6 Effektivisering av bøtestraffa

6.1 Innleiing

Det er samfunnet si oppgåve å syte for at bøter som vert pålagde, òg vert kravde inn. For å oppnå positive allmennpreventive og individualpreventive verknader, er det viktig at inndrivinga av bøtene vert gjort på ein effektiv måte. Dersom inndriving av bøter ikkje går føre seg tilstrekkeleg effektivt, vil bøtestraffa lett kunne verke illusorisk. I og med at bøter er den mest aktuelle straffereaksjonen på mange område er dette noko ein lyt unngå.

Departementet kjem difor med framlegg til ulike lovendringar som kan effektivisere inndrivinga, mellom anna ved forlenga periode for utleggstrekk og lengre frist for forelding. Framlegga var mellom fleire som Statens Innkrevingssentral tok initiativ til i brev 10 april 1994 til Riksadvokaten, og som Riksadvokaten deretter tok opp med departementet i brev 2 desember 1994. Framlegga vart sende på høyring 11 desember 1996.

I høyringsomgangen uttalte Landsorganisasjonen i Norge, Miljøverndepartementet og Indre Follo heradsrett at dei generelt stilte seg positive til ei effektivisering av bøtestraffa av di det vil vere viktig for den allmenne lovlydnad.

6.2 Utvida heimel for inndriving av bøtestraff

Statens Innkrevingssentral kan etter straffeprosessloven § 456 inndrive bøter og andre krav som er tilkjende i offentleg straffesak ved utleggstrekk i lønn eller liknande yting etter dekningslova § 2-7. Lønnstrekk er ei effektiv form for innkrevjing overfor lønnsmottakarar, men fungere ikkje like godt der den bøtelagde er sjølvstendige næringsdrivande eller eit foretak. I slike høve må inndrivinga skje ved at Statens Innkrevingssentral set fram krav om tvangsinndriving overfor den alminnelege namsmenn etter tvangsfullføringslova § 2-2. Dette er ein relativt dyr og arbeidskrevjande innkrevjingsmåte.

For å lette inndrivinga vart det i høyringsbrevet gjort framlegg om at Statens Innkrevingssentral skulle få høve til sjølv å ta utleggspant der rettsvern kan gjevast ved registrering i eit register eller ved underretning til ein tredjeperson, og tvangsforretninga kan skje ved ein kontorforretning som fullt ut vert utført av Innkrevingssentralen. Departementet gjorde framlegg om å ta ein slik regel inn som nytt tredje punktum i straffeprosesslova § 456 tredje leddet. Det vart vist til at det allereie er opna for slik inndriving etter tilskotsinnkrevjingslova 9 desember 1955 nr 5 § 8, aksjelova 4 juni 1976 nr 59 § 11-14 (rekneskapslova 17 juli 1998 nr 56 § 8-4 frå 1 januar 1999) og statistikklova 16 juni 1989 nr 54 § 2-3. I brevet frå 4 desember 1994 Riksadvokaten heitte det:

«Ut fra likhetsbetraktninger er det uheldig at straff for like lovovertredelser p.g.a fullbyrdelsesreglene rammer ulikt hardt avhengig av hvordan botlagte har organisert sitt arbeidsforhold.

Dertil kommer at adgangen til å bruke foretakssstraff nå er gjort generell, slik straff må antas å få økende betydning. Så langt har foretaksstraff særlig vært benyttet overfor store og seriøse foretak, som når ansvarsgrunnlaget er endelig fastslått, har betalt boten. Med økende bruk av foretaksstraff kan den gunstige situasjonen ikke forventes å bestå.

I den senere tid er søkelyset rettet mot det mange opplever som en lemfeldig praksis både ved idømming av inndragning av vinning vunnet ved straffbare handlinger og inndriving av slike krav. En utvidelse og effektivisering av SI's adgang til å tvangsinndrive vinning, kan være et av mange tiltak som vil lede til forbedring.»

