Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2001: 3

Velgere, valgordning, valgte

Til innholdsfortegnelse

8 Personvalg – ved forholdstallsvalg basert på partilister

Aanund Hylland1

8.1 Innledning 1

Politiske valg i Norge foregår som forholdstallsvalg basert på lister. Det gjelder valg til Stortinget, samtlige fylkesting og de aller fleste kommunestyrer 2 . Et flertall av verdens demokratiske land bruker valgordninger av denne typen. Bak bruken av slike valgordninger ligger en forutsetning om at de fleste velgerne betrakter valg av parti som det viktigste aspektet ved valget. Det hindrer likevel ikke at mange også regner personvalget som viktig. Ved stortingsvalg og fylkestingsvalg har velgerne på valgdagen i praksis ingen mulighet for å påvirke personvalget. Ved kommunestyrevalg kan derimot et ganske lite mindretall av velgerne få stor innflytelse på personvalget innen et parti. Det har vært reist kritikk mot begge systemene, og det kan være grunn til å ta dem opp til ny vurdering. Formålet med dette notatet er å legge til rette for en slik diskusjon. Jeg forsøker å avklare sentrale begreper, og jeg drøfter hensyn og argumenter av betydning for diskusjonen. Deretter presenterer og kommenterer jeg gjeldende ordninger i Norge, og så følger beskrivelse og diskusjon av mulige alternativer. På en del punkter gir jeg uttrykk for standpunkter, men jeg trekker ikke definitive konklusjoner om hvilke endringer som eventuelt bør vedtas i de norske reglene for personvalg.

8.2 Oversikt og sammendrag

En mer detaljert disposisjon av notatet er følgende:

  • I avsnitt 3 definerer jeg noen hovedtyper av valgordninger og avgrenser temaet, personvalget ved forholdstallsvalg basert på partilister, mot tilgrensende andre spørsmål.

  • Avsnitt 4 handler om grad og type av velgerinnflytelse, bl.a. sier jeg litt om hvordan velgerne kan påvirke personvalget på andre måter enn ved sin stemme på valgdagen.

  • I dag har en valgt representant et personlig og selvstendig mandat, som består selv om representanter bryter med sitt parti. I avsnitt 5 diskuterer jeg om dette bør endres, slik at den som forlater partiet også trer ut av den folkevalgte forsamlingen, men jeg anbefaler ikke slik endring.

  • Argumenter og hensyn som har betydning for diskusjonen av reglene for personvalg, er gjennomgått og kommentert i avsnitt 6.

  • Det å avgi stemme kan ha en ekspressiv side i tillegg til den instrumentelle. Dette er tema for avsnitt 7.

  • Gjeldende ordning ved stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg er beskrevet og diskutert i avsnittene 8 – 10.

  • I avsnitt 11 er det gitt en kort oppsummering av svakhetene ved gjeldende ordninger i Norge, og avsnitt 12 handler om hvorvidt valgordningen kan eller bør være forskjellig ved ulike valg. Disse to avsnittene kan betraktes som innledning til diskusjonen av alternative ordninger.

  • Spørsmålet om inndeling i valgkretser er tema for avsnitt 13

  • Fem hovedtyper av ordninger for personvalg er beskrevet og drøftet i avsnittene 14 – 18. Jeg påstår ikke at jeg har gitt en fullstendig oversikt over alle tenkelige ordninger, men et vidt spekter av systemer er beskrevet, så det burde være en del å velge mellom.

  • Avsnitt 19 tar opp et spørsmål som ligger litt på siden av hovedtemaet, nemlig reglene om hvor mange kandidater en liste må inneholde.

  • Avsnitt 20 inneholder noen avsluttende bemerkninger. Jeg trekker ikke noen definitiv konklusjon, men antyder hva jeg mener man bør konsentrere seg om i det videre arbeidet med saken.

8.3 Hovedtyper av valgordninger

Det er unødvendig i denne sammenhengen å gi en oversikt over det store spekteret av ulike valgordninger som eksisterer, men noen avgrensninger bør gjøres. Det er vanlig å si at det går et grunnleggende skille mellom valgordninger basert på flertallsvalg og forholdstallsvalg . Bare siste type er tema her. Videre kan det skilles mellom forholdstallsvalg uten lister og forholdstallsvalg basert på lister.

I første tilfelle stiller kandidatene opp uavhengig av hverandre. Det er ingen formell binding mellom dem, selv om realiteten kan være at en gruppe kandidater representerer samme parti og politisk utgjør en enhet 3 .

I siste tilfelle er «parti» eller «liste» et formelt begrep i valgordningen 4 . Primært blir mandatene fordelt mellom partiene. Dernest blir det, innen hvert parti, bestemt hvilke personer som er valgt 5 .

Dette har følgende konsekvens: La A og B være kandidater for samme parti. Anta at en velger først og fremst ønsker A valgt, men for all del vil unngå at B blir valgt. En rekke kandidater fra andre partier er altså, etter denne velgerens syn, å foretrekke framfor B. For å støtte A, må velgeren (helt eller delvis) stemme på det aktuelle partiet. Det kan tenkes at denne stemmen er akkurat det partiet trenger for å få et ekstra mandat, og dette tilfaller B, mens A ikke i noe tilfelle blir valgt. Virkningen av stemmen blir altså en helt annen enn tilsiktet og stikk i strid med velgerens preferanser. Denne effekten kan inntre også i systemer der velgeren har svært god mulighet for å gi uttrykk for preferanser for personer, slik som f.eks. ved norske kommunestyrevalg og ved riksdagsvalg i Finland 6 . Dersom velgeren på forhånd har grunn til å regne med at B står sterkere enn A i kampen om et eventuelt ekstra mandat for partiet, oppstår det et dilemma. Bør vedkommende stemme (fullt og helt) på et annet parti og dermed frata seg selv muligheten for å støtte A, eller er det bedre å stemme (helt eller delvis) på det aktuelle partiet, selv om det da er en risiko for at stemmen bidrar til at B blir valgt?

Etter mitt syn er det uheldig at valgordningen stiller velgerne overfor slike dilemmaer. For det første betyr det at det er vanskelig å vite hvordan man skal stemme for mest effektivt å fremme sitt syn. For det andre kan valgresultatet avhenge ikke bare av hvilken støtte de forskjellige kandidatene har, men også av velgernes evne og vilje til å stemme taktisk, eller kandidatenes og partienes evne til å overbevise velgerne om at de bør eller ikke bør stemme taktisk. Fra et demokratisk synspunkt er dette uheldig, Det bør utelukkende være velgernes preferanser som bestemmer resultatet av et valg 7 . Utgangspunktet for diskusjonen er at de fleste velgerne regner valg av parti som det viktigste aspektet ved valget. Det betyr at den holdningen velgeren i eksempelet er forutsatt å ha, vil forekomme sjelden. En velger som støtter partiet som har nominert A og B, kan tenkes å foretrekke A framfor B, men vil neppe regne B som et dårligere valg enn de fleste kandidatene fra andre partier. Normalt vil velgeren være godt fornøyd med å ha bidratt til at partiet får et ekstra mandat, selv om dette tilfaller B. Riktignok ville det fra velgerens synspunkt ha vært enda bedre om A hadde vunnet det ekstra mandatet, men i valget mellom B og en kandidat fra et annet parti, vil velgeren sannsynligvis foretrekke B.

Det er ikke mulig å lage en valgordning som på en effektiv måte tar i betraktning alle tenkelige preferanser hos velgerne 8 . Spesielt fins det ingen ordning der det aldri kan oppstå taktiske dilemmaer. Altså må noen relevante hensyn vike for hensyn som i praksis er viktigere.

Dersom man mener fenomenet beskrevet ovenfor forekommer ofte og er viktig, bør man vurdere å innføre en metode for forholdstallsvalg uten lister. Det ville representere et markert brudd med norsk tradisjon 9 . Når forutsetningen er at partivalget er det viktigste for de fleste, er det berettiget å legge liten vekt på det beskrevne fenomenet, men det bør likevel ikke glemmes helt. Heretter dreier diskusjonen seg utelukkende om forholdstallsvalg basert på lister 10 . Notatet handler om personvalget. En rekke spørsmål som hører hjemme i en generell diskusjon av forholdstallsvalg basert på lister, er ikke behandlet. Et viktig tema i en slik allmenn diskusjon vil være graden av politisk proporsjonalitet i valgordningen, men det er ikke drøftet her. Blant emnene som derfor ikke er berørt, er mandatfordelingsmetoder, mulige sperregrenser for representasjon, samt eventuelle utjevningsmandater eller andre metoder for fordeling av mandater på ulike nivåer. Inndeling i valgkretser og antall mandater per krets er spørsmål som både berører den politiske proporsjonaliteten og personvalget. Slike spørsmål er derfor tatt opp, jf. avsnitt 13.

8.4 Grad og type av velgerinnflytelse

Den mest ekstreme varianten av ikke å gi velgerne innflytelse over personvalget, er følgende: Velgerne stemmer på partier, mandatene blir fordelt mellom disse, og deretter utpeker hvert parti personer til å fylle sine plasser i den valgte forsamlingen. En velger som stemmer på et parti, vet altså ikke på valgdagen hvilke personer som vil fylle de plassene partiet eventuelt vinner 11 .

En noe mer moderat variant er det som kalles lukkede lister . Dette er i praksis, om enn ikke i prinsippet, ordningen ved norske stortingsvalg, jf. avsnitt 8. Partiet stiller opp en prioritert liste av kandidater, som er trykt på stemmeseddelen eller gjort kjent på annen måte. De plassene partiet vinner, blir fylt fra toppen av lista. Velgeren vet hvem som vil representere partiet dersom det vinner ett mandat, dersom det vinner to mandater osv., og kan ta hensyn til dette ved sitt valg av parti.

