5 Samfunnsmessige virkninger av politistreik
5.1 Politiets hovedoppgaver
(1) Politiloven av 13. mars 1936 angir hvilke hovedarbeidsoppgaver politiet har. Det fremgår av § 1 at politiet har til oppgave å opprettholde den offentlige orden, forfølge lovbrudd og utføre andre oppgaver som følger av lov eller sedvane.
I politiinstruksen, som er gitt ved Kronprinsregentens resolusjon av 22. juni 1990, er politiets oppgaver nærmere beskrevet. I § 2-2 heter det:
Politiet skal:
Forebygge og motvirke kriminalitet og andre forstyrrelser av den alminnelige orden og sikkerhet.
Beskytte person, eiendom og all lovlig virksomhet, opprettholde og gjenopprette den offentlige ro og orden, og enten alene eller sammen med andre offentlige myndigheter verne mot alt som truer den alminnelige sikkerhet og trygghet i samfunnet.
Forfølge straffbare forhold i samsvar med reglene gitt i eller i medhold av straffeprosessloven og påtaleinstruksen.
Yte publikum hjelp og service i nødstilfelle og andre akutte situasjoner, i lovbestemte tilfelle, og ellers når forholdene for øvrig tilsier at bistand er påkrevet.
På anmodning yte andre offentlige myndigheter vern og bistand under deres virksomhet når dette følger lov eller sedvane, og ellers gripe inn av eget initiativ på andre myndighetsområder i tilfelle dette antas nødvendig for å verne liv, helse eller vesentlige samfunnsverdier.
Samarbeide med andre offentlige myndigheter og organisasjoner tillagt oppgaver som berører politiets virkefelt så langt lov eller forskrift ikke er til hinder for dette.
Utføre andre oppgaver fastsatt i lov eller som følger av sedvane.
(2) Tradisjonelt er politiet blitt betraktet som et symbol på statsmakten. Først og fremst har dette sammenheng med at politiet representerer øvrigheten og er statens fysiske maktapparat i fredstid. Politiet har både rett og plikt til å gripe inn – om nødvendig med makt – for å opprettholde alminnelig ro og orden, forfølge straffbare handlinger eller for å få lovlig vedtak gjennomført eller respektert.
I de senere tiår har det skjedd betydelige forandringer i samfunnet som har hatt innvirkning på innholdet og omfanget av politiets arbeidsoppgaver. Utviklingen i kriminaliteten har ført til at politiet i langt større grad må prioritere mellom de forskjellige gjøremålene. Samtidig er politiets tjenende funksjon overfor borgerne blitt mer sentral. Det er også blitt en økt erkjennelse av at politiet i større utstrekning må samarbeide med andre etater for å nå sine mål. I politiinstruksen § 2 – 1, som angir målet med politiets virksomhet, heter det således i siste ledd:
Gjennom sin virksomhet skal politiet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme borgernes rettssikkerhet, trygghet og velferd forøvrig.
(3) Politirolleutvalget har i sin første delutredning (NOU 1981: 35) gitt de forskjellige politigjøremålene bred omtale. Politiets gjøremål kan grupperes på forskjellig vis. Politirolleutvalget har i sammendraget i delutredning I delt oppgavene inn i åtte grupper:
Opprettholdelse av den alminnelige ro, orden og sikkerhet
Forebygging av kriminalitet
Rettshåndhevelse og straffeforfølgning
Forebygging av ulykker, spesielt i veitrafikken
Hjelp og service til befolkningen
Offentlige forvaltningsgjøremål
Beskyttelse av fellesgoder så som naturressurser o a
Beskyttelse av rikets sikkerhet
Ifølge Politirolleutvalget er det omtrent 100 lover som pålegger politiet forskjellige arbeidsoppgaver, fortrinnsvis gjøremål av forvaltningsmessig karakter. På en rekke områder tilligger det politiet å gi tillatelser av ulike slag, foreta registreringer eller føre tilsyn med forskjellige virksomhetstyper. En oppgave som i de senere år er blitt forholdsvis ressurskrevende, er innvandringskontrollen. Lensmennene har i tillegg til politigjøremålene enkelte sivile gjøremål. Den viktigste av disse oppgavene er namsmannsfunksjonen.
