6 Bør streikeforbudet for politiet oppheves eller endres?
6.1 Innledning
Utvalget har brukt en del tid på å forsøke å gi en fremstilling av argumenter som kan fremføres for og mot at politiet skal ha streikerett. Det knytter seg en del vansker til dette. Uttrykket streikerett er ikke noe entydig begrep. Alle lovlige streikeformer er således undergitt forskjellige former for begrensninger jf kapittel 2.4. Utvalget er blitt stående ved først å forutsette at streikeforbudet i politiloven § 20 oppheves, jf punkt 6.2. Deretter behandles i samsvar med utvalgets mandat spørsmålet om en endring av forbudet slik at politiet får en begrenset streikerett. Utvalget behandler her to alternativer: En rett til begrenset streik, jf punkt 6.3, og en streikerett på vilkår, jf punkt 6.4.
For alle alternativene fremføres argumenter for og mot, og det gis eksempler på hvordan alternativene kan gjennomføres ved endring av politiloven § 20. Utvalget understreker at det ikke dreier seg om gjennomarbeidede forslag til lovendringer, men om lovtekniske illustrasjoner knyttet til de forskjellige alternativene.
6.2 Opphevelse av streikeforbudet
6.2.1 Innledning
En opphevelse av forbudet i politiloven § 20 vil innebære at det for politiet vil gjelde de samme regler med hensyn til streikerett som for statsansatte generelt. Det viktigste vil da bli retten til å streike i forbindelse med en interessetvist om en hovedtariffavtale. Men en opphevelse av streikeforbudet vil også innebære en rett til sympatiaksjoner og demonstrasjonsaksjoner, jf kapittel 2.4. Videre vil en opphevelse innebære streikerett for politifullmektiger og adjutanter, samt en del politiinspektører. Det vil fortsatt være streikeforbud for politimestrene og de politiinspektørene som er embetsmenn, jf kapittel 1.1.
Det er delte oppfatninger i utvalget om formuleringen, betydningen og vektleggingen av argumenter som kan fremføres for og mot en slik opphevelse. Med denne reservasjon har utvalget funnet det hensiktsmessig – ikke minst av hensyn til den videre debatt – å gi en oversikt over argumenter som har vært fremført.
6.2.2 Argumenter for opphevelse av forbudet
(1) Streikeretten er nasjonalt og internasjonalt anerkjent som et legitimt kampmiddel for å fremme arbeidstakernes interesser i en interessetvist om lønns- og arbeidsforhold. Selv om verdien av streikeretten i dagens gjennomregulerte samfunn fra tid til annen har vært diskutert, har det ikke vært noen reelle forsøk på å fjerne streikeretten som institutt i norsk arbeidsliv. Det skal derfor tungtveiende grunner til for å avskjære grupper av arbeidstakere retten til å anvende streik som kampmiddel.
(2) Det er en nær sammenheng mellom organisasjonsrett, forhandlingsrett og streikerett. Det vil styrke politiets forhandlingsposisjon overfor staten å ha muligheten til om nødvendig å gå til arbeidskamp.
(3) Streikeforbudet i politiet innebærer en ulikhet i forhold til alle andre yrkesgrupper unntatt embetsmenn og militære tjenestemenn. Det er også andre offentlige etater enn politiet som utfører viktige, om enn ikke direkte sammenlignbare funksjoner for samfunnet og har ansvar for borgernes liv og helse, uten at man har funnet det nødvendig med streikeforbud. Særlig gjelder dette helsevesenet, brannvesenet og andre organer med livreddende oppgaver. Det offentlige har påtatt seg stadig større ansvar for folks trygghet og sikkerhet på en rekke områder, og det stilles ikke spørsmål ved adgangen til å streike for de etater som ivaretar dette ansvaret.
(4) Mange av de argumenter som ble anført for å frata politiet streikerett i 1959 har fortsatt gyldighet. Dersom det i konkrete arbeidskonflikter oppstår fare for uakseptable samfunnsmessige konsekvenser, kan Regjeringen foreslå og Stortinget vedta tvungen voldgift. Arbeidskonflikter i politiet blir dermed undergitt den samme konkrete vurdering som arbeidskonflikter i andre yrkesgrupper.
(5) Det er av stor betydning at politiet har lønns- og arbeidsvilkår som bidrar til å opprettholde politiets autoritet, integritet og anseelse, slik at samfunnet sikres en kvalitativ god polititjeneste. Politiets organisasjoner har den oppfatning at Stortinget i forbindelse med lovfestingen av streikeforbudet i 1959, forutsatte at streikeforbudet ikke skulle føre til en dårligere forhandlingssituasjon og lønnsutvikling enn andre statsansatte.
