Utvalg som skal vurdere endringer i beredskapslovgivningen

Utvalget skal se på om regjeringen bør ha mulighet til å supplere eller gjøre unntak fra lovgivning, og til midlertidig å suspendere eller modifisere ellers lovpålagte rettigheter i ekstraordinære situasjoner. Utvalgets leder er professor Kjetil Mujezinović Larsen ved Institutt for offentlig rett, UiO. Innen 15. mars 2019 skal det avgi sin innstilling.

Mandat for et lovutvalg til å utrede en sektorovergripende fullmaktsbestemmelse og hjemmel for suspensjon av enkeltpersoners rettigheter i beredskapslovgivningen

1. Bakgrunnen for oppnevning av utvalget

Beredskapsloven gir i dag regler som åpner for at regjeringen ved krig, krigsfare eller når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, kan gi bestemmelser av lovgivningsmessig karakter. I tillegg gir Grunnloven § 17 regjeringen grunnlag for midlertidig å gi slike bestemmelser innenfor området «handel, toll, næringsveier og offentlig forvaltning og regulering», men slike bestemmelser kan ikke stride mot gjeldende lover gitt av Stortinget. Den høye tilstrømningen av asylsøkere høsten 2015 viste at det også i fredstid kan oppstå ekstraordinære situasjoner hvor det er behov for å handle raskt, og hvor dagens lovgivning ikke gir tilstrekkelig fleksibilitet. Naturkatastrofer, ulykker, pandemier og sammenbrudd i infrastruktur er andre eksempler på hendelser hvor dette kan være tilfellet.

Øvrig beredskapslovgivning, som helseberedskapsloven og næringsberedskapsloven, gir primært bestemmelser som skal sikre tilgangen til nødvendige innsatsfaktorer, som fast eiendom, løsøre, varer og tjenester. Bestemmelsene vil i stor grad kunne komme til anvendelse også utenom krigssituasjoner. Næringsberedskapsloven gir f. eks. adgang til å treffe tiltak i enhver krise med forsyningsmessige konsekvenser. Øvrig beredskapslovgivning er hovedsakelig rettet inn mot bestemte tiltak eller enkeltområder og gir ingen generell adgang til å supplere eller gjøre avvik fra lovgivningen.

I ekstraordinære krisesituasjoner kan lovgivningen by på utfordringer av ulikt slag. Situasjonen kan være slik at det innenfor gjeldende rett ikke er adgang til å treffe nødvendige tiltak, med den konsekvens at det ikke i tide vil være mulig å håndtere situasjonen på ønsket måte. Alternativt kan situasjonen medføre et så stort og plutselig press på ressursene at det ikke lar seg gjøre å oppfylle de forpliktelsene som påhviler myndighetene. Myndighetene vil da kunne befinne seg i en situasjon hvor den eneste muligheten er å bryte reglene.

2. Sentrale spørsmål

I utredningen skal det tas stilling til om regjeringen også utenom tilfeller der «riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare» (jf. beredskapsloven § 3) bør ha muligheten til å gi bestemmelser av lovgivningsmessig karakter. I den sammenheng skal det vurderes å innføre en sektorovergripende fullmaktsbestemmelse som gir hjemmel for midlertidig å supplere, og om nødvendig gjøre unntak fra, gjeldende lovgivning.

Det skal også vurderes om det ved siden av dette skal utformes en hjemmel for midlertidig å suspendere enkeltpersoners lovfestede rettigheter, eventuelt modifisere hvordan rettighetene må oppfylles. Dette gjelder situasjoner hvor ressursmangel og lignende gjør det umulig eller svært vanskelig å oppfylle dem, eller hvor det er behov for særlig raskt å kunne omprioritere ressurser. Bestemmelsen skal gi adgang til suspensjon eller modifikasjon av både materielle og prosessuelle rettigheter. Grunnleggende rettigheter innen helse skal ikke omfattes.

Det må vurderes om en hjemmel for suspensjon mv. bør reguleres sammen med eller særskilt fra reguleringen som gjelder sektorovergripende fullmaktsbestemmelse. Videre skal det tas stilling til om reguleringen bør skje samlet i beredskapsloven eller gjennom flere fullmakts- og suspensjonshjemler i særlovgivningen.

