St.meld. nr. 30 (2006-2007)

Kringkasting i en digital fremtid

Til innholdsfortegnelse

1 Bakgrunn, innledning og sammendrag

1.1 Bakgrunn

Et mangfold av uavhengige og frie medier er en forutsetning for den demokratiske styringsform og for utviklingen av et levende folkestyre. I mange år har kringkastingsmediet, både radio og fjernsyn, spilt en nøkkelrolle for meningsdannelsesprosessene i samfunnet.

Kringkastingsmediets samfunnsmessige bety­dning er også årsaken til at de fleste land har særlover som regulerer sektoren. Den norske kringkastingsloven regulerer bl.a. hvor mye reklame de kommersielle kringkasterne kan ha, samt at kommersielle uttrykk skal være tydelig skilt fra de redaksjonelle produktene. De kommersielle allmennkringkasterne TV 2 AS, Kanal 24 AS og P4 Radio Hele Norge ASA har fått tilgang til knappe frekvensressurser mot at de forplikter seg til å tilby allmennkringkastingsprogrammer. Disse supplerer og utfyller det omfattende allmennkringkastingstilbudet fra Norsk rikskringkasting.

Siden NRKs kringkastingsmonopol ble opphevet på 1980-tallet har det vært bred politisk oppslutning om hovedtrekkene i politikken på kringkastingsfeltet. De fleste opplever at det samlede norske allmennkringkastingstilbudet er preget av saklighet, kritisk journalistikk og bredde og kvalitet.

De tradisjonelle kringkastingsmediene er nå i ferd med å endre seg betraktelig. Etableringen av det digitale bakkenettet for fjernsyn i 2007–2008, og den påfølgende avvikling av de analoge sendingene, vil medføre at samtlige husstander vil måtte gå over på en digital fjernsynsplattform. Overgangen fra analog til digital teknologi vil gi publikum et stadig større tilbud av kanaler. Samtidig utfordres kringkastingsmediene av helt nye aktører. Innholdstilbud på Internett tar stadig mer av publikums oppmerksomhet.

Publikums oppmerksomhet spres på mange medier. Det snakkes ofte om «fragmenteringen» av mediekonsumet. Disse endringene gjør det påkrevd å gå gjennom politikken på feltet på nytt. Det er ikke gitt at gårsdagens løsninger passer for morgendagens mediemarkeder.

I denne meldingen vil departementet gi en bred framstilling av hvordan medielandskapet forandres og hvilke konsekvenser dette vil kunne få for den enkeltes mediehverdag. Meldingens overordnede tema er hvordan allmennkringkastingspolitikken bør tilpasses det nye mediebildet. For å kunne gjøre seg opp en oppfatning av dette, er det blant annet nødvendig å gjøre en vurdering av hvilket medietilbud markedet selv vil kunne forventes å frambringe i de nærmeste årene, samt i hvilken grad kommersielle kringkastere vil kunne bidra til allmennkringkastingstilbudet.

I meldingen vil departementet også fokusere på hvilken rolle NRK bør fylle som en offentlig eid, ikke-kommersiell kringkaster. NRK er landets viktigste kulturinstitusjon og spiller en helt sentral rolle som tilbyder av allmennkringkasting. Målet bør være at NRK skal kunne opprettholde og videreutvikle denne posisjonen. Departementet kommer også nærmere inn på enkelte andre sentrale mediepolitiske tema; bl.a. digital radio, revisjonen av EØS-avtalens TV-direktiv, en åpen kanal i det digitale bakkenettet for fjernsyn, lokal-tv og lokalradio.

1.2 Regjeringens overordnede mål for mediepolitikken

I Soria Moria-erklæringen framhever regjeringspartiene følgende overordnede mediepolitiske målsettinger:

  • sikre ytringsfrihet, rettssikkerhet og et levende demokrati.

  • motarbeide ensretting, og stimulere til mangfold, kvalitet og norsk eierskap.

  • opprettholde allmennkringkastere i radio og fjernsyn med klare programforpliktelser overfor brede og smale grupper.

  • beholde NRK som lisensfinansiert, reklamefri allmennkringkaster og videreføre NRKs rolle som formidler av kultur, språk og nasjonal identitet. NRKs distriktskontorer skal gis gode utviklingsmuligheter.

Pressefrihet og godt fungerende medier er en avgjørende forutsetning for ytringsfrihet, rettssikkerhet og et levende demokrati. Statens oppgave er å legge til rette for en velfungerende offentlig dialog. Dette er grunnlovsfestet ved innføringen av det såkalte infrastrukturkravet i ytringsfrihetsbestemmelsen i Grunnloven i 2004, jf. § 100, 6. ledd:

Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.

Mediene har et klart ansvar for selv å ivareta sin demokratiske funksjon. Dette gjelder spesielt i redaksjonelle spørsmål, der staten av prinsipielle grunner ikke skal gripe inn.