Det er imidlertid misnøye i politiorganisasjonene og blant de ansatte med lønns- og arbeidsvilkårene. De hevder å ha tapt lønnsmessig i forhold til både enkeltgrupper og gjennomsnittet i staten i den tiden politiet ikke har hatt streikerett. Selv om SPL – som organiserer de fleste av polititjenestemennene – har selvstendig forhandlingsrett, har organisasjonene opplevet disse forhandlingene som lite reelle fordi staten og hovedsammenslutningene som de dominerende parter ikke vil akseptere endringer i den hovedtariffavtale disse partene er kommet frem til.
(6) På grunn av misnøyen med streikeforbudet, er det grunn til å frykte at en opprettholdelse av streikeforbudet verken vil bli forstått eller akseptert av store grupper innen politiet. Det er viktig for samfunnet at de ansatte i politiet har tillit til at fremtidige arbeidskonflikter blir håndtert på en måte som oppleves som rettferdig. Dette er av avgjørende betydning for å opprettholde et kvalitativt, godt motivert og engasjert politikorps.
(7) Bestemmelsene om hvilke tjenestemenn som skal unntas fra streik i Hovedavtalen § 44 vil bidra til å redusere skadevirkningene av en politistreik.
(8) Når det spesielt gjelder lovens forbud mot sympati- og demonstrasjonsaksjoner, kan det hevdes at en alminneliggjøring av politiet tilsier at de her må ha den samme retten som andre statsansatte. Særlig er politiske markeringer en viktig demokratisk uttrykksform som det kan hevdes at også politiet bør få benytte. Slike aksjoner vil dessuten i liten grad ha samfunnsmessige skadevirkninger.
6.2.3 Argumenter mot opphevelse av forbudet
(1) Politiet er som samfunnets maktapparat en spesiell yrkesgruppe med svært spesielle oppgaver i samfunnet. Et streikeforbud vil i første rekke være begrunnet i politiets store betydning for ro, orden og lovlydig atferd, ikke minst i større bysamfunn. De fleste land opplever en sterk stigning og forgrovning av kriminaliteten. Politiet kjemper stadig oftere på defensiven overfor en påtakelig brutalisering av bysamfunnene.
(2) En slik utvikling står og faller ikke med om politiet får streikerett eller ikke. Men situasjonen tilsier at man ikke bør svekke politiberedskapen eller gi inntrykk av at politiberedskapen er svekket. I motsetning til streik blant andre grupper med særlig viktige samfunnsfunksjoner som f eks sykepleiere og brannmenn, vil allerede en varslet streik kunne frembringe negative virkninger som heller ikke de streikende må antas å ønske. Man kan ikke se bort fra at kriminelle elementer i en slik situasjon vil kunne planlegge forbrytelser i områder hvor politiberedskapen forventes å bli svak og risikoen for å bli tatt er liten.
(3) Forholdet mellom publikum og politi er mer komplisert enn tidligere. Dette har særlig sammenheng med politiets sviktende evne til å forhindre og oppklare forbrytelser som mange mennesker blir offer for, ikke minst innbruddstyverier i bolig, hytte og bil samt hærverk på privat eiendom. Publikum føler trygghet og sikkerhet ved at politiet er tilgjengelig. En streikerett vil derfor kunne få negative konsekvenser for den allmenne tillit til politiet. Politiets nærvær og tilgjengelighet er viktig for tillitsforholdet. En politistreik kan også føre til redusert trygghet blant allmennheten. Selv om det ikke skulle være reelt grunnlag for utryggheten, vil den bidra til å svekke publikums tillit til politiet.
(4) De direkte virkningene av selv en omfattende streik, vil ikke bli synlige før det er gått noen tid. Alvorlig kriminalitet begås jevnlig i Norge i dag, men hyppigheten av de ulike forbrytelsestyper kan variere mye fra uke til uke. Det vil derved kunne gå uker før det registreres en økning i kriminaliteten som kan tilbakeføres til en streik. Visse former for kriminalitet vil erfaringsmessig først bli oppdaget etter lang tid, f eks mange hyttetyverier. Skadevirkningene av en streik i politiet vil således inntre straks, selv om de vil være vanskelige å påvise før senere. I denne situasjon vil bruk av tvungen lønnsnemnd ikke kunne hindre at vesentlige skader inntrer.
