Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

St.meld. nr. 30 (2006-2007)

Kringkasting i en digital fremtid

Til innholdsfortegnelse

7 NRKs nye medietjenester

7.1 Innledning

Sist Stortinget drøftet NRKs virksomhet på bred basis var i 2000. 1 NRKs tilbud på nye medieplattformer som Internett og mobiltelefon har vokst fram i tiden etter 2000, og har således i praksis aldri vært gjenstand for politisk behandling i Stortinget. Dagens NRK-tilbud på de nye medieplattformene kan derfor sies å være et resultat av selskapets egne prioriteringer, mer enn en konsekvens av politiske styringssignaler eller vedtak. Den kulturpolitiske betydning nye medieplattformer etter hvert har fått, tilsier etter departementets syn at tiden er moden for en grundig politisk debatt om NRKs aktiviteter på dette feltet.

Departementets utgangspunkt er at NRK bør ta sikte på å være en attraktiv og betydningsfull medieaktør også på nye medieplattformer. For å bevare sin relevans, særlig for de yngre deler av publikum, må NRK derfor satse ressurser på å utvikle attraktive nettbaserte medietilbud. Allmennkringkastingsoppdraget til NRK bør derfor også omfatte nye medietjenester. Denne satsingen er imidlertid kostnadskrevende, og et sentralt tema i dette kapittelet er hvilke muligheter NRK skal ha for å skaffe seg kommersielle inntekter på Internett.

Det kan antas at mye av framtidens mediekonsum vil skje på Internett og mobile medieplattformer. De nye medienes voksende betydning gjør det påkrevd å konkretisere hvilke krav og forventninger lisensbetalerne bør ha til NRKs tilbud av tjenester. Nok et hovedmål med denne gjennomgangen er å sikre et rammeverk som er i overensstemmelse med EØS-avtalens statsstøtteregler.

Følgende konkrete problemstillinger vil bli drøftet i dette kapitlet:

  • Når kan/skal tjenester på Internett inngå som en del av NRKs allmennkringkastingsoppdrag og således finansieres ved kringkastingsavgift? Hvilke allmennkringkastingsforpliktelser skal stilles til de nye medietjenestene som faller inn under oppdraget (pkt. 7.4)?

  • I hvilken grad bør det kreves at NRK tilbyr nye og eldre radio- og fjernsynsprogrammer for individuell nedlastning på Internett? Bør NRK kunne ta seg betalt for slike programmer (pkt. 7.5)?

  • Bør tilgjengeliggjøring av programmateriale til mobiltelefon eller mobil-tv inngå som del av allmennkringkastingsoppdraget (pkt. 7.5)?

  • Hvilke krav skal stilles til utformingen av NRKs nettsider? Er det i orden at samme nettsider inneholder en blanding av allmennkringkastingstjenester og kommersielle tjenester, inkludert reklame og annonser (pkt. 7.6)?

  • Hvilken prosedyre skal følges i framtiden for å ta stilling til om nye tjenester som i dag ikke inngår i allmennkringkastingsoppdraget, skal innlemmes i oppdraget (pkt. 7.7)?

Før disse problemstillingene drøftes gjør departementet i pkt. 7.2 rede for gjeldende norsk rett og EØS-regulering på feltet. I pkt. 7.3 vil situasjonen i utvalgte land bli beskrevet.

7.2 Gjeldende rett

7.2.1 NRKs allmennkringkastningsoppdrag i vedtektene

NRKs allmennkringkastingsoppdrag er nedfelt i selskapets vedtekter. Vedtektenes § 3-2 lyder:

NRKs allmennkringkastingsvirksomhet skal utgjøre:

  • Kjernevirksomhet i form av fjernsynskanalene NRK1 og NRK2 og radiokanalene P1, P2 og P3.

  • Annen redaksjonell virksomhet som omfatter tekst-tv, Internett og andre medieplattformer som egner seg til formidling av redaksjonelt innhold.

Selskapet kan i tillegg drive kommersiell virksomhet med formål å skape inntekter til allmennkringkastingsvirksomheten, jf. kringkastingsloven § 6-4.

Dette betyr at NRK har anledning til å utvikle nye medietjenester, både som en del av allmennkringkastingsoppdraget og i form av kommersielle tjenester. Verken loven, forskriftene eller vedtektene regulerer når tjenestene skal/kan falle inn under allmennkringkastingsoppdraget eller når de skal/kan tilbys på kommersielle vilkår. Dette er derfor i praksis overlatt til NRKs vurdering, men selskapet må selvsagt forholde seg til de politiske føringer som er lagt, bl.a. ved at Stortinget må godkjenne eventuelle reklamefinansierte kanaler.

Kringkastingsloven kommer kun til anvendelse på «kringkasting», jf. kringkastingsloven § 1-1, 1. ledd. Det betyr f.eks. at de fleste av de tilbud NRK har på Internett (jf. pkt. 7.4.2) ikke reguleres av loven. Det framgår dessuten av lovens § 6-4 at reklameforbudet kun gjelder allmennkanalene (dvs. NRK1 og NRK2 og P1, P2 og P3). NRK står derfor som utgangspunkt fritt til å vise reklame i forbindelse med sine nettjenester og mobile tjenester. Myndighetene har heller ikke på andre måter lagt føringer på hvordan NRKs nettilbud skal utformes.

Selv om NRK har stor frihet til å utvikle nye medietjenester, må vesentlige endringer i tjenestetilbudet først forelegges generalforsamlingen. Vedtektenes § 9, 1. ledd lyder:

Styret skal forelegge for generalforsamlingen, ordinær eller ekstraordinær, alle saker som antas å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning.

Dette innebærer at overordnede strategibeslutninger er underlagt politisk kontroll gjennom behandling i generalforsamlingen. Kravet til forutgående behandling på generalforsamling må antas å gjelde planer om nye aktiviteter på mer overordnet nivå. Generalforsamlingen er avskåret fra å kreve seg forelagt beslutninger på programnivå. Etter dagens regelverk skal NRK ha uavhengighet i sin løpende programvirksomhet, se kringkastingsloven §§ 6-2 og 6-3.

7.2.2 EØS-statsstøttereglene

På 1990-tallet fikk EUs konkurransemyndigheter klager fra kommersielle kringkastere som hevdet at lisensfinansieringen av statlig eide kringkastere brøt med EUs statsstøtteregler. Disse sakene var kontroversielle bl.a. fordi mange mente at de underliggende kulturpolitiske begrunnelser som ligger til grunn for allmennkringkasterne, tilsa at de burde særbehandles i forhold til statsstøttereglene.

Da EUs ministerråd i 1997 i Amsterdam vedtok en protokoll om allmennkringkasting («protocol on public broadcasting») 2 , ble det slått fast at systemet med allmennkringkasting har direkte sammenheng med de demokratiske, sosiale og kulturelle behov i ethvert samfunn, samt at medlemslandene selv skal kunne bestemme allmennkringkasternes finansiering, organisering og mandat:

[…] that the system of public broadcasting in the Member States is directly related to the democratic, social and cultural needs of each society and to the need to preserve media pluralism,

[…]

The provisions of the Treaty establishing the European Community shall be without prejudice to the competence of Member States to provide for the funding of public service broadcasting insofar as such funding is granted to broadcasting organisations for the fulfilment of the public service remit as conferred, defined and organised by each Member State, and insofar as such funding does not affect trading conditions and competition in the Community to an extent which would be contrary to the common interest, while the realisation of the remit of that public service shall be taken into account.

Prinsippene i Amsterdam-traktaten ble bekreftet i 1999 og gjentatt i en rådsresolusjon. 3 I tillegg har ESA utarbeidet retningslinjer for statsstøtte for allmennkringkastere. 4 Disse bygger på EU-kommisjonens tilsvarende retningslinjer, som er utarbeidet bl.a. med utgangspunkt i Amsterdam-traktaten.

Statsstøttereglene legger føringer på hvordan lisensfinansierte kringkastere organiserer sine kommersielle tjenester, men selve prinsippet om at en kringkaster kan finansiere sin allmennkringkastingsvirksomhet ved en blanding av kommersielle inntekter og statsstøtte er ikke omstridt. Blandingsfinansiering av NRKs allmennkringkastingstilbud er således ikke i strid med EØS-avtalens statsstøtteregler.

Grensedragningen mellom NRKs lisensfinansierte og kommersielle aktiviteter har likevel vakt debatt de siste årene. Dette gjelder særlig etter at selskapet har utvidet sin virksomhet til å omfatte nye medietjenester som tekst-tv, Internett og mobiltjenester. Deler av disse tjenestene anses som en del av allmennkringkastingsoppdraget til NRK og blir således finansiert med lisensmidler. Påstanden fra kommersielle kringkastere er at NRK i noen tilfeller innretter seg slik at lisensfinansieringen virker konkurransevridende, og at dette er ulovlig etter statsstøtteregelverket.

På bakgrunn av en klage om påstått kryssubsidiering av NRKs tekst-tv og NRK.no har ESA startet en generell gjennomgang av det norske systemet for statsstøtte til allmennkringkasting, det vil si lisensfinansieringen av NRK. Dialogen mellom ESA og Norge har vært ført parallelt med at EU-kommisjonen har iverksatt tilsvarende undersøkelser i en rekke EU-land.

Departementet understreker at dialogen mellom ESA og Norge ikke er avsluttet ennå, og at det således ikke er trukket noen endelig konklusjon i saken.

Det framgår av EØS-avtalen artikkel 61, jf. artikkel 59 (2), sett i lys av retningslinjer fra ESA og praksis fra EF-domstolen og EU-kommisjonen, at statsstøtte til allmennkringkasting er lovlig forutsatt at følgende vilkår er oppfylt:

  1. Det må være etablert en klar offisiell definisjon av hvilke tjenester som omfattes av allmennkringkastingsoppdraget og som således har krav på offentlig støtte.

    I hvilken grad NRK bør kunne benytte lisensmidler til å finansiere nye medietjenester behandles i pkt. 7.4.

  2. Allmennkringkasteroppdraget må foreligge som et formelt pålegg . For at nye tjenester som ikke åpenbart er omfattet av en presis eksisterende definisjon skal kunne anses som en del av allmennkringkastingsoppdraget, kreves en forhåndsbeslutning som formelt pålegger allmennkringkasteren å yte de konkrete tjenestene ( ex ante kontroll ).

    Hvordan en slik kontroll bør organiseres behandles i pkt. 7.7.

  3. Det må føres et effektivt tilsyn med at allmennkringkastingsoppdraget oppfylles.

    Medietilsynets tilsyn med NRKs oppfyllelse av allmennkringkastingsoppdraget behandles i pkt. 10.2.

