8 Utvalgets konklusjoner

8.1 Streikerett for politiet

(1) Utvalgets medlemmer Inderhaug, Jacobsen, Ravlo og Solberg mener at politiet bør ha full streikerett på linje med andre yrkesgrupper. Disse medlemmene mener således at argumentene for å oppheve streikeforbudet, jf kapittel 6.2.2 veier tyngst. Disse medlemmene begrunner kort sitt standpunkt slik:

På det folkerettslige plan er retten til å streike gitt en forpliktende og prinsipielt sett betydningsfull anerkjennelse som vernet rettighet. Det fremgår ikke av ordlyden i ILO's konvensjoner at retten til å streike er beskyttet – nettopp fordi streikeretten anses som en del av organisasjonsfriheten og er en nødvendig forutsetning for at forhandlingsretten skal være reell. Disse medlemmer vil særlig bemerke at av de andre land utvalget har forespurt, er det bare England som har et særskilt lovforbud mot streik i politiet, i tillegg til Islands avtalefestede særordning. I begge disse landene er bortfallet av streikeretten kompensert ved særskilte forhandlings- og tvisteløsningsinstitutter.

Inngrep i streikeretten kan bare forsvares dersom streiken setter liv, helse eller personlig sikkerhet i fare. I norsk rett er disse hensyn allerede ivaretatt gjennom Hovedavtalen og gjennom muligheten for å ta i bruk tvungen lønnsnemnd. Det er derfor disse medlemmers oppfatning ikke nødvendig å pålegge politiet ytterligere begrensninger. Norske og utenlandske erfaringer med streik i politiet gir etter disse medlemmers oppfatning ikke særlig grunn til bekymring. Disse medlemmer mener også at det ikke er grunn til å tro at en eventuell politistreik i Norge vil få et slikt omfang eller ha en slik varighet at dette vil virke nevneverdig inn hverken på kriminaliteten eller på beredskapen.

Endelig legger disse medlemmer vekt på Stortingets forutsetninger fra 1959 om at politiets lønns- og arbeidsvilkår ikke skulle ha en dårligere utvikling enn for andre grupper, selv om politiet som eneste yrkesgruppe da ble fratatt streikeretten. Disse forutsetningene er ikke blitt oppfylt, og det påhviler derfor Stortinget et ansvar for å rette opp igjen de skjevheter som ble skapt ved tapet av streikeretten.

(2) Utvalgets medlemmer Blankholm, Pettersen og Rieber-Mohn mener at det ikke bør innføres noen form for streikerett for politiet. Disse medlemmene mener at argumentene mot å oppheve streikeforbudet veier tyngst og begrunner sitt standpunkt slik:

En streikerett for politiet vil kunne bidra til ytterligere å svekke publikums allerede svekkede tillit til politiets evne til å oppklare straffesaker og forebygge kriminalitet. Med de siste tiårs sterkt økende kriminalitet og brutalisering av det norske samfunnet, har politiet kommet på defensiven. Mange mennesker, særlig eldre i de større byene, føler stor utrygghet i sine nærmiljøer. Det gjøres i dag betydelige anstrengelser for å effektivisere strafferettspleien og øke folks trygghet og tillit til politi og påtalemyndighet. I denne situasjon må enhver svekkelse av politiberedskapen unngås. Man kan ikke basere en lovgivning på at de streikende vil utvise ansvarlighet i enhver situasjon. En realistisk lovgivning må ta uansvarlighet med i betraktningen. Det er ingen løsning å oppheve streikeforbudet under henvisning til at samfunnsskadelig streik vil bli hindret ved bruk av tvungen lønnsnemnd. Problemet vil hele tiden være at skadevirkninger i form av økning i kriminalitet, økt utrygghet og svekket tillit blant publikum, for en vesentlig del vil være usynlige i ganske lang tid. De uakseptable virkninger av en politistreik inntrer i realiteten straks den iverksettes. Noen virkninger som f eks utrygghetsfølelse hos publikum inntrer allerede når streik varsles.