(5) Ulempene ved en politistreik må veies mot de tap politiorganisasjonene lider ved ikke å få streikerett. Streikeretten i statssektoren har vært brukt av AF og Norsk lærerlag flere ganger siden 1980 mot den hovedtariffavtale staten og andre hovedsammenslutninger har sluttet. Dette ga ikke noe umiddelbart påviselig resultat selv om de representerer langt flere arbeidstakere enn politiorganisasjonene. Dette forhold kan tilsi at det reelle tap politiet lider ved ikke å få streikerett er begrenset. Det hevdes for øvrig at det ikke er påvist noen dårligere lønnsutvikling for politiet i forhold til andre sammenliknbare grupper.
(6) Når det spesielt gjelder sympati- og demonstrasjonsaksjoner, vil mange trolig reagere negativt på at polititjenestemenn i uniform demonstrerer for eksempel mot politiske avgjørelser eller at de nedlegger arbeidet til støtte for en pågående streik.
6.2.4 Eksempel på endring av politiloven § 20
En opphevelse av streikeforbudet i politiloven § 20 forutsetter ingen annen lovendring enn at lovens § 20 oppheves i sin helhet.
Ved en opphevelse som først og fremst tar sikte på å gi politiet streikerett i forbindelse med inngåelse av hovedtariffavtaler, oppstår det særskilte spørsmål om det fortsatt bør være forbud mot sympatiaksjoner og demonstrasjonsaksjoner, jfr punkt 6.2.1 og argumentasjonen i punkt 6.2.2 og 6.2.3. Dersom det fortsatt skal være forbud mot slike streikeaksjoner, kan dette uttrykkes på forskjellige måter. Hovedalternativene synes å være:
Lovens § 20 endres slik at den gir rett til streik (bare) i forbindelse med hovedtariffoppgjør.
Lovteksten erstattes av et forbud mot sympatiaksjoner og demonstrasjonsaksjoner.
Et eksempel på den første muligheten vil være om lovens § 20 blir tilføyd et nytt tredje ledd:
Forbudet i første og annet ledd gjelder ikke arbeidsnedleggelse i forbindelse med forhandlinger om hovedtariffavtale, dersom forutsetningene for iverksettelse av arbeidskamp i tjenestetvistloven § 20 nr 2 er oppfylt.
6.3 Rett til begrenset streik
6.3.1 Innledning
(1) I stedet for å oppheve forbudet mot streik i politiloven § 20, kan det erstattes med andre former for reguleringer. Utvalget skal ifølge mandatet vurdere:
Mulige begrensninger med hensyn til hvilke grupper som bør ha streikerett
Eventuelle begrensninger av annen art.
Utvalget drøfter først spørsmålet om begrensninger når det gjelder grupper, arbeidsområder, antall ansatte som tas ut i streik ol. En streikerett med slike former for begrensninger har utvalget valgt å kalle rett til begrenset streik.
(2) Hovedelementene i en ordning med en rett til begrenset streik kan f eks være:
Inntil 50% av den samlede politistyrke tas ut i streik. I politidistriktene bør den gjenværende politistyrke i hovedsak dekke beredskapstjenesten ved politikamrene, politistasjonene og lensmannskontorene. Vakt- og utrykningsberedskapen forutsettes organisert slik at den kan dekke de vesentlige behov for vakt-, patrulje- og utrykningstjeneste.
Sentrale tjenesteenheter som Overvåkingssentralen, KRIPOS, Politiets datatjeneste og beredskapstroppen ved Oslo politikammer tas ikke ut i streik.
For trafikktjenesten, deler av forvaltningstjenesten, deler av etterforskningstjenesten og deler av de administrative tjenester (kontortjenesten) forutsettes det ikke fastsatt særskilte begrensninger.
6.3.2 Argumenter for en rett til begrenset streik
De argumenter som kan fremføres for en rett til begrenset streik, kan kort fremstilles slik:
(1) I forhold til en opphevelse av streikeforbudet i politiloven § 20 vil en rett til begrenset streik ikke fullt ut være det naturlige svar dersom man legger til grunn de argumenter for opphevelse av streikeforbudet som er fremført i punkt 6.2.2 ovenfor. Med denne reservasjon, vil disse argumentene kunne fremføres til støtte også for en rett til begrenset streik.
(2) Motargumentene vil ikke ha samme vekt, jf nedenfor.