Endelig fins det systemer der velgerne, i tillegg til å stemme på parti, kan eller skal gi uttrykk for preferanser for eller mot ulike kandidater. Slik er ordningen ved norske kommunestyrevalg. Det eksisterer nærmest en uendelighet av varianter av denne grunnleggende tanken. Dette kommer jeg tilbake til, se særlig avsnitt 14 – 18.

Velgerne kan ha innflytelse på personvalget på flere måter. Jeg skal nevne tre kanaler for slik innflytelse, men bare den siste er mitt egentlige tema, og derfor er drøftingen av de to første ganske kortfattet.

  • For det første har vi nominasjonsprosessen . I Norge er vi vant til at bare de som er medlemmer av et parti, kan øve innflytelse på partiets nominasjon av kandidater. Det er likevel ingen ting i veien for at et parti bestemmer seg for å legge opp til en mer åpen prosess, der også andre kan delta. I det hele tatt er det hos oss ikke stilt lovbestemte krav til hvordan partiene nominerer kandidater. Staten gir på visse vilkår økonomisk støtte til nominasjonsprosessen i registrerte politiske partier, og det eksisterer derfor et økonomisk insitament til å følge bestemte prosedyrer 12 . Et parti kan imidlertid bestemme seg for å gå fram på en annen måte uten at det får betydning for gyldigheten av partiets lister 13 . Jeg skal altså ikke diskutere nominasjonsprosessen nærmere, men det er viktig å huske at den er en del av helheten i valgsystemet.

  • For det andre kan et partis forventninger om hvordan velgerne vil reagere på forskjellige kandidater, indirekte påvirke partiets nominasjon og dermed hvem som blir valgt. Dette er kanskje mest aktuelt ved lukkede lister, men kan også ha betydning i andre tilfeller. Det forutsetter at det på valgdagen er kjent hvem et parti har nominert. Partiet ønsker å få flest mulig stemmer. Det er vanlig at norske partier forsøker å sette opp lister som er balansert med hensyn på geografi, kjønn, alder, yrke m.m., for dermed å appellere til flest mulig velgere. Det er kanskje ikke like vanlig å legge vekt på forventninger om velgernes positive eller negative holdninger til enkeltkandidater, men også dette kan forekomme. Velgernes innflytelse via denne kanalen er indirekte og usikker, men kan ikke derfor ignoreres. Det er altså ikke riktig å si at ved lukkede lister har velgerne ingen innflytelse over personvalget.

  • For det tredje har vi muligheten for at valgordningen gir velgerne direkte innflytelse på personvalget ved at de på valgdagen, i tillegg til å stemme på parti, kan stemme på en eller flere enkeltpersoner, rette på listene osv. Dette er mitt hovedtema.

Reglene for personstemmer, rettinger osv. kan tenkes å være ganske kompliserte 14 . Selv om en velger gjør feil, bør ikke det føre til at stemmen blir forkastet. Så langt som mulig bør man forsøke å finne ut hvordan velgeren, innenfor gjeldende regler, har ment å stemme, og godkjenne stemmen med det innholdet. Norsk valgordning bygger i dag på dette prinsippet 15 . Framstillingen nedenfor må leses på bakgrunn av dette, men for ikke å gjøre formuleringene for kronglete presiserer jeg det ikke i alle tilfeller. Anta f.eks. at følgende utsagn forekommer, i beskrivelsen av en valgordning eller i vurderinger eller anbefalinger: det er ikke adgang til å stryke kandidater på stemmeseddelen. Rent språklig er det kanskje å oppfatte slik: dersom en kandidat på stemmeseddelen er strøket, skal stemmen forkastes. Dette er altså ikke meningen. Det jeg ønsker å uttrykke, er noe slikt som: Dersom en kandidat på stemmeseddelen er strøket, skal stemmen godkjennes og telles som om kandidaten ikke var strøket.

8.5 Hvem «eier» mandatet?

Den som er valgt til Stortinget eller til et fylkesting eller kommunestyre, har et selvstendig, personlig mandat. Vedkommende har rett, og i Norge normalt også plikt, til å fortsette i vervet ut perioden. Det gjelder selv om representanten er valgt på en partiliste, men siden bryter med eller blir ekskludert fra partiet. Tilsvarende gjelder for vararepresentanter. Selv om første vararepresentant har brutt med partiet, skal vedkommende kalles inn når en av partiets representanter har forfall, og dersom en av representantene trer permanent ut av organet, blir første vararepresentant fast medlem.

Våre første politiske partier, Høyre og Venstre, ble stiftet i 1884. De hadde forløpere, men da grunnloven ble vedtatt i 1814 fantes det ikke noe som kan sammenliknes med dagens partier, og det samme gjaldt da folkevalgte organer i kommunene ble opprettet i 1837. Den gangen eksisterte det derfor knapt noe alternativ til det selvstendige, personlige mandatet.

Etter hvert som partisystemet er blitt etablert og anerkjent av lovgivningen, er det mulig å tenke seg en annen ordning. Som nevnt i avsnitt 1 legger jeg til grunn at velgere flest betrakter valg av parti som det viktigste aspektet ved offentlige valg. Dersom en representant forlater det partiet vedkommende er valgt for, vil det ikke da være best i tråd med velgernes intensjoner og interesser om vedkommende også trer ut av det folkevalgte organet og blir erstattet av en vararepresentant som fortsatt hører til partiet og støtter det programmet velgerne stemte på? Høsten 1999 behandlet Stortinget et forslag til grunnlovsendring som ville innebære nettopp dette for Stortingets vedkommende. Forslaget ble forkastet med stort flertall 16 .

De fleste demokratiske land har på dette punktet samme ordning som Norge. Den som er valgt, har rett til å fortsette ut perioden uansett sitt forhold til partiet 17 . Det eneste klare unntaket jeg vet om, er Sør-Afrika. Der trer et medlem ut av en folkevalgt forsamling dersom medlemskapet i det partiet vedkommende er valgt for, opphører 18 . Derimot kan det nok finnes land der det gjelder en politisk norm, og kanskje en nærmest unntaksfri praksis, om at den som ikke lenger er medlem av partiet, skal nedlegge sitt mandat 19 . Spørsmålet er hvem som bør «eie» mandatet, personen eller partiet. Det kan ha betydning for dette spørsmålet hvor stor innflytelse velgerne har over personvalget. Dess større denne innflytelsen er, dess mer er det grunn til å si at velgerne har valgt personen , ikke bare partiet, og dess sterkere er argumentene for at representanten, ikke partiet, bør «eie» mandatet.

De argumentene som taler for å endre gjeldende ordning, har derfor størst vekt når systemet er basert på lukkede lister, slik det i praksis er ved norske stortingsvalg. Etter mitt syn bør man også i dette tilfellet holde fast ved prinsippet om at den som er valgt, har et personlig mandat. Desto mer bør prinsippet opprettholdes ved andre ordninger for personvalg. Det sentrale argumentet for å gjøre en endring og bestemme at den som forlater partiet, også skal tre ut av det folkevalgte organet, er at dette er best i samsvar med velgernes ønsker. De har primært stemt på et parti og et partiprogram, og deres interesser er derfor – kan det hevdes – best tjent med at en representant som ikke lenger er medlem av partiet, blir erstattet med en person som hører til partiet og er lojal overfor programmet.

For det først må man spørre om dette er sant. Kan det ikke tenkes at velgerne, eller i hvert fall noen av dem, stemte på vedkommende liste på grunn av den personen som ikke lenger er med i partiet, og derfor ønsker at vedkommende skal fortsette å representere dem? I praksis må man regne med at blant dem som stemte på partiet, er det delte meninger om den aktuelle representanten bør fortsette eller erstattes av en vararepresentant som fortsatt er partimedlem. I et konkret tilfelle vil man kanskje kunne ha holdepunkter for å hevde at det ene eller det andre standpunktet har størst støtte, men det er vanskelig å si noe generelt om dette 20 . Likevel antar jeg at når en enkelt eller noen få representanter for et parti har brutt med dette, vil flertallet av partiets velgere vanligvis ønske å være representert av personer som fortsatt er med i partiet. Dette taler for å endre reglene slik at partiet «eier» mandatet.

Saken har imidlertid også andre sider. Formålet med å endre systemet er å hindre at en representant som eklatant bryter partiets program og de forutsetningene velgerne la til grunn ved valget, fortsetter som medlem av det folkevalgte organet. Det innebærer at mandatet må gå tapt ikke bare ved frivillig utmelding av partiet, men også ved eksklusjon. En uunngåelig følge av det er styrking av partiledelsens makt internt i partiet, og tilsvarende svekkelse av mulighetene for opposisjon og indre demokrati 21 .

Spesielle problemer oppstår dersom det ikke er et eller noen få medlemmer som trer ut av partiet, men det dreier seg om en mer omfattende splittelse. I et slikt tilfelle vil gjerne begge fraksjoner hevde å være den som virkelig står på partiets program, og det er vanskelig å tenke seg at utenforstående skal dømme i en slik strid. Sannsynligvis vil partiets velgere også være splittet, og det er ikke sikkert at den fraksjonen som får flertall i partiorganisasjonen, har flertall blant partiets velgerne. Med mindre man regulerer partienes indre liv på en helt annen måte enn i dag, vil flertallet i partiet kunne ekskludere mindretallet. Dersom man går bort fra den tradisjonelle ordningen med personlig mandat, vil flertallet dermed kunne frata mindretallet alle dets plasser i folkevalgte organer 22 .

Alt i alt vil endringen skape så mange og store problemer at jeg ikke er i tvil om at gjeldende ordning, med personlige og selvstendige mandater for valgte representanter, bør opprettholdes 23 .

