8 Forslag om å endre nemninga kompetanse på lågare nivå til grunnkompetanse
8.1 Bakgrunnen for lovforslaget
Som eit ledd i arbeidet med å redusere fråfallet i vidaregåande opplæring er det nødvendig å tilby fleksible ordningar til dei som av ulike grunnar ikkje elles ville kunne fullføre slik opplæring. Det er viktig å sørgje for at opplæring som ikkje fører fram til full yrkeskompetanse eller studiekompetanse, likevel gir den enkelte ein formell sluttkompetanse, samtidig som denne også skal kunne danne grunnlag for vidare påbygging til yrkeskompetanse eller studiekompetanse. Denne kompetansen er i opplæringslova kalla kompetanse på lågare nivå.
I januar 2006 sette departementet ned ei arbeidsgruppe som skulle vurdere konkrete tiltak for å auke gjennomføringa i vidaregåande opplæring. Arbeidsgruppa var breitt samansett, med representantar frå partane i arbeidslivet, lærar- og elevorganisasjonane, Sametinget, forskingssektoren og vedkommande statlege faginstansar. Gruppa la fram sine forslag i ein rapport (GIVO-rapporten) i august 2006. Eitt av forslaga var å endre nemninga kompetanse på lågare nivå i opplæringslova til grunnkompetanse, for å gjere slik kompetanse meir attraktiv som mål for opplæringa.
I St.meld. nr. 16 (2006-2007) ... og ingen sto igjen varsla departementet at forslaget ville bli følgt opp. Behovet for ei slik omgrepsendring kom også fram i høringsfråsegner til NOU 2008:18 Fagopplæring for framtida, og i St.meld. nr. 44 (2008-2009) Utdanningslinja vart det igjen understreka at det ville bli utarbeidd eit konkret forslag om å endre omgrepet til grunnkompetanse.
8.2 Gjeldande rett
Etter § 3-3 første ledd i opplæringslova skal den vidaregåande opplæringa føre fram til anten studiekompetanse, yrkeskompetanse eller kompetanse på lågare nivå. Eleven skal såleis anten få det generelle faglege grunnlaget for å søkje opptak til universitet og høgskolar (studiekompetanse), eller bli utdanna til å utøve eit yrke (yrkeskompetanse). Som eit tredje alternativ kan vidaregåande opplæring føre fram til det som i lova har nemninga kompetanse på lågare nivå.
Kompetanse på lågare nivå er ei fellesnemning for kompetanse som ikkje utgjer full studie- eller yrkeskompetanse. Nemninga er med andre ord ikkje avgrensa til å gjelde bestemte fag, ei bestemt opplæringstid eller bestemte læreplanmål. Som dokumentasjon på kompetanse på lågare nivå blir det skrive ut eit kompetansebevis, ikkje vitnemål eller fag- og sveinebrev.
8.3 Høringa
8.3.1 Høringsforslaget frå departementet
I høringsforslaget frå departementet vart det foreslått å erstatte omgrepet kompetanse på lågare nivå i opplæringslova § 3-3 første ledd med omgrepet grunnkompetanse.
Departementet meinte at det særleg er to omsyn som lovformuleringa i dag ikkje varetek i tilstrekkeleg grad, og som vil vere betre tekne vare på ved at dagens nemning blir erstatta med nemninga grunnkompetanse. For det første er det viktig at lova synleggjer at dette er ein formell sluttkompetanse som kan vere eit reelt utgangspunkt for overgang til arbeidslivet etter vidaregåande opplæring. For det andre er det ønskeleg at lova klart uttrykkjer at den opplæringa som fører fram til slik kompetanse, er ein del av opplæringsordninga for vidaregåande opplæring og kan danne grunnlag for vidare påbygging til både studiekompetanse og yrkeskompetanse.
Departementet meinte også at dagens nemning kompetanse på lågare nivå til dels har ein negativ valør som ein bør unngå, sidan ho kan verke stigmatiserande ved søking til arbeidslivet.