Følgjande høyringsinstansar stør framlegget: Borgarting lagmannsrett, Den norske Dommerforening, Riksadvokaten, Statens Innkrevingssentral, Sorenskrivaren i Rana, Indre Follo heradsrett, Halden politidistrikt, Politiembetsmennens landsforening, Politiet i Lillehammer, Miljøverndepartementet, Riksarkivarenog Bergen forsvarerforening. Statens Innkrevingssentral peikar på at skuldnaren lyt betale rettsgebyr som ofte er større enn bota der utlegg vert teke via dei vanlege namsmenna, medan innkrevjinga til Statens Innkrevingssentral er gebyrfri. Politiet i Lillehammerviser likevel til at ei utviding av Statens Innkrevingssentral sine oppgåver er med på å undergrave namsmannsordninga i Noreg og har visse uheldige verknader. Denne høyringsinstansen uttaler såleis at:

«Dagens ordning hvor SI skal foreta utleggstrekk i lønn, har etter det en kjenner til hatt enkelte uheldige virkninger. Den undersøkelse som SI synes å foreta før trekk nedlegges, er ikke tilferdsstillende. Unntaksretten etter dekningsloven, synes enkelte ganger ikke å ha vært lagt til grunn.

Utlegg hos selvstendige næringsdrivende har og vil også i framtiden være meget vanskelig. Det er kun den lokale namsmannen som gjennom lokale undersøkelser kan skaffe seg nødvendig oversikt. Det er grunn til å anta at den foreslåtte ordningen i enkelttilfeller vil ha den nødvendige virkning og en finner under tvil å kunne støtte forslaget.»

Den Norske Advokatforeninguttaler at det ikkje er uproblematisk at alle krav som vert tilkjende i ei offentleg straffesak, mellom anna den fornærma sitt krav på skadebot, skal ha ei privilegert stilling i høve til andre krav, og at dette i alle høve bør grunngjevast nærmare før ein utvidar ordninga. Denne høyringsinstansen uttaler at:

«Den endring av straffeprosessloven § 456 tredje ledd som foreslås, ved tilføyelsen av et nytt tredje punktum i leddet, innebærer i virkeligheten at den adgang som foreslås om å gi Statens Innkrevingssentral myndighet til å ta utleggspant direkte ved kontorforretning, vil gjelde langt videre enn krav på bøter. Dette følger av at den utvidede myndighet etter ordlyden i forslaget skal gjelde «krav som nevnt i første ledd» hvilket innebærer at alle pengekrav som er tilkjent i en offentlig rettssak herunder fornærmedes krav på erstatning faller inn under utvidelsen. Dessuten vil utvidelsen omfatte de krav Innkrevingssentralen «etter annen lov eller departementets bestemmelser er pålagt å innkreve».»

Departementet har etter ei nærare vurdering kome til at framlegget i høyringsbrevet ikkje tek omsyn til at Innkrevingssentralen vil få utvida høve til å ta utleggspant i alle tilfella som er omtalte i straffeprosesslova § 456 første ledd. Av den grunn bør det for det første gjerast ei avgrensing i forhold til krav som nemnde i § 456 første leddet andre punktum, som omfattar alle andre krav enn dei som vert tilkjende i straffesaker.

Når det gjeld bøter og andre pengekrav (inndraging, skadebot og sakskostnader) som er tilkjende i ei straffesak, kan gode grunnar tale for at det skal vere lett gjennom Innkrevingssentralen å drive inn slike krav. Men ei motsegn knyter seg til verknaden andsynes dei ållmenne rettsverns- og prioritetsreglane. Etter dekninslova § 9-7 nr 4 bokstav b har straffebøter og inndraging prioritet etter andre pengekrav. Ved utleggspant er regelen den at den panterett som først får rettsvern, har best prioritet, jf til dømes tinglysingslova § 20 for utleggspant i fast eigedom. Dette kan nok gjere at utleggspant som Innkrevingssentralen tar, i praksis får ein fordel jamført med dei alminnelege kreditorane. Dei lyt vende seg til namsmenna for å få utlegg i samsvar med tvangsfullføringslova sine reglar, og handsamingstida hjå namsmenna kan somme tider gå opp i ein månad eller meir. Ved å krevje konkurs kan likevel ein alminneleg kreditor få satt til sides eit utleggspant som Innkrevingssentralen har tatt i dei siste tre månadene.