Regjeringen vil stimulere til mangfold og kvalitet i norske medier. Dette er nødvendig for at mediene skal kunne tilby troverdig informasjon som ivaretar behovene til alle grupper i vårt samfunn. Norskprodusert innhold som reflekterer norsk språk, kultur, identitet og norske samfunnsforhold er viktig i denne sammenhengen. Norge er blitt et flerkulturelt samfunn. Det er derfor viktig at også minoritetenes behov blir ivaretatt av mediene. Funksjonshemmedes behov skal også ivaretas. Det er i tillegg fortsatt en sentral oppgave å beskytte barn og unge mot skadelig medieinnhold og gi dem et attraktivt norskspråklig tilbud.

Regjeringen vil legge til rette for et mangfold i medieeierskap og tilstrekkelige økonomiske rammebetingelser, og sørge for at et velfungerende medieetisk system er på plass. Arbeidet med digitalisering på medieområdet, og da særlig fjernsynssektoren, har hatt prioritet i de senere år. Teknologiskiftet innen kringkasting vil også i de nærmeste årene spille en framtredende rolle for politikkutformingen på feltet.

Regjeringen har gjennom Kulturløftet lagt opp til en markant prioritering av kulturfeltet. Innen 2014 skal minst 1 pst. av statsbudsjettet gå til kulturformål. Mediepolitikken er en viktig del av kulturpolitikken. Denne meldingen utgjør derfor en del av Regjeringens samlede satsning på kulturpolitikken og på å synliggjøre dette feltets betydning for folks hverdag.

Regjeringen er også opptatt av at allmennkringkastingstilbudet bør nå ut til hele landet. Dette gjelder særlig for NRKs tilbud, som skal distribueres bredt til hele befolkningen. Det er også viktig at NRKs redaksjonelle produkt reflekterer det geografiske mangfoldet i landet. Dette forutsetter at NRK opprettholder og videreutvikler sine regionkontorer.

Det er videre viktig at alle grupper av befolkningen inkluderes. Digitale medier må utformes på en måte som imøtekommer de behov ulike grupper av funksjonshemmede har. Kringkasterne må aktivt ta i bruk ny teknologi for å gi hørselshemmede og andre grupper med funksjonshemminger mulighet til på en fullverdig måte å ta del i mediesamfunnet.

1.3 Sammendrag

I kapittel 2 gir departementet en omfattende redegjørelse for de endringsprosesser som er i gang på fjernsynssektoren og hvordan dette virker inn på den enkeltes medietilbud. Utviklingen vil gi publikum et stadig økende antall fjernsynskanaler, og seerne vil få tilgang til fjernsyn via nye teknologiske plattformer, eksempelvis Internett. Stikkordene er teknologiske endringer som først og fremst skjer på grunnlag av digitaliseringen av mediet.

I kapittel 3 gjør departementet kort rede for de internasjonale rammebetingelser som gjelder på kringkastingsområdet. Det mest sentrale avtaleverket er EØS-avtalen. TV-direktivet gir et sett av felles minimumsregulering for fjernsyn i hele EØS-området. Departementet redegjør for det pågående arbeidet med å revidere TV-direktivet; bl.a. vil direktivet utvides til å gjelde alle audiovisuelle medietjenester uavhengig av distribusjonsplattform. Annet sentralt EØS-regelverk er EØS-avtalens statsstøtteregler, konkurransereglene rettet mot foretak, ekom- og ehandelsdirektivet og EØS-avtalens regelverk om opphavsrett. Kapitlet inneholder videre en omtale av Europarådets virksomhet, FNs organisasjon for immaterialrett (WIPO), GATS-forhandlingene samt UNESCOs konvensjon om kulturelt mangfold.

Kapittel 4 inneholder en omtale av allmennkringkastingen i Norge og i andre land det er relevant å sammenlikne med. Departementets utgangspunkt er at allmennkringkastingen tradisjonelt har stått svært sterkt i Norge under skiftende regjeringer. Departementet har fått gjennomført en forskningsrapport som belyser i hvilken grad et uregulert fjernsynsmarked med et stort antall kanaler vil være i stand til å frambringe et tradisjonelt, kvalitativt godt allmennkringkastingstilbud. Konklusjonen i rapporten er at det vil markedet ikke gjøre. Departementets oppfatning er derfor at det fortsatt vil være behov for offentlige tiltak for å sikre allmennkringkastingen i Norge. NRK opprettholdes som statlig eid, lisensfinansiert allmennkringkaster. Det legges samtidig til grunn at NRK ikke bør være det eneste selskapet som tilbyr allmennkringkasting i Norge. Fram til 2010 er TV 2 forpliktet til å sende kommersiell allmennkringkasting. Departementet vil vurdere å tilby kommersielle kringkastere en formidlingsrett i det digitale bakkenettet for fjernsyn fra og med 2010 under forutsetning av at de påtar seg forpliktelser som allmennkringkastere. Avslutningsvis i kapitlet konkluderer departementet med at eksisterende tilskuddsordninger for audiovisuell produksjon bør vurderes utvidet, slik at de kan omfatte fjernsynsproduksjoner som markedet alene ikke kan framskaffe. En slik utvidelse vurderes finansiert gjennom en egen avgift på omsetning av betalingsfjernsyn. Departementet vil utrede en slik finansieringsform nærmere og eventuelt komme tilbake til Stortinget i budsjettsammenheng.

