametinget er faglig underlagt Riksantikvaren og Miljøverndepartementet.

Sameloven § 2-12 kommer ikke til anvendelse for behandlingen av innsynskrav etter gjelden-de offentlighetslov. Dette siden vedtaket om avslag treffes av Sametingets administrasjon og ikke er vedtak fattet i ”utvalg, råd eller lignende”. Det er videre lagt til grunn at vedtak etter offentlighetsloven ikke er å betrakte som enkeltvedtak, slik sameloven § 2-12 krever for at klage skal kunne behandles av ”Sametinget eller særskilt klagenemnd” oppnevnt av Same-tinget. Det er imidlertid lagt til grunn i praksis at innsynskrav i første omgang behandles av Sametingets administrasjon og at klage på avslag om innsyn behandles av Sametingstrådet. I den nye offentlighetsloven som er antatt å tre i kraft 1. januar 2008 (lov 19. mai 2006 nr. 16) skal det forskriftsfestes hvordan klagesystemet skal være i denne typen spesialtilfeller. Ar-beidsgruppen antar at ordningen med at klage behandles av Sametingsrådet videreføres.

2.10. Sametingets budsjett og tilknytningsform til staten
Begrepet tilknytningsform betegner de rettslige relasjonene mellom den utøvende statsmakten (regjeringen og departementene) og en virksomhet som drives, eies eller finansieres av staten. Tilknytningsformen legger blant annet rammene for statsmyndighetenes styringsmuligheter og de statlige virksomhetenes handlefrihet (se også punkt 3).

Da Sametinget ble opprettet i 1989, ble det lagt til grunn at Sametinget skulle tre inn i alle funksjoner og overta de samme rettigheter og forpliktelser som inntil da hadde vært tillagt det statlig oppnevnte Norsk Sameråd. Budsjetteknisk skjedde dette ved at de budsjettrutiner som tidligere var etablert i forhold til Norsk Sameråd, ble videreført uten noen spesielle vurdering-er knyttet til Sametingets spesielle status som folkevalgt organ.

Sametinget var fra etableringen og fram til og med 1998 organisert som et ordinært forvalt-ningsorgan, med tildeling av bevilgningen på postnivå (drifts- og tilskuddsposter). Sametinget fikk fra 1999 unntak fra bruttobudsjetteringsprinsippet, og er en virksomhet med særskilte fullmakter (jf. punkt 3.1). Sametinget får i dag hele sin bevilgning fra Arbeids- og inklude-ringsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Kultur- og kirkedepartementet og Miljøvern-departementet over 50-poster.

Bakgrunnen for overgangen til nettobudsjettering var målsetningen om at Sametinget skulle ha større frihet og mulighet til å foreta egne prioriteringer for den samiske kulturs og det sa-miske samfunnets fremtid. Ved å samle bevilgningen i én post, er det opp til Sametinget selv å foreta den nærmere fordeling på de enkelte tiltak. Da denne løsningen ble foreslått, vurderte departementet også bruk av adgang til gjensidig overføring mellom budsjettpostene.37  Den løsningen fremsto imidlertid som langt mer formalistisk og tungvint enn en løsning hvor hele bevilgningen samles under én post. Nettobudsjettering gir mer økonomisk og driftsmessig fleksibilitet, og er tilpasset forvaltningsorganer som har inntekter utover bevilgningen over statsbudsjettet. Sametinget har ikke slike inntekter av betydning. Motivet for overgangen til nettobudsjettering for Sametinget var altså ikke knyttet til spørsmålet om friere bruk av inntekter.

Regnskapsmessig føres Sametingets brutto inn¬tekter og utgifter i Sametingets regnskap. Sa-metinget rapporterer månedlig om likviditetsbevegelser på sine oppgjørskontoer i Norges Bank til Senter for statlig økonomistyring. Ved årets slutt rapporteres også innestående på oppgjørskontoene til kapitalregnskapet via det departement som har bevilget midlene.

Sametinget er omfattet av Stortingets bevilgningsreglement. Økonomi¬forvaltningen i Same-tinget skal skje i henhold til Reglement for økonomistyring i staten, Bestemmelser om øko-nomistyring i staten, og Finans¬departementets rundskriv om økonomiregelverkets rekkevidde overfor statlige virksomheter som har unntak fra bruttobudsjetteringsprinsippet (R-106) av 21.12.2005.

Rammene for Sametingets økonomiforvaltning fastsettes av Arbeids- og inkluderingsdepar-tementet i departementets hovedinstruks for økonomiforvaltningen i Sametinget. Hovedin-struksen gjelder også for midler bevilget over andre departementers budsjett og for eventuelle inntekter fra annet hold. Instruksen er fastsatt med hjemmel i samelovens § 2-1, tredje ledd. I hovedinstruksen har departementet fastsatt at Økonomireglementet for staten og Bestemmel-ser om økonomistyring i staten også gjelder Sametinget. Det forutsettes imidlertid at økono-mireglementet og bestemmelsen anvendes på en måte som gir rom for Sametingets utøvelse av skjønn i sin egenskap som folkevalgt organ.

Det er adgang til å gjøre unntak fra økonomireglementet for nettobudsjetterte virksomheter, men dette er foreløpig ikke vurdert for Sametinget.

Da Sametinget ble nettobudsjettert fra 1999, etablerte Kommunal- og regionaldepartementet samtidig nye budsjettprosedyrer for å styrke samordningen mellom departementene. Dette ble blant annet gjort fordi erfaringer viste at nye tiltak som det er ønskelig å gjennomføre på det samepolitiske området, ofte kan være tiltak av begrenset økonomisk omfang, men likevel vanskelig å finne rom for innen eksisterende rammer. Det ble derfor bl.a. besluttet at samiske saker skal fremmes samlet til regjeringens budsjettkonferanser. Hensikten med dette er å kunne se satsningen på samepolitiske tiltak under ett. Dette innebærer at forslag fra alle departe-mentene som gjelder samiske formål presenteres av den ministeren som har samordningsan-svaret for samiske saker.