  4. NRKs lisensmidler skal kun benyttes til å finansiere NRKs allmennkringkastingsvirksomhet. Derfor må støtten ikke overstige nettokostnadene ved å utføre allmennkringkastingsoppdraget. Dette innebærer at det ikke må foreligge noen overkompensasjon som igjen kan benyttes til å kryssubsidiere kommersiell virksomhet. Dette forutsetter en regnskapsmessig separasjon mellom allmennkringkastingsvirksomheten og den kommersielle virksomheten.

Dette kravet behandles i pkt. 10.3.

7.3 Regulering av allmennkringkasteres nye medietjenester i enkelte andre land

7.3.1 Sverige

Allmennkringkastingsforpliktelsene til Sveriges Television (SVT) vedtas av regjeringen og Riksdagen for allmennkringkastingsperioder på et gitt antall år. Inneværende periode er på tre år (1. januar 2007–31. desember 2009). I forpliktelsene skilles det mellom kjernevirksomhet og komplementær virksomhet, som for eksempel Internett. SVT kan tilby nye tjenester som har som formål å styrke kjernevirksomheten gjennom virksomhet som direkte utfyller denne.

I Sverige drøftet den forrige regjeringen spørsmålet om tilgjengeliggjøring av arkivmateriale i proposisjonen «Radio och TV i allmännhetens tjänst 2007-2012». 5 Regjeringen konkluderte med at bevaring og tilgjengeliggjøring av SVTs programarkiv skal betraktes som en del av allmennkringkastingsoppdraget og finansieres med lisensmidler. Regjeringen viste samtidig til at tilgjengeliggjøring av opphavsrettighetsbeskyttet materiale kan påføre kringkasterne ekstrakostnader. Regjeringen ga uttrykk for at det i slike tilfeller er akseptabelt at brukerne betaler en avgift som dekker kostnadene. Riksdagen sluttet seg til dette.

SVT har ikke reklame på sine nettsider. Dette har hittil vært formelt tillatt, men SVT har ikke benyttet seg av denne muligheten. Nettsidene inneholder heller ingen markedsføring av SVTs egne kommersielle produkter. Disse produktene formidles via en ekstern side for SVT-butikken som det finnes lenke til på SVTs primærsider. I proposisjonen fra 2006, som Riksdagen har sluttet seg til, framgår det at forbudet mot reklame som gjelder for SVTs kjernevirksomhet i kommende konsesjonsperiode også skal gjøres gjeldende for den kompletterende virksomheten, herunder Internett. Det er videre lagt til grunn at SVT må få godkjennelse fra regjeringen før selskapet foretar større endringer i sitt tjenestetilbud, for eksempel nye permanente kanaler eller liknende tjenester. 6

7.3.2 Danmark

Danmark Radios (DR) allmennkringkastingsforpliktelser er nedfelt i en kontrakt mellom kulturministeren og selskapet. Nåværende kontrakt gjelder for perioden 2007–2010. DR skal som en del av allmennkringkastingstilbudet drive et nettsted som inneholder bl.a. nyheter, utdannelsestilbud, programrelatert informasjon, seerservice, debattforum mv. DR kan ikke kreve brukerbetaling for sitt allmennkringkastingstilbud. Betaling for distribusjonskostnader for on demand-tjenester eller vederlag for rettighetsklarering anses ikke for brukerbetaling.

DR kan ikke ha reklameinntekter i tilknytning til programvirksomheten eller allmennkringkastingsaktiviteter på Internett. DR har således ikke reklame på sin primære nettside. Samtidig har DR adgang til å drive annen virksomhet på kommersielle vilkår. I praksis betyr dette at DR på Internett har et allmennkringkastingsnettsted, dr.dk , som drives for lisensmidler og ikke inneholder reklame. Kommersielle tjenester tilbys på et eget nettsted. 7 DR kan ikke ha lenker fra sitt allmennkringkastingsnettsted til sitt kommersielle nettsted i en form som tilsvarer reklame.

Gjennom kontrakten er DR også forpliktet til å gjøre nye allmennkringkastingstjenester til gjenstand for en intern prøving («verditest») for å sikre at tjenestene oppfyller kulturelle, demokratiske og sosiale behov i samfunnet. DR skal gjennomføre en dialog med lytter- og seerorganisasjonene. Resultatet av testene skal forelegges det uavhengige tilsynsorganet Radio- og tv-nævnet til uttalelse, før aktivitetene evt. kan påbegynnes. Det er DRs styre som treffer den endelige beslutningen om de aktuelle nye aktivitetene skal iverksettes.

7.3.3 Finland

Etter Lov om Rundradion AB er YLE ansvarlig for å tilby innholdsrike fjernsyns- og radioprogrammer med relaterte tilleggstjenester for alle.

YLE kan ikke sende noen form for reklame i tilknytning til sine tv- eller radioprogrammer eller andre innholdstjenester som tilbys innen rammeverket for allmennkringkasting innen ulike telekommunikasjonsnettverk, jf. Lov om Rundradion pkt. 5, seksjon 12. Selskapet har følgelig ikke tillatelse til å ha reklame på nettsiden. YLE har anledning til å promotere egne kommersielle produkter på nettsiden, og har en lenke til en eksternt plassert YLE-butikk.

YLE bestemmer selv om de skal opprette eventuelle nye tjenester. Det eksisterer ingen mekanisme for forhåndsgodkjenning av slike tjenester.

7.3.4 Island

Islandske Ríkisútvarpi (RUV) tilbyr i likhet med NRK en rekke nye tjenester utover tradisjonell programvirksomhet, både allmennkringkastingstjenester og kommersielle. RUVs allmennkringkastingsoppdrag er nedfelt i den islandske kringkastingsloven og i avtale mellom RUV og Departementet for utdanning, vitenskap og kultur. ESA har imidlertid påpekt at det ikke er tilstrekkelig klart definert i RUVs allmennkringkastingsoppdrag hvilke nye tjenester som faller inn under oppdraget og krever derfor at Island presiserer oppdraget. Island er som følge av dette i ferd med å vedta mer presise retningslinjer for når nye tjenester anses å falle innenfor oppdraget.

Island er også, i likhet med Norge, oppfordret av ESA til å innføre et system for forhåndsgodkjenning av nye allmennkringkastingstjenester.

7.3.5 Storbritannia

BBC er etablert ved Royal Charter og finansiert ved lisens på fjernsynsmottakere. I en supplerende rammeavtale mellom kulturministeren og selskapet er selskapets redaksjonelle uavhengighet fastslått. Avtalen inneholder i tillegg en detaljert beskrivelse av selskapets allmennkringkastingsoppdrag. I rammeavtalen som ble inngått mellom kulturministeren og BBC i 2006 er det fastsatt at BBC skal ha som mål å spille en ledende rolle i å tilrettelegge ny teknologi for nye brukere. Hver BBC-tjeneste må ha en såkalt tjenestelisens utferdiget av BBC Trust, en uavhengig stiftelse som har til oppgave å ivareta lisensbetalernes interesser. Disse tjenestelisensene inneholder konkrete krav til den aktuelle tjenesten.

Hovedregelen etter avtalen er at BBCs allmennkringkastingstilbud og tilknyttede tjenester skal tilbys gratis. Det blir imidlertid gjort et unntak for individuelle bestillingstjenester som BBC skal kunne kreve kostnadsdekning for. BBC har omfattende planer for å tilby programmer på nett. I tillegg til å overføre ordinære radio- og tv-programmer på Internett i sanntid, ønsker BBC å tilby brukerne gratis nedlastning av samtlige programmer som er vist på BBC de seneste sju dagene. Med forbehold om at BBC lykkes med å få de nødvendige rettighetsklareringer og aksept fra «BBC Trust» 8 , vil publikum følgelig få tilgang til hele den siste ukes sendeflate på BBC.

BBC har utformet redaksjonelle retningslinjer for selskapet som en presisering av BBCs Charter og rammeavtale. Ifølge BBCs retningslinjer kan ingen av BBCs lisensfinansierte nettsider inneholde reklame. BBCs kommersielt finansierte nettsider kan ha reklame og i begrenset grad også sponsing i tråd med BBCs retningslinjer for kommersielle onlinetjenester. 9

Det framgår av BBCs redaksjonelle retningslinjer at BBC ikke kan bruke sine lisensfinan­sierte tjenester til å markedsføre kommersielle BBC-tjenester. Lisensfinansierte tjenester kan heller ikke ha trailere for kommersielle kanaler, tjenester eller programmer. BBC kan likevel i noen tilfeller tilby spesifikke informasjonstrailere for BBC-relaterte bøker, opptak, dvd-er, cd-er og cd-rom på primærnettsiden bbc.co.uk. Det lages ikke trailere for noen annen type produkter. Det kan ikke reklameres for BBC magasiner på primærnettsiden.

Bestemmelser om forhåndsgodkjenning av BBCs tjenester og aktiviteter er også nedfelt i BBC Charter og rammeavtalen. Dersom det planlegges utstedt nye tjenestelisenser eller vesentlige endringer i eksisterende tjenestelisenser, må BBC Trust gjennomføre en verdivurdering («Public Value Test») før endringen godkjennes. Public Value Test består av en vurdering av den foreslåtte endringens samfunnsmessige verdi veid opp mot dens konkurransemessige virkning («Market Impact Test»). Market Impact Test blir utført av tilsynsorganet Ofcom. Det må også gjennomføres en offentlig høring før den endelige beslutningen treffes. Løpende redaksjonelle beslutninger vil ikke bli underlagt en Public Value Test. Det er kun vesentlige endringer i tjenestetilbudet som underlegges testen.

7.4 NRKs allmennkringkastingsforpliktelser og nye medietjenester

7.4.1 Innledning

Departementet vil i dette punktet drøfte hvilke forventinger lisensbetalerne bør ha til NRKs tilbud på nye medieplattformer. I den grad slike krav skal inkluderes i NRKs formelle samfunnsoppdrag, bør dette reflekteres i selskapsvedtektene. Både lisensbetalerne, NRKs konkurrenter og NRK selv er tjent med at det er størst mulig klarhet omkring NRKs samfunnsoppdrag på dette området. I tillegg ligger det i EØS-avtalens statsstøtteregelverk krav om at det må foreligge en mest mulig presis definisjon av allmennkringkastingsoppdraget.

Tjenester som faller utenfor definisjonen av NRKs oppdrag, kan ikke lisensfinansieres og må derfor tilbys på ordinære, kommersielle vilkår.