Kapittel 5 drøfter radiomediets utfordringer. For det første drøftes utviklingen og digitaliseringen av radiomediet i Norge. Det har lenge vært bred politisk enighet om at aktørene må styre denne utviklingen. Departementet konkluderer med at det fortsatt bør være aktørene som må ta stilling til valg av teknologi i det digitale radiomarkedet. Aktørene har tatt opp spørsmålet om det bør fastsettes en dato for når det analoge bakkenettet for radio skal avvikles. Departementets konklusjon er at det ikke kan fastsettes en slik dato før minst halvparten av landets husholdninger har skaffet seg digital radiomottaker. Departementet legger i tillegg til grunn at dagens FM-sendinger ikke kan avvikles før hele befolkningen har tilgang til et digitalt radiotilbud og dette tilbudet gir befolkningen en digital merverdi. Videre behandles spørsmål vedrørende lokalradioenes rammevilkår, der det bl.a. gjøres rede for Medietilsynets forslag til ny konsesjonsordning for den kommende konsesjonsperioden. Departementet går ikke videre med forlag om å innføre lovhjemmel for å kreve vederlag for reklamefinansiert lokalradio.

Kapitlene 6–9 gjelder Norsk rikskringkasting. I kapittel 6 gjennomgås prinsippene for statens styring og finansiering av NRK. Når det gjelder styringen av NRK, mener departementet at dagens ordning med en kombinasjon av regelstyring og eierstyring gjennom vedtak i generalforsamlingen er adekvat og at disse ikke bør endres. Departementet gjennomgår videre NRKs adgang til å ha tilleggsfinansiering gjennom kommersielle tjenester. Konklusjonen er at NRK gjennom datterselskaper fortsatt skal ha adgang til å ha inntekter fra kommersiell virksomhet. Departementet legger videre til grunn at NRK bør ha adgang til å delta i, eller samarbeide med, selskaper som driver annen virksomhet enn allmennkringkasting. Slike saker forutsettes forelagt generalforsamlingen, bl.a. for å få vurdert om slikt samarbeid kan medføre interessekonflikter mellom NRKs allmennkringkastingsoppdrag og kommersiell aktivitet. Kapittel 6 drøfter videre NRKs adgang til sponsorpresentasjon. Departementet foreslår ingen endringer på dette punktet, noe som innebærer at NRK fortsatt kan identifisere sponsorer gjennom ikke-bevegelige plakater. Departementet foreslår heller ikke nye regler i kringkastingsregelverket for NRKs salg av spin-off-produkter og sms-tjenester, men legger opp til at det inntas en bestemmelse i NRKs vedtekter om at selskapet bør utvise særlig varsomhet overfor innhold som utsetter seerne for kommersielt press. Særlig gjelder dette programmer rettet mot barn og unge. Bestemmelsen bør også omfatte prising av sms-tjenester. NRK bør ikke ha fortjeneste på sms-tjenester i programmer rettet mot barn. Videre foreslår departementet et forbud mot reklame på NRKs tekst-tv.