Målsetningen med de nye prosedyrene var gjennom en bedre samordning å synliggjøre sa-miske tiltak, og å styrke mulighetene for å nå fram i budsjettprosessen. Samme år ble det, også som et ledd i arbeidet for å få mer fokus på de samiske problemstillingene, etablert faste møter mellom sametingspresidenten og aktuelle statsråder om Sametingets budsjettforslag. Målsetningen med dette var å løfte opp de samiske sakene på et høyere nivå i regjeringssys-temet, og på den måten få bedre gjennomslag i budsjettprosessen.

Siden 1999 er det utarbeidet et årlig rundskriv  om behandling og samordning av samiske saker i budsjettarbeidet.

2.10.1. Dagens budsjettprosedyrer
En framstilling av Sametingets rutiner i budsjettprosessen framkommer av vedlegg 6. I prak-sis arbeides det i Sametinget med tre ulike års budsjetter i tillegg til regnskapet fra forrige år. Som eksempel starter Sametingets administrasjon arbeidet med satsningsforslag for 2009-budsjettet våren 2007. Samtidig revideres inneværende års budsjett (2007-budsjettet), og for-delingen av neste års budsjett (2008) forberedes. 

Alle institusjoner og organisasjoner som får direktestøtte over Sametingets budsjett skal pr. 1. august sende inn årsmelding, handlings/tiltaksplan, regnskap og budsjettbehov for neste år. Innspillene fra organisasjonene blir gått igjennom av administrasjonen og eventuelt lagt inn i budsjettfordelingsforslaget (2008) og/eller budsjettsatsningsforslaget (2009). Sametingsrådet har møter med de organisasjoner og institusjoner som ber om det i forbindelse med budsjett-prosessen.

Straks etter at regjeringen har lagt fram sitt budsjettforslag for påfølgende år (2008) i oktober, legger Sametingets administrasjon fram et bearbeidet budsjettsatsningsforslag (2009) for Sa-metingsrådet. Signaler fra Sametingsrådets tidligere behandlinger av budsjettforslaget er da innarbeidet, og forslaget er korrigert med hensyn til endringer i statsbudsjettet. Sametingets administrasjon forbereder samtidig fordelingen av budsjettet påfølgende år (2008), som blir vedtatt av Sametinget i november, med forbehold om Stortingets budsjettvedtak i desember.

Når regjeringen legger fram statsbudsjettet i begynnelsen av oktober, har Sametingsrådet ca. tre uker på seg til å ferdigstille sin innstilling til budsjettfordeling (2008) og budsjettsatsning (2009), som oversendes møtelederskapet og offentliggjøres samtidig (ca. slutten av oktober). Møtelederskapet oversender saken til plan- og finanskomiteen som behandler spørsmålene i møte to uker før årets siste plenumsmøte. Sametingets plenum behandler og vedtar budsjett-fordelingen (2008) og budsjettsatsningen/budsjettbehovene (2009) i sitt møte i slutten av no-vember.

Sametingsrådet avholder vanligvis møte med arbeids- og inkluderingsministeren og eventuelt finansministeren og/eller andre statstråder om budsjettbehovet (budsjettsatsninger for 2009) i desember/januar. Disse møtene er rene orienterings- og drøftingsmøter. Det gis ikke budsjett-fortrolig informasjon til Sametinget, og det er heller ingen forpliktelser knyttet til disse møte-ne for de statsrådene som deltar.

Budsjettvedtaket gjelder mange fagområder og dermed en rekke departementer. Selv om det er Arbeids- og inkluderingsdepartementet som har det overordnede ansvaret for statens samepolitikk, ligger fortsatt det faglige ansvaret for samiske saker i de enkelte fagdepartementer. Dette betyr at det enkelte fagdepartement har et budsjettmessig oppfølgingsansvar, også for de ordningene som i 1993 og senere ble overført til Kommunal- og regionaldepartementets budsjett.38  Hvert departement har derfor ansvar for å fremme forslag til samiske formål under egne budsjett. Fagdepartementene vurderer Sametingets budsjettforslag (på samme måte som for underliggende etater/virksomheter) som gjelder det aktuelle fagområdet, og fremmer even-tuelle forslag i budsjettprosessen.

Forslag som gjelder samiske saker fremmes samlet til regjeringens budsjettkonferanser. Dette innebærer at satsningsforslag som gjelder samiske formål – dersom det er noen – fra alle departementene, presenteres på budsjettkonferansen av arbeids- og inkluderingsministeren som har samordningsansvaret for samiske saker. For øvrig følges de ordinære retningslinjer for budsjettarbeidet i regjeringen.

Sametingets administrasjon gjennomfører også møter med noen fagdepartementer om bud-sjettbehov innen de forskjellige fagfeltene i løpet av våren. Hvilke departementer det gjennomføres møter med er avhengig av hvilke rutiner som er innarbeidet i samarbeidet mellom departementene og Sametinget.

Sametinget blir gjort kjent med regjeringens budsjettforslag samtidig som det blir offentliggjort.

2.10.2. Utviklingen av Sametingets budsjett
Sametingets første hele driftsår var 1990. Sametingets budsjett var da 31,7 mill. kroner. I 2007 er det bevilget 690 mill. kroner til samiske formål.39 Av dette forvalter Sametinget 275 mill. kroner. Sametinget mottar – eller har mottatt – faste bevilginger fra Arbeids- og inklude-ringsdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet, Helsedepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Kultur- og kirkedepartementet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet (over jordbruks- og reindriftsavtalen), Miljøverndepartementet og Uten-riksdepartementet (etter årlig søknad).