Departementet meiner at omsynet til dei alminnelige kreditorane ikkje taler avgjerande mot høyringsframlegget, når det vert avgrensa til krav påkjende i ei straffesak. Men samanhengen mellom dei ulike føresegnene i straffeprosesslova § 456 gjer at framlegget bør gjennomførast noko annleis enn departementet tok opp i høyringsframlegget.

Departementet vises elles til framlegget om endring i straffeprosesslova § 456 og merknader til framlegget nedanfor i pkt. 11.

6.3 Forelding av bøtestraff

Etter gjeldande rett vert bøter forelda tre år etter at bota er endeleg, men etter fem år dersom bota er større enn 3000 kroner, jf straffelova § 74 første leddet. Reglane om avbrot av forelding i straffelova § 73 gjeld berre for fridomsstraff, jf § 71. Heller ikkje reglane i lov om forelding av fordringar gjeld for bøter. Av dette følgjer det at foreldingsfristen for bøter ikkje kan avbrytast, og at bota fell bort som forelda så langt den ikkje er fullbyrda ved utløpet av foreldingsfristen. Det same gjeld for den subsidiære fridomsstraffa, om ikkje fullføringa har teke til, jf § 74 fjerde leddet.

I brevet frå Riksadvokaten 4 desember 1994 heitte det om fristavbrytingsreglar for bøtestraff m m:

«Det er uheldig - både av sosiale grunner og effektivitetshensyn - om botlagte må settes inn til delvis subsidiær avsoning av boten alene av den grunn at fullstendig inndrivelse ikke kan skje innen foreldelsesfristens utløp. Når boten ikke betales frivillig, er det tvangsmessig inndriving som skal være den primære fullbyrdelsesmåte, og etter riksadvokatens oppfatning er det derfor også prinsipielt uheldig at denne offisielle, tvangsmessige fullbyrding ikke avbryter foreldelsesfristen.

Også i denne sammenheng er det grunn til å trekke frem foretaksstraffen. Her står utveien med subsidiær avsoning ikke til rådighet, og den som forvalter foretaksmidler kan derfor oppnå fordeler ved å trenere inndrivingen.»

På denne bakgrunn sendte departementet på høyring fleire alternative framlegg til lovendringar som alle kunne bidra til å effektivisere bøtestraffa og minske behovet for soning av subsidiær fengselsstraff.

Eit av alternativa er innføring av reglar om avbrot av foreldingsfristen ved inndriving eller forsøk på inndriving, slik regelen var før ei endringa av straffelova § 73 i 1972. I høyringsbrevet heitte det om dette framlegget at:

«En slik regel vil i prinsippet kunne bety at boten blir stående i mange år, inntil den blir betalt. Dersom det innføres en slik regel som gjør det mulig å avbryte foreldelse av bøtestraff, bør det også vurderes om det bør være en selvstendig regel for foreldelse av subsidiær fengselsstraff. Det kan gi uheldige virkninger dersom en bøtelagt blir satt i fengsel for avsoning av boten i lang tid etter at den ble ilagt. En regel om dette kan for eksempel utformes ved å endre henvisningen i § 74 fjerde ledd til § 74 første ledd slik at den peker mot den opprinnelige foreldelsesfristen og ikke mot den nye fristen som følger etter at foreldelsen er avbrutt.»

Eit anna alternativ som vart teke opp i høyringsbrevet, var å omformulere føresegna om forelding av bøter. Departementet tok til orde for at det er mest tenleg med ein sams frist for alle bøter utan omsyn til storleiken, og at fristen bør være så pass lang at det vert romsleg tid til å krevje inn bota. Samstundes vart det framheva at omsyna som talar for å ileggje straff vert svekka når det går lang tid. I høyringsbrevet vart såleis foreldingsfristar på 5 eller 10 år nemnde.