(4) U t v a l g e t understreker at de åtte oppgavene som Politirolleutvalget har listet opp, i stor utstrekning griper over i hverandre. Alle de forskjellige gjøremålene vil ikke bli gjenstand for nærmere omtale her. Det er imidlertid grunn til å understreke at opprettholdelse av orden og forfølgelse av lovbrudd er de tradisjonelle hovedoppgavene, jf politiloven § 1. Det er også disse oppgavene som krever mest ressurser.
I de senere år er det blitt lagt vesentlig vekt på politiets forebyggende virksomhet. Gjennom spesielle tiltak rettet mot barn og ungdom bidrar politiet til å skape holdninger blant de unge slik at de bedre settes i stand til å gjøre de riktige valgene i situasjoner der de utsettes for negativ påvirkning eller farer. Både strafforfølgning og patruljering, som er en viktig del av den ordinære ordenstjenesten, virker også kriminalitetsforebyggende.
5.2 Organiseringen av politiet
Justisdepartementet har den administrative ledelse av politiet. Den faglige ledelse er delt mellom departementet og riksadvokaten. Riksadvokaten har overordnet ansvar for etterforskning og påtalemessig arbeid i politiet. Ansvaret for det øvrige politifaglige arbeidet tilligger Justisdepartementet.
Det er i alt åtte såkalte sentrale politiinstitusjoner. Dette er:
KRIPOS (Kriminalpolitisentralen)
Overvåkingssentralen
ØKOKRIM (Den sentrale enhet for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet)
Utrykningspolitiet
Politihøgskolen
Politiet Materielltjeneste
Politiets datatjeneste
Statens Innkrevingssentral
Landet er inndelt i 54 politidistrikter og 370 lensmannsdistrikter. Av lensmannskontorene er 10 uten politigjøremål. Politimesteren har det overordnede ansvar for polititjenesten i sitt distrikt, dvs også den polititjenesten som utføres i lensmannsdistriktene.
Ved de aller fleste av landets 54 politikamre er det døgnkontinuerlig bemanning ved ordensavdelingene. De øvrige avdelingene har hovedsaklig aktiv tjeneste på dagtid. I tillegg har enkelte avdelinger utvidet arbeidstid/skiftordninger. Enkelte avdelinger har også innført beredskap/hjemmevaktordninger.
I lensmannsetaten er det kun en håndfull lensmannskontorer som har tilnærmet døgnkontinuerlig tjeneste. Tjenesten er i hovedsak organisert med aktivt arbeid på ordinær dagtid. I tillegg har i de senere årene en rekke lensmannskontorer utvidet tjenesteordningen med aktive tjenestesett på kveldstid og i helgene. Utenfor ordinær arbeidstid er beredskapen hovedsaklig basert på reservetjeneste/hjemmevakt. I helgene er dette gjennomført ved nesten alle lensmannskontorer. Om kvelden og natten i ukedagene er det imidlertid ingen organisert beredskap ved om lag halvparten av landets lensmannskontorer.
Fra 1. januar 1994 blir det administrative ansvaret for lensmannsetaten gradvis overført fra fylkesmannen til politimesteren. I forbindelse med denne overføring er det i gang et arbeid med sikte på ny organisasjonsstruktur i politidistriktene. Hensikten er å bringe lensmannsetaten og politietaten klarere inn i et organisatorisk forpliktende samarbeid under ledelse av politimesteren. Målet er blant annet en styrket politiberedskap i distriktene.
Pr. 1. januar 1994 er det ialt 9 226 stillinger i politiet og lensmannsetaten. Stillingene i Justisdepartementets politiavdeling og Statens Innkrevingssentral er da ikke medregnet. Om lag 7 300 av stillingene er tillagt politimyndighet.
5.3 Erfaringer fra politistreik i Norge og andre land
(1) I Norge har vi bare hatt én politistreik. I tiden 1. januar til 9. januar 1958 ble medlemmene i Oslo Politiforening tatt ut i streik. Tilsammen ca. 830 av politikammerets samlede styrke på ca. 1 120 deltok i streiken. Den nødvendige tjeneste ved Oslo politikammer ble med store vanskeligheter opprettholdt ved hjelp av embetsmennene og de tjenestemenn som ikke sto tilsluttet Oslo Politiforening, og endel tjenestemenn fra andre politkamre som med hjemmel i politiloven ble beordret til tjeneste i Oslo. Utvalget er ikke kjent med at det foreligger noe forskningsmateriale som beskriver virkningene av streiken ved Oslo politikammer i 1958. Avisutklipp fra januar 1958 tyder på at streiken ikke hadde noen særlig virkning på kriminalitetsbildet. Det antas at en ekstraordinær kulde i de dager streiken varte, bidro til dette.