Gjennom sitt budsjettvedtak legger Stortinget en del forutsetninger for bruken av midlene bevilget over statsbudsjettet. Det legges samtidig et konstitusjonelt ansvar på den enkelte statsråd for å sørge for at forutsetningene for Stortingets vedtak blir fulgt opp (jf. kap. 2.12 om konstitusjonelt ansvar). Dette innebærer at midler som er bevilget over for eksempel Kunn-skapsdepartementets budsjett må benyttes til de formål som er lagt til grunn under budsjettbe-handlingen i Stortinget.

Figur 3. Bevilgninger til Sametinget 1990-2007

Utviklingen av Sametingets budsjett framkommer av figur 3. Det har vært en stor økning i Sametingets budsjett, særlig de siste årene. Økningen er i stor grad knyttet til at Sametinget har overtatt forvaltningen av en rekke ordninger som tidligere har ligget hos bl.a. departemen-tene. Figur 4 illustrerer utviklingen av bevilgningene til samiske formål totalt sett, korrigert for pris- og lønnsstigning. Figuren er lagd på bakgrunn av tall fra den årlige publikasjonen ”Bevilgninger til samiske formål”. For en detaljert oversikt over hvilke ordninger Sametinget forvalter og når ordningene ble overført, se vedlegg 3. For en detaljert oversikt over bevilg-ninger til samiske formål fra departementene de tre siste årene, se vedlegg 7.

Figur 4. Utviklingen i bevilgningene til samiske formål (priskorrigert for 2006-priser)
Kommentar til figur 4: I perioden 1997-2000 ble det bevilget til sammen ca. 120 mill. kroner til Sametingsbyg-get. Størstedelen av bevilgningen (70 mill. kroner) ble gitt i 1999. Tallene i figuren er i 1000 kr.

2.11. Kontroll og revisjon i Sametinget
For Sametinget er det avgjørende å ha stor troverdighet og legitimitet både i det samiske sam-funnet og i storsamfunnet for øvrig. Det er derfor viktig at Sametinget har systemer og rutiner som ivaretar de kontrollbehov som til en hver tid er påkrevd.

Som folkevalgt organ og forvaltningsorgan har Sametinget etablert kontrollordninger som både ivaretar en parlamentarisk kontroll og en administrativ intern kontroll:

• Kontrollkomiteen er Sametingets plenums verktøy for å føre en parlamentarisk kontroll med virksomhet som finansieres over Sametingets budsjett.  Kontrollkomiteens flertall vil på bakgrunn av Riksrevisjonens rapporter, andre undersøkelser og egne initiativ kun-ne fremme saker overfor Sametingets plenum.
  
• Den interne kontrollen i Sametinget dreier seg i hovedsak om interne rutiner i Sameting-ets administrasjon. Rutinene skal sørge for at økonomiske midler blir benyttet til det Sametinget har besluttet de skal brukes til, at midlene benyttes mest mulig effektivt og målrettet, at rapporteringsrutinene er forsvarlige, at budsjettene holdes og at det til en-hver tid gjeldende regelverk for økonomiforvaltning følges.

Riksrevisjonen, som er Stortingets revisjons- og kontrollorgan, er dessuten ansvarlig for årlige revisjoner av Sametingets virksomhet, jf. Riksrevisjonsloven § 9. 

Kommunal- og regionaldepartementet oppnevnte i desember 2004 en arbeidsgruppe for å se nærmere på kontrollordningene i og for Sametinget. Rapporten ble levert Kommunal- og regionaldepartementet og Sametinget 15. april 2005, og Sametinget behandlet rapporten 31. mai 2005.

Arbeidsgruppens mandat var å redegjøre for ansvarslinjene for virksomheten i Sametinget og ordningene for intern kontroll, tilsyn og revisjon i og overfor Sametinget. Gruppen skulle også vurdere om ordningene er tilstrekkelige og peke på eventuelle mangler, i tillegg til å vurdere rollen til Sametingets kontrollkomité. Der det eventuelt ble funnet mangler og svakheter skul-le gruppen anbefale tiltak for å rette disse opp.

Hovedkonklusjonen i rapporten var at den interne kontrollen i Sametinget er tilfredsstillende, men at det er rom for forbedringer. Blant annet ble følgende tiltak anbefalt:

• Kontrollkomiteen i Sametinget rendyrkes som kontrollkomité, og gis ressurser til saksbehandlerfunksjonen. 
• Det etableres et plenumssekretariat under Sametingets møtelederskap som blir gjort organisatorisk uavhengig av Sametingsrådet. Saksbehandlerfunksjonen for kontroll-komiteen legges inn i plenumssekretariatet. 
• Sametingets ramme bør økes med 800 000 kroner årlig for å styrke kapasiteten til kontrollkomiteen. 
• Budsjettet til Sametingets administrasjon bør styrkes med en stilling til den interne kontrollen, og Sametingets budsjett bør styrkes med 600 000 kroner pr. år til dette formålet. 
• Kommunal- og regionaldepartementet bør utrede, i konsultasjon med Sametinget, om Sametinget skal skilles ut som eget rettsubjekt og hvordan dette eventuelt kan gjøres.

Stortinget fulgte opp arbeidsgruppens tilrådning ved at Sametingets budsjett i 2005 ble økt med 600 000 kroner i forbindelse med behandlingen av RNB 2005. Tilleggsbevilgningen skulle gå til å styrke den interne kontrollen i Sametingets administrasjon og til styrking av saksbehandlerkapasiteten for Sametingets kontrollkomité, jf. St.prp. nr. 65 (2004-2005) og Innst.S. nr. 240 (2004-2005). Denne bevilgningen ble ikke videreført i statsbudsjettet 2006.

Sametinget vedtok i sak 050/04 Sametingets budsjett 2005 å styrke Sametingets administra-sjon med en controllerstilling. Videre har Sametinget i sak 058/05 Sametingets budsjett 2006 økt bevilgning til styrking av kontrollkomiteens arbeid i Sametinget.