8.6 Hvilke hensyn bør personvalgordningen oppfylle?

Når reglene for personvalg skal fastsettes, kan man forenklet si at to interesser står mot hverandre:

  1. Velgerne bør, når de avgir stemme på valgdagen, kunne påvirke personvalget.

  2. Et parti bør ha innflytelse over hvem som representerer det i folkevalgte organer.

Det vil være politisk uenighet om hvilken vekt man skal legge på hvert av disse hensynene. Noen mener kanskje at bare det ene eller bare det andre er relevant.

Kan man snakke om at partiene har legitime interesser i denne sammenhengen? Utgangspunktet må være at valg er en metode folket i et demokratisk samfunn bruker for å treffe beslutninger. Politiske partier er et middel som kan bidra til at dette skjer på en god og effektiv måte, men ikke et mål i seg selv. I bunn og grunn er det bare hensynet til velgerne som er avgjørende, ikke hensynet til partiene. Siden partiene er et sentralt ledd i den demokratiske prosessen, er det av hensyn til velgerne viktig at de har mulighet for å fungere etter forutsetningene. Derfor kan det være berettiget å legge vekt på partienes interesser, men disse interessene er i så fall ikke primære, men avledet av hensynet til velgerne. Her har jeg brukt uttrykket «velgernes interesser», og ovenfor var det tale om at velgerne bør kunne påvirke personvalget. Slike uttrykk kan være misvisende. Vanligvis har ulike velgere forskjellige, og ofte direkte motstridende, interesser. Selv om vi holder oss til de velgerne som har stemt på samme parti, er det ingen grunn til å tro at de kollektivt har bestemte og entydige ønsker om hvilke personer som bør representere partiet i det organet valget gjelder. Hver enkelt velger kan ha slike ønsker, og på en eller annen måte må reglene legge sammen, aggregere, disse ønskene til et valgresultat. Valgresultatet blir bestemt i samvirke mellom på den ene siden reglene, og på den andre siden hver enkelt velgers ønsker slik de blir uttrykt ved den avgitte stemmen 24 . Det er slett ikke sikkert det fins noe som med rimelighet kan kalles «velgernes ønsker».

Språket får lett makt over tanken. Det jeg nå har sagt, kunne tale for å bannlyse uttrykk av typen «velgernes ønsker». Hver gang uttrykket blir brukt, står både forfatter og leser i fare for, bevisst eller ubevisst, å regne med at det fins noe i den virkelige verden som på en entydig måte kan defineres som «velgernes ønsker», men ofte vil det altså ikke være slik. Det er likevel praktisk å kunne bruke denne typen uttrykk, så jeg tillater meg å gjøre det, etter å ha kommet med denne advarselen.

Motsetningen mellom punktene1. og 2. er ikke absolutt. Det er mulig å tenke seg valgordninger der partiene ikke har vesentlig innflytelse over personvalget, men sammenhengen mellom velgernes stemmer og resultatet er også såpass tilfeldig at man vanskelig kan si at velgernes ønsker – i den grad dette uttrykket har mening – får avgjørende betydning. I så fall er det mulig å endre ordningen slik at den blir bedre etter begge de to kriteriene. Uansett hvordan man veier 1. og 2. mot hverandre, bør en slik endring betraktes som et framskritt, og alle muligheter for slike endringer bør utnyttes 25 .

Følgende kan være et eksempel på at punkt 1. og 2. ikke står i motsetning til hverandre: Anta at et parti har gitt uttrykk for en prioritering mellom sine kandidater. Noen velgere ønsker kanskje å støtte denne prioriteringen. Det bør være mulig effektivt å gi uttrykk for dette standpunktet. Dersom det i utgangspunktet ikke fins noen slik mulighet, vil det å innføre den utvilsomt være en fordel for partiet. Det vil også føre til at velgernes preferanser alt i alt blir tatt bedre hensyn til 26 . Dermed er det rimelig å si at valgordningen er forbedret både i henhold til 1. og 2.

I siste instans er det likevel en motsetning mellom 1. og 2. Det må tas standpunkt til hvordan de to dimensjonene skal veies mot hverandre. På dette punktet fins det ikke noe «riktig» svar. Tvert imot er det grunn til å regne med politisk uenighet.

Et hensyn som i høy grad er relevant, men er av en litt annet karakter enn de som er diskutert hittil, er at valgordningen ikke bør være for komplisert. Det er flere aspekter ved dette. Jeg nevner tre momenter:

  1. Det bør være lett for velgeren å avgi stemme på korrekt vis.

  2. Det bør være mulig for velgeren å vite hvilken virkning det vil ha å stemme på den ene eller den andre måten, slik at man kan finne ut hvordan man mest effektivt bidrar til det resultatet man ønsker.

  3. Det bør ikke være for komplisert å telle stemmer og beregne resultatet.

Etter mitt syn er 1. og 2., som har direkte med velgerne og deres situasjon å gjøre, viktigere enn 3. Det betyr ikke at 3. er uten betydning, men det må vike dersom det kommer i konflikt med andre viktige hensyn. Når det gjelder 1., viser jeg til det jeg sa i avsnitt 4 om at feil fra velgerens side så langt som mulig ikke bør føre til at stemmen blir forkastet. Noen vil kanskje si at da er det ikke så farlig om det er komplisert å avgi en stemme som teller ved personvalget. Den som forsøker, men gjør feil, kommer likevel ikke dårligere ut enn den som ikke prøvde. Jeg ser ikke bort fra at dette resonnementet kan ha noe for seg, men det må ikke føres for langt. For det første kan kompliserte regler skremme noen velgere fra å stemme overhodet. For det andre: dersom man innfører en ordning der den enkelte velger ved sin stemme på valgdagen skal kunne påvirke personvalget, må forutsetningen være at flest mulig skal ha reell mulighet for å benytte seg av denne retten. Altså er 1. et relevant moment.

Hva som er komplisert for velgerne, kan avhenge av hva de er vant til. Hensyn 1. kan derfor tale mot å endre innarbeidede regler. Jeg vil likevel advare mot å legge stor vekt på dette. Den politisk interesserte kan fort komme til å ha overdrevne forestillinger om hvor godt velgere flest kjenner valgordningen, og dermed legge for stor vekt på ønsket om å holde fast ved tilvante regler. For velgere som aldri har lært seg de tidligere reglene eller ha glemt dem – og det tror jeg vil gjelde de fleste – spiller det liten rolle om reglene ved neste valg er de samme som ved det forrige.

Jeg mener 2. er et svært viktig punkt, men det er også vanskelig å konstruere ordninger som er gode i henhold til dette kriteriet. Derimot er det lett å lage ordninger som er relativt enkle i henhold til 1. og 3., men der det er ekstremt vanskelig å vite hvilken reell virkning det får å stemme på en bestemt måte ved personvalget 27 . Dermed er ikke velgeren i stand til å utnytte sin mulige innflytelse over personvalget på en effektiv måte, og man har oppnådd lite ved å innføre en slik mulighet. Særlig problematisk blir det dersom muligheten er innført på bekostning av andre viktige hensyn, så som 3.

8.7 Det instrumentelle og det ekspressive

I diskusjoner om valgordninger legger man vanligvis til grunn at en velger stemmer, og stemmer på en bestemt måte, fordi det er en mulighet for at stemmen har betydning for valgresultatet. Sannsynligheten er liten for at en enkelt stemme er avgjørende, men velgeren gjør sin lille innsats i den retningen vedkommende finner ønskelig. Dette er det instrumentelle motivet for å avgi stemme.

Man skal ikke se bort fra at mange velgere føler behov for å uttrykke meninger om partier og kandidater, temmelig uavhengig av om det får betydning for valgresultatet. Dette er det ekspressive aspektet ved stemmegiving og valg 28 .

Jeg skal gi et eksempel. Ved stortingsvalg er det adgang til å gjøre visse endringer på stemmeseddelen, bl.a. kan man stryke kandidater. Imidlertid er det praktisk talt utenkelig at dette får noen virkning, jf. avsnitt 8. Dette er kjent for de fleste, men likevel er det grunn til å tro at dersom retten til å stryke kandidater blir avskaffet, vil en del velgere protestere mot at deres frihet til å uttrykke dypt følte oppfatninger er innskrenket. Det gjelder selv om en strek over navnet til en kandidat ikke medfører at stemmen blir forkastet; bare at overstrykningen blir ignorert, jf. siste del av avsnitt 4. Poenget for de velgerne jeg her tenker på, er at valgordningen respekterer, og i prinsippet tar hensyn til, det faktum at de stryker en kandidat. Det ville selvsagt ha vært enda bedre for dem om det hadde vært en reell mulighet for at endringer på stemmeseddelen kunne få betydning, men for mange har det ekspressive verdi i seg selv 29 .

Ved lovendring forut for kommunestyrevalget i 1975 ble adgangen til å overføre navn fra en liste til en annen, såkalte slengere, avskaffet. I hvert fall i store kommuner er det vanskelig å tro at dette hadde merkbar betydning for valgresultatet, men det møtte protester i hele landet, og adgangen ble innført igjen med virkning fra 1979.

Når valgordningen blir utformet, bør man etter mitt syn legge hovedvekten på det instrumentelle, selv om man også bør være oppmerksom på at stemmegiving kan ha en ekspressiv side. Jeg ser ikke bort fra at hensynet til det ekspressive i spesielle tilfeller kan få betydning for utformingen av valgordningen, men jeg mener det må komme i andre rekke i forhold til de instrumentelle. Det ville være meget uheldig dersom man, av hensyn til det ekspressive, ga avkall på det som fra et instrumentelt synspunkt framstår som den beste valgordningen.

8.8 Stortingsvalg – gjeldende ordning

Stortinget ble første gang valgt ved forholdstallsvalg i 1921. Reglene for personvalget har vært uendret siden da 30 .