(2) I tiden 13. februar til 1. mars 1976 streiket ca 70 % av den totale politistyrken i Finland. Forskningsinstituttet utførte en studie av politistreiken og dens virkninger. Rapporten konkluderer med at det ble en viss økning i endel former for kriminalitet. Det pekes imidlertid på at det er vanskelig å fastslå politistreikens virkninger på kriminaliteten og den offentlige orden etter som det er politiet som produserer det meste av de offisielle data om kriminalitet og ordensforstyrrelser. Ved hjelp av blant annet spørreundersøkelser kartla instituttet en del forhold som åpenbart hadde sin årsak i at politiets nærvær var betydelig redusert.
Ved gjennomgang av legejournaler kunne det konstateres at i Helsinki økte antall legemsbeskadigelser med 22 %. Særlig var økningen stor i antall voldstilfeller som fant sted utendørs. Tall fra vaktselskapene viste at blant deres kunder var det en fordobling av tallet på tyverier og innbrudd. Opplysninger om politistreikens virkning på trafikken er naturligvis sparsomme etter som grunnlagsmaterialet for den vanlige statistikken over ulykker ikke fantes. Resultater fra spørreundersøkelser indikerer at det var noen flere som promillekjørte, og at de som kjørte med promille jevnt over hadde en høyere promille. Bilers hastighet på enkelte steder ble registrert av Väg- och vattenbyggnadsstyrelsen. Bilenes gjennomsnittshastighet og tallet på grovere hastighetsovertredelser økte under streiken. Omfanget av ordensforstyrrelser økte også noe.
I februar 1986 var det en to ukers ulovlig politistreik i Finland. Ca 6000 overkonstabler som tilhørte ordensstyrken, deltok i streiken. Under streiken arbeidet ca. 2000 polititjenestemenn. Kriminalpolitiet og polititjenestemenn med befalsfunksjoner deltok ikke i streiken.
Den alminnelige ro og orden ble i det store og hele opprettholdt under streiken. Det ble en nedgang i antall anmeldelser, og de viktigste politioppgavene ble utført. Fra en samfunnsmessig synsvinkel forårsaket politistreiken ikke nevneverdige ulemper.
(3) I april 1985 varslet TCO-S i Sverige streik fra 2. mai for blant annet ca 1 400 polititjenestemenn, noe som svarte til om lag 10 % av den totale styrken. Streiken ble utløst og varte frem til 20 mai. Erfaringene viste at en slik begrenset streik ikke fikk alvorlige samfunnsmessige følger. I mai l985, ble det som nevnt trukket ut ca 1 400 polititjenestemenn i streik. Det er på det rene at ordenstjenesten ble påvirket, men ikke med store utslag.
(4) Fra Island har man erfaring med en kortvarig streik i oktober 1977. På tross av vesentlig redusert politiinnsats, opplevde man ikke noen større problemer. Streiken hadde imidlertid innvirkning på bilistenes kjøreadferd. Under streiken var også statens alkoholmonopoler stengt, noe som utvilsomt har hatt betydning for virkningene på kriminaliteten under politistreiken.
(5) Utvalget nevner under noen tvil, fordi det dreier seg om så vidt spesielle forhold som krigsårene 1944 og 1945, de såkalte politiløse månedene i København. Professor Johs. Andenæs har omtalt hvilke virkninger politiets fravær hadde på kriminalitetsutviklingen i København i sin artikkel Straff og almenprevensjon som er inntatt i boken Straff og lovlydighet, Universitetsforlaget 1974. Fra artikkelen gjengis:
Et vel kjent og omhyggelig beskrevet eksempel gir den politiløse tid i København i 1944-1945. Den tyske okkupasjonsmakt arresterte i september 1944 hele det danske politikorps. Under resten av okkupasjonstiden ble tjenesten besørget av et improvisert og ubevæpnet vaktvern som praktisk talt var ute av stand til å foreta seg noe uten hvor gjerningsmannen ble tatt på fersk gjerning. Den daværende leder av påtalemyndigheten i København, Jørgen Trolle, har skildret utviklingen i denne tid. Det viste seg øyeblikkelig at kriminaliteten steg meget sterkt, men at det var stor forskjell mellom de forskjellige slags forbrytelser. Mens det i hele 1939 var anmeldt 10 ran til politiet i København, et tall som i 1943 under innflytelse av krigsforholdene var øket til nesten 10 i måneden, steg tallet etter aksjonen mot politiet raskt til over 100 i måneden og fortsatte å øke. Tyveriforsikringsselskapenes erstatningsutbetalinger steg raskt til det tidobbelte og mer. At straffeutmålingen ble sterkt skjerpet i de tilfelle hvor gjerningsmannen ble grepet og kom for domstolen, kunne ikke hindre denne utvikling. Forbrytelser som underslag og bedrageri, hvor gjerningsmannen gjerne er kjent, syntes derimot ikke å øke i nevneverdig grad.