Disse medlemmer vil også avvise modellen med en begrenset streikerett. Denne modellen forutsetter at det skal utarbeides nærmere regler blant annet om hva som skal anses som en begrenset streik. Det vil neppe være mulig å utarbeide kriterier som ikke er skjønnsmessige, eller som av andre grunner vil gi rom for tolkningstvil. Det er også nærliggende å anta at den gruppe som ønsker streik iverksatt, vil presse på for å gjøre streiken så omfattende og virkningsfull som mulig. Det vil da være duket for tvist om den iverksatte streik faller innenfor eller utenfor de regler som gjelder på området. Tvisten vil kunne gjelde om streiken er begrenset eller for eksempel om streiken er satt i verk i henhold til de regler som gjelder om fremgangsmåten ved begrensede streiker. På denne måten vil vi på dette området kunne få hyppige arbeidsrettslige tvister i tillegg til interessetvister. Dette er åpenbart uheldig. En adgang til begrenset streik vil videre – som en streikerett på vilkår – skape vansker for det tradisjonelle lønnsnemndsinstitutt. En begrenset streikeaksjon vil nærmest være forhåndsgodkjent av myndighetene. Så lenge skadevirkningene i stor grad vil være lite synbare, vil ikke lønnsnemndinstituttet kunne virke etter sin hensikt. Dette forhold vil bli ytterligere aksentuert ved en streikerett på vilkår, jf nedenfor.

Når det gjelder streikerett på vilkår, vil disse medlemmene særlig fremheve at modellen bare tilsynelatende vil kunne hindre alvorlige skadevirkninger av en politistreik. Som nettopp fremhevet vil skadevirkningene av en slik streik for en stor del være usynlige, i alle fall før lang tid er gått. Det gjelder ikke minst svekket tillit og økt utrygghet blant publikum, som i noen grad vil kunne inntre allerede når streik varsles. Også virkninger i form av økt kriminalitet vil være vanskelig å påvise, fordi kriminaliteten stort sett øker uavhengig av eventuelle streikeaksjoner. Det vil særlig på denne bakgrunn ikke være mulig for en særskilt nemnd å gi en reell og holdbar forhåndsvurdering av om en varslet streik vil ha alvorlige skadevirkninger. Det vil være vanskelig nok å foreta en slik vurdering i etterhånd, dvs etter at streiken har virket noen tid. Situasjonen vanskeliggjøres ytterligere hvis man skal supplere det etablerte og innarbeidede lønnsnemndsinstituttet med en prinsipiell nydanning som den svenske forhåndsvurdering i en særskilt nemnd. Hvis en slik nemnd først har ansett streiken som ikke-samfunnsskadelig, vil det – i en situasjon med mindre synbare skadevirkninger – bli nærmest umulig å få stanset streiken med tvungen lønnsnemd i etterhånd. Slik sett kan skadevirkningene av en streikerett på vilkår faktisk bli større enn om man baserte seg utelukkende på den tradisjonelle ordning med tvungen lønnsnemnd i etterhånd.

Disse medlemmer vil avslutningsvis fremheve at begge modeller avviker sterkt fra de tvisteløsninger som ellers har alminnelig gyldighet innenfor såvel det offentlige som det private arbeidsliv. Det er ikke heldig å innføre prinsipielle nyordninger for en liten gruppe arbeidstakere uten at mulige virkninger for arbeidslivet generelt er grundig vurdert og utredet. En slik vurdering og utredning må i tilfelle foretas på et bredere og mer representativt grunnlag enn det foreliggende. I nærværende sak vurderer man å innføre streikerett med begrensninger for en arbeidstakergruppe som i dag ikke har streikeadgang, med andre ord er formålet å utvide streikeretten i samfunnet. Men de samme modeller kan naturligvis i en annen situasjon benyttes til å innskrenke streikeretten for andre arbeidstakergrupper som i dag har ordinær streikeadgang. Også en slik konsekvens må tas med i betraktningen.