Med begrepet «nye medieplattformer» siktes det i første rekke til Internett og mobiltjenester. Som beskrevet tidligere vokser Internett fram som en stadig viktigere plattform for tilbud av audiovisuelle tjenester. I tillegg finnes det flere varianter av plattformer for tilbud av audiovisuelle tjenester til håndholdte (mobile) terminaler (mobiltelefoner, PDA, mobil-tv etc.).

7.4.2 Dagens NRK-tilbud på nye plattformer

Internett

Mye av NRKs nettilbud har tilknytning til NRKs ordinære radio- og fjernsynstilbud. Dette omfatter blant annet programoversikter og tilleggsinformasjon tilknyttet en mengde radio- og tv-programmer. I tillegg gir NRK på sitt nettsted tilgang til mange av programmene som sendes i ordinær radio og fjernsyn.

Det aller meste av det programtilbud NRK legger ut på Internett er gratis tilgjengelig for publikum. Dette gjelder de delene av programtilbudet som sendes i sanntid (NRK1) og mye av arkivstoffet. Ved å betale en månedlig abonnementsavgift på 60 kroner kan man få tilgang til nett-tv-programmer som ligger i den såkalte «Plusspakka». I denne pakka ligger det en del programmer som har vært vist på fjernsyn, samt noe eksklusivt innhold (førpremierer og egne nettsendinger). Enkelte av programmene inneholder en kort reklamevideo som vises før selve programinnslaget avspilles.

Nettradiotilbudet til NRK er gratis og omfatter sanntidssendinger og arkivopptak. NRK tilbyr også podcasting, det vil si nedlastning av radioprogrammer som publikum kan overføre til mp3-spillere. Også dette tilbudet er gratis, men bredden i tilbudet er foreløpig noe begrenset. Dette har bl.a. sammenheng med at NRK ikke kan tilby musikk som nedlastningstjeneste pga. manglende rettighetsklarering.

Av nett-tilbud som ikke direkte er relatert til NRKs ordinære radio- og fjernsynstilbud kan bl.a. nevnes NRKs nettbutikk, som selger et bredt spekter av kommersielle produkter, herunder bøker, klær, musikk, spill, leker, film/dvd, DAB-radioer med mer. NRKs nettsider inneholder en del reklame for eksterne annonsører, og markedsføring av NRKs egne produkter.

Videre har NRK relativt nylig lansert nettstedet «Hilsen Norge». På dette nettstedet kan publikum laste opp sine egne videoer, eller laste ned filmer andre har lagt inn, samt diskutere egne og andres videoer. Redaksjonen velger ukentlig ut de beste videoene, som senere blir vist på tv. På NRKs nettsider finner også Urørt, som ble opprettet i 2000 som en webtjeneste hvor nye norske artister kan dele musikken sin med hverandre og få sjansen til å bli spilt i radio og tv og delta i konkurranser, jf. omtale i pkt. 2.2.6.

Det øvrige tilbudet på NRKs nettportal består av bl.a. spill, interaktive tjenester, diskusjonsfora og chattesider.

I februar 2007 inngikk NRK avtale med MPS Broadband om utvikling av en filmportal på Internett. Portalen skal fungere som en ekstratjeneste i tillegg til NRKs ordinære nett-tv. Filmportalen er planlagt som en virtuell versjon av det fysiske salg av dvd-er NRK i dag har. Dette omfatter bl.a. tv-serier som NRK selv har produsert, eller co-produsert med andre. Disse vil bli gjort tilgjengelig for salg (nedlastning) eller tidsavgrenset leie (streaming). NRK planlegger også å tilby enkelte nye produksjoner, samt såkalte førpremierer. 10 NRK opplyser videre at man ønsker å inngå avtaler med filmdistributører om å gjøre ordinære kinofilmer (f.eks. Hollywood-produksjoner) tilgjengelige på NRKs filmportal.

NRK har også etablert seg i den virtuelle verdenen «Second Life» 11 i løpet av våren 2007. BBC og Reuters er eksempler på andre mediebedrifter som har egne kontorer og korrespondenter i «Second Life». NRK håper med dette å kunne vise fram sitt innhold til flere nettbrukere. Planen er å etablere en NRK-scene som skal knyttes opp mot P3-segmentet og blant annet brukes til konserter.

Mobiltjenester

Sommeren 2004 lanserte NRK, som en av de første kringkastere i Europa, en tjeneste som gjorde det mulig å se deler av NRKs programtilbud på mobiltelefon. NRK tilbyr nå NRK1 i sanntid, samt de siste nyhetene og utvalgte arkivklipp som en mobiltjeneste. Dette innholdstilbudet koster ingenting, men seerne må betale sitt teleselskap for selve nett-trafikken. Under Torino-OL i 2006 samarbeidet NRK med Telenor om utsendelse av videoklipp. På det meste ble det registrert flere enn 20 000 daglige nedlastinger.

På wap.nrk.no kan man få tilgang til nyheter og annet redaksjonelt stoff. Også denne tjenesten er gratis, med unntak for tellerskrittene. NRK tilbyr også nyheter, artikler og bilde via mms eller sms som bruker må betale en mindre ukentlig abonnementsavgift for. De som abonnerer på tjenesten, mottar daglige nyhetsoppdateringer og artikler.

Mobil-tv (i betydningen kringkasting av fjernsyn til mobile terminaler) finnes ennå ikke som en allment tilgjengelig tjeneste i Norge. NRK har siden november 2006 testet kringkastet mobil-tv i Trøndelag. Tjenesten er gratis, men brukerne trenger en telefon som kan motta mobil-tv-signaler. 12 Slike mottakere finnes kun i meget begrenset omfang hittil. Som vist i pkt. 2.2.5 skjer det mye på dette området i andre land i Europa, og det er grunn til å forvente at vi også i Norge får et allment tilgjengelig tilbud etter hvert.

7.4.3 EØS-regelverkets krav til presis definisjon av allmennkringkastingsoppdraget

I henhold til ESAs retningslinjer for statsstøtte stilles det krav om at det må være etablert en klar offisiell definisjon av hvilke tjenester som omfattes av allmennkringkastingsoppdraget. Det er kun tjenestene som faller inn under dette oppdraget som kan finansieres ved lisensmidler. Det er presisert i retningslinjene at det som utgangspunkt er opp til de nasjonale myndigheter å definere sitt allmennkringkastingsoppdrag innenfor rammen av hva som kan anses som tjenester av allmenn økonomisk betydning, dvs. tjenester som oppfyller kulturelle, sosiale og demokratiske oppgaver i samfunnet. ESAs oppgave er begrenset til å undersøke om definisjonen inneholder åpenbare feil. Ehandel og salg av reklameplass nevnes uttrykkelig i retningslinjene som eksempel på tjenester som normalt ikke oppfyller allmenne behov og som således ikke kan omfattes av allmennkringkastingsoppdraget.

I Kommisjonens og ESAs retningslinjer og praksis skilles det mellom tradisjonelle allmennkringkastingsprogrammer (radio og fjernsyn) og relaterte tjenester på tekst-tv, Internett og andre medieplattformer. Innenfor rammen av tradisjonell kringkastingsvirksomhet aksepteres bruk av en vid definisjon av hvilken type programmer som omfattes av oppdraget. Oppdraget kan omfatte en bred og balansert sammensatt programprofil som er egnet til å oppnå en viss publikumsoppslutning. Dette omfatter ikke bare opplysningsvirksomhet, men også for eksempel sport og underholdning. Videre framgår det av retningslinjene at allmennkringkastingsoppdraget også kan omfatte tjenester som ikke er programmer i tradisjonell forstand, slik som internettjenester, forutsatt at de oppfyller de samme demokratiske, sosiale og kulturelle behov som allmennkringkasting i form av tradisjonell programvirksomhet. Dersom allmennkringkastingstilbudet utvides til å omfatte slike nye tjenester, skal den offisielle definisjonen samtidig endres slik at denne til enhver tid er oppdatert.

ESA har gitt uttrykk for at NRKs allmennkringkastingsoppdrag for tradisjonell programvirksomhet, slik dette er definert i selskapets vedtekter, er tilstrekkelig presist angitt. Overvåkningsorganet hevder imidlertid at definisjonen av nye medietjenester er for upresis og for omfattende. På denne bakgrunn har departementet signalisert overfor ESA at vedtektene vil bli gjennomgått med sikte på å presisere allmennkringkastingsoppdraget med hensyn til nye tjenester.

7.4.4 Departementets vurdering

Det er etter departementets syn nødvendig at NRK gis mulighet til å videreutvikle sitt allmennkringkastingstilbud og tilpasse dette til den nye medievirkeligheten. NRK skal ta i bruk de nye medieplattformene og utvikle nye tjenester som appellerer til alle grupper i befolkningen. Det er særlig tre forhold som gjør dette viktig.

For det første bruker en voksende del av befolkningen stadig mer tid på Internett. Dersom NRK skulle bli avskåret fra å utvikle en attraktiv tilstedeværelse på Internett, er det en fare for at NRK på sikt vil bli marginalisert i publikums bevissthet. Det er avgjørende for NRKs framtidige posisjon som vesentlig medieaktør at selskapet gis mulighet til å følge sitt publikum over på de nye medieplattformer.

For det andre gir Internett en mulighet til supplerende distribusjon av radio- og fjernsynsprogrammer. Ved å gjøre programmer tilgjengelige for individuell nedlastning øker publikums bruk av tjenestene. Derved får publikum mer igjen for kringkastingsavgiften. I tillegg representerer Internett en mulighet for å supplere og utdype programmene med redaksjonelt tilleggsstoff.

For det tredje er det viktig at det også på de nye plattformene finnes aktører som baserer sin virksomhet på de klassiske allmennkringkasteridealene. Internett er preget av et overveldende mangfold av innhold. Likevel er det viktig at en allmennkringkaster som NRK har en synlig tilstedeværelse. NRK skal basere sin virksomhet på grunnleggende verdier som redaksjonell integritet, høy kvalitet og uavhengighet fra kommersiell påvirkning. Dette må også gjelde NRKs nett-tilbud

Tilbud over Internett samt tilbud på plattformer for mobilt mottak av fjernsyn bør etter departementets oppfatning inngå i NRKs allmennkringkastingsoppdrag. Dette omfatter ulike former for redaksjonelt innhold, inkludert ulike tjenester med interaktive elementer. Dette innebærer ikke noen utvidelse av oppdraget ettersom «redaksjonell virksomhet på tekst-tv, Internett og andre medieplattformer» omfattes av allmennkringkastingsoppdraget allerede i dag, jf. vedtektene § 3-2, men oppdraget på disse plattformene vil bli presisert. Departementet vil i en vedtektsrevisjon presisere hva som i denne sammenheng ligger i begrepet «redaksjonell virksomhet».