(3) De erfaringer som er høstet i senere år, viser at organisasjonene i stor grad har pålagt seg selv restriksjoner når det gjelder å bruke streikeretten i en arbeidskonflikt. Grunnen til dette er hensynet til liv og helse. Dertil kommer at det neppe vil gå lang tid før Regjeringen vil foreslå for Stortinget bruk av tvungen lønnsnemnd, dersom det skulle oppstå en situasjon hvor det ble fare for at de samfunnsmessige konsekvensene ved en konflikt ville bli for store.
Dette innebærer at det reelt sett ikke vil innebære vesentlige forskjeller om det på forhånd fastsettes nærmere begrensninger om omfanget av en politistreik. Det vil heller ikke innebære noen vesentlig ny prinsipiell linje. Streikeretten i staten er allerede begrenset, jf kapittel 2.4. Blant annet har Hovedavtalen for statsansatte i § 44 bestemmelser om begrensinger med hensyn til hvem som kan tas ut i streik, jf kapittel 2.4.2. Også Sverige har tilsvarende bestemmelser, jf kapittel 4.1.
(4) Selv om omfanget av begrensningene vil bli større enn det som hittil har vært vanlig, vil det for politiet være å gå fra det mere til det mindre i og med at det i dag er totalt streikeforbud.
6.3.3 Argumenter mot en rett til begrenset streik
De argumenter som kan fremføres mot en rett til begrenset streik, kan kort fremstilles slik:
(1) De argumenter som er fremført mot opphevelse av streikeforbudet i punkt 6.2.3 ovenfor kan også fremføres mot en rett til begrenset streik. En streik der et begrenset antall ansatte i politiet tas ut i streik og beredskapen opprettholdes, vil imidlertid ikke føre til de samme skadevirkningene. Argumentene har derfor noe mindre vekt overfor en begrenset streik.
(2) Det er vanskelig å foreta en nøyaktig beskrivelse av de begrensninger som skal gjelde, og som er forutsetningen for at en streik er lovlig. Tvil om lovligheten vil skape usikkerhet og ekstra uro omkring en politistreik.
(3) Det er allerede i dag gitt begrensninger i streikeretten i lov- og avtaleverket. En omlegging for en enkelt gruppe er uheldig. Slike nyordninger må i tilfelle utredes i en bredere sammenheng.
(4) Det er uhensiktsmessig å ha to ordninger som tar sikte på å hindre skadevirkninger, jf ordningen med tvungen lønnsnemndsbehandling.
6.3.4 Eksempel på endring av politiloven § 20
Endring av politiloven § 20 for å åpne for en rett til begrenset streik kan tenkes gjennomført på forskjellige måter. Hovedalternativene synes å være:
Politiloven gjør unntak på nærmere fastsatte vilkår, som eventuelt kan suppleres i forskrift.
Politiloven gjør unntak fra streikeforbudet i den utstrekning staten og politiets organisasjoner inngår særavtale som regulerer utøvelsen av streikeretten.
Disse alternativene kan tenkes gjennomført på forskjellige måter. Utvalget har valgt å nøye seg med én illustrasjon av det første hovedalternativet. Dette kan f eks gjøres ved tilføyelse av et mulig nytt tredje ledd i politiloven § 20 slik den lyder i dag:
Forbudet i første og annet ledd gjelder ikke for begrensede streikeaksjoner i forbindelse med forhandlinger om inngåelse av hovedtariffavtale. Forutsetningen er at de vilkår for iverksettelse av arbeidskamp som fremgår av tjenestetvistloven § 20 nr 2 er oppfylt. Kongen kan ved forskrift gi nærmere regler hvilke begrensninger som skal gjelde, fremgangsmåten når slike aksjoner ønskes satt i verk, og liknende forhold.
Et avtalebasert alternativ forutsetter at det vises til særavtale mellom staten og tjenestemannsorganisasjonene i stedet for forskrift.
6.4 Streikerett på vilkår
6.4.1 Innledning
(1) Begrensninger av annen art enn antall ansatte m v som kan tas ut i streik, kan f eks være at en politistreik ikke kan settes i verk før det foreligger avgjørelse fra en særskilt nemnd om hvorvidt streiken antas å føre til alvorlige skadevirkninger. Utvalget har valgt å kalle dette alternativet for streikerett på vilkår. En slik streikerett kan komme i tillegg til eller i stedet for en rett til begrenset streik.