Partiet setter opp en prioritert liste av forskjellige navn. Velgeren kan stryke navn og endre rekkefølgen, men ikke gjenta navn eller føre opp kandidater som ikke er nominert av partiet. Først teller man bare de navnene som står som nr. 1 på stemmesedlene. Den kandidaten som får flest stemmer ved denne opptellingen, er valgt som partiets første representant fra vedkommende valgkrets. Deretter teller man opp de navnene som står som nr. 2 på stemmesedlene. Den kandidaten, bortsett fra den allerede valgte, som får flest stemmer sammenlagt ved de to opptellingene, er valgt. Slik fortsetter man inntil alle partiets mandater er fylt og et tilstrekkelig antall vararepresentanter er utpekt.

Realiteten er at det skal ekstremt mye til for å fravike partiets prioritering. Dersom mindre enn halvparten av dem som stemte på en liste, foretar rettinger, er det utelukket at rekkefølgen blir endret. Selv om mer enn halvparten foretar rettinger, er det slett ikke sikkert endringene får betydning. Det er lettest å se dette når det gjelder førsteplassen. Det avgjørende er hvem som får flest stemmer på førsteplass. For at dette skal være en annen enn den partiet har plassert først, er det ikke nok at mer enn halvparten av velgerne har strøket nr. 1 eller satt en annen på denne plassen. Det må også være en betydelig grad av samsvar mellom rettingene.

Jeg kjenner ikke til at rekkefølgen på en liste noen gang er blitt fraveket ved norske stortingsvalg siden 1921. Det er derfor dekning for å si at vi i praksis har lukkede lister ved disse valgene.

Dersom det blir vedtatt i realiteten å opprettholde dette systemet, mener jeg man også formelt bør si at velgerne ikke har adgang til å foreta endringer på listene. Forsøk på retting skal ignoreres, men fører ikke til at stemmen blir forkastet, jf. siste del av avsnitt 4. Gjeldende regler innebærer at man fører velgerne bak lyset. Man gir inntrykk av at de har innflytelse over personvalget, men det har de i praksis ikke. Trolig er systemet relativt godt kjent, så det er kanskje ikke mange som virkelig blir lurt, men jeg mener likevel det er uheldig å opprettholde en ordning som tilsynelatende har andre egenskaper enn de virkelige 31 .

8.9 Fylkestingsvalg – gjeldende ordning

Fylkestingene ble første gang valgt ved direkte valg i 1975. Reglene har vært uendret siden da.

Når det gjelder oppstilling av lister og velgerens rett til å endre på disse, er ordningen ved fylkestingsvalg den samme som ved stortingsvalg. Det skal på grunnlag av de avgitte stemmene fastsettes en rekkefølge mellom kandidatene på en liste. Det skjer også etter samme regler som ved stortingsvalg, slik at denne rekkefølgen i praksis alltid blir den partiet på forhånd fastsatte 32 .Det kommer imidlertid inn ytterligere en komplikasjon. Den rekkefølgen som blir fastsatt mellom kandidatene, er ikke helt og fullt avgjørende for hvem som blir valgt. Det gjelder en ordning med såkalte utjevningsrepresentanter , som så langt det er mulig skal sikre at alle kommunene i fylket blir representert i fylkestinget 33 .

Jeg skal ikke kommentere substansen i ordningen med utjevningsrepresentanter, men jeg har en merknad til terminologien. Ved stortingsvalg fins det også utjevningsmandater og –representanter. Der dreier det seg om en ordning som skal bidra til å sikre politisk forholdsmessig representasjon på Stortinget for de partiene som har nådd den fastsatte sperregrensen. Utjevningsrepresentantene ved fylkestingsvalg skal bidra til geografisk utjevning og forrykker aldri den politiske sammensetningen av fylkestinget. Her bruker man altså samme ord om to helt forskjellige ting. Det er forvirrende og derfor uheldig.

Utjevningsrepresentanter ved fylkestingsvalg ble innført i 1975, dvs. før det fantes utjevningsmandater ved stortingsvalg. Debatten om å innføre utjevningsmandater ved stortingsvalg hadde imidlertid på dette tidspunktet pågått i flere tiår, og i denne betydningen var begrepet godt innarbeidet. Dessuten er utjevningsmandater ved stortingsvalg en bedre kjent ordning enn utjevningsrepresentanter ved fylkestingsvalg. Dersom man skal opprettholde systemet med utjevningsrepresentanter ved fylkestingsvalg, bør man derfor forsøke å finne et annet navn på ordningen.

For øvrig viser jeg til avsnitt 8. Dersom realiteten fortsatt skal være at velgernes endringer på listene i praksis ikke har betydning, bør man bringe det formelle i samsvar med det reelle.

8.10 Kommunestyrevalg – gjeldende ordning

Ved lovendring i 1896 ble det innført adgang til å kreve forholdstallsvalg til det vi nå kaller kommunestyrer. Valgordningen var ikke vesensforskjellig fra den som gjelder i dag. Forut for valget i 1975 ble det gjort endringer i reglene for personvalget, men disse ble delvis reversert før neste valg i 1979 34 .

Etter gjeldende regler nominerer partiet en liste der hver kandidat kan være oppført en eller to ganger. Det siste kalles forhåndskumulering. Velgeren må ta utgangspunkt i en bestemt liste, men kan stryke kandidater, føre opp en kandidat en gang til, og i en viss utstrekning overføre navn fra andre lister (såkalte slengere) 35 .

Man teller de personlige stemmene for hver kandidat på en liste. Det blir tatt hensyn til forhåndskumuleringer og velgernes rettinger, inkludert strykninger, kumuleringer og slengere. Alle navn på en stemmeseddel skal regnes med. I denne sammenhengen gjelder ingen regel om at man bare kan stemme på så mange som det skal velges. De av partiets kandidater som etter dette har fått flest stemmer, er valgt 36 .

En velger kan gi tre , to, en eller null stemmer til en forhåndskumulert kandidat på den lista vedkommende tar utgangspunkt i. En ikke forhåndskumulert kandidat på samme liste list kan få to, en eller null stemmer fra velgeren 37 . En slenger kan ikke få mer enn en stemme. Ved opptellingen av stemmene vil alle forhåndskumulerte kandidater som regel komme foran de ikke forhåndskumulerte 38 . På en liste foregår det derfor i realiteten separate konkurranser mellom kandidatene innen hver av disse to gruppene.

Et lite parti kan tenkes å forhåndskumulere flere kandidater enn det vinner mandater. Da er det bare de forhåndskumulerte som har reell sjanse til å bli valgt, og det er mellom dem det foregår en konkurranse. Et stort parti vil normalt forhåndskumulere færre enn sitt mandattall. Da er de forhåndskumulerte sikret valg, og de øvrige kandidatene konkurrerer om resten av partiets mandater.

Det er grunn til å tro at rekkefølgen mellom kandidatene på en liste også innen hver av de to gruppene i mange tilfeller representerer en prioritering fra partiets side 39 . Formodentlig vil en del velgere ønske å støtte denne prioriteringen. Det kan ikke gjøres på noen enkel og naturlig måte. Dette er etter mitt syn en viktig svakhet ved ordningen.

Dette skal jeg illustrere med et eksempel, som er konstruert med sikte på å være enkelt, og som derfor kanskje ikke er realistisk. Samme effekt kan gjøre seg gjeldende i mer kompliserte og realistiske tilfeller.

Anta at et lite parti, som maksimalt kan vente å få ett mandat, har forhåndskumulert to kandidater, A og B. A står på de to første plassene på lista og B på de to neste. Det er naturlig for en velger å tro at den som leverer en urettet liste, prioriterer A foran B. Det er imidlertid feil. En urettet liste er nøytral i forholdet mellom A og B, og ved å stemme slik overlater man valget mellom A og B til de, kanskje ganske få, som foretar rettinger. Det kan tenkes at et stort flertall blant partiets velgere ønsker å støtte A og tror de gjør det ved å levere en urettet liste, mens et lite mindretall støtter B aktivt ved å kumulere B eller stryke A eller begge deler. Da blir B valgt.

I eksempelet er det mulig for tilhengerne av A å gi uttrykk for sitt standpunkt ved å kumulere A og stryke B. De som kjenner detaljene i valgordningen, vil vite at man må gå fram på denne måten. Mitt poeng er at valgordningen er egnet til å føre velgerne bak lyset, i og med at den naturlige oppfatningen om at en urettet liste representerer støtte til den kandidaten som står først, er feil.

Vi må regne med at noen velgere foretrekker A framfor B, noen foretrekker B framfor A, og noen er genuint nøytrale. Blant de sistnevnte kan det være noen som ønsker å overlate valget til ledelsen i partiet, mens andre gjerne ser at de velgerne som har et standpunkt til valget mellom A og B, får bestemme. Noen, kanskje de fleste, av de nøytrale har heller ikke gjort seg opp noen mening om hvem de vil overlate avgjørelsen til. Ideelt sett burde alle disse gruppene, på en enkel og naturlig måte, kunne gi uttrykk for sitt syn, men det er neppe mulig å få til.

Geografiske motsetninger er ikke uvanlige i norske kommuner. Dersom en kommune er delt i to deler og det blant et partis velgere fins mange lokalpatrioter fra begge sider, kan det oppstå en meget uoversiktlig og ustabil situasjon. Vi kan tenke oss at begge parter ønsker flertall i partiets gruppe i kommunestyret, men ingen vil sette de andre helt utenfor. Det verste er selv å bli satt utenfor. Begge parter regner med, eller frykter, at det foregår systematisk kumulering og stryking fra den andre siden. Derfor setter begge parter i gang slike kampanjer, om ikke annet for å forsvare seg mot muligheten for at resultatet blir at de andre får total dominans. Sluttresultatet vil på en ganske tilfeldig måte avhenge av taktikk og grad av organisering. Det er fullt mulig at resultatet blir fullstendig dominans for den ene parten, altså noe ingen har ønsket 40 . Særlig problematisk vil det være dersom samme geografiske område vinner alle eller nesten alle plassene innen alle de viktige partiene. Det kan tenkes å skje, siden det ikke finner sted noen koordinering på tvers av partier.