Det kan være hensiktsmessig å spesifisere i vedtektene hvilke type tjenester som ikke anses som del av allmennkringkastingsoppdraget. Dette vil for eksempel gjelde for annonser, ehandel og betalingstjenester som har som formål å generere et overskudd for selskapet. Dette er tjenester som må tilbys innenfor regelverket for NRKs forretningsvirksomhet.

Departementet vil understreke at det verken er ønskelig eller mulig å formulere NRKs samfunnsoppdrag for «nye tjenester» på en uttømmende måte. Internett er preget av at det nærmest kontinuerlig dukker opp nye innholdsvarianter. Et eksempel er NRKs nye nettjeneste «Hilsen Norge» der brukerne selv legger ut sine private videoopptak. Selv om dette er en tjeneste som ligger langt fra tradisjonell kringkasting, vil det være ønskelig at NRK har mulighet for å tilby denne type tjenester som appellerer særlig til de yngre aldersgruppene. Hvilke konkrete nye tjenester som skal kunne tilbys innen allmennkringkastingsoppdraget, må derfor vurderes fortløpende. I pkt. 7.7 nedenfor beskrives en modell for forhåndsgodkjenning av nye medietjenester som skal kunne tilbys innenfor oppdraget.

I NRKs vedtekter er kravene til nye medietjenester langt mindre detaljerte og omfattende enn kravene til tradisjonelle radio- og tv-tjenester. Dette er ikke hensiktsmessig og kan dessuten være tvilsomt sett i forhold til EØS-statsstøttereglene. Så lenge offentlige midler benyttes, må det stilles klare krav til bruken av midlene. De nye medietjenestene bør derfor ha som formål å ivareta de samme mediepolitiske hensyn som begrunner lisensfinansieringen av radio- og tv-tilbudet til NRK.

På denne bakgrunn bør de overordnede kravene til NRKs allmennkringkastingsvirksomhet utdypes og gis samme anvendelse både for tradisjonell programvirksomhet og nye medietjenester.

Det kan også være hensiktsmessig å utarbeide spesifikke, kvantifiserbare krav til de nye tjenestene etter modell av de krav NRK er pålagt for ordinære radio- og fjernsynsprogrammer i vedtektenes § 3-5. Det bør i den forbindelse spesifiseres i hvilken grad NRK på nye medieplattformer skal sikre befolkningen et tilbud innen kategorier som nyheter, kunst og kultur, religion, underholdning, tilbud til barn og unge og tilbud på samisk.

Boks 7.1 Departementets konklusjoner om NRKs allmennkringkastingsoppdrag på nye medieplattformer:

NRKs allmennkringkastingsoppdrag på nye medieplattformer (Internett og mobile plattformer) bør presiseres ved følgende endringer i vedtektene:

  • Annonser, ehandel og betalingstjenester som har som formål å generere overskudd for NRK skal ikke være en del av oppdraget.

  • De overordnede kravene til NRKs allmennkringkastingstilbud utdypes og gis samme anvendelse både for tradisjonell programvirksomhet og nye medietjenester.

  • Det fastsettes spesifikke, kvantifiserbare krav til de nye tjenestene etter modell av NRKs spesifikke programkrav i vedtektene § 3-5.

7.5 Gratisprinsippet på nye medieplattformer mv.

7.5.1 Bakgrunn

I dette punktet drøfter departementet NRKs tilbud av radio- og fjernsynsprogrammer som individuell bestillingstjeneste på Internett og til mobile terminaler (mobiltelefon eller mobil-tv-apparater). Med «bestilling» siktes det til tjenester hvor publikum får tilgang til innholdet på selvvalgt sted og tidspunkt, men uten at det lagres en varig kopi lokalt hos brukeren (streaming), samt til tjenester hvor det framstilles slik kopi (f.eks. podcasting). NRK tilbyr også både radio og fjernsyn i sanntid over Internett og i meget begrenset grad til mobiltelefon. Rettslig sett utgjør dette tilbudet kringkasting og faller klart inn under allmennkringkastingsoppdraget. Sanntidstjenester er ikke en del av drøftingene her. Departementet vil se spesielt på tre problemstillinger:

  • Bør det være en del av NRKs allmennkringkasteroppdrag å sørge for at programarkivet ligger tilgjengelig som individuell bestillingstjeneste på Internett?

  • Bør NRK kunne ta seg betalt for programtilbudet på Internett?

  • Hvilke krav bør stilles til programtilbudet på mobile plattformer?

Disse problemstillingene er sammenvevd. Tjenester som faller innenfor NRKs allmennkringkastingsoppdrag kan ikke tilbys som kommersielle tjenester. Det betyr at NRK må tilby disse tjenestene gratis, eventuelt til selvkost. NRK-tilbud som ikke er en del av allmennkringkastingsoppdraget, må tilbys på kommersielle vilkår for at NRK ikke skal bryte med EØS-avtalens statsstøtteregler. Med andre ord vil selve avgrensningen av allmennkringkastingsoppdraget legge føringer på i hvilken grad NRK kan generere kommersielle tilleggstjenester på Internett og til mobiltelefon. Jo mer omfattende NRKs samfunnsoppdrag defineres, jo mindre vil potensialet for kommersialisering være.

7.5.2 Departementets vurdering

Skal NRKs programtilbud på Internett være en del av allmennkringkastingsoppdraget?

Den teknologiske utviklingen gjør det overveiende sannsynlig at publikum i økende grad vil etterspørre programtilbud på Internett. Utbredelsen av bredbånd gjør at stadig flere husholdninger får nettoppkoblinger som har tilstrekkelig kapasitet til å overføre levende bilder med akseptabel kvalitet. Følgelig vil en voksende andel av befolkningen kunne nyttiggjøre seg NRKs programtilbud på Internett.

Samtidig vil utbredelsen av såkalte mediesentre på noe sikt kunne bidra til å oppheve noe av skillet mellom Internett og fjernsyn. I dag bruker de fleste en pc som terminal for å nyttiggjøre seg tilbudet på Internett. Fjernsynsapparatet brukes til å se på fjernsyn. Mediesentre kan viske ut noe av dette skillet, jf. omtale i pkt 2.1.2. Mediesenteret kan i prinsippet fungere som en kombinert pc, videospiller, dvd-spiller og -opptaker, radio og stereoanlegg. Innholdet kan komme fra både bredbåndstilnytningen og ordinære distribusjonsnett for fjernsyn (kabel, bakkenett og satellitt). Når disse funksjonene samles i ett apparat, vil det bli uvesentlig for brukerne om kilden for et bestemt fjernsynsprogram er NRKs internettside, eller om det kommer via et av de tradisjonelle fjernsynsnettene. En mulighet er at det for eksempel kan bli et reelt alternativ for seerne å laste ned filmer og fjernsynsprogrammer fra Internett for avspilling på fjernsynsskjermen. Dersom dette blir vanlig, vil NRKs bestillingstjenester på Internett i større grad bli et reelt alternativ til å følge NRKs lineære sendeskjema. Desto større grunn vil det også være til å betrakte hhv. NRKs tradisjonelle radio- og tv-tilbud og NRKs internettilbud som to sider av samme sak, det vil si som to alternative måter å tilgjengeliggjøre NRKs innholdsprodukter.

Etter departementets vurdering er NRKs programarkiv en del av vår felles kulturarv. Det bør være en overordnet ambisjon å gjøre dette materialet tilgjengelig for alle. I den grad det kan antas å være av allmenn interesse, bør digitalisert arkivstoff fortløpende gjøres tilgjengelig som nedlastningstjeneste på Internett. Tilsvarende bør det være en del av NRKs samfunnsoppdrag å sørge for at mest mulig av den løpende produksjon gjøres tilgjengelig på Internett.

På samme måte som for kringkasting i tradisjonell forstand, forutsetter annen bruk av sendingen at aktuelle rettigheter er klarert. Tilgjengeliggjøring av NRKs arkiv på nye måter krever derfor tillatelse fra de som har rettigheter til innholdet. Departementet legger til grunn at eventuelle problemer med å sikre tilgjengeliggjøring primært vil kunne oppstå for eldre produksjoner. For nye produksjoner bør det være mulig å inngå avtale med rettighetshavere som sikrer NRK mulighet til å tilgjengeliggjøre programtilbud på Internett. For å forenkle prosessen med rettighetsklarering ble det i 2005 innført en forenklet klareringsmetode (avtalelisens) i åndsverkloven § 32. Bestemmelsen åpner for gjenbruk i form av ny kringkasting og overføring hvor publikum får tilgang til innholdet på selvvalgt sted og tidspunkt, men uten at det framstilles varig kopi lokalt. 13

Bør programtilbudet som faller inn under allmennkringkastingsoppdraget alltid være gratis tilgjengelig?

I dag er NRKs inntekter fra nedlastingstjenester på Internett helt marginale. Mange mener likevel at et bredt tilbud av digitale programmer kan representere et betydelig potensial for framtidige inntekter. Begrepet «Den lange hale» ble lansert av Chris Anderson i 2004. 14 En tjenestetilbyder som disponerer et programarkiv tjener i utgangspunktet mest på de titlene som er mest populære. Andersons hovedpoeng er imidlertid at også mindre populære titler samlet kan generere store inntekter, bare «halen» er lang nok, dvs. bare antallet titler er stort nok. Resonnementet hviler på en forutsetning om at både distribusjons- og lagerkostnadene er lave. NRKs programarkiv i digital form vil antakelig ha slike egenskaper. Følgelig kan arkivet være en mulig framtidig inntektskilde for selskapet. Isolert sett kan dette tale for at NRK gis full frihet til å utnytte dette kommersielle potensialet.

Det som taler mot kommersialisering av NRKs arkiver er at programmene er finansiert av lisensmidler innenfor rammene av NRKs allmennkringkastingsoppdrag. Programarkivet kan derfor betraktes som en del av vår felles kulturarv.

Mange vil også kunne oppleve det som urimelig at man skal måtte betale på nytt for programmer som er lisensfinansierte. På den annen side kan det hevdes at når et program allerede er sendt gratis på radio eller fjernsyn, kan ikke brukerbetaling for nedlastning fra Internett oppfattes som en betaling for selve programmet. Tjenesten man da betaler for, er at NRK tilbyr sentralisert lagring og tilgjengeliggjøring av allerede viste programmer.

I avveiningen mellom programtilbudets potensial som ekstra inntektskilde for NRK og dets kulturpolitiske betydning, har departementet konkludert med at hovedregelen bør være at NRK gjør sitt digitaliserte programarkiv gratis tilgjengelig. For lisensbetalerne gir dette utvidet tilgang til NRKs programproduksjon. Dette er også viktig for NRK fordi selskapet må ha mulighet til å gi et attraktivt tilbud til de seere og lyttere som har ønske om selv å velge tidspunkt for når de vil se på eller lytte til NRKs programmer. I tillegg er prinsippet om universell tilgang helt grunnleggende for allmennkringkastingsbegrepet.