Departementet uttalte samstundes at framlegget til Straffelovkommisjonen i NOU 1992: 23 Ny straffelov - alminnelige bestemmelser vil kunne føre til at subsidiær fengselsstraff lyt sonast i same eller i større omfang enn etter dagens reglar. Etter Straffelovkommisjonens framlegg skulle bøter foreldast etter 5 år utan høve til fristavbrot. Dagens reglar om subsidiær fengselsstraff skulle falle bort, men forhøyrsretten skulle kunne fastsette ei subsidiær fengselsstraff frå 1 til 90 dagars fengsel der innkrevjing ikkje let seg gjennomføre og den bøtlagde anten har evne til å betale bota eller allmenne omsyn krev slik subsidiær fengselsstraff.

Høyringsinstansane har ulike oppfatningar om dette spørsmålet. Statens Innkrevingssentral går no imot ein fristavbrotregel, og stør i staden ein generell 10 års regel. Denne høyringsinstansen uttaler såleis:

«Praktisering av fristavbruddsregler volder ofte problemer. Ved bruk av fristavbruddsregler for bøter kan kravet holdes i live i det uendelige. Et straffekrav som har evig liv vi ikke være forenelig med hensynene bak straffen.»

Forsvarsdepartementet, Riksadvokaten, Politiembetsmennenes landsforening, Indre Follo heradsrett, Bergen forsvarerforening, Sorenskrivaren i Rana, Halden politidistrikt, Barne- og familiedepartementet, Tønsberg byrett, Den Norske Advokatforening og Oslo statsadvokatembeter er òg kritiske til at forelding av bøter skal kunne avbrytast i det uendelege. Riksadvokaten stør såleis ein generell 10-års-regel som òg bør gjelde for den subsidiære fengselsstraffa. Forsvarsdepartementet og Halden politidistrikt går òg inn for ein 10-års regel, medan Politiembetsmennenes landsforening, Barne- og familiedepartementet, Oslo statsadvokatembeter, Indre Follo heradsrett, Sorenskrivaren i Rana, Tønsberg byrett og Den Norske Advokatforening ønsker ein 5-års regel. Oslo statsadvokatembeter ønsker likevel at fristen skal kunne lengjast til 10 år ved inndrivingsforsøk. Sorenskrivaren i Rana uttaler følgjande om framlegget til at det skal vere høve til å avbryte foreldinga ved inndrivingsforsøk:

«SI har vid mulighet til å tvangsinnfordre bøter, og kan meget lett avbryte foreldelsesfristen så lenge skyldneren lever eller foretaket består. ... Den preventive effekten som bøtestraff skal ha, vil avta mer og mer (bøter bør betales eller avsones relativt kort tid etter domsavsigelse), og skyldneren vil etter hvert lett oppfatte kravet på linje med andre pengekrav han har. En skyldner kan heller ikke oppnå gjeldsordning som innebærer at kravet faller bort ... . Skyldnere vil da måtte søke benådning hvis han skal bli fri gjeld som ikke lar seg tvangsinnfordre. ... Det bør heller gis en absolutt frist for foreldelse uavhengig av botens størrelse.»

Andre høyringsinstansar stiller seg derimot positive til at foreldinga kan avbrytast ved inndrivingsforsøk. Desse er Frostating lagmannsrett, Riksantikvaren, Den norske Dommerforening, Borgarting lagmannsrett, Stavanger byrettog Politiet i Lillehammer.

Departementet har kome til at ein foreldingsfrist for alle bøter på 10 år utan høve til fristavbrot tek best i vare både omsynet til at Innkrevingssentralen skal få betre tid til å krevje inn bøtene og at bøtekrava ikkje bør verte ståande i det uendelege. Departementet har vurdert om ei eventuell subsidiær fridomsstraff skal foreldast særskilt etter fem år. Sjølv om ei bot kan tvangsinndrivast i inntil 10 år, vil soning av straffa etter så lang tid være lite føremålstenleg der det ikkje er viljen til å gjere opp for seg det skortar på, men den økonomiske evna til vedkomande. Departementet legg jamvel vekt på at ei vanleg fengselsstraff på opp til eitt år vert forelda etter fem år, jf straffelova § 71 første leddet. Det vil verke lite rimeleg om det for kortare subsidiære fengselsstraffer skulle vere ein lengre foreldingsfrist.