5.4 Mulige samfunnsmessige virkninger
(1) Spørsmålet om hvilke samfunnsmessige virkninger en politistreik vil få, står sentralt i debatten om streikerett for politiet. I argumentasjonen mot streikerett er det nettopp virkningene av en streik som fremheves.
Det er vanskelig å gi en objektiv fremstilling av disse virkningene. For det første vil de avhenge av eventuelle begrensninger i selve streikeretten, jf kapittel 6. Dernest vil virkningene være avhengig av den type streik som settes i verk. Det vil således være av vesentlig betydning hvor mange som tas ut i streik og hvilke deler av politiet som vil bli lammet. Norsk politi er dessuten basert på mange små og i stor grad selvstendige enheter. Selv en begrenset streik kan derfor ha stor effekt dersom den rammer enkelte lokalsamfunn med full tyngde. Varigheten vil også være av stor betydning. Dernest lar virkningene seg ikke måle med objektive verdier; – det vil alltid måtte bli et skjønnsspørsmål der vurderingen farves av øynene som ser. De virkningene som er fremhevet nedenfor må derfor leses med de reservasjoner som følger av disse forhold.
Selv om det skulle være rettslig adgang til det, noe som er tvilsomt, kan det ikke påregnes at tjenestemenn som ikke er tatt ut i streik vil bli overført for å utføre streikerammet tjeneste. Dette ville skape ekstra uro omkring en politistreik.
(2) Mulige virkninger kan være:
Politiets nærvær blant folk har en kriminalitetsforebyggende funksjon. Det er fare for at en redusert ordenstjeneste som følge av streik vil føre til økt kriminalitet. En streik vil også svekke politiberedskapen og samfunnets evne til å håndtere spesielle situasjoner som terroranslag, sabotasjeaksjoner, rednings- og katastrofesituasjoner eller andre ekstraordinære situasjoner.
En av grunnene til at politiet nyter allmenn tillit er tilgjengeligheten dag og natt hele året gjennom. Publikum vet at det er mulig å oppnå kontakt med politiet når andre ikke er tilgjengelige. For mange er det naturlig å henvende seg til politiet når de ikke vet hvilken myndighet de ellers skal kontakte. Et resultat av dette er at politiet må utføre tjenester som ligger i ytterkant av de ordinære oppgaver, noe som blir verdsatt av publikum. En politistreik kan derfor føre til at den allmenne tilliten til politiet blir redusert.
Ved en politistreik vil det, som ved de fleste andre streiker, kunne bli allmennheten som må bære hovedbelastningene. Publikum vil i liten grad ha mulighet for å vurdere om streiken vil få noen virkning for dem. Dette vil kunne føre til at folk føler utrygghet.
En kortvarig streik vil neppe få alvorlige konsekvenser for politiets evne til å forfølge lovbrudd. Men manglende iverksetting av etterforskning vil føre til at faren for bevisforspillelse i en del saker vil øke. En langvarig streik som svekker etterforskningen vil føre til opphopninger av straffesaker, som igjen vil medføre svekket rettssikkerhet både for de mistenkte og de fornærmede. En svekket etterforskning vil også redusere den kriminalitetsforebyggende virkning av strafferettspleien.
Når det gjelder politiets forvaltningsmessige gjøremål, kan det neppe hevdes at en streik i politiet får virkninger som er større enn om ansatte i andre forvaltningsorganer tas ut i streik. Kontrollen ved grenseovergangene vil imidlertid kunne bli berørt.
Den forebyggende virksomhet som utøves i overvåkingstjenesten, vil i gitte situasjoner være av vesentlig betydning. En manglende løpende trusselvurdering vil kunne få alvorlige følger.
Det forhold at det ordinære sivile maktapparat uteblir når det er behov for å ta hånd om en lovbryter, vil kunne føre til at enkelte vil ta i bruk privat avstraffelse.