Konklusjonen er at sammenhengen mellom velgernes stemmer og sluttresultatet er tilfeldig og umulig å forutse, jf. punkt 2. i avsnitt 6. Ordningen har altså klare svakheter i forhold til dette kriteriet 41 .

Ved valget i 1971 ble det gjennomført såkalte «kvinnekupp» i en del kommuner. Det ble valgt langt flere kvinner enn det som til da hadde vært vanlig, og i noen få kommuner kom kvinnene til og med i flertall i kommunestyret. Mekanismene var de samme som en rekke ganger tidligere hadde vært i virksomhet i samband med geografiske skiller, men det som skjedde i 1971, vakte langt mer oppmerksomhet på nasjonalt plan. Reglene ble endret før valget i 1975, i stor grad som reaksjon på det som skjedde i 1971. Velgernes frihet til å rette på listene ble innskrenket. Dette førte til nye reaksjoner, og endringene ble delvis, men ikke helt, reversert før valget i 1979. I de siste årene har det kommet gjentatte påstander om at gjeldende ordning fører til at kvinnene blir dårligere representert i kommunestyrene enn partiene ved sine nominasjoner viser at de ønsker, og kanskje også dårligere enn de fleste velgere egentlig ønsker. Jeg tar ikke standpunkt til om dette er sant, men det er i alle fall mulig at valgordningen kan gi slike resultater. Dette har igjen å gjøre med den tilfeldige og ustabile sammenhengen mellom på den ene siden velgernes ønsker slik disse blir uttrykt ved stemmegivningen, og på den andre resultatet av personvalget.

8.11 Oppsummering av innvendinger mot gjeldende ordninger

Dersom en vesentlig del av et partis velgere har en bestemt mening om personvalget, bør deres standpunkt etter mitt syn få gjennomslag. Dette kriteriet er ikke oppfylt ved stortingsvalg og fylkestingsvalg. Det gjelder for alle rimelige presiseringer av begrepet «vesentlig del».

Små grupper blant et partis velgere bør ikke kunne få vesentlig innflytelse på personvalget på bekostning av større grupper. En velger bør ha mulighet for effektivt å støtte partiets prioritering av kandidatene. Disse kriteriene er ikke oppfylt ved kommunestyrevalg.

Det er altså lett å finne svakheter ved gjeldende ordning for personvalg innen listene ved norske offentlige valg. Det gjenstår å se om det fins bedre ordninger.

I avsnitt 14 – 18 diskuterer jeg mulige løsninger.

8.12 Bør det være ulike ordninger ved forskjellige valg?

De argumentene som er relevante ved utformingen av reglene om personvalget, har forskjellig vekt ved ulike valg. Derfor kan det godt tenkes at den ordningen som er den beste ved en type valg, ikke er det ved en annen.

I Norge kan det virke som om hensyn 2. i avsnitt 6 er gitt all vekt ved stortingsvalg og fylkestingsvalg, mens det er lagt vesentlig større vekt på 1. ved kommunestyrevalg. Det er ikke nødvendigvis usaklig eller inkonsekvent å gjøre en slik forskjell. Normalt kjenner folk hverandre bedre innen en kommune enn innen et fylke. Dermed har velgerne bedre grunnlag for å stemme på personer ved kommunestyrevalg, der kommunen er valgkrets, enn ved stortingsvalg og fylkestingsvalg, der fylket er valgkrets. Dette er et argument for å gjøre en slik forskjell som gjelder i Norge i dag mellom ordningene ved på den ene siden stortingsvalg og fylkestingsvalg, og på den andre siden kommunestyrevalg. Et annet spørsmål er om det er grunnlag for en så stor forskjell mellom den gjeldende.

Norske kommuner varierer sterkt i folketall. Oslo har mer enn 500 000 innbyggere, mens Bokn i Rogaland har knapt 800 42 . Samme regler gjelder for kommunestyrevalg i Oslo og Bokn. Aust-Agder fylke har litt mer enn 100 000 innbyggere. Valg av fylkesting i Aust-Agder skjer på grunnlag av regler som, ifølge resonnementet foran, bygger på at det er stor avstand mellom velgere og kandidater, mens kommunestyret i Oslo, som også fungerer som fylkesting, er valgt etter regler som forutsetter nærhet og kjennskap til kandidatene.

Det kan altså være gode grunner for ikke å ha samme regler ved alle valg, ganske enkelt fordi forholdene er forskjellige. Derimot er det ikke opplagt at skillet bør gå mellom de tre typene valg, stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg.

Alle som avgir stemme ved et stortingsvalg, deltar i valg til samme forsamling, selv om stemmene blir avgitt i forskjellige valgkretser. Det er gode grunner for at valget da bør foregå etter samme regler overalt.

Derimot kunne man tenke seg å gi fylker og kommuner en viss valgfrihet når det gjelder reglene for personvalget ved fylkestingsvalg og kommunestyrevalg, slik at det kan tas hensyn til lokale forhold. I så fall bør nok lovgiveren fastsette et lite antall alternative sett av regler, som fylker og kommuner kan velge mellom. I alle fall må sentrale myndigheter kontrollere at de lokale ordningene ikke bryter med grunnleggende demokratiske prinsipper, inkludert mindretallets rett til å komme til orde. Det kan oppnås ved at loven fastsetter minstekrav, slik at fylker og kommuner vedta sine egne regler innen disse rammene. Temaet er imidlertid ganske komplisert, og faren er stor for at lokalt fastsatte regler vil inneholde uklarheter og bestemmelser med utilsiktede konsekvenser. Jeg kan derfor ikke anbefale lokale frihet som går lenger enn å velge mellom sentralt fastsatte alternativer 43 .

Spørsmålet er så om en slik begrenset, lokal frihet er å anbefale. Det fins argumenter i begge retninger.

Til fordel for å tillate variasjon taler for det første at det er store forskjeller mellom kommunene, i folketall og kanskje også langs andre relevante dimensjoner. I folketall er fylkene mer like, men også her er forskjellene betydelige 44 . For det andre kan man vise til det allmenne ønsket om lokalt selvstyre. Selv om forholdene i to kommuner eller to fylker i og for seg er like, kan holdninger og standpunkter variere. Her vil det først og fremst dreie seg om ulik avveiing mellom kriteriene 1. og 2. i avsnitt 6. Så lenge grunnleggende, demokratiske prinsipper ikke er krenket, skulle det i prinsippet ikke være noen grunn til å avvise lokalt selvstyre når det gjelder valgordningen.

Valgfrihet og variasjon gjør systemet mer komplisert. Dette gjelder ikke direkte overfor den enkelte velger, som stemmer i en bestemt kommune og et bestemt fylke. I den grad det foregår flere valg på samme tid med ulike regler, slik tilfellet er i dag ved valg av fylkesting og kommunestyrer (unntatt i Oslo), berører dette velgerne direkte, men det skulle ikke spille noen rolle for en velger at reglene er annerledes i en annen kommune eller et annet fylke. Derimot kan det bli vanskeligere å nå fram med informasjon når denne ikke kan være generell og landsomfattende, men også i dag kan det være problematisk å informere om de ulike reglene ved fylkestingsvalg og kommunestyrevalg. Dessuten blir administreringen av valget mer komplisert når reglene varierer, men i den sammenhengen skal vi huske at de sentrale myndighetene i dag må administrere fylkestingsvalg og kommunestyrevalg etter ulike regler. I alle fall er det mindre grunn til å være bekymret over komplikasjoner for myndighetene enn for velgerne, jf. siste del av avsnitt 6.

Noen vil kanskje hevde som et prinsipielt standpunkt at når alle kommunestyrer har samme funksjon, bør de også velges på samme måte, og tilsvarende for fylkesting. I dag er systemet ikke konsekvent basert på dette prinsippet. Oslo bystyre, som er valgt etter reglene for kommunestyrevalg, utfører funksjonen som fylkesting. Dessuten er det adgang til å velge kommunestyrer ved flertallsvalg, og det ble i 1999 gjennomført forsøk med avvik fra de ordinære reglene når det gjelder personvalget 45 . Jeg har vanskelig for å se at likhet skulle være et grunnleggende prinsipp i denne sammenhengen. Argumentene mot valgfrihet er først og fremst av praktisk karakter.

Jeg trekker ingen konklusjon på dette punktet, men temaet fortjener å bli diskutert.

8.13 Inndeling i valgkretser

Ved stortingsvalg er landet delt i valgkretser, som tilsvarer fylkene. Dette har naturligvis betydning for personvalget, og man bør kanskje diskutere om det er grunn til å dele et fylke (en kommune) inn i kretser ved valg til fylkestinget (kommunestyret). Jeg diskuterer primært spørsmålet i forhold til fylkestingsvalg.

En valgkrets innen et fylke vil være mindre enn hele fylket, og muligheten for kontakt og nærhet mellom velgere og representanter vil øke dersom fylket blir delt i valgkretser. Dessuten vil man få økt sikkerhet for at de ulike delene av fylket blir rimelig representert 46 . Dersom man øker velgernes innflytelse over personvalget, kan det bli større behov for garantier for geografisk representativitet. I dag er det grunn til å tro at partiene, i hvert fall de største, setter opp geografisk balanserte lister ved fylkestingsvalget 47 . Med økt innslag av personvalg blir den geografiske fordelingen mer tilfeldig, med mindre man innfører inndeling i valgkretser.

Dersom fylkestinget blir valgt i flere valgkretser, vil den politiske proporsjonaliteten av valget svekkes. Det er mulig man for å bøte på dette vil føle behov for å innføre en ordning med utjevningsmandater på samme måte som ved stortingsvalg 48 . Inndeling av fylket i valgkretser vil uvegerlig gjøre valgordningen mer komplisert, ikke nødvendigvis for velgerne, men for dem som skal administrere valget, og kanskje også for partiene som skal nominere kandidater.