(3) Lederen og utvalgets medlem Singsaas mener at streikeforbudet bør mykes opp ved at det innføres en begrenset streikerett for politiet. Disse medlemmer legger avgjørende vekt på at også politiet bør få anledning til å nytte streik som et legitimt kampmiddel i interessetvister om lønns- og arbeidsforhold. På den annen side tilsier faren for alvorlige samfunnsmessige skadevirkninger av en politistreik, at streikeretten må gis på spesielle vilkår. Under en politistreik bør det opprettholdes en beredskap for å ivareta de mest nødvendige behov for polititjeneste. Trafikktjenesten, deler av forvaltningsoppgavene, deler av etterforskningstjenesten og deler av kontortjenesten hører derimot ikke til de oppgaver som nødvendigvis må utføres fullt ut under en streik. Disse medlemmer tilføyer at om lag 33 prosent av den samlede politistyrken hvert år avvikler ferie i sommermånedene, uten at det er anført fra noe hold at dette fører til alvorlige samfunnsmessige skadevirkninger.

En rett til begrenset streik vil kunne ivareta de nødvendige hensyn til at en politistreik ikke må føre til alvorlige skadevirkninger. En vesentlig innvending mot den modellen er den tvil, usikkerhet og uro som kan oppstå om selve lovligheten av streiken, fordi det er vanskelig på forhånd å stille opp klare nok regler for hva som er tillatt. Disse medlemmer mener at det derfor bør opprettes en særskilt nemnd, som etter begjæring fra en av partene i konflikten skal vurdere om en varslet streik antas å ville føre til alvorlige samfunnsmessige skadevirkninger.

Det bør være tilstrekkelig at nemndas avgjørelse er rådgivende. Disse medlemmer forutsetter således at organisasjonene vil se seg tjent med å rette seg etter det nemnda kommer frem til, for å unngå tvungen voldgift og hindre at spørsmålet om streikerett for politiet igjen kommer på den politiske dagsorden. Gjennomføringen av en slik form for streikerett, som innebærer at politiet fortsatt vil bli underlagt begrensninger som ikke gjelder for statsansatte generelt, bør av disse grunner gjennomføres ved lov og eventuell forskrift.

8.2 Særskilt lønnsnemnd

(1) Dersom streikeforbudet oppheves, er utvalget enstemmig av den oppfatning at den nåværende ordning med Rikslønnsnemnda bør opprettholdes.

(2) Dersom streikeforbudet opprettholdes uendret:

• Utvalgets flertall, lederen, Blankholm, Pettersen, Rieber-Mohn og Singsaas, mener at dagens ordning har virket tilfredsstillende. Flertallet begrunner sitt standpunkt med at man i Rikslønnsnemnda allerede har en fast nemnd som behandler interessetvister mellom partene i arbeidslivet. Nemnda behandler tvister i både privat, kommunal og statlig sektor. Den har således bred kompetanse og en høy grad av sakkyndighet på dette feltet. Partene i den enkelte tvist er sikret en grundig og forsvarlig behandling i Rikslønnsnemnda. Det er også mest rasjonelt og hensiktsmessig at ett organ behandler interessetvister som omfatter tariffoppgjørene i arbeidslivet. Det er ikke alle hovedorganisasjoner som har faste representanter i Rikslønnsnemnda. Dersom politiet skulle på en særordning med egen nemnd, vil det automatisk komme krav fra flere organisasjoner med et langt større medlemstall om at også de bør ha en egen nemnd. En slik utvikling vil være meget uheldig, ikke bare fordi man mister fordelene ved dagens system, men også fordi dette vil kunne svekke og undergrave Rikslønnsnemndas autoritet, og representere en trussel mot roen i hele arbeidslivet. Det er etter flertallets syn ikke grunnlag for å hevde at den gjeldende tvisteløsningsordning for politiet ikke har fungert. Lønnsoppgjøret for politi- og lensmannsetaten har vært til behandling i Rikslønnsnemnda to ganger. Det forhold at politiorganisasjonene har vært misfornøyd med nemndas kjennelser i de to tvistene nemnda har hatt til behandling kan ikke gi grunnlag for en generell kritikk av systemet.