8.3.2 Synspunkt frå høringsinstansane
Dei fleste av høringsinstansane som har uttalt seg om dette, støttar forslaget om å erstatte dagens omgrep med omgrepet grunnkompetanse. Til saman har 22 instansar komme med merknader.
Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG) uttaler m.a.:
«FUG støtter dette forslaget om endring til grunnkompetanse. Vi tror at dette vil være med på å hindre stigmatisering av elever og på den måten også være med og hindre frafall i videregående. Det er viktig at alle elever føler seg verdsatt og er likeverdige. Ved å erstatte «kompetanse på lågare nivå» med «grunnkompetanse», tror vi og at elever/foresatte føler at de fullfører en formell sluttkompetanse, og kan ta steget videre uten å måtte føle seg mindre verdt.»
Utdanningsforbundet støttar også forslaget og uttaler:
«Det er viktig at lova synliggjør at denne kompetansen er en formell sluttkompetanse som er et reelt grunnlag for overgang til arbeidslivet etter videregående opplæring. Endringen uttrykker klart at ordningen med kompetansebevis er en del av videregående opplæring. Betegnelsen «grunnkompetanse» uttrykker også at det er mulig med en seinere påbygging til både studiekompetanse og yrkeskompetanse. Det er mange med kompetansebevis som benytter denne muligheten etter at videregående opplæring er fullført første gang.»
Fylkesopplæringssjefen i Oppland opplyser m.a. at bedrifter i fylket har
«etterspurt kandidater med kompetanse på lavere nivå. De ønsker å ansette arbeidskraft som kan gjøre oppgaver der det ikke er nødvendig med fag-/svennebrev. Det kan tenkes at det blir enklere å formidle kandidater med den formelle sluttkompetansen grunnkompetanse enn de med kompetanse på lavere nivå.»
Akershus fylkeskommune støttar forslaget, men uttaler også at
«det er behov for å presisere meningsinnholdet, og at begrepsendringen i seg selv ikke gjør det tydeligere at dette er en formell sluttkompetanse som danner utgangspunkt for påbygging til studiekompetanse og yrkeskompetanse.»
Skolenes landsforbund (SL) har følgjande merknad:
«Helt siden innføringen av reform 94 har det vært til diskusjon hvilken betegnelse som bør brukes i forhold til elever og lærlinger (lærekandidater) som ikke kan oppnå full studie- eller yrkeskompetanse. Når det nå foreslås å ta inn begrepet grunnkompetanse i loven, er SL av den oppfatning at dette heller ikke er helt optimalt. Men ut fra erkjennelsen av at det mangler bedre alternativer vil vi støtte departementets forslag.
Skolenes landsforbund har en merknad til framstillingen i høringsnotatet:
I beskrivelsen av gjeldende rett heter det: «... Som et tredje alternativ kan eleven avslutte tidligere og få et kompetansebevis som en dokumenterer kompetanse på et lavere nivå.»
Vi oppfatter at forslaget om å erstatte dagens «kompetanse på et lavere nivå» med «grunnkompetanse», har en dobbelt hensikt: Slik forbundet forstår det vil grunnkompetansebegrepet dekke både opplæring innenfor full opplæringstid (med planlagte, reduserte mål) og kortere, mer praksisbasert opplæring i de pågående praksisbrevforsøkene.
Slik departementet ordlegger seg, kan det se ut som om det legges til grunn at alle som har en planlagt vei til grunnkompetanse forutsettes å få et (i tid) avkortet opplæringsløp.
Departementet må klargjøre dette nærmere. Dersom det viser seg at intensjonen er slik, vil Skolenes landsforbund ta sterk avstand fra at lovendringsforslaget skal få slike konsekvenser.»
To høringsinstansar støttar ikkje forslaget om omgrepsendring.
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har denne fråsegna:
«Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener det nåværende begrepet «kompetanse på lavere nivå» er mer velegnet enn begrepet «grunnkompetanse».