Sametinget opprettet i forbindelse med den administrative omorganiseringen i 2005 en egen plenumsstab. Plenumsstaben har ansvaret for avvikling av komité- og plenumsmøtene, saks-behandling av saker til møtelederskapet, valgkomiteen og valgnemnda, sekretærfunksjon for kontrollkomiteen, ansvar for sametingsvalget og valgreglene og ansvar for informasjon innen-for sitt arbeidsområde. Staben ledes av en stabsleder. Direktøren har arbeidsgiveransvaret for plenumsstaben, og møteleder har instruksjonsmyndighet.

2.12. Sametinget og statsrådens konstitusjonelle ansvar
I dette avsnittet omtales spørsmålet om enkeltstatsråders eller regjeringens konstitusjonelle ansvar for den aktiviteten som utføres av Sametinget. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har det overordnede samordningsansvaret for samiske saker. Gjennom at Arbeids- og inklude-ringsdepartementet ansvar er å sikre at regjeringens samepolitikk som helhet blir ivaretatt, innebærer dette ulike roller overfor andre departementer; å informere om samepolitikken og påse at samepolitikk blir inkludert når sektorpolitikken utformes, å overvåke og vurdere kon-sekvenser av sektorpolitikken i forhold til samepolitikken, å holde oversikt over bevilgninger til samepolitiske tiltak, opptre som bindeledd mellom fagdepartementene og Sametinget, og sikre at prosedyrer for høringer og medvirkning blir fulgt. I tillegg er det Arbeids- og inklude-ringsdepartementets oppgave å bistå departementer som skal utrede saksområder som berører den samiske befolkningen. De enkelte fagdepartementene har imidlertid også et ansvar innen-for sine områder. Hvert enkelt fagdepartement har på sin side ansvar for å ta initiativ til å føl-ge opp gjennomføringen av samepolitikken innenfor sine sektorer. Dette gjelder også de ord-ninger som Sametinget forvalter.

Prinsipielt sett kan det være slik at etter ansvarlighetsloven § 11 kan en statsråd bli ansvarlig for å unnlate å sette i verk tiltak for å sikre samisk språk, kultur og samfunnsliv. Et slikt unn-latelsesansvar kan også gjelde manglende frambringelse av informasjon om status for samisk språk, kultur og samfunnsliv. Dersom det for eksempel er på det rene at det er behov for tiltak og innsats for å unngå at et av de samiske språkene er i ferd med å svekkes, og dette ikke blir fulgt opp gjennom effektive tiltak, kan man være innenfor det konstitusjonelle ansvaret for vedkommende ansvarlige statsråd.

Arbeids- og inkluderingsdepartementets overordnede ansvar og de enkelte fagdepartementers ansvar innenfor sine områder reiser spørsmålet om statsrådenes mulige konstitusjonelle an-svar, og om omfanget av ansvaret, og hvordan prinsippet om statsrådenes konstitusjonelle ansvar harmoner med prinsippet om Sametingets uavhengighet.

Det konstitusjonelle ansvaret knytter seg til Grunnlovens regler om riksrett. Etter Grunnloven § 86 er Riksretten dømmende myndighet i saker som anlegges mot et medlem av regjeringen, Stortinget eller Høyesterett for å ha begått et straffbart forhold i forbindelse med utøvelsen av sine funksjoner. Det konstitusjonelle ansvar er således et straffansvar og de materielle straffe-bestemmelsene følger av lov 5. februar 1932 nr. 1 om straff for handlinger som påtales ved riksrett (ansvarlighetsloven). Loven inneholder ingen regler som direkte gjelder statsråders konstitusjonelle ansvar der det har skjedd en delegasjon, men likevel kan flere av bestemmel-sene være aktuelle.40  Etter ansvarlighetsloven § 8 bokstav b kan et medlem av regjeringen som unnlater å gjennomføre beslutning av Stortinget, eller som handler i strid med en stor-tingsbeslutning straffes. Videre setter § 10 straff for et regjeringsmedlem som bevirker eller medvirker til at statens eiendommer eller øvrige midler ikke blir forsvarlig anvendt eller be-styrt eller som på annen måte viser uforstand eller forsømmelighet i sin virksomhet.41

Ved vurderingen om enkeltstatsråders konstitusjonelle ansvar for beslutninger som gjøres av Sametinget må den uavhengighet som Sametinget har etter sameloven og den senere utvik-lingen innenfor samepolitikken legges til grunn som en viktig premiss for vurderingen. Som folkevalgt organ har Sametinget stor frihet. Sametinget er ikke en ordinær etat eller et under-liggende organ til regjeringen, og regjeringen kan derfor ikke være ansvarlig for Sametingets politiske virksomhet eller politiske vedtak som Sametinget gjør på de ulike områdene.

Når det gjelder bevilgningene over statsbudsjettet har imidlertid statsråden et ansvar for å sør-ge for at forutsetningene for Stortingets vedtak blir fulgt opp. Om dette sier Justisdepartemen-tets lovavdeling i brev 26. januar 1995 til Kommunal- og arbeidsdepartementet at

”Sametingets uavhengige stilling har betydning for statsrådens konstitusjonelle an-svar. I og med at statsråden som utgangspunkt ikke har instruksjons- eller kontroll-myndighet i forhold til Sametinget, er det i utgangspunktet heller ikke grunnlag for noe konstitusjonelt ansvar for Sametingets avgjørelser eller virksomhet for øvrig. Det kan imidlertid tenkes at Sametinget med grunnlag i (a) lov, (b) stortingsvedtak eller (c) på annet grunnlag utøver myndighet eller virksomhet som er underlagt statsrådens in-struksjons- eller kontrollmyndighet. I den utstrekning dette er tilfellet vil det også fore-ligge et konstitusjonelt ansvar for så vidt gjelder denne myndighetsutøvingen (virk-somheten). Hvorvidt statsråden på det enkelte området har slik instruksjons- eller kontrollmyndighet - og eventuelt hvor langt denne rekker - må bero på en tolking av vedkommende hjemmelsgrunnlag.”42

Lovavdelingen uttaler at Sametinget ikke ved lov eller hjemmel i lov er tillagt oppgaver hvor loven samtidig tillegger regjeringen eller et departement instruksjons- eller kontrollmyndighet overfor Sametinget. Når det gjelder samisk kulturminnevern er det imidlertid slik at oppgaver og myndighet er forskriftsdelegert til Sametinget og Sametinget er dermed faglig underlagt Riksantikvaren.