Kapittel 7 gjelder NRKs tjenester på nye medieplattformer. Kapitlet redegjør bl.a. for EØS-avtalens statsstøtteregler, samt hvordan aktiviteter på nye medieplattformer er regulert i enkelte andre land. Departementet foretar videre i kapitlet en avgrensing mellom kommersielle tjenester og allmennkringkastingsoppdraget på nye medieplattformer. Konklusjonen er at NRK i størst mulig grad bør være til stede på nye medieplattformer, men at annonser, ehandel og andre tjenester som har som formål å generere overskudd for NRK, ikke skal anses som en del av allmennkringkastingsoppdraget. Som følge av dette vil NRKs vedtekter bli endret. Videre drøfter departementet NRKs programtilbud på Internett. Det legges til grunn at NRK bør tilby mest mulig av sitt programarkiv i radio og fjernsyn samt den løpende programproduksjon over Internett. Departementet legger videre til grunn at dette tilbudet som hovedregel skal være gratis, men at det kan være aktuelt å tillate NRK å kreve brukerbetaling for tjenester der kostnadene er bruksavhengige. Departementet vil i samarbeid med NRK fastsette nærmere retningslinjer for selskapets programtilbud på Internett. I kapitlet drøfter departementet videre utformingen av NRKs nettsider. Departementet mener at nettsider som har barn som målgruppe ikke skal inneholde reklame. Departementet foreslår videre at NRK skal tilstrebe et tydeligst mulig skille mellom allmennkringkastingstilbudet og eventuelle kommersielle tjenester som tilbys på deres nettsted. NRK bør fortsatt ha anledning til å ha reklame på nettsidene, men nedlastingstjenester som tilbys innenfor NRKs allmennkringkastingsoppdrag skal ikke inneholde reklameinnslag. Kapitlet drøfter også hvilken framgangsmåte som skal følges dersom NRKs allmennkringkastingstilbud skal utvides til å omfatte nye tjenester. EØS-avtalens kontrollorgan ESA har lagt til grunn at lisensfinansierte allmennkringkastere ikke kan etablere nye, vesentlige tjenester uten at det skjer en forhåndsgodkjenning. Kapitlet skisserer en prosedyre for forhåndsgodkjenning der Medietilsynet avgir en rådgivende uttalelse før departementet treffer endelig vedtak. Kapitlet omtaler også enkelte andre spørsmål; bl.a. NRKs skolesatsing og digitalisering av NRKs arkiver.

Kapittel 8 omhandler kringkastingsavgiften. Regelverket er i dag utformet med en teknologinøytral definisjon av begrepet fjernsynsmottaker. Departementet legger opp til at denne definisjonen videreføres, og at det inntil videre ikke innføres meldeplikt for andre apparater enn tradisjonelle fjernsynsmottakere. Antallet seere som unnlater å betale pliktig lisens i Norge er om lag 10 pst. For å få ned denne andelen vurderer departementet å innføre en ordning der abonnementsregistrene for distribusjonsselskapene kan kontrolleres mot NRKs lisensregister.

I kapittel 9 kommer departementet nærmere inn på den overordnede, politiske styringen av NRK. Departementet konkluderer med at denne styringen bør skje på grunnlag av et sett av krav, en allmennkringkastingsplakat, som dels skal gjenspeile hvilke forventninger befolkningen bør ha til NRK, dels danne grunnlag for den politiske debatt om NRK. Departementet vil sende et utkast til en slik plakat på bred høring. Kapitlet inneholder også en drøfting av NRKs kulturpolitiske forpliktelser på musikk- og dramaområdet. Departementet legger til grunn at NRK må sende minst 35 pst. norsk musikk, med vekt på norskspråklig og norskkomponert musikk. NRK bør sette ut en større del av sin dramaproduksjon til uavhengige produsenter for å styrke det uavhengige norske produsentmiljøet.

Kapittel 10 omhandler tilsynsordningen på medieområdet, hvor departementet legger til grunn at Medietilsynet bør få en lovfestet uavhengighet i tilsynet med NRKs oppfyllelse av allmennkringkastingsforpliktelsene. EØS-avtalen tilsier at man innfører en slik uavhengighet. Departementet varsler også en proposisjon om økt uavhengighet for Medietilsynet i andre saker, som bl.a. vil drøfte om Kultur- og kirkedepartementets instruksjons- og omgjøringsmyndighet helt eller delvis skal avskjæres. Kapitlet inneholder også en omtale av kontrollen med kryssubsidiering mellom NRKs allmennkringkastingsvirksomhet og selskapets kommersielle virksomhet. Konklusjonen er at dagens system gir tilfredsstillende kontroll.

Kapitlet omtaler også medieeierskapsloven som redskap for tilsyn med mediemangfold. Departementet varsler en gjennomgang av medieeierskapsloven, hvor det vil bli vurdert om loven bør utvides til å regulere vertikal integrasjon, og om loven bør regulere elektroniske medier, herunder nettaviser og web-tv.

I kapittel 11 drøfter departementet spørsmålet om det skal utarbeides regler som kan bidra til å sikre at visningsrettigheter til visse viktige arrangementer – først og fremst av sportslig karakter – blir tilbudt allmennkringkasterne. Dette er en oppfølging av EØS-avtalens TV-direktiv. Et forslag til liste over slike arrangementer har vært på høring, og departementet vil vurdere å fastsette regler som sikrer at visningsrettighetene til disse arrangementene faktisk blir tilbudt norske riksdekkende, vederlagsfrie fjernsynskanaler. Kapitlet inneholder også en omtale av ideelt, ikke-kommersielt fjernsyn i det digitale bakkenettet for fjernsyn. Avslutningsvis omtales lokalfjernsynets plass i det digitale bakkenettet for fjernsyn.

Kapittel 12 gir en omtale av de økonomiske og administrative konsekvenser av departementets vurderinger og forslag i meldingen.

Til toppen
Til dokumentets forside