  Når det gjelder mindretallets forslag om at en eventuell særskilt lønnsnemnd bør oppnevnes av Stortinget, mener flertallet at dette vil skape uklare linjer mellom Stortinget og regjeringen (Kongen i statsråd). Det vil være i best samsvar med hovedlinjene i konsitusjonen at regjeringen fortsatt foretar slike oppnevnelser, mens Stortinget har en kontrollerende rolle.

  Lederen og utvalgets medlem Singsaas tilføyer at det i tillegg til dagens ordning bør åpnes adgang for politiets organisasjoner til å kreve at Rikslønnsnemnda settes sammen med tre i stedet for syv medlemmer. En slik valgrett undergraver ikke nemndas autoritet og betydning, samtidig som valgretten innebærer en mulighet for politiet til å vurdere fra gang til gang hvilken sammensetning av nemnda de ser seg best tjent med.

  Utvalgets medlemmer Blankholm, Pettersen og Rieber-Mohn mener at den mulighet som lønnsnemndloven § 2 i dag gir til å sette sammen en liten nemnd er tilstrekkelig, og går mot dette forslaget. En slik forenklet behandlingsmåte bør fortsatt kreve enighet.

• Utvalgets mindretall, Inderhaug, Jacobsen, Ravlo og Solberg mener at et streikeforbud må kompenseres ved at det opprettes en særskilt forhandlings- og tvisteløsningsordning for politiet. Disse medlemmer mener således at argumentene for en særskilt nemnd, jf punkt 7.4.2, veier tyngst og begrunner kort sitt standpunkt slik:

  Det har allerede siden streikeretten ble fratatt politiet og Rikslønnsnemnda ble innstiftet som fast tvisteløser for politiets tarifftvister, vært reist sterke innvendinger mot den sammenblanding av arbeidsgiver- og lovgiverroller som staten i dette tilfellet kommer i. Daværende høyesterettsjustitiarius Emil Stang uttalte blant annet:

  Stillingen som lovgiver og arbeidsgiver kan i et demokratisk samfunn ikke forenes uten at lovgiveren helt avstår fra å bruke lovgivningsmakten til fremme av sine interesser som arbeidsgiver. Ellers får vi uvergelig arbeidsgiverens diktatur...

  Også fra Stortinget selv ble det reist sterke betenkeligheter med denne ordningen.

  Det faktum at begge de to lønnsoppgjørene hvor de frittstående politiorganisasjonene har forhandlet med Administrasjonsdepartementet etter at forhandlingsretten ble overført dit fra Justisdepartementet har havnet i Rikslønnsnemnda, er etter disse medlemmers oppfatning uttrykk for vesentlige mangler ved dagens forhandlingsordning. Når de samme organisasjoner ved begge anledninger har uttalt at de ikke har tillit til Rikslønnsnemnda som rettferdig og objektiv tvisteløser, gir det etter disse medlemmers syn en sterk oppfordring til å vurdere andre ordninger.

  Disse medlemmer er av den oppfatning at regler om et særskilt forhandlingsreglement i samsvar med tjenestetvistloven § 8 og et særskilt tvisteløsningsorgan, bør tas inn i politiloven. Disse medlemmer antar at den særskilte nemnda kan bestå av fem medlemmer som oppnevnes av Stortinget, hvorav tre uavhengige og to representanter etter innstilling fra partene.

(3) Dersom det blir innført en ordning med begrenset streikerett (rett til begrenset streik eller streikerett på vilkår):

• Utvalgets flertall, lederen, Blankholm, Pettersen, Rieber-Mohn og Singsaas, mener at det ikke bør foretas noen endring av dagens situasjon, og viser til den begrunnelse for å beholde Rikslønnsnemnda som er gitt ovenfor.

• Utvalgets mindretall, Inderhaug, Jacobsen, Ravlo og Solberg, mener at det likevel bør opprettes en særskilt forhandlings- og tvisteløsningsordning for politiet og viser til den begrunnelse som er gitt ovenfor.