Når det gjelder spørsmålet om særskilt kontroll- eller instruksjonsmyndighet med grunnlag i Stortingets plenarvedtak, viser lovavdelingen til bevilgningsreglementets § 10 (tidligere § 17) om forbehold om kontroll. Denne gjelder forholdet til bl.a. offentlige organer som ikke er underlagt departementets kontroll og lyder: ”Når det av statsmidler ytes tilskott eller bidrag til offentlig eller privat virksomhet som ellers ikke er undergitt departementets kontroll, skal det, hvis ikke annet bestemmes overfor mottakeren, tas forbehold om adgang for den forvalt-ningsgren som yter bidrag eller tilskudd, og for Riksrevisjonen, til å iverksette kontroll med at midlene nyttes etter forutsetningene”.

I og med Sametingets uavhengige stilling, antar Lovavdelingen at bevilgningsreglementets § 10 (tidligere § 17)  også vil gjelde i de tilfeller der det bevilges midler til Sametinget. Lovav-delingen antar videre at et brudd på denne bestemmelsen i prinsippet vil kunne medføre kons-titusjonelt ansvar. I tillegg til bevilgningsreglementet § 10 (tidligere § 17) vil det enkelte be-vilgningsvedtak kunne innebære at regjeringen eller departementet får instruksjons- eller kontrollmyndighet overfor Sametinget for så vidt gjelder anvendelsen (fordelingen) av de bevilgede midler. Hvor langt denne myndigheten går, vil måtte bero på en tolking av ved-kommende bevilgningsvedtak.

Når det gjelder spørsmålet om instruksjons- eller kontrollmyndighet overfor Sametinget på avgrensede områder kan etableres på annet grunnlag enn ved lov eller stortingsvedtak, viser Lovavdelingen til at et mulig grunnlag her kan være delegasjon fra regjering eller departement til Sametinget. I denne forbindelse uttaler Lovavdelingen at

”I og med at Sametinget må anses som et uavhengig organ i forhold til regjering-en/departementet kan det være noe usikkert hvorvidt (og eventuelt hvor langt) regjeringen/departementet har adgang til å delegere myndighet til Sametinget uten grunn-lag i lov eller plenarvedtak. Vi går imidlertid ikke nærmere inn på dette her. Vi vil imidlertid anbefale at man for fremtiden vurderer spørsmålet om nærmere hjemmels-grunnlag for delegasjon til Sametinget.”

Under forutsetning av at man anser delegasjon (uten særskilt hjemmel i lov) fra regjeringen/departementet til Sametinget som lovlig, kan det etter Lovavdelingens mening ”…reises spørsmål om hvilket ansvar det delegerende organ har for Sametingets utøvelse av den tildelte myndigheten (og bruk av de tildelte midlene). Ansvaret henger nøye sammen med hvilke kontrollmidler det delegerende organ har til rådighet. Det delegerende organ har i utgangs-punktet muligheter for kontroll i kraft av delegasjonsvedtaket på det området myndighetstildelingen gjelder.”

Lovavdelingen viser videre til Frihagen, Forvaltningsrett del 1, 1991, s 242 hvor det er uttalt at: ”Delegasjon innebærer ikke at det organ som har delegert, har gitt fra seg sin kompetanse. Det vil ikke bare ha adgang til å øve kontroll, men normalt også direkte plikt til å passe på hvorledes den delegerte myndighet brukes og eventuelt gi nærmere retningslinjer. Det organ som har delegert [...] må også kunne gi direktiver om hvorledes en konkret sak skal avgjøres. Dette må nok som utgangspunkt gjelde selv om det organ det delegeres til, ikke ellers er i noe underordningsforhold til det organ som har delegert.”

Lovavdelingen konkluderer i sitt brev 26. januar 1995 at det delegerende organ i utgangs-punktet kan gi generelle instrukser, retningslinjer om saksbehandlingen, lovanvendelse og skjønnsutøvelse, og anvisninger i den enkelte sak, og kan i utgangspunktet selv vurdere hvilke kontrollmidler det ønsker å beholde på sin hånd. Det må antas at det delegerende organ har et ansvar for å føre kontroll med virksomheten i Sametinget og gripe inn dersom det oppdager kritikkverdige forhold ved bruken av den delegerte myndigheten. Etter Lovavdelingens syn vil dette, forholdene tatt i betraktning, kunne lede til ansvar hvis de kontrollmidlene det dele-gerende organ i det konkrete tilfellet har, ikke tas i bruk i en slik situasjon.

Når det gjelder Sametingets forvaltning av tilskudd til samiske formål, er det Sametinget i plenum som fastsetter regler for tildeling av midler. Departementenes ansvar i denne sam-menhengen er å tilse at Sametingets regler for bruk av tilskudd er i tråd med økonomibe-stemmelsene i staten. Dersom retningslinjene viser seg å ikke være i tråd med økonomibestemmelsene, vil dette antagelig medføre konstitusjonelt ansvar for den ansvarlige statsråd. 

2.13. Sametingets forhold til Stortinget
Stortinget har utviklet en praksis der Sametinget får anledning til å få utvidede og egne møter med komiteene når de har saker av betydning for samiske interesser til behandling. I noen tilfeller har Stortingets presidentskap medvirket til at det er avholdt egne åpne høringsmøter mellom Sametinget og komiteene.