Alt tatt i betraktning er jeg skeptisk til tanken om inndeling i valgkretser ved valg til fylkesting. Likevel mener jeg tanken fortjener nærmere vurdering. Dersom forslaget blir regnet som interessant, må man ta standpunkt til prosedyren for den konkrete inndelingen av hvert fylke i valgkretser og for fordelingen av mandatene. Jeg diskuterer ikke dette nærmere.

Behovet for inndeling i valgkretser er formodentlig mindre for kommuner enn for fylker, muligens med unntak for de største kommunene 49 . Motargumentene er omtrent de samme.

8.14 Den tyske valgordningen

Ved valg til Forbundsdagen i Tyskland, samt til de fleste delstatsforsamlingene, bruker man en valgordning som på en spesiell måte kombinerer forholdstallsvalg basert på lister med personvalg. Andre land har kopiert Tyskland, og det viser at ordningen blir oppfattet som interessant og har appell 50 . Derfor bruker jeg litt plass på å beskrive og kommentere den. Det normale medlemstallet i Forbundsdagen er 656. Halvparten, 328, blir valgt ved flertallsvalg i enkeltkretser 51 . De øvrige mandatene blir fordelt slik at partiene i Forbundsdagen som helhet blir forholdsmessig representert. Det er viktig å understreke at den siste halvdelen av mandatene ikke i seg selv blir fordelt forholdsmessig, men slik at man oppnår forholdsmessighet totalt sett 52 . Disse mandatene spiller i prinsippet samme rolle som utjevningsmandatene ved norske stortingsvalg, og jeg omtaler dem derfor som utjevningsmandater.

Det er større behov for utjevning i Tyskland enn hos oss, siden det som ligger i bunnen er flertallsvalg, som gir sterk overrepresentasjon av store partier, mens det hos oss er forholdstallsvalg i fylkene. På den andre siden er antallet utjevningsmandater i Tyskland så stort at det er rimelig sjanse til å lykkes i å oppnå forholdsmessig representasjon i Forbundsdagen som helhet. Jeg skal beskrive ordningen litt mer nøyaktig, men fortsatt uten å ta med alle detaljer: Partiene stiller kandidater i enkeltkretsene, og der kan også uavhengige kandidater stille. Partiene stiller lister i delstatene. Kandidatene på en liste er oppført i en bestemt rekkefølge. Det er tillatt, og ganske vanlig, både å være kandidat for et parti i en krets og stå på samme partis liste i samme delstat. Velgeren har to stemmer, som blir avgitt på samme stemmeseddel. Man stemmer på en kandidat i kretsen (førstestemme) og på en liste i delstaten (andrestemme). Det er tillatt å avgi bare en av disse stemmene. Bare de fem første navnene på hver liste er trykt på stemmeseddelen, men de fullstendige listene er gjort offentlig kjent.

I hver krets er kandidaten med flest førstestemmer valgt. Det er ikke nødvendig med absolutt flertall. Valget er endelig og står ved makt uansett hva som skjer videre i valgoppgjøret. For å kunne delta i fordelingen av utjevningsmandatene må et parti ha fått minst fem prosent av andrestemmene på landsbasis eller ha vunnet minst tre kretsmandater. Dette er sperregrensen . Det normale, samlede medlemstallet i Forbundsdagen, minus eventuelle kretsmandater vunnet av uavhengige kandidater og partier som ikke har nådd sperregrensen, blir fordelt forholdsmessig mellom de partiene som har nådd sperregrensen, på grunnlag av antall andrestemmer på landsbasis. Deretter skjer det en tilsvarende fordeling innen hvert parti mellom partiets lister i delstatene. Etter dette vet man hvor mange mandater hvert parti har vunnet i hver delstat. Fra dette trekkes antall kretsmandater partiet har vunnet i delstaten. Differansen er partiets antall listemandater i delstaten. Når det skal velges personer til å fylle disse mandatene, går man fra toppen av lista, men hopper over kandidater som allerede er valgt i en krets.

Det kan tenkes at et parti har vunnet flere kretsmandater i en delstat enn det antallet mandater partiet skal få i delstaten ifølge den forholdsmessige fordelingen beskrevet ovenfor. Partiet beholder da kretsmandatene, og det totale medlemstallet i Forbundsdagen øker utover det normale. De ekstra mandatene, såkalte overhengmandater («Überhangmandate»), medfører at representasjonen i Forbundsdagen ikke blir nøyaktig proporsjonal med partienes antall andrestemmer. (Sperregrensen medfører også avvik fra fullstendig proporsjonalitet.) Ved de to siste valgene, i 1994 og 1998, var det henholdsvis 16 og 12 overhengmandater, mens det ved tidligere valg aldri hadde vært mer enn seks. Både i 1990 og 1994 var virkningen at flertallskoalisjonen fikk et litt større flertall enn den hadde fått ved streng forholdsmessighet 53 .

Det er ingen spesiell grunn til at antallet kretser skal være akkurat halvparten av det totale (normal)medlemstallet i parlamentet. Andre land som har kopiert den tyske valgordningen, har valgt andre fordelinger mellom kretsmandater og utjevningsmandater. Poenget er at antallet utjevningsmandater må være stort nok til å sikre en rimelig grad av forholdsmessighet mellom stemmetall og mandattall for de partiene som deltar i konkurransen om utjevningsmandatene, dvs. de partiene som har nådd sperregrensen (dersom det fins en slik). Det er et politisk spørsmål hvor stor grad av og sikkerhet for forholdsmessighet man skal kreve. Dess større vekt man legger på hensynet til politisk proporsjonalitet, dess flere utjevningsmandater er det behov for 54 .

Kretsmandatene gir mulighet for nærhet og kontakt mellom velgerne og den valgte. Fra dette synspunktet er det ønskelig med små, og derfor mange, kretser. Dessuten gir disse mandatene velgerne reell innflytelse over personvalget. Førstestemmen har ingen betydning for den politiske sammensetningen av det valgte organet; i hvert fall så lenge når det er mange nok utjevningsmandater til å sikre proporsjonalitet. En velger som støtter et bestemt parti, men som ikke liker dette partiets kandidat i kretsen, kan støtte en annen kretskandidat uten å svekke sitt parti 55 .

Dersom man innfører en valgordning basert på den tyske, er det ikke nødvendig å kopiere alle detaljer. Som tidligere nevnt trenger det ikke være like mange kretsmandater som utjevningsmandater. Både når det gjelder kretsmandatene og utjevningsmandatene kan valgordningen utformes annerledes enn i Tyskland, uten at det behøver å rokke ved det grunnleggende prinsippet bak ordningen 56 .

Den tyske valgordningen vil representere et klart brudd med norsk praksis. Alt i alt vil jeg ikke anbefale den innført, men den fortjener seriøs overveielse.

8.15 Spesiell personstemme

I flere land er valgordningen basert på at en velger som stemmer på en liste, kan eller skal gi en spesiell personstemme til en og bare en av kandidatene på lista. Jeg skal beskrive og kommentere noen varianter av denne ideen.

8.15.1 Finland

Ved finske riksdagsvalg velgeren stemme på en kandidat. Et parti som deltar i valget i en valgkrets, skal stille en liste av kandidater, i den forstand at kandidatene er prioritert fra partiets side. Det er imidlertid ikke mulig å stemme på lista som sådan. Den som ønsker å støtte partiet, må stemme på en av dets kandidater. Partiets stemmetall er summen av stemmetallene til dets kandidater, og mandatene blir fordelt forholdsmessig mellom partiene på grunnlag av disse stemmetallene. Innen hvert parti er de med flest stemmer valgt.

Dette systemet er sterkt personorientert 57 . Likevel er det basert på lister, i den forstand at når A og B er kandidater fra samme parti, kan en stemme på A føre til at B blir valgt; jf. diskusjonen i avsnitt 3. Ved denne ordningen kan en personstemme lett bli «bortkastet», fordi den er avgitt enten på en kandidat som i alle fall ville ha blitt valgt, eller på en sjanseløs kandidat. Velgere som innser dette, kan tenkes å unnlate å stemme på sin favoritt for på den måten å kunne avgi en mer effektiv stemme. Dette kan slå uheldig ut på ulike måter. Anta f.eks. at X er meget populær, og at dette er allment kjent. Mange av de velgerne som ønsker X valgt, kan da tenkes å betrakte X som en sikker vinner som det ikke er nødvendig å stemme på, og sluttresultatet blir at X ikke blir valgt. Anta at Y faktisk har stor støtte, men dette er ikke allment kjent. Mange av de velgerne som ønsker Y valgt, er overbevist om at Y ikke har noen sjanse og stemmer derfor på en annen, og Y blir ikke valgt. Forventningen om at X har sterk støtte, er korrekt, men undergraver seg selv. Forventningen om at Y har svak støtte, er gal, men selvbekreftende. På grunn av disse effektene står velgerne overfor vanskelige, taktiske valg. Resultatet avhenger ikke bare av hvilken støtte kandidatene faktisk har, men også av velgernes evne til å utnytte de taktiske mulighetene uten å trå feil, eller kandidatenes evne til å få velgerne til å opptre taktisk klokt 58 . Partiet skal altså stille opp sine kandidater i en bestemt rekkefølge, og har dermed gitt uttrykk for en prioritering. En velger som har valgt parti, men som ikke har sterke meninger om partiets kandidater, kan støtte partiets rangering ved å stemme på nr. 1 på lista. Dersom mange tenker slik, er det stor fare for at dette ved personvalget vil være en bortkastet stemme, ved at nr. 1 blir valgt med god margin. Da ville det ha vært en mer effektiv støtte til partiets prioritering å stemme f.eks. på nr. 2 eller nr. 3. Noen av de taktiske problemene som er nevnt ovenfor, kommer altså inn også i dette tilfellet.