Samtidig er det nødvendig at NRK har en viss mulighet til å avvike fra gratisprinsippet. Det vil kunne være aktuelt for NRK å kreve kostnadsdekning for tjenester som involverer bruksavhengige kostnader. Tradisjonell kringkasting er kjennetegnet ved at kringkasternes kostnader er uavhengig av hvor mange som benytter tjenesten. NRKs kostnader ved å sende «Dagsrevyen» er uavhengige av hvor mange som faktisk ser på sendingen. Tilsvarende er ikke nødvendigvis tilfelle på Internett. Dersom en rettighetshaver for eksempel har krav på en kompensasjon som er knyttet til faktisk bruk av materialet, vil den utbetalte kompensasjon til rettighetshaver stige med antall brukere. I slike situasjoner vil det i praksis være umulig for en tjenesteleverandør ikke å operere med en form for brukerbetaling.

Departementet legger følgelig til grunn at det bør være akseptabelt, dersom NRK selv skulle ønske dette, at selskapet unntaksvis utvikler modeller for brukerbetaling for tilgjengeliggjøring av programstoff på Internett. For tjenester som faller inn under allmennkringkastingsoppdraget skal brukerbetaling kunne benyttes. For ordens skyld vil departementet understreke at slike tilbud eventuelt må utformes på en måte som ikke kommer i konflikt med EØS-avtalens statsstøttebestemmelser.

Programmer som kan karakteriseres som «ferskvare» bør NRK etter departementets oppfatning alltid ta sikte på å tilby gratis. Vi viser til de planer BBC har om å tilby siste ukers sendeflate som en gratis nedlastingstjeneste. Etter departementets syn bør NRK ta sikte på å utvikle en tilsvarende tjeneste som gir brukerne gratis (og eventuelt tidsavgrenset) tilgang til NRKs programmer på Internett. Departementet forutsetter i den forbindelse at NRK i sine avtaler med rettighetshavere sikrer seg rett til slik gratis tilgjengeliggjøring. Departementet vil samtidig peke på at det ikke vil være mulig å tilby ethvert innhold gratis i enhver form.

Kan tilgjengeliggjøring av programmateriale i noen tilfeller tilbys som en ren kommersiell tjeneste?

Departementet legger også til grunn at NRK fortsatt bør ha adgang til å kommersialisere enkelte programtilbud når den første uken med gratis tilgjengeliggjøring er utløpt. Dette kan for eksempel gjelde populære programposter der det kan antas at salg via Internett eller dvd kan kunne generere betydelige inntekter for NRK. Dette vil også være i tråd med dagens praksis, der NRK tilbyr dvd-versjoner av populære programmer. Det vil også være i tråd med det som ble lagt til grunn da NRK fikk adgang til å ha kommersielle inntekter:

[…] Dette inneber at det først og fremst er på andre område enn tradisjonell kommersiell kringkasting at NRK gjennom dotterselskap vil konkurrere med private aktørar; t.d. på område som tekstfjernsyn, plateutgiving, sal av program og eventuelt betalingsfjernsyn. Departementet kan ikkje sjå at det er grunnlag for å hevde at noverande aktørar skal skjermast mot konkurranse på slike område. 15

Ved utløpet av den første uken med gratis tilgjengeliggjøring, ser departementet det ikke som problematisk at NRK utnytter sine programrettigheter kommersielt i et omfang som er i tråd med dagens praksis, jf. f.eks. NRKs planer om å etablere en kommersiell «filmportal» (jf. omtale i pkt. 7.4.2). Det forutsettes imidlertid at dette praktiseres på en måte som ikke kommer i konflikt med hovedprinsippet om at NRKs tilbud av programmer for nedlastning på Internett skal gjøres gratis tilgjengelig som en del av NRKs allmennkringkastingsoppdrag. Muligheten til økt tilgjengeliggjøring av programarkivet skal altså benyttes til å utvide gratistilbudet til befolkningen, ikke til å utvide omfanget av kommersielle tjenester. De kommersielle tjenestene må tilbys innenfor regelverket for NRKs forretningsvirksomhet.

Departementet vil i samarbeid med NRK fastsette nærmere retningslinjer for gjennomføring av gratisprinsippet for selskapets programtilbud på Internett.

Bør tilgjengeliggjøring av programmateriale til mobiltelefon eller mobil-tv inngå som del av allmennkringkastingsoppdraget?

NRKs programtilbud blir i noen grad tilbudt som nedlastningstjeneste til mobiltelefoner. Et slikt tilbud vil aldri være gratis, ettersom brukerne som et minimum vil måtte betale sitt teleselskap for selve nett-trafikken. Dette er imidlertid ikke til hinder for at NRKs tilgjengeliggjøring av innholdet anses som del av allmennkringkastingsoppdraget.

Tilsvarende gjelder for tilbud til mobil-tv-apparater. Som beskrevet i pkt. 2.2.5 finnes dette foreløpig kun som et meget begrenset prøvetilbud i Norge, men det kan forventes at dette vil bli et allment tilgjengelig tilbud i løpet av få år.

Foreløpig er det mye usikkerhet knyttet til hvordan det framtidige marked for tilbud av programinnhold til mobile mottakere vil se ut. Denne usikkerheten er knyttet til i hvilken grad publikum faktisk er interessert i dette, hvilke typer innhold som vil bli etterspurt, hvilke forretningsmodeller tilbyderne vil basere seg på, etc.

På bakgrunn av denne usikkerheten knyttet til mediekanalens framtid bør myndighetene på det nåværende tidspunkt ikke ha for skarpe oppfatninger knyttet til NRKs framtidige rolle på dette området. Mediet er «umodent» og NRK bør ha mulighet til å delta i den innovasjonsprosess en nå befinner seg i. Departementet tar imidlertid utgangspunkt i at dersom mobil-tv utvikler seg til å bli en sentral mediekanal, bør også NRK være til stede her. Denne tilstedeværelsen bør skje innenfor allmennkringkastingsoppdraget og være basert på grunnprinsippet om at NRK skal være universelt tilgjengelig for alle. De retningslinjer som er skissert ovenfor om nedlastingstjenester på Internett, bør danne et utgangspunkt også for nedlastingstjenester til mobiltelefon.

Boks 7.2 Departementets konklusjoner om NRKs tilbud på Internett:

NRKs tilbud av program på Internett bør utformes på grunnlag av følgende prinsipper:

  • Mest mulig av NRKs programarkiv og løpende programproduksjon skal tilgjengeliggjøres på Internett som en del av allmennkringkastingsoppdraget.

  • NRK skal ta sikte på å tilby nedlasting av nye programmer, f.eks. hele sendeflaten fra seneste uke, som en gratistjeneste på Internett.

  • Programarkivet skal som en hovedregel tilbys gratis. NRK bør kunne kreve kostnadsdekning for tjenester som involverer bruksavhengige kostnader.

  • NRK bør fortsatt kunne tilby enkelte programmer som kommersielle utgivelser. Dette bør ikke få et omfang som kan sies å undergrave hovedprinsippet om at NRKs programarkiv er en del av vår felles kulturarv og derfor bør være mest mulig tilgjengelig for alle.

  • Departementet vil i samarbeid med NRK fastsette nærmere retningslinjer for gjennomføring av gratisprinsippet for selskapets tilbud av programmer på Internett.

  • Dersom mobil-tv utvikler seg til å bli en sentral mediekanal, bør NRK ta mål av seg å være en av de sentrale innholdsleverandørene på plattformen. NRKs profil som mobil-tv-tilbyder bør baseres på grunnprinsippet om at NRK skal være universelt tilgjengelig for alle.

7.6 NRKs nettsider

7.6.1 Bakgrunn

Dagens NRK-tilbud på Internett er preget av en blanding av allmennkringkastervirksomhet og kommersielle aktiviteter som salg av tjenester og reklame. I en del land er det lagt restriksjoner på de lisensfinansierte kringkasternes mulighet til å tilby kommersielle tjenester sammen med allmennkringkastingstilbudet. Enkelte land har også lagt restriksjoner på adgangen til å ha reklame på slike nettsteder. Departementet viser til pkt. 7.3 for en nærmere beskrivelse av hvordan dette er regulert i enkelte andre land.

7.6.2 Departementets vurdering

NRKs allmennkringkastingstilbud på radio og fjernsyn skal være ikke-kommersielt. Departementet har vurdert om tilsvarende prinsipp skal gjelde for NRKs allmennkringkastingstilbud på Internett. Dette ville i rendyrket form kunne tilsagt at NRKs allmennkringkastingstilbud på Internett skulle tilbys på et eget, reklamefritt nettsted, separat fra NRKs kommersielle tjenester.

NRK står overfor en svært kostbar satsing på å utvikle nye internettjenester de nærmeste årene, en satsing som etter departementets mening er viktig for selskapets framtid. Det synes ikke realistisk at denne satsingen kan finansieres ved lisensøkninger alene. Reklame på Internett og salg av kommersielle tjenester på Internett kan være viktige tilleggsinntektskilder.

Departementet og NRK mottar få klager på utformingen av NRKs nettsider. Det skyldes trolig at brukerne oppfatter reklame og kommersielle uttrykk på Internett annerledes enn reklame i radio og fjernsyn.

På denne bakgrunn ser departementet ikke grunn til å pålegge NRK å rendyrke et ikke-kommersielt nettsted fritt for salg av kommersielle varer og tjenester og fritt for reklame. Dette innebærer at finansieringsgrunnlaget for nettsatsingen vil være noe annerledes enn for radio og fjernsyn. De tradisjonelle kringkastingskanalene vil i hovedsak være lisensfinansierte. De nettbaserte tjenestene vil i større grad være finansiert ved en blanding av kringkastingsavgift og kommersielle inntekter. Departementet forutsetter at NRK internt organiserer dette på en måte som ivaretar kravene som følger av statsstøtteregelverket i EØS-avtalen.

Departementet er samtidig opptatt av at selskapet tilstreber å ha en tydelig og gjenkjennelig profil som allmennkringkaster på Internett. Noe av begrunnelsen for at NRK skal kunne bruke lisensmidler på nettsatsingen, ligger nettopp i at selskapets kan representere et verdifullt alternativ til mangfoldet av kommersielle tjenester på nettet.