I forbindelse med Stortingets behandling av finnmarksloven ble dialogen mellom Stortinget og Sametinget formalisert ved at det ble besluttet å gjennomføre konsultasjoner mellom Jus-tiskomiteen og Sametinget. Bakgrunnen for dette var at staten skulle ivareta sin konsulta-sjonsplikt etter ILO-konvensjon nr. 169 ved lovbehandlingen. Sametinget fikk etter gjennom-førte konsultasjoner komiteens utkast til innstilling til behandling før komiteen avga sine en-delige innstilling. Etter ILO-konvensjon nr. 169 vil det normalt være regjeringen som er plik-tig til å konsultere. Som ved behandlingen av finnmarksloven kan det imidlertid i gitte situa-sjoner være naturlig at Stortinget konsulterer Sametinget.

For øvrig behandler Stortinget årlig en stortingsmelding om Sametingets virksomhet. I for-bindelse med behandlingen av denne meldingen blir det avholdt et eget åpent høringsmøte med Sametinget. Komiteens merknader til årsmeldingen og regjeringens tilbakemelding på Sametingets årsmelding framkommer av komiteens innstilling.43

Stortinget behandler også spørsmål knyttet til Sametinget gjennom behandlingen av statsbud-sjettet.

For øvrig er sametingenes forhold til nasjonalforsamlingene omtalt i utkast til nordisk same-konvensjon i artikkel 18. Artikkelen foreslår en regulering av forholdet mellom sameting og nasjonalforsamling, og sier bl.a. at i spørsmål av betydning for samene skal sametinget bli hørt i saker som særskilt berører samene. Sametinget vil i følge dette forslaget ha rett til å redegjøre for sitt syn direkte overfor nasjonalforsamlingen eller overfor komiteer eller andre organ utgått fra nasjonalforsamlingen. Det er nasjonalforsamlingen som gjennom sine regler bestemmer hvordan sakene skal behandles.

2.14. Sametingets forhold til kommuner og fylkeskommuner
I St.meld. nr. 55 (2000-2001) Om samepolitikken drøftes Sametingets forhold til lokalt og regionalt nivå (kap. 5.2). Statens ansvar for at samenes rettigheter som urfolk blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte, kan ikke delegeres til lavere forvaltningsnivåer som kommune eller fylkeskommune. Det er statens ansvar å ha tilstrekkelige virkemidler til å sikre at forpliktelse-ne blir overholdt. I spørsmål som berører grunnleggende rettigheter kan det derfor være behov for visse statlige føringer for å sikre at statens samepolitiske forpliktelser er oppfylt på alle forvaltningsnivåer. Det konkluderes i St.meld. nr. 55 med at kommunene bør oppfordres til å ta hensyn til samiske interesser på eget initiativ, at kommunene må få tilstrekkelig informa-sjon om den offisielle samepolitikken og om de rettslige standardene som er etablert – og at det er statens plikt å sørge for at den nødvendige informasjonen blir gitt til offentlig ansatte på alle nivåer.

Sameloven, barnehageloven og opplæringsloven inneholder bestemmelser som har direkte konsekvenser for kommunene, og bidrar i så måte til å regulere enkelte forhold mellom Same-tinget og kommunene. Fylkes- og kommuneplanleggingen har store konsekvenser for samiske interesser, næringer og kultur i områder med samisk bosetting. Plan- og bygningsloven er det mest sentrale lovverket for natur- og ressursforvaltning. Hensynet til samiske samfunnsinter-esser er ikke eksplisitt nevnt i loven. Dette perspektivet trekkes inn i to rundskriv fra Miljø-verndepartementet. Rundskriv T-2/98 sier at fylkeskommunene og kommunene bør bringe Sametingets planer inn i fylkes- og kommuneplanleggingen i områder med samiske interesser. I rundskriv T-3/98 står det at fylkesplanleggingen også skal bidra til å sikre og utvikle samisk kultur med samfunn og næringer, og at Sametinget skal bringes inn i fylkesplanleggingen som rådgivende organ i fylkene med samiske bruks- og bosettingsområder. Det ligger an til at det vil bli fremmet ny plan- og bygningslov for Stortinget våren 2007. Planlovutvalget (44)  foreslo at samiske interesser blir nevnt eksplisitt i loven. Planlovutvalget foreslo også i sin innstilling at Sametinget skal ha innsigelsesrett i spørsmål som er av vesentlig betydning for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv.

Sametingets samarbeid med kommunene har utviklet seg positivt over tid, særlig med de kommunene som sorterer inn under Samisk utviklingsfonds geografiske virkeområde og for-valtningsområdet for samisk språk. Sametinget har vært og vil fortsatt være en aktiv medaktør med bruk av sine virkemidler for å gjennomføre lokale tiltak både innenfor næringsliv, språk- og kultursektoren.

I tidsrommet 2002-2006 har Sametinget inngått samarbeidsavtaler med fylkeskommunene fra Finnmark til Hedmark. Samarbeidsavtalene mellom Sametinget og fylkeskommunene repre-senterer et nytt element både i samepolitikken og i regionalpolitikken, som kan få stor betyd-ning i flere sammenhenger. Avtalene er inngått enkeltvis med de tre nordligste fylkeskommu-nene, og det er inngått en felles avtale for det sørsamiske området med Nordland, Trøndelags-fylkene og Hedmark. Formålet med avtalene er å styrke samisk kultur, språk og samfunnsliv, og å styrke samarbeidet og samarbeidsarenaene mellom fylkene og Sametinget. De enkelte avtalene har fått en noe ulik utforming. Felles for dem alle er at de innebærer et omfattende og konkret samarbeid, forankret i de respektive politiske ledelser.