8.15.2 Danmark

Ved valg til Folketinget kan et parti velge mellom flere alternativer når det gjelder hvordan det stiller opp sine kandidatene i en valgkrets. Mitt formål er ikke å gi en detaljert beskrivelse av valgordningen i Danmark, så jeg gjør ikke greie for samtlige muligheter, men diskuterer bare den som i praksis er mest vanlig.

En velger kan stemme på en kandidat eller på partiet som sådant. Partiets stemmetall er summen av stemmetallene for partiet som sådant og dets kandidater. Dette stemmetallet er grunnlaget for mandatfordelingen. I den varianten for oppstilling av kandidater jeg diskuterer, blir kandidatene ordnet etter personlig stemmetall, og de første i denne rekkefølgen er valgt. En velger som støtter et parti, men ikke har noen bestemt mening om dets kandidater, har i motsetning til i Finland mulighet for å gi uttrykk for dette standpunktet ved å stemme på partiet som sådant og ikke på noen bestemt kandidat. Partiet kan, men behøver ikke, rangere sine kandidater. Dersom partiet har gjort dette og en velger ønsker å støtte denne prioriteringen, kan velgeren – innenfor den varianten av kandidatoppstilling jeg diskuterer – ikke oppnå dette ved å stemme på partiet som sådant. En ren partistemme innebærer at man overlater sin potensielle innflytelse over personvalget til de velgerne som avgir personstemme. Effektiv støtte til partiets prioritering må komme til uttrykk på samme måte som i Finland. De taktiske problemene er også de samme. Det er ikke usannsynlig at mange velgere tror at en stemme for partiet som sådant er støtte til partiets prioritering, men dette er altså feil.

8.15.3 Sverige

Med virkning fra valget i 1998 ble det innført nye regler for personvalg 59 . De nye reglene er slik: et parti stiller opp en prioritert liste av kandidater i en valgkrets. En velger stemmer på en liste og kan, men behøver ikke, gi en spesiell personstemme til en av kandidatene på lista. Personstemmene har ingen betydning for mandatfordelingen mellom partiene. Ved valgoppgjøret skiller man mellom kandidater som har og som ikke har fått et antall personstemmer minst lik en fastsatt andel av partiets stemmetall i valgkretsen. Denne andelen er åtte prosent ved riksdagsvalg og fem prosent ved regionale og kommunale valg. De kandidatene som har nådd denne grensen, kommer i betraktning først, i rekkefølge etter personlig stemmetall, når partiets mandater skal besettes. Dersom det fortsatt er ledige plasser, kommer de øvrige kandidatene i betraktning, i rekkefølge etter plassering på den opprinnelige lista 60 .

Som i Danmark kan altså velgeren stemme på partiet som sådant uten å gi personstemme til noen bestemt kandidat, eller stemme på partiet og gi personstemme. Det oppstår tilsvarende taktiske problemer som omtalt ovenfor. Dessuten kan noen få stemmer få svært stor betydning for en kandidat, dersom de er avgjørende for om kandidaten havner over eller under den fastsatte grensen. Skillet går altså ved en viss andel av partiets stemmetall i valgkretsen og er uavhengig av hvor mange mandater partiet har vunnet i kretsen. Dette kan gi lite naturlige utslag. Dersom et parti har vunnet ett mandat i en krets og de fleste velgerne bare har stemt på partiet, kan støtte fra åtte prosent av partiets velgere være nok til at en kandidat langt nede på lista vinner det ene mandatet. Dersom partiet har vunnet ti mandater i valgkretsen, noe som godt kan forekomme ved riksdagsvalg i Sverige, er det fortsatt krav om støtte fra åtte prosent for at en kandidat som ikke er blant de ti første på lista, skal kunne bli valgt. Det kan synes rimelig at den andelen av velgerne som må stemme på en bestemt måte for at partiets prioritering skal fravikes, er mindre dess flere mandater partiet har vunnet i kretsen, men slik er altså ikke den svenske ordningen.

Det er naturlig for en velger å tro at man støtter partiets prioritering ved ikke å avgi spesiell personstemme. Dette er delvis riktig, men bare delvis. Dess flere som har avgitt ren partistemme, dess mer skal det til for å nå den fastsatte grensen for antall personstemmer, og dess færre som når denne grensen, dess større betydning får partiets prioritering. Den mest effektive støtten til partiets prioritering er å gi personstemme til den første på lista som ikke i alle fall vil bli valgt, men det er ikke godt å vite på forhånd hvem det blir. De taktiske problemene for den som ønsker å støtte partiets prioritering, er av samme type som i Finland, men har mindre betydning, siden det er mulig å avgi en ren partistemme, som vil innebære en viss støtte til partiets prioritering.

Ved riksdagsvalget i 1998 ble det bare valgt noen ganske få representanter som ikke ville ha blitt valgt dersom man hadde sett bort fra personstemmene og fulgt de tidligere reglene. Dette kan tyde på at reglene om personvalg er lite effektive, men det kan også bety at velgerne stort sett støtter, eller i hvert fall aksepterer, partienes prioriteringer 61 . Det har vært en del debatt i Sverige om reglene for personvalg, men jeg får ikke nærmere inn på det.

8.15.4 Belgia

Ytterligere en variant er i bruk i Belgia. Et parti stiller opp en prioritert liste av kandidater i en valgkrets. En velger stemmer på en liste og kan, men behøver ikke, gi en spesiell personstemme til en av kandidatene på lista. Etter valget blir det, for hvert parti og hver valgkrets, beregnet et valgtall . Dette er det minste heltall som overstiger følgende størrelse: Partiets stemmetall i kretsen, dividert med partiets mandattall i kretsen pluss en 62 . En kandidat som har minst så mange personstemmer som valgtallet, er valgt. Det kan umulig på denne måten bli valgt flere kandidater enn partiets mandattall, og valgtallet er satt så lavt som mulig gitt at dette skal være oppfylt. Dette er bakgrunnen for formelen for beregning av valgtallet. Man ønsker et lavt valgtall, for at flest mulig kandidater skal bli valgt på grunnlag av sine personstemmer, men det må ikke være så lavt at det kan tenkes å bli valgt for mange.

Dersom partiet fortsatt har ledige mandater etter at man har erklært valgt alle kandidater med minst så mange personstemme som valgtallet, tar man for seg de rene partistemmene, altså stemmene fra de av partiets velgere som ikke har avgitt noen spesiell personstemme. Disse skal gis til kandidatene på lista i rekkefølge fra toppen. Nærmere bestemt går man fram slik: Dersom nr. 1 på lista ikke har nådd valgtallet, gir man denne så mange av de rene partistemmene som trengs for å nå valgtallet. Dersom det fortsatt er rene partistemmer til overs, gjør man det samme for nr. 2 på lista, osv, inntil de rene partistemmene er brukt opp. Alle kandidater som nå har nådd valgtallet, er valgt. Dersom det fortsatt er ledige mandater, blir de gjenværende kandidatene med flest stemmer valgt.

Antallet personstemmer som trengs for at en kandidat langt nede på lista skal bli valgt, er lik valgtallet, og dette er en lavere andel av partiets stemmetall i valgkretsen dess flere mandater partiet har vunnet i kretsen. Her skiller altså den belgiske ordningen seg fra den svenske.

8.15.5 Sammenlikning

En ren partistemme representerer i det belgiske systemet en maksimalt effektiv støtte til partiets prioritering. Stemmen blir gitt til kandidat nr. 1 på lista dersom denne trenger den for å nå valgtallet, ellers gis den under samme forutsetning til nr. 2, osv. I de variantene som tidligere er diskutert, har det vært umulig eller vanskelig å gi effektiv støtte til partiets prioritering, og det er etter min mening en svakhet. Etter dette kriteriet er den belgiske ordningen derfor bedre enn den finske, danske eller svenske.

Dersom en velger som avgir ren partistemme, alltid ønsker å støtte partiets rangering av kandidatene, vil den belgiske ordningen være ideell fra dette synspunktet. Det er imidlertid ikke grunnlag for å hevde at velgerne nødvendigvis tenker slik. Bak en ren partistemme kan det ligge ulike holdninger. Det kan tenkes at velgeren overhodet ikke har reflektert over personvalget. Det er umulig å ta spesielt hensyn til slike velgerne ved utforming av reglene for personvalget, og jeg syns heller ikke man dermed gjør dem noen stor urett. En annen mulighet er at velgeren har tenkt over personvalget og bestemt seg for å være nøytral, dvs. overlate dette aspektet ved valget til andre. Det er i praksis to muligheter for hvem velgeren da ønsker å overlate avgjørelsen til:

  1. Partiet og dets nominasjonsprosess.

  2. De av partiets velgere som interesserer seg for personvalget.

I Belgia blir en ren partistemme fortolket i samsvar med 1., mens den danske varianten jeg har beskrevet ovenfor, bygger på 2. En velger i Belgia som har holdning 2., har ingen mulighet for å uttrykke dette, mens 1. ikke kan uttrykkes effektivt i den omtalte danske varianten. Ideelt burde både velgere med holdning 1. og velgere med holdning 2. ha mulighet for å uttrykke sitt standpunkt. Dessuten må de som har en mening om personvalget, kunne uttrykke denne. Jeg tviler på at det er mulig å lage en valgordning som oppfyller alle disse kravene. I alle fall er det svakheter både ved den belgiske og den danske ordningen. Spørsmålet er hvilket problem som er mest alvorlig.