Selve begrepet «grunnkompetanse» kan gi et feilaktig inntrykk av at elevene først må oppnå en slik kompetanse før man kan gå videre på veien til enten studiekompetanse eller yrkeskompetanse. Fylkesmannen er av den oppfatning at begrepet «kompetanse på lavere nivå», i større grad belyser det faktum at eleven ikke har fullført den videregående opplæringen enn hva begrepet «grunnkompetanse» gjør. Departementet mener det nåværende begrepet har negativ valør, og i GIVO-rapporten utgitt av arbeidsgruppen i august 2006, fremkommer det at begrepsendringen har som formål å gjøre denne type sluttkompetanse mer attraktiv. Tatt i betraktning at forslaget er et av mange tiltak for å redusere frafall i videregående skole, mener Fylkesmannen at begrepet «kompetanse på lavere nivå» gir elevene større motivasjon til å fortsette den videregående opplæringen frem til enten studiekompetanse eller yrkeskompetanse.
Videre er Fylkesmannen av den oppfatning at begrepet kan misforstås av arbeidsgivere. Man kan få et inntrykk av at «grunnkompetanse» er en type kompetanse alle oppnår etter at et gitt studieløp er fullført.»
Oslo kommune seier:
«Etter Oslo kommunes syn er begrepet «grunnkompetanse» lite informativt og vil kunne bidra til å tilsløre meningsinnholdet i lovbestemmelsen. Endringsforslaget kan oppfattes som at det legges opp til et lavere ambisjonsnivå på elevenes vegne enn i dag. Dette er ikke ønskelig. Oslo kommune mener at ambisjonene for elevene ikke skal senkes dersom de har forutsetninger for å fullføre ordinære opplæringsløp. Nasjonal statistikk over fullføring og frafall i videregående opplæring viser at Oslo har en betydelig høyere andel som fullfører og består, og en betydelig lavere andel som slutter underveis, enn fylker som i sterkere grad satser på alternative løp mot lavere kompetanse.
Oslo kommune er enig i at kompetanse på lavere nivå må tydeliggjøres som en type formell sluttkompetanse som er et reelt utgangspunkt for overgang til arbeidslivet etter videregående opplæring. Det må også være klart at slik kompetanse utgjør en del av opplæringsordningen for videregående opplæring. Oslo kommune kan imidlertid ikke se at det er nødvendig eller hensiktsmessig å endre betegnelsen «kompetanse på lavere nivå» av disse grunner. Dette begrepet er godt innarbeidet og vel kjent i skoleverket.
Oslo kommune fraråder den foreslåtte endringen i begrepsbruk.»
8.4 Vurderingar og forslag frå departementet
Departementet foreslår at lova blir endra i samsvar med høringsforslaget, slik at omgrepet kompetanse på lågare nivå blir erstatta med grunnkompetanse.
Departementet understrekar at den foreslåtte endringa ikkje inneber noka realitetsendring. Grunnkompetanse vil vere ei fellesnemning for kompetanse som ikkje utgjer full studie- eller yrkeskompetanse. Grunnkompetanseomgrepet vil derfor også omfatte opplæring innanfor full opplæringstid, men med planlagde, reduserte mål.
Departementet har merkt seg at enkelte av høringsinstansane meiner omgrepet grunnkompetanse kan misforståast, at det er lite informativt og kan tilsløre meiningsinnhaldet. Etter departementet si vurdering er grunnkompetanse eit betre uttrykk enn kompetanse på lågare nivå for å tydeleggjere at kompetansen kan vere både sluttkompetanse og grunnlag for vidare påbygging. Omgrepet grunnkompetanse er meir eigna til å signalisere at dette kan vere ein utveg for elevar som elles ikkje ville begynne på eller fullføre vidaregåande opplæring. Departementet meiner vidare at dagens nemning til dels har ein negativ valør som ein bør unngå.
Departementet fremjar derfor forslaget til endring i opplæringslova § 3-3 slik det er foreslått i høringsnotatet.
Elles viser departementet til lovforslaget og merknadene i kapittel 12.