Avtalene uttrykker også et felles ansvar for samfunnsutviklingen som helhet, og omfatter både politikkutvikling og løpende samarbeid i forvaltningen på en lang rekke områder. Næringsut-vikling og regional planlegging og arealforvaltning står sentralt i avtalene. Samarbeidet er basert på frivillighet og partenes gode vilje. Samarbeidsavtalene har gitt en rekke konkrete og gode resultater.

 

3. Tilknytningsformer for statlige organer 45

3.1. Forvaltningsorganer
Forvaltningsorganer er hovedformen for organisering av statlig virksomhet, og er i utgangs-punktet omfattet av det regelverket som gjelder for statsforvaltningen, herunder Stortingets bevilgningsreglement, regelverket for økonomiforvaltningen i staten, offentlighetsloven og forvaltningsloven. De tilsatte er statstjenestemenn underlagt tjenestemannsloven og tje-nestetvistloven. Forvaltningsorganer kan instrueres løpende av overordnet myndighet. Stor-tingets behandling av statsbudsjettet og de årlige tildelingsbrevene fra departementene vil inneholde mer detaljerte krav og instruksjoner til det enkelte forvaltningsorgan. Det skilles gjerne mellom følgende tre grupper av forvaltningsorganer:

• ordinære forvaltningsorganer 
• forvaltningsorganer med særskilte fullmakter 
• forvaltningsbedrifter
  