Departementet viser elles til forslaget om endring av straffelova § 74 samt merknadene til forslaget i pkt 11 nedanfor.

6.4 Lenging av perioden for utleggstrekk ved inndriving av bøtestraff

Eit utleggstrekk til inndriving av bøter er etter tvangsfullføringslova § 7-21 første leddet avgrensa til to år. I høyringsbrevet 11 desember 1996 foreslo departementet å lengje denne trekkperioden for bøtekrav til fem år ved å endre dekningslova § 2-7 tredje ledd. I høyringsbrevet heitte det:

«Trekkperioden for skattekrav er fem år, jf dekningsloven 8 juni 1984 nr 59 § 2-7 tredje ledd annet punktum. Hensynet som ligger til grunn for en femårs trekkperiode for skattekrav, er behovet for å sikre statens inntekter. En forlengelse av trekkperioden for bøtekrav vil kunne gjøre tvangsfullbyrding av bøtestraff mer effektiv, fordi Innkrevingssentralen slipper å fornye utleggstrekket. Den alminnelige trekkperioden er to år. Begrunnelsen for at trekkperioden normalt er to år, er at en skyldner over en lengre periode kan ha vanskelig for å klare seg med det som er igjen av lønn eller lignende ytelser etter at trekket er foretatt. En forlengelse av trekkperioden for bøtestraff kan føre til at en som er dømt til bøtestraff, stilles dårligere enn andre skyldnere. Likevel vil det ikke være urimelig at en som er dømt til å betale en bot, stilles på lik linje med den som skylder skatt.»

Dei fleste av høyringsinstansane som uttaler seg, stør framlegget. Desse er Riksadvokaten, Sorenskrivaren i Rana, Halden politidistrikt, Borgarting lagmannsrett, Den norske Dommerforening, Statens Innkrevingssentralog Politiembetsmennenes landsforbund.

Indre Follo heradsrett gjer merksam på at ein periode på 5 år vil kunne fortrenge andre kreditorar. Frostating lagmannsrett, Den Norske Advokatforeningog Politiet i Lillehammer går imot framlegget. Frostating lagmannsrett uttaler såleis at det ikkje er grunn til å prioritere bøtekrav framfor andre kreditorar på same måte som skattekrav. Den Norske Advokatforening uttaler at omsyna som ligg bak ein avgrensa trekkperiode for bøtekrav har same vekt som tidlegare.

Departementet meiner at framlegget bør gjennomførast. Endringa gjeld berre lengda på trekkperioden, ikkje prioriteten mellom konkurrerande krav. Av dekningslova § 2-8 framgår prioriteten mellom dei ulike krava, og bøtekrav er mellom anna prioritert føre skattekrav og vanlege krav. Ein forlenga trekkperiode vil i høve til vanlege kravshavarar berre ha den verknad at arbeidet for Innkrevingssentralen vert letta. I høve til den det vert gjort utleggstrekk hos, vil ein forlenga trekkperiode samstundes kunne føre til at det terminvise trekket vert mindre.

Departementet viser elles til framlegget om endring av dekningslova § 2-7 og merknader til framlegget nedanfor i pkt 11.

6.5 Endring av straffelova § 74 andre leddet

Straffelova § 74 andre leddet fastset av forelding av bøtestraff ikkje får noko å seie for utleggspant eller «annen sikkerhet» som er stifta innan fristen går ut. I praksis er det lagt til grunn at «annen sikkerhet» òg omfattar utleggstrekk, men departementet gjorde i høyringsbrevet framlegg om å presisere dette i lovteksten.

Alle høyringsinstansane som uttaler seg om dette spørsmålet, stør framlegget.

Departementet meiner at framlegget bør følgjast opp og viser til endringsframlegget og merknadene til dette i pkt 11 nedanfor.