Det skal foretas en prinsipiell vurdering av behovet for og betenkeligheter med regulering ut over den som i dag finnes. Behovet skal dokumenteres blant annet ved en gjennomgåelse av eksisterende beredskapslovgivning og gjennom beskrivelser av sentrale krisescenarier på ulike samfunnsområder. 

Utredningen skal ta stilling til hvilken terskel som skal oppstilles for når eventuelle fullmakter kan tas i bruk og når det skal være adgang til å suspendere fra rettighetene. Reguleringen skal om mulig utformes med generelle og enhetlige kriterier for å treffe tiltak. Forholdet mellom reguleringen som foreslås og eksisterende beredskapshjemler i særlovgivningen, må komme tydelig frem.

I tillegg til å vurdere forholdet til eksisterende beredskapshjemler bes utvalget ta særlig hensyn til Stortingets anmodningsvedtak 10. mai 2016 nr. 646, som lyder som følger:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til lovendringer som ved en nasjonal flyktningkrise gir kommunene myndighet til å fravike plan- og bygningsloven og grannelova. Det settes frist for kommunens beslutning, som treffes etter anmodning fra annen kommunal eller statlig myndighet. Saken overføres departementet hvis fristen ikke holdes, og departementet kan også ved overprøving prøve alle sider av saken. Beslutning om at det foreligger en nasjonal flyktningkrise kan treffes av Kongen i statsråd eller av departementet.»

Formålet med dette vil være å avklare nærmere forholdet mellom de to eventuelle fullmaktsbestemmelsene, og da særlig om en fullmaktsbestemmelse i plan- og bygningsloven for nasjonale flyktningkriser vil vanskeliggjøre eller undergrave en eventuell sektorovergripende fullmaktsbestemmelse i beredskapslovgivningen.

Det er ikke forutsatt at den aktuelle situasjonen må være av en slik alvorlighetsgrad at det i prinsippet er åpent for konstitusjonell nødrett. Terskelen skal ligge lavere enn dette. Tilsvarende er det ikke forutsatt at eventuelle vilkår for å derogere fra internasjonale rettighetsbestemmelser må være oppfylt. En konsekvens av dette er at vedtak som fattes i medhold av bestemmelsene, ikke kan være i strid med Grunnloven eller internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter. Sammenhengen mellom på den ene siden fullmaktsbestemmelsen og suspensjonsbestemmelsen og på den andre siden de konstitusjonelle og folkerettslige rammene skal fremgå av utredningen.

Bestemmelser som gir regjeringen myndighet til å gripe inn i lovgivning vedtatt av Stortinget, reiser spørsmål både om fordeling av myndighet mellom statsmaktene og om forholdet mellom stat og borger. En sentral problemstilling er hvilke mekanismer som skal etableres for å hindre misbruk. Utredningen skal inneholde en vurdering av hvilke rutiner som bør utformes i forbindelse med regjeringens vedtak, herunder saksbehandlingsregler, varslingsrutiner og andre virkemidler.

I forbindelse med behovsvurderingen skal det innhentes erfaringer fra potensielt berørte sektorer. Det skal også innhentes erfaringer fra andre land, og det skal i den forbindelse ses hen til hvilke lovgivningstiltak som er gjennomført.

Departementet kan supplere og presisere mandatet dersom det anses hensiktsmessig.

3. Avslutning

Utvalget skal utforme sitt lovforslag med utgangspunkt i Justis- og beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (2000), jf. utredningsinstruksen punkt 4-1.

Utvalget skal utrede og vurdere virkningene av forslaget i tråd med utredningsinstruksen, herunder forslagets økonomiske og administrative konsekvenser.

Utvalgets budsjett vil bli fastsatt særskilt. Om godtgjøring gjelder de til enhver tid gjeldene bestemmelser i Statens personalhåndbok om godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg, samt supplerende retningslinjer fastsatt av Justis- og beredskapsdepartementet. Om arkivordningen gjelder arkivforskrifta § 2 og eventuelle utfyllende bestemmelser.

Utvalget skal avgi sin utredning til Justis- og beredskapsdepartementet innen 15. mars 2019.