Dette tilsier at NRK i forbindelse med den konkrete utformingen av sitt nettsted må tilstrebe et tydeligst mulig skille mellom allmennkringkastingstjenestene og de kommersielle uttrykkene som tilbys på nettstedet. Det innebærer at de kommersielle tjenestene og allmennkringkastingstjenestene som tilbys på nettstedet som utgangspunkt bør vises på separate sider. Nedlastingstjenester som tilbys innenfor NRKs allmennkringkastingsoppdrag, som f.eks. videoklipp eller lydklipp, skal ikke inneholde reklameinnslag. Nettsider som har barn som målgruppe, skal ikke inneholde reklame. NRK må utvise varsomhet ved den konkrete utformingen av sine nettsider, slik at selskapet har en klar og tydelig profil som allmennkringkaster.

NRKs nettilbud og bruk av åpne standarder

NRK har valgt å gjøre tilbudet på nett-tv og nettradio i formatet Windows Media. Nettradiotilbudet er i tillegg tilgjengelig i mp3-format og den åpne standarden Ogg Vorbis. Hovedårsaken til at Windows Media ble valgt er at det gir best tilgjengelighet til tjenestene. Om lag 97 prosent av norske internettbrukere bruker Windows, og vil dermed kunne benytte seg av innholdet som blir lagt ut. Tjenestene er også gjort tilgjengelig for brukere av andre operativsystemer, for eksempel Mac og Linux (forutsatt at disse installerer tilleggsprogramvare). NRK støtter arbeidet med åpne standarder og vurderer kontinuerlig tilgjengeliggjøring av video i åpne formater.

Det har vært stilt spørsmål ved om NRKs valg av standarder for nettbaserte radio- og tv-tilbud er i samsvar med NRKs plikter som allmennkringkaster. Blant annet har det vært vist til at Windows Media er et lukket format som forutsetter at man benytter Windows og at det begrenser tilgjengeligheten til tjenesten å ikke tilby lyd og video i et åpnet format.

Prinsippene for allmennkringkasting innebærer en forpliktelse til å tilstrebe en bredest mulig distribusjon av tjenestene. NRK bør derfor som lisensfinansiert kanal innrette sine nettbaserte tjenester på en måte som gjør at en størst mulig andel av befolkningen kan benytte dem. Departementet legger til grunn at NRK så langt som mulig bør benytte åpne standarder. Valg av åpne standarder bør samsvare med prinsippene for allmennkringkasting, og bør velges dersom det ikke svekker brukertilgjengelighet eller vesentlig reduserer programtilbud, eller dersom økonomiske eller kvalitative hensyn ikke taler imot det.

Boks 7.3 Departementets konklusjoner om NRKs nettsider:

  • NRK bør fortsatt ha anledning til å ha reklame på nettsidene. Dette innebærer at de nettbaserte tjenestene vil være finan­siert ved en blanding av lisens- og kommersielle inntekter. Nedlastingstjenester som tilbys innenfor NRKs allmennkringkastingsoppdrag skal ikke inneholde reklameinnslag.

  • NRK skal tilstrebe et tydeligst mulig skille mellom allmennkringkastingstilbudet og eventuelle kommersielle tjenester som tilbys på deres nettsted.

  • Nettsider som har barn som målgruppe skal ikke inneholde reklame.

7.7 Forhåndsgodkjenning av NRKs nye medietjenester

7.7.1 EØS-regelverket

Statsstøtteregelverket krever at det må være etablert en klar, offisiell definisjon av hvilke tjenester som omfattes av allmennkringkastingsoppdraget og som således har krav på offentlig støtte, jf. pkt. 7.2.2. Det framgår av ESAs retningslinjer at allmennkringkastingsoppdraget må foreligge som et formelt pålegg («official act»).

Mediemarkedet er i stadig endring, og nye medietjenester utvikles. Dette innebærer at det stadig vil bli utviklet nye tjenester som det er ønskelig å innlemme i NRKs oppdrag, men som ikke uten videre omfattes av den eksisterende definisjonen. EU-kommisjonen har gjennom sin praksis krevd at nye tjenester som ikke åpenbart er omfattet av en presis eksisterende definisjon, bare skal kunne anses som en del av allmennkringkastingsoppdraget etter at det først er innhentet en forhåndsbeslutning som formelt pålegger allmennkringkasteren å yte de konkrete tjenestene ( ex ante -kontroll).

Som nevnt i pkt. 6.2.4 plikter NRK allerede i dag å forelegge «alle saker som antas å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning» for generalforsamlingen, jf. vedtektenes § 9. ESA har, som en foreløpig vurdering, overfor departementet gitt uttrykk for at denne norske modellen ikke utgjør en tilfredsstillende forhåndsgodkjenning etter statstøtteregelverket. ESA mener for det første at bestemmelsen i vedtektenes § 9 er for upresis mht. hvilke saker NRKs styre plikter til å legge fram for generalforsamlingen. For det andre hevdes det at et generalforsamlingsvedtak ikke kvalifiserer som formelt pålegg etter retningslinjene, og at beslutningen må treffes ved en rettsakt. Det tredje argumentet knytter seg til retningslinjenes uttalelser om at tilsynet med oppdraget fortrinnsvis bør utføres av et uavhengig tilsynsorgan. Siden Kultur- og kirkedepartementet er eier av NRK, ønsker ESA at det innføres en uavhengig buffer mellom departementet og kringkasteren også i forbindelse med forhåndsgodkjenningen av nye tjenester. ESA ønsker også at det legges opp til en åpen prosess som gir grunnlag for offentlig debatt og innspill fra interesserte aktører før beslutningen treffes. Dette er momenter som ikke er omtalt i retningslinjene. Departementet har overfor ESA varslet at alternativer til dagens system vil bli vurdert.

7.7.2 Departementets vurdering

Departementet vil presisere NRKs allmennkringkastingsoppdrag for nye tjenester i selskapets vedtekter, jf. pkt. 7.4. En slik presisering vil i noen grad redusere behovet for å kreve forhåndsgodkjennelse av NRKs nye tjenester.

Departementet ser likevel flere forhold som taler for å foreslå endrede regler for forhåndsgodkjenning. Det er viktig at lisensbetalerne har mulighet til å utøve innflytelse på de overordnede prinsipper for NRKs bruk av lisensmidlene. I tillegg bør en mekanisme for forhåndsgodkjenning bidra til å hindre at NRKs aktiviteter hemmer konkurransen i mediemarkedet. En mekanisme som ivaretar disse politiske hensynene, vil samtidig kunne tilfredsstille ESAs krav til en forhåndsgodkjenning av nye tjenester som skal innlemmes i allmennkringkastingsoppdraget.

Det er et viktig politisk ansvar å sikre at lisensmidlene benyttes i lisensbetalernes interesse. Avgrensningen av allmennkringkastingsoppdraget bør derfor være underlagt politisk kontroll, fortrinnsvis slik at den endelige beslutning om hvilke nye aktiviteter som skal innlemmes i NRKs oppdrag, fremdeles ligger hos kultur- og kirke­ministeren.

Departementet tar sikte på å etablere et mer formalisert system for forhåndsgodkjenning, der NRK legger fram forslag for departementet om opprettelse av nye aktiviteter. På grunnlag av NRKs forslag kan departementet eventuelt treffe et formelt vedtak om at NRK skal tilby de aktuelle aktiviteter som del av allmennkringkastingsoppdraget. En vedtektsendring for å presisere vedtektenes definisjon av allmennkringkastingsoppdraget kan også være nødvendig.

Før avgjørelsen om presisering av oppdraget treffes, må det gjøres en nærmere vurdering av om det ut fra et samfunnsmessig perspektiv er ønskelig at NRK tilbyr den aktuelle tjenesten. Departementet mener at NRK bør pålegges å innhente en slik vurdering fra Medietilsynet. Medietilsynet skal vurdere om det konkrete tiltaket vil bidra til å oppfylle demokratiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet, og om det for øvrig faller innenfor vedtektenes definisjon av allmennkringkastingsoppdraget. Ved vurderingen bør Medietilsynet også ta hensyn til om den foreslåtte endring vil kunne ha uønskede negative konsekvenser, f.eks. i form av svekkede motiver for innovasjon og utvikling av nye tjenester i regi av private, kommersielle aktører. Departementet vil fastsette nærmere retningslinjer for hvilke kriterier som skal være avgjørende ved vurderingen. Medietilsynets vurdering vil være en del av departementets beslutningsgrunnlag.

Det er ønskelig at lisensbetalerne får mulighet til å komme med innspill til Medietilsynet. Departementet vil derfor legge opp til at offentlighet sikres ved at Medietilsynet gjennomfører en form for høring. Departementets endelige vedtak i disse sakene må selvsagt også være offentlige.

Et sentralt spørsmål er hvilke typer beslutninger som bør forelegges myndighetene i forkant, dvs. hvor langt myndighetene bør gå i å regulere NRKs aktiviteter. Selv om det kan være behov for en forbedret forhåndskontroll med hva NRK benytter lisensmidler til og større forutsigbarhet for NRKs konkurrenter for å forhindre konkurransevridning, reiser dette vanskelige spørsmål i forhold til NRKs redaksjonelle frihet. Kringkastingssjefen har en lovfestet suverenitet i løpende programvirksomhet, jf. kringkastingsloven § 6-2. Departementet arbeider dessuten for tiden med et forslag om å lovfeste prinsippet om redaksjonell uavhengighet i mediene. Det er derfor verken formelt mulig, eller politisk ønskelig, at et system med forhåndsgodkjenning skal praktiseres på en måte som krenker prinsippet om kringkastingssjefens autonomi i løpende programvirksomhet.

Forhåndsgodkjenningsordningen må dessuten reflektere en hensiktsmessig balanse mellom behovet for politisk kontroll med bruken av lisensmidler og behovet for en smidig og effektiv daglig drift av NRK. Det må fortsatt være tale om kontroll på overordnet nivå, dvs. spørsmål om hvilke typer aktiviteter NRK skal tilby uten at dette innebærer noen unødig grad av detaljstyring. Departementet ser det som viktig at denne ordningen med forhåndssamtykke ikke må bli unødig byråkratisk og detaljorientert. Det er nye aktiviteter som antas å ville få vesentlig betydning for lisensbetalerne og/eller konkurrenter, som bør gjøres til gjenstand for en slik prosedyre. Planer om etablering av nye, permanente radio- og fjernsynskanaler vil alltid ansees å få vesentlig betydning og må forelegges departementet i forkant. Mindre justeringer i eksisterende tilbud vil ikke kreve forhåndsgodkjenning, forutsatt at justeringene ikke krever vedtektsendringer. Departementet vil fastsette nærmere retningsliner for hvilke beslutninger som skal underlegges forhåndsgodkjenning.