____________________________________________________________________________________________________

Fotnoter

1.  “Implementation of the international covenant on civil and political rights, November 2004, “The fifth report of Norway, Request of Human Rights Committee in its concluding observations on Norways’s fourth periodic report to submit the report by October 2004 (CCPR(C/79/Add.112).”: “238. The Sami people are defined as an indigenous people according to ILO Convention No 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples. The basis of the Government’s policies towards the Sami people is that the Norwegian State was originally established on the territory of two peoples: the Norwegians and the Samis. They both have the same right to maintain and develop their language and their culture.”
2 Forsoning og fornyelse innebærer en prosess der oppgaven er å etablere et felles sannhetsbilde av fortidige handlinger og en framtidig prosess basert på felles forståelse av rettferdighet som kan bidra til forsoning. Men-neskerettsforskerne Skaar og Andreassen har trukket fram økonomisk og sosial fordeling og omfordeling i en ny demokratisk situasjon som en viktig faktor ved forsoningsprosesser. Forskerne trekker fram evnen til å gjennom-føre økonomisk politikk med en fordelingsprofil som støtter opp om den moralske forsoningen, jf. Andreassen og Skaar ”Forsoning eller rettferdighet?”, Cappelen 1998, s. 24. 
3 Implementation of the international covenant on civil and political rights, November 2004, “The fifth report of Norway, Request of Human Rights Committee in its concluding observations on Norways’s fourth periodic report  to submit the report by October 2004 (CCPR(C/79/Add.112).
4 Bjørn Bjerkli og Per Selle gjør rede for denne utviklingen i kap. 2 Sametinget – kjerneinstitusjonen innenfor den nye samiske offentligheten i Samer, makt og demokrati. Sametinget og den nye samiske offentligheten, Gyldendal 2003. Boka er utgitt i forbindelse med Makt- og demokratiutredningen.
5 Sametingets vedtak sak 44/00 Retningslinjer for Sametingets tilskuddsstyre
6 Kommunal- og arbeidsdepartementets St.prp. nr. 1 (1989-90) side 54.
7 Se rapport fra 1991: Overføring av oppgaver og myndighet til Sametinget. Tilråding fra en interdepartemental arbeidsgruppe (PDF)
8 Fem stillinger til Samisk språkråd og Samisk kulturråd, fire til samisk kulturminnearbeid, tre stillinger ble opprettet av Stortinget under budsjettbehandlingen og øremerket Samisk kulturråd, og én som en generell styr-king av (hoved)administra¬sjonen, jf. KADs St.prp. nr. 1 (1992-93) side 60 og disposisjonsbrev av 25.1.1993.
9 Foruten de fire stillingene overført i 1993 (jf. noten over) fikk Sametinget i 1994 fire stillinger, jf. KRDs dis-posisjonsbrev av 19.1.1994. I 1995 to stillinger til kulturminnevern finansiert over MDs budsjett – fra 1996 ble disse midlene lagt inn i  Sametingets budsjett. I 1998 ble det bevilget midler til én stilling til kulturminnearbeidet, jf. tildelingsbrev av 8.1.1998, og i 1999 ble det bevilget midler til opprettelse av et kontor i Nordland, jf. tilde-lingsbrev for 1999. Departementet har ikke tilført økte administrative ressurser til dette arbeidet siden 1999.
arbeidet siden 1999. Sametinget har imidlertid brukt noe av den årlige bevilgningen over MDs budsjett til samisk kulturminnevern (2 mill. kr årlig siden 2003) til en prosjektstilling. 
10 Bevilgningen til biblioteket ble fordoblet fra 1999 til 2000 til 3,5 millioner kroner. Dette inkluderte 2 nye stillinger (til sammen 4 ansatte). I 2000 og 2001 fikk Sametinget midlene til biblioteket via Statens bibliotektil-syn, som også utarbeidet tildelingsbrev. Fra 2002 kom midlene til biblioteket som en del av bevilgningen fra Kulturdepartementet.
11 Det ble nedsatt en arbeidsgruppe (Barne- og familiedepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Sametinget) for å vurdere spørsmål knyttet til overføringen av ansvaret for samiske barnehager, heriblant øko-nomiske og administrative konsekvenser for Sametinget. Rapporten ble lagt fram i april 2000. 
12 Avsetningene til formålene i 2001: Samiske festivaler (0,4 mill. kr), Samiske kunstnerstipend og stipendkomi-tévederlag (1,2 mill. kr), Utstillingsvederlag til samiske kunstinstitusjoner (0,1 mill. kr), Beaivváš Sámi Teáhter (10,2 mill. kr), Stedsnavnstjenesten (1 stilling, 0,5 mill. kr), Oppfølging av samelovens språkregler, Mobil bibliotektjeneste – samiske bokbusser (3,2 mill. kr), Samiske museer på tilskuddsordningen for museer (3,6 mill. kr), De samiske samlinger (2,87 mill. kr), Samisk arkiv (0,65 mill. kr), Samisk spesialbibliotek (3,6 mill. kr).  
13 Jf. ”Bevilgninger til samiske formål 2002”, side 7. Bevilgningen til disse formålene ble økt med 2,9 mill. kroner fra 2001 til 2002. Arbeidsgruppen er kjent med at det ikke ble gjort noen særskilt vurdering av hvilket behov for administrative ressurser denne overføringen av oppgaver ville medføre for Sametinget. 
14 Fiskeridepartementets kap. 1000 post 01, lønnsutgifter, utredninger, reiser, kontortjenester, kompetanseheving, inventar, utstyr og informasjonsvirksomhet, jf. FKDs St.prp. nr. 1 (2006-2007)
15 Skogvang: Samerett (Oslo, 2002) side 127.
16 NOU 1984: 18 side 588 og Ot.prp. nr. 33 (1986-1987) side 117.
17 Det ble i 2005 nedsatt en arbeidsgruppe med medlemmer fra Sametinget, Riksantikvaren, Miljøverndeparte-mentet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Rapporten ferdigstilles våren 2007, jf. St.meld. nr. 7 (2006-2007) Om Sametingets virksomhet i 2005, kap. 3.14. 
18 Jf. Reglement for økonomistyring i staten, punkt 6.2.1.2 Regelverk (PDF)
19 Lov 17.06.2005 nr. 90 Lov om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven). Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer, fra den tid oppheves lov 13. august 1915 nr. 6 om rettergangsmåten i tvistemål (tviste-målsloven).
20 Noe som også kan sies å følge forutsetningsvis av sameloven § 2-1.
21 Det er derfor lite som tyder på at Sametinget har partsevne. 
22 Jens Edvin Skoghøy: Tvistemål 2. utgave 2001, Universitetsforlaget.
23 I finnmarksloven er imidlertid ILO-konvensjonen gitt forrang, innenfor lovens virkeområde.
24 NOU 1997: 5 side 48-49.
25 Jens Edvin Skoghøy: Tvistemål 2. utgave 2001, Universitetsforlaget, side 285.
26 Susann Skogvang: Samerett, Universitetsforlaget 2002, side 91-92.
27 Lov av 22.06.1962 nr. 8.
28 Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker.
29 Lov 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen.
30 Også Stortinget kan gi nærmere regler om dette, noe som foreløpig ikke er gjort.
31 Jf. Arvid Frihagen: Forvaltningsrett III, Oslo 1992, s. 108 og Torstein Eckhoff og Eivind Smith: Forvaltnings-rett, Oslo 2003, s. 471-472.
32 Også tilskuddsforvaltningen er en form for politisk virksomhet, men her er man undergitt de samme forvalt-ningsrettslige skranker som alle andre organer for staten som driver tilskuddsforvaltning.
33 Selv om det ikke finnes noe klar avklaring på hvor de nærmere grenser går, må dette antas å være sikker rett.
34 Se de siterte avsnitt overfor under omtalen av Sametingets søksmålskompetanse i kap. 2.5.
35 Innenfor rammene i statsbudsjettet og de ulike tilskuddsordningenes retningslinjer.
36 Ot.prp. nr. 9 (1996-97). Se også arbeidsgrupperapport fra mars 1996 Konsekvenser forbundet med en overgang til en friere budsjettmessig stilling for Sametinget. [link]
37 Jf. rapporten ”Konsekvenser forbundet med overgang til større budsjettmessig frihet for Sametinget”. Rapport fra interdepartemental arbeidsgruppe og Sametinget, mars 1996. [link]
38 I Kommunaldepartementets St. prp. nr 1 (1992-1993) uttales det i forbindelse med overføringen av disse ord-ningene at ”De ulike fagstatsrådene er fortsatt ansvarlig for eventuelle bevilgningsøkninger på sine felt” (side 59). I praksis har det vist seg at budsjettøkningen var minimal i perioden 1993-1998 på de områdene som faglig sett lå under andre enn Kommunaldepartementet.
39 Det har siden 1999 vært lagt fram en egen publikasjon om bevilgninger til samiske formål i statsbudsjettet. Målsetningen med publikasjonen er å gi en samlet framstilling av departementenes samiske tiltak, synliggjøre tiltak som ikke framkommer av budsjettproposisjonene, og gi en helhetlig oversikt over regjeringens økonomiske tiltak på det samepolitiske området. Publikasjonen for 2007-budsjettet. Tidligere år.
40 Jf. brev 26. januar 1995 fra Justisdepartementets lovavdeling til Kommunal- og regionaldepartementet, saks-nummer (94/1422 E).
41 I tillegg til det konstitusjonelle ansvar kan det også tenkes at det oppstår parlamentarisk ansvar. Med parla-mentarisk ansvar siktes det normalt til regjeringens eller en enkeltstatsråds plikt til å trekke seg når stortinget har fattet vedtak om mistillit.
42 Brevet ble oversendt i forbindelse med utarbeidelse av rapporten Konsekvenser forbundet med en overgang til en friere budsjettmessig stilling for Sametinget, lagt fram i mars 1996.
43 Se for eksempel Innst. S. nr. xxx (2006-2007). 
44 NOU 2003:14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven
45 Omtalen her er hovedsakelig hentet fra NOU-rapport 2003:34 Mellom stat og marked. Selvstendige organisasjonsformer i staten, kap.3 Ulike former for organisering av statlige organer. 
46 NOU 1999:15 Hvor nært skal det være, kapittel 5.4.2