(2) Forutsetningen om at streiken ikke må føre til alvorlige skadevirkninger, kan gjøres bindende. Streiken vil i så fall ikke lovlig kunne sette i verk dersom nemnda kommer til at streiken vil få slike virkninger. Dette bør i så fall komme direkte til uttrykk i lov, eventuelt i politiloven, slik at det ikke kan være noen tvil om at en iverksatt streik i strid med nemndas vedtak vil være ulovlig.
Forutsetningen kan også være begrenset til en oppfordring til organisasjonene om ikke å sette i verk en streik som nemnda har ansett som samfunnsskadelig. Nemndas avgjørelse blir i så fall rådgivende, slik som i Sverige og Finland.
(3) Når det gjelder den særskilte nemnda, forutsettes det gitt nærmere regler om dens opprettelse, virkemåte m v. Hovedpunktene antas å være:
Nemnda består av fem eller syv medlemmer og tilsvarende vararepresentanter. Formannen og to medlemmer skal være nøytrale, de øvrige partsrepresentanter.
Hver av partene kan kreve at nemnda avgjør om en varslet streik som ellers vil være lovlig, antas å ville føre til alvorlige samfunnsmessige skadevirkninger.
Streiken kan ikke settes i verk før nemndas uttalelse foreligger; med mindre nemndas uttalelse ikke foreligger etter utløpet av en nærmere fastsatt frist på f eks 14 dager.
Det gis veiledende kriterier for hva det skal legges vekt på ved avgjørelsen, f eks med utgangspunkt i det som er sagt om begrenset streik i punkt 6.3.1 foran.
6.4.2 Argumenter for streikerett på vilkår
De argumenter som kan fremføres for en streikerett på vilkår, er i korthet følgende:
(1) Politiet vil i utgangspunktet få samme streikerett som andre statsansatte.
(2) De argumentene som kan fremføres mot opphevelse av forbudet mot politistreik vil bli betydelig svekket dersom spørsmålet om samfunnsmessige skadevirkninger kan bli avgjort før streik settes i verk.
(3) Med unntak av Politiembetsmennenes Landsforening og Norges Lensmannslag er politiets organisasjoner ikke medlem av noen hovedsammenslutninger, slik de er i Sverige. Etter som vi i Norge har den ordning at også tjenestemannsorganisasjoner som ikke er knyttet til noen hovedsammenslutning har streikerett, vil et slikt (rådgivende) vedtak fra en nemnd kunne ha en særlig viktig funksjon i forhold til slike organisasjoner.
(4) Politiet er en yrkesgruppe som i dag er den eneste, ved siden av embetsmenn og militære tjenestemenn, som ikke har streikerett. Politiet er alene om å ha et lovbestemt streikeforbud. Under disse spesielle omstendighetene skulle etablering av en slik nemnd for politiet ikke reise alvorlige prinsipielle motforestillinger.
6.4.3 Argumenter mot streikerett på vilkår
De argumenter som kan fremføres mot en streikerett på vilkår er i korthet følgende:
(1) Det er uhensiktsmessig å ha to ordninger som tar sikte på å hindre skadevirkninger, jf ordningen til tvungen lønnsnemndsbehandling.
(2) Selv om politiet står i en særstilling vil det være prinsipielt uheldig å innføre en slik nyordning for en enkelt gruppe uten å foreta en utredning i en bredere sammenheng.
(3) De økonomiske og administrative kostnadene som er forbundet med en nemndsløsning vil ikke stå i rimelig forhold til fordelene ved en slik ordning, sett på bakgrunn av myndighetenes adgang til å beslutte tvungen lønnsnemndsbehandling.
6.4.4 Eksempel på endring av politiloven § 20
En modell med streikerett på vilkår kan gjennomføres på flere måter; blant annet avhengig av om nemndas vedtak skal være bindende eller rådgivende. Et eksempel på det siste kan være et slikt nytt tredje ledd:
Forbudet i første og annet ledd gjelder ikke for streikeaksjoner i forbindelse med inngåelse av hovedtariffavtale. Forutsetningen er at de vilkår for iverksettelse av arbeidskamp som følger av tjenestetvistloven § 20 nr 2 er oppfylt og at det foreligger vedtak fra en særskilt nemnd om hvorvidt streiken vil føre til alvorlige skadevirkninger. Kongen kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om etablering av en slik nemnd, behandlingsmåten og liknende forhold.
Her foreligger det i likhet med begrenset streik et avtalebasert alternativ, som forutsetter at det inngås særavtale i stedet for at det gis nærmere bestemmelser i forskrift.