Etter departementets oppfatning vil den foreslåtte løsning for forhåndsgodkjenning av nye medietjenester tilfredsstille EØS-avtalens statsstøtteregler. Det framgår imidlertid av korrespondanse med ESA at overvåkningsorganet foreløpig ikke deler dette synet. Dette skyldes først og fremst at ESA krever at den endelige beslutningen skal utgjøre en rettsakt truffet av et uavhengig organ, ikke Kultur- og kirkedepartementet. Departementet kan ikke se at en slik løsning vil sikre fellesskapets innflytelse på bruken av lisensmidler på en tilfredstillende måte, og mener at den foreslåtte løsning tilfredsstiller både dette behovet og behovet for en uavhengig faglig vurdering. Departementet vil arbeide videre med å gi forhåndsgodkjennelsesordningen en form som ligger innenfor statsstøttereglene.

Boks 7.4 Departementets konklusjoner om forhåndsgodkjenning av NRKs nye medietjenester:

Departementet vil etablere en formell mekanisme for forhåndsgodkjenning av nye NRK-tjenester. Når slike tjenester vurderes innlemmet, skal følgende prosedyre følges:

  • NRK innhenter en rådgivende uttalelse fra Medietilsynet. Medietilsynet vurderer om det konkrete tiltaket vil bidra til å oppfylle demokratiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet, og om det for øvrig faller innenfor vedtektenes definisjon av allmennkringkastingsoppdraget. Ved vurderingen skal Medietilsynet også ta hensyn til om den foreslåtte endring vil kunne føre til begrensninger i publikums valgmuligheter fordi innovasjon og utvikling i markedet for øvrig begrenses. Offentlighet omkring prosessen skal sikres slik at brukerne og konkurrenter har muligheter for å komme med synspunkter.

  • Kultur- og kirkedepartementet treffer endelig vedtak.

  • Det bør kun være overordnede, prinsipielle spørsmål som underlegges en slik vurdering. Mindre justeringer i eksisterende tjenestetilbud bør NRK kunne foreta uten å forelegge spørsmålet for myndighetene.

  • Departementet vil fastsette nærmere retningslinjer for hvilke beslutninger som må underlegges en forhåndsgodkjenning og hvilke kriterier som skal være avgjørende ved vurderingen.

7.7.3 Andre beslutninger som krever generalforsamlingens samtykke

Det framgår av vedtektenes § 9 at styret skal forelegge for generalforsamlingen, ordinær eller ekstraordinær, «alle saker som antas å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning». Dette gjelder ikke bare NRKs allmennkringkastingstilbud, men alle deler av NRKs virksomhet. Bestemmelsen er svært skjønnsmessig, og det kan være behov for en presisering.

Foran er det beskrevet hvordan nye allmennkringkastingstjenester skal underlegges en nærmere vurdering av tiltakets samfunnsnytte før de forelegges departementet til beslutning. Andre sentrale avgjørelser kan også medføre at allmennkringkastingstilbudet påvirkes selv om det ikke er tale om innføring av nye allmennkringkastingstjenester. Alle slike avgjørelser ansees som «saker som antas å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning.» Et eksempel er nedleggelse av eksisterende radio- og fjernsynskanaler. Et annet eksempel er introduksjon av enkelte former for betalingstjenester. Betalingstjenester inngår som utgangspunkt ikke i allmennkringkastingsoppdraget og skal følgelig heller ikke finansieres ved lisensmidler. Opprettelse av slike tjenester kan imidlertid medføre at tilbudet innenfor allmennkanalene blir påvirket, eller det kan oppstå spørsmål om tjenesten nettopp burde være gratis tilgjengelig som del av allmennkringkastingstilbudet. I den grad dette ikke klart løses i eksisterende vedtektsbestemmelser, må slike avgjørelser forelegges generalforsamlingen.

Kravet til forhåndsgodkjennelse kan derfor ikke avgrenses til nye allmennkringkastingstjenester, men må omfatte alle tiltak som kan få innvirkning på NRKs allmennkringkastingstilbud eller som for øvrig har nær sammenheng med allmennkringkastingstilbudet. Slike tiltak vil imidlertid ikke underlegges Medietilsynets vurdering på samme måte som introduksjon av nye allmennkringkastingstjenester, men skal forelegges generalforsamlingen direkte for avgjørelse. Vedtektene vil bli endret for å presisere dette.

Boks 7.5 Departementets konklusjoner om andre NRK-beslutninger som krever generalforsamlingens samtykke:

NRKs vedtekter bør endres slik at det blir klart at bl.a. følgende avgjørelser må forelegges generalforsamlingen:

  • Nedleggelse av eksisterende radio- og fjernsynskanaler.

  • Andre tiltak som kan få innvirkning på NRKs allmennkringkastingstilbud eller for øvrig har nær sammenheng med allmennkringkastingstilbudet.

7.8 NRKs skolesatsing

7.8.1 Bakgrunn

NRKs radio- og fjernsynsprogrammer inneholder blant annet kunnskapsinnhold som kan egne seg både i organisert undervisning og til selvstudium. I dag skjer en stor del av formidlingen til skolene via Internett, og i mindre grad via radio og fjernsyn. NRK samarbeider i dag med andre aktører om å lage nettbaserte læringsressurser og er i ferd med å bygge opp en formidlingskompetanse i skjæringsfeltet mellom journalistikk og den tradisjonelle pedagogikken. I samarbeid med eksterne samarbeidspartnere har NRK utviklet tilbud for natur- og miljøfag på mellomtrinnet, engelsk for ungdomstrinnet og mediefag for videregående opplæring. Det er også lansert et spanskkurs for voksne på nettet. I hovedsak er det Utdanningsdirektoratet som har tildelt midler som NRK har fått i konkurranse med andre læremiddelprodusenter.

NRK utviklet i perioden 2002–2004 en prototyp etter mønster av Danmarks Radios satsing på klipparkiv til skolene (www.dr.dk/skole). I Danmark bevilget Utdanningsministeriet 30 millioner danske kroner til DRs prosjekt over tre år. I tillegg har DR etablert en løpende abonnementsordning overfor skolene til dekning av driftsutgifter. Ved at skolene betaler ca. 5 000 danske kroner per år, får elever og lærere tilgang til klipparkivet. DRs klipparkiv består i dag av 20 000 klipp. NRK har sagt seg i stand til å gjennomføre et tilsvarende prosjekt på samme vilkår, men har gitt uttrykk for at realiseringen av prosjektet henger sammen med digitalisering av fjernsynsarkivet og det finansieringsbehov dette innebærer, jf. pkt. 7.9.

I St.meld. nr. 17 (2006–2007) Eit informasjonssamfunn for alle pkt. 4.2.3.4 sies det følgende:

Kunnskapsdepartementet vil i samarbeid med Kultur- og kyrkjedepartementet leggje til rette for pedagogisk tilrettelegging av nasjonalarven.

I desember 2006 mottok NRK 8 millioner kroner i tilskudd fra Kunnskapsdepartementet (KD) gjennom Utdanningsdirektoratet til utvikling av en nettbasert tjeneste som skal gi skolesektoren tilgang til pedagogisk tilrettelagte klipp fra NRKs arkiver, «nrk.no/skole». Prosjektet har en budsjettramme på 17,6 millioner kroner. Av dette bidrar NRK med 6,5 millioner kroner i form av spisskompetanse fra NRK som trekkes inn i prosjektet, bl.a. for innholdsutvikling. Det resterende dekkes av KD gjennom Utdanningsdirektoratet.

7.8.2 Situasjonen i andre land

I Danmark, Sverige, Finland og Storbritannia er utdanning en del av allmennkringkastingsopp­draget til allmennkringkastingsvirksomhetene. I Sverige er dette organisert i et eget selskap, Utbildningsradion (UR).

I Sverige og Storbritannia er det lagt vekt på undervisningsprogrammene som en viktig del av allmennkringkasteroppdraget i henholdsvis UR og BBC, og deres undervisningsprogrammer er utelukkende lisensfinansiert. I Danmark er det valgt en mellomløsning, der Danmarks Radio (DR) ikke produserer undervisningsprogrammer direkte rettet mot skolene, men har en redaksjon som lager kunnskapsbasert programinnhold for radio, fjernsyn og Internett rettet mot voksne. Minst halvparten av programbudsjettet for kunnskapsprogrammene skal være eksternt finansiert, som f.eks. DRs klipparkiv til skolene.

7.8.3 Departementets vurdering

Som det framgår av pkt. 7.5.2 er NRKs programarkiv en del av vår felles kulturarv og bør derfor være mest mulig tilgjengelig for alle. Departementet legger til grunn at dette også bør gjelde NRKs tilbud overfor skolene. Utdanning er tradisjonelt sett et av kjerneområdene til en allmennkringkaster. NRKs tilbud til skolene vil bidra til at NRKs samlede allmennkringkastingstilbud oppfyller kulturelle, sosiale og demokratiske behov i samfunnet. På denne bakgrunn mener departementet at NRKs vedtekter bør klargjøre NRKs ansvar overfor skolesektoren som en del av allmennkringkastingsoppdraget. Dette vil også bidra til utvikling av den digitale allmenningen som omtales i St.meld. nr. 17 (2006–2007) Eit informasjonssamfunn for alle.

Før portalen startes opp, vil departementet i samarbeid med Kunnskapsdepartementet og NRK, utrede nærmere økonomiske konsekvenser knyttet til drift av skoleportalen, herunder utgifter knyttet til opphavsrettigheter. Departementet legger til grunn at tjenesten skal tilbys gratis i den grad driftskostnadene ikke avhenger av antall brukere. NRK bør kunne kreve kostnadsdekning for eventuelle variable kostnader knyttet til bruken. Regjeringen vil i budsjettsammenheng komme tilbake til hvordan de årlige driftskostnadene skal finansieres.

NRK har anslått at årlige driftskostnader for portalen vil ligge på om lag 10 millioner kroner.

Boks 7.6 Departementets konklusjoner om NRKs skolesatsing:

  • NRKs vedtekter bør klargjøre NRKs ansvar overfor skolesektoren som en del av allmennkringkastingsoppdraget.

  • Regjeringen vil i budsjettsammenheng komme tilbake til hvordan de årlige driftskostnadene knyttet til NRKs skoleportal skal finansieres.

7.9 Digitalisering av NRKs arkiver

7.9.1 Innledning

NRK har over flere år arbeidet med digitalisering av sitt arkivmateriale. Digitalisering av NRKs arkiver åpner for muligheten til å tilgjengeliggjøre materialet for publikum på ulike måter. Under pkt. 7.5 ble tilgjengeliggjøring av NRKs programtilbud på Internett og mobile plattformer drøftet. Digitalisering av arkivet er delvis en forutsetning for slik tilgjengeliggjøring. Digitalisering av arkivene gjør det også mulig å benytte programarkivet til e-læringsformål, jf. omtale av NRKs skolesatsing foran. Arkivene kan også benyttes som utgangspunkt for å skape nye programformer. I en tidsalder med nye interaktive muligheter er det viktig å kunne bruke innhold av ulikt slag og ulik alder. En forutsetning for en effektiv utnyttelse av arkivmaterialet er at det er digitalt tilgjengelig. Da vil det også kunne benyttes i sammenhenger som ikke er tradisjonell kringkasting og som ikke nødvendigvis faller inn under allmennkringkastingsoppdraget.

I St.meld. nr. 17 (2006–2007) Eit informasjonssamfunn for alle ble det gitt en kort redegjørelse for NRKs arbeid med digitalisering av arkivmaterialet. I dette kapitlet gis det en nærmere redegjørelse av hva digitalisering av programarkivene i NRK innebærer og hva som er status for dette arbeidet.

7.9.2 Digitalisering – teknologi og metadata

I pkt. 2.1.2 er det gjort rede for hva digitalisering er. I denne sammenheng vil for eksempel det å overføre innholdet på et gammelt lydbånd til en cd-plate være å digitalisere. For en kringkaster er det imidlertid nødvendig å samle programinnholdet i et felles digitalt, filbasert lager, der de kan søkes fram og hentes ut med enkle tastetrykk.

Den største utfordringen knytter seg til «metadata», som kan defineres som «data om data». Tradisjonell katalogisering slik den utføres i bibliotekene er et eksempel på bruk av metadata. Hovedhensikten er å gjøre gjenfinning mulig. Digitaliseringen gir store mengder med datafiler som skal holdes orden på. Det gjelder både innholdet og selve filene. Dette krever en sammensatt kompetanse i innholdssystematikk, dataprogrammer, research, programformater, fortellerteknikk, journalistikk etc. Lyd og bilde i et digitalt miljø må beskrives slik at grunnleggende metadata er gjenfinnbart til journalistisk arbeid. Dette kan bare gjøres av mennesker, ikke av en robot eller et «system». Digitaliseringsarbeidet henger derfor nært sammen med tilgang på menneskelige ressurser med relevant kompetanse.

7.9.3 Digitalisering av radioprogrammer

Digitaliseringen av radioprogrammer startet før digitaliseringen av fjernsynsprogrammer. På dette området har NRK kommet forholdsvis langt. NRKs arkiver inneholder ca. 90 000 timer radioprogrammer på analoge lydbånd, hvorav om lag 2/3 er digitalisert og ligger tilgjengelig i filformat i et digitalt radioarkiv. NRK samarbeider med Nasjonalbiblioteket om dette. Digitaliseringssamarbeidet er organisert som et spleiselag, der de to virksomhetene dekker 50 pst. av utgiftene hver.

NRK har som mål å registrere for gjenfinning alt som sendes i P1, P2 og P3. Radioarkivet har imidlertid ikke kapasitet til å gå gjennom og registrere en rekke små og store «samlinger» fra siste halvdel av 1900-tallet, som er blitt tatt vare på av enkeltmedarbeidere. Programmene stammer fra en periode da opp til 90 pst. av programmene ble slettet, først og fremst av økonomiske grunner. I dag er ikke temaet dyre lydbånd, men kostnadene ved datalagringsplass.

Ved siden av en omfattende samling av egne musikkopptak, har NRK Norges største samling kommersielt utgitt musikk på plater og bånd. NRK er i ferd med å overføre hele cd-samlingen til filformat og har også ambisjoner om å gjøre dette for vinylplatene. Dette vil gi muligheter for formidling på nett av store mengder musikk i alle sjangere og som ikke er tilgjengelig på annen måte, fordi den ikke lenger er i handelen.

NRK har siden 2004–2005 pliktavlevert radiosendinger til Nasjonalbiblioteket som filer via Internett. NRK er ledende i Norden når det gjelder digitalisering av radioarkivene, trolig også i Europa. At det digitale radioarkivet har blitt til i samarbeid mellom NRK og Nasjonalbiblioteket, har vakt betydelig interesse i andre land. Tross initiativ flere steder, er det foreløpig bare i Norge at et slikt samarbeid fungerer.

7.9.4 Digitaliseringen av fjernsynsarkivet

Fjernsynet la om til digital signalbehandling og lagring i programproduksjonen i forbindelse med OL på Lillehammer i 1994. Selv om programproduksjonen har vært digital siden da, betyr ikke dette at produksjonen eller lagring av programmer er digitalisert i den betydningen NRK nå legger i ordet. Det digitale tv-signalet oppbevares på digitale videobånd, men ikke som filer som kan håndteres innen IT-teknologiens nettverk. Deler av produksjonsutstyret for fjernsyn er riktignok «digitalisert» i den forstand at det er IT-teknologi som brukes for prosessering og temporær lagring av innhold i produksjonsfasene, men hittil er det de digitale videobåndene som er lagringsmediet i fjernsynsarkivet. Derfor er det riktig å si at digitalisering av fjernsynsarkivet er planlagt, men ikke i gang ennå.

Fra 1984 har NRK hatt en «redningsaksjon» for programmateriale fra utgåtte videobåndstandarder, materiale med aldringskader og programmer produsert på film. Signalet på et magnetisk lagringsmedium (lydbånd og videobånd) svekkes over tid. Derfor må innholdet kopieres til nye medier mens signalet er tydelig nok til at informasjonen ikke er gått tapt. De fleste av programmene i NRK er unike originaler.

Mye av det dokumentariske programmaterialet NRK har fra tiden før 1985, er produsert på film. Med dagens tempo anslår NRK at det vil ta 15–20 år å kopiere dette over til digitale videobånd for å sikre dette materialet for ettertiden og å gjøre det søkbart og tilgjengelig som filer i et IT-basert system.

Innen utgangen av 2008 har NRK som mål å ta i bruk IT-basert teknologi og utstyr til programproduksjon for fjernsyn, knyttet sammen i et IT-basert produksjonsnettverk. Prosjektet går under navnet Programbanken 2008 . I dette prosjektet vil alle nyproduserte programmer fra 2008 være tilgjengelige i NRKs produksjonsnettverk. Distriktskontorene og regionskontorene vil også inngå i dette nettverket. Også programmer som er produsert før 2008–2009, ca 150 000 timer, skal bli tilgjengelig i nettverket etter hvert som det blir digitalisert.

NRK samarbeider med Nasjonalbiblioteket om å finne teknologiske løsninger som gjør det mulig å pliktavlevere NRKs tv-sendinger som filer. Dette vil gjøre det mulig for Nasjonalbiblioteket å bruke IT-teknologi til gjenfinning og forskning på NRKs fjernsynsendinger, på samme måte som de kan håndtere radioprogrammer i det digitale radioarkivet.

7.9.5 Departementets vurderinger

NRKs arkiver utgjør en del av vår felles kulturarv, jf. pkt. 7.5.2. Det bør derfor være en overordnet ambisjon å gjøre dette materialet tilgjengelig for alle. Departementet legger således til grunn at digitalisering av NRKs radio- og fjernsynsprogram er en del av NRKs allmennkringkastingsoppdrag.

Digitalisering av NRKs radio- og fjernsynsprogram er et pionerarbeid. Det er følgelig vanskelig å gi nøyaktige anslag for ressursbehovet. NRK anslår at kostnadene ved å digitalisere hele samlingen av fjernsynsprogrammer og den resterende samlingen av radioprogrammer ligger på om lag 230 millioner kroner. NRK har gitt uttrykk for at det ikke er mulig å gjennomføre digitaliseringsarbeidet uten særskilt finansiering.

Digitaliseringsarbeidet er et tidkrevende arbeid. Med dagens tempo er arbeidet anslått å strekke seg over 15–20 år. Framdriften på digitaliseringsarbeidet vil således ikke bare avhenge av tilgang på midler, men også på kompetent arbeidskraft.

Kringkastingsavgiften har over flere år økt med den begrunnelse at deler av midlene skal benyttes til digitaliseringsarbeidet. Departementet legger derfor til grunn at NRKs arbeid med å digitalisere programarkivene bør gis prioritet, men at kostnadene til dette må dekkes innenfor gjeldende økonomiske rammer.

Boks 7.7 Departementets konklusjon om digitalisering av NRKs arkiver:

  • NRKs arbeid med å digitalisere arkivene bør gis prioritet. Kostnadene må dekkes innenfor gjeldende økonomiske rammer

Fotnoter

1.

Ot.prp. nr. 55 (1998–99), Rammene for den forretningsmessige verksemda til Norsk rikskringkasting AS, jf. Innst. O. nr. 14 (1999–2000).

2.

Official Journal C 340, 10/11/1997 P. 0109.

3.

Rådsresolusjon av 25. januar 1999 om ”Public Service Broadcasting” (1999/C 39/01).

4.

The EFTA Surveillance Authority’s State Aid Guidelines av 19. januar 1994, OJ No L 231, 03.09.1994, EEA Supplement No 32. Statsstøtte til allmennkringkasting omtales i retningslinjenes kapittel 24 C.

5.

Prop. 2005/06:112: «Viktigare än någonsin! Radio och TV i allmänhetens tjänst 2007–2012».

6.

Prop. 2005/06:112, s. 71.

7.

Tilgjengelig på: http://netbutik.dr.dk

8.

”BBC Trust” er et overordnet organ som skal ivareta lisensbetalernes interesser bl.a. ved å fastlegge BBCs overordnede strategiske retning, samt føre tilsyn med ”The Executive Board”. Sistnevnte har ansvar for at BBC oppfyller sine forpliktelser i overensstemmelse med styringssignalene fra ”BBC Trust”, samt for BBC operative virksomhet for øvrig.

9.

BBC har egne redaksjonelle retningslinjer og online service-retningslinjer. Tilgjengelig på: http://www.bbc.co.uk/guidelines/editorialguidelines/edguide/

10.

NRK har unntaksvis gjort tv-produksjoner tilgjengelig på Internett før programmene er vist som ordinære fjernsynssendinger, bl.a. ”Fritjofs jul”.

11.

”Second Life” er et virtuelt univers på Internett som er snart fem år gammelt, og ”befolkningen” er hittil på ca. 3,7 millioner.

12.

En såkalt DAB IPDC-mottaker.

13.

Se mer i Ot.prp. nr. 46 (2004–2005) s. 103–109 og 150–151.

14.

"The Long Tail" av Chris Anderson, Wired, Oktober 2004.

15.

Ot.prp. nr. 55 (1998–99).

Til toppen
Til dokumentets forside