Jeg foretrekker den belgiske ordningen framfor den danske. For det første tror jeg at 1. er en mer utbredt holdning enn 2. blant dem som selv ikke har noen bestemt mening om personvalget. I den sammenhengen er det også grunn til å understreke at partiets nominasjon er kjent på valgdagen, mens resultatet av å overlate personvalget til de velgerne som er interessert i dette, ikke er kjent, selv om man i noen tilfeller kan gi gode prognoser på dette punktet. Holdning 1. innebærer altså å akseptere noe man vet hva er, mens 2. er å overlate avgjørelsen til en prosess med uvisst utfall. For det andre mener jeg det er naturlig for en velger å tro at en ren partistemme representerer støtte til partiets prioritering. Det innebærer at de som har holdning 1., blir ført bak lyset av den danske varianten, mens de som har holdning 2., ikke i samme grad blir ført bak lyset av den belgiske.

La meg avslutte diskusjonen med å nevne enda en variant. Det er mulig å sette valgtallet lavere enn i Belgia, men holde på prinsippet om at valgtallet, som andel av partiets stemmetall i kretsen, skal være lavere dess flere mandater paritet har vunnet i kretsen 63 . Da er det teoretisk mulig at for mange kandidater, dvs. flere enn det antallet mandater partiet har vunnet i kretsen, når valgtallet. Den naturlige regelen for dette tilfellet er at kandidatene med flest stemmer er valgt, slik at en eller flere som nådde valgtallet, likevel ikke blir valgt. Fordelen ved et lavere valgtall, er at det da er større sjanse for at personstemmene får gjennomslag. Dersom valgtallet ikke er alt for lavt, vil sannsynligheten være liten for at for mange kandidater når valgtallet, og de gunstige egenskapene ved den belgiske ordningen, slik disse er beskrevet ovenfor, blir i hovedsak bevart.

8.16 Flere lister for samme parti i samme valgkrets

Dersom et parti kan stille flere lister i samme valgkrets, er det åpnet en viss mulighet for at velgerne kan få innflytelse på personvalget.

Følgende er en forenklet versjon av den ordningen som gjaldt i Sverige fram til 1994: Et parti kan stille flere lister i samme valgkrets 64 . Disse kan ha helt forskjellige kandidater, eller bestå helt eller delvis av de samme kandidatene, eventuelt i forskjellig rekkefølge. Den som stemmer på partiet, kan velge en av listene, men kan ikke gjøre rettinger på denne 65 . Partiets stemmetall er summen av stemmetallene til dets lister. Etter at partiets mandattall er fastsatt, blir personvalget gjennomført etter regler som tar hensyn til stemmetallet for de ulike listene. Dersom ingen er kandidat på mer enn en liste, blir dette en forholdsmessig fordeling av mandatene mellom listene basert på deres stemmetall 66 . Siden samme navn kan forekomme på flere lister, blir ordningen mer komplisert, men prinsippet er det samme 67 . Innenfor denne ordningen kan et parti nekte velgerne enhver mulighet for å påvirke personvalget ved bare å stille en liste. I alle fall er velgernes valgfrihet ganske begrenset.

Erfaringene fra Sverige tyder på at adgang for partiene til å stille flere lister i praksis ikke gir velgerne på valgdagen noen reell innflytelse over personvalget. Dette var bakgrunnen for at reglene i Sverige ble endret med virkning fra 1998.

8.17 Stemmer for eller mot flere kandidater

Ordningene beskrevet i avsnitt 15 gir en velger adgang til å gi maksimalt en spesiell personstemme, uansett hvor mange som skal velges, og uansett hvor mange mandater det partiet velgeren har stemt på, vinner i valgkretsen. Dette kan virke utilfredsstillende. En velger bør, kan det hevdes, ha mulighet for å påvirke personvalget innen sitt parti i større grad enn dette.

8.17.1 Bosnia og Hercegovina

Den finske, danske eller svenske ordningen omtalt i punkt 15.1 – 15.3 kan lett modifiseres for å ta hensyn til at velgeren skal kunne støtte mer enn en kandidat 68 . En slik ordning ble brukt ved kommunale valg i Bosnia og Hercegovina i april 2000 og er planlagt brukt ved parlamentsvalg i november 2000 69 .

Ordningen er analog med den svenske varianten, presentert i punkt 15.3. Som i Sverige stiller et parti opp en prioritert liste av kandidater i en valgkrets. En velger kan stemme på en liste som sådan uten å gi personstemme, eller gi personstemme til en eller flere av kandidatene på samme liste. Man kan gi personstemme til så mange kandidater man vil innen en liste, men det er ikke tillatt å gi personstemmer til kandidater på ulike lister 70 . Ved mandatfordelingen teller stemmen som en stemme avgitt på partiet, uansett om den er avgitt for lista som sådan eller for en eller flere kandidater på denne. Man kan altså ikke øke sin innflytelse på mandatfordelingen ved å gi mange personstemmer.

Ved personvalget skiller man mellom kandidater som har og som ikke har fått et antall personstemmer minst lik en fastsatt andel av partiets stemmetall i valgkretsen. De kandidatene som har nådd denne grensen, kommer i betraktning først, i rekkefølge etter personlig stemmetall, når partiets mandater skal besettes. Dersom det fortsatt er ledige plasser, kommer de øvrige kandidatene i betraktning, i rekkefølge etter plassering på den opprinnelige lista. Formelt er dette samme regel som i Sverige, se punkt 15.3, men det er altså mulig å gi flere personstemmer, og det gjør at systemene ikke er helt like.

Det omtalte skillet gikk ved fem prosent av partiets stemmetall i valgkretsen ved valget i april 2000. Det er bestemt at det skal være tre prosent ved valget i november 2000.

Det er ikke sikkert en velger øker sin innflytelse over personvalget ved å gi mange personstemmer. F.eks. vil det å stemme på samtlige kandidater på en liste være å stille seg nøytral til personvalget, akkurat som man gjør ved å stemme på lista som sådan uten å gi personstemme.

Forholdene i Bosnia og Hercegovina er svært forskjellig fra forholdene i etablerte demokratier som Norge. Likevel er det interessant at en ordning av denne typen er innført der, og jeg har funnet det verdt å nevne og kommentere den 71 .

8.17.2 Norske kommunestyrevalg

Gjeldende ordning ved norske kommunestyrevalg gir en velger mulighet for å gi uttrykk for positive og negative holdninger til samtlige kandidater på en liste, og på grunn av reglene om slengstemmer er det også mulig å støtte kandidater som står på andre lister. Man kan vanskelig tenke seg mer omfattende muligheter for å uttrykke holdninger. En annen sak er om velgeren på denne måten effektivt kan påvirke valgresultatet.

Partiets innflytelse over personvalget er på en måte meget sterk, og på en annen måte svært svak. Det er praktisk talt sikkert at de forhåndskumulerte kandidatene kommer foran de ikke forhåndskumulerte, men innen hver av disse gruppene er partiets prioritering nesten uten betydning, jf. framstillingen i avsnitt 10. Dette innebærer også at det er vanskelig å gi effektiv støtte til partiets prioritering.

Er det mulig å la partiets innflytelse mer være et spørsmål om grad, i stedet for å ha det absolutte skillet mellom de to typene kandidater som følger av gjeldende ordning for personvalget ved kommunestyrevalg?

8.17.3 Gradert innflytelse for partiet

Jeg skal skissere et mulig system med denne egenskapen. Det er basert på gjeldende regler for kommunestyrevalg: Tanken er likevel at en slik ordning skal kunne vurderes innført ved alle typer valg.

Partiet setter opp en prioritert liste med kandidater, som hver er ført opp en gang. Forhåndskumulering i tradisjonell forstand eksisterer altså ikke. En velger kan kumulere og stryke, samt føre opp slengere 72 . I tillegg til de stemmetallene som følger av dette, får de første kandidatene på lista en bonus, x prosent av partiets stemmetall for nr. 1, y prosent for nr. 2, z prosent for nr. 3, osv., der > > > … 0. Med «partiets stemmetall» er her ment antall avgitte stemmesedler med partiets overskrift 73 . Kandidatene blir så ordnet etter totalt stemmetall, inkludert bonus, og dette avgjør hvem som blir valgt. Tallene x , y , z osv. må spesifiseres, og spesielt må det tas standpunkt til hvor mange kandidater som skal få bonus. Dette kan tenkes å variere med antall representanter som skal velges ved det aktuelle valget.

Dersom mange velgere ønsker å flytte en kandidat oppover eller nedover i ordningen, vil de i dette systemet kunne få sin vilje ved å kumulere eller stryke kandidaten. En eller noen få velgere kan derimot ikke oppnå vesentlige endringer i rekkefølgen. Dersom A står høyere enn B på den opprinnelige lista, vil det antallet strykninger av A og kumuleringer av B som trengs for å få stilt B foran A i den endelige rekkefølgen, avhenge av hvor mye høyere partiet har stilt A enn B. Partiets innflytelse er altså gradert, og det er ikke tale om alt eller intet, som i dagens regler for kommunestyrevalg.

En urettet liste øker bonusen for de første kandidatene, siden denne er uttrykt som prosent av partiets stemmetall, jf. definisjonen ovenfor. Dermed blir en urettet liste en støtte til partiets prioritering 74 . Systemet er altså basert på at en velger som leverer en urettet liste, tenker på den måten som i punkt 15.5 er kalt holdning 1.; jf. argumentasjonen der for at dette er den mest rimelige forutsetningen.

8.18 Forholdstallsvalg uten lister innen listene

Som nevnt i avsnitt 3 fins det metoder for forholdstallsvalg som ikke er basert på partilister.

Kan man tenke seg en slik metode brukt ved personvalget innen en liste? I prinsippet er svaret ja. Alle metodene diskutert i avsnitt 15 – 17 inneholder elementer av forholdstallsvalg uten lister, men vurdert som sådanne er de ikke spesielt gode ordninger 75 .

Den etter mitt syn klart beste metoden for forholdstallsvalg uten lister er på norsk gitt navnet preferansevalg 76 . Ordningen er bl.a. i bruk ved valg til parlamentet i Irland. Den kan i korthet beskrives slik 77 . En velger rangerer kandidatene. I det tilfellet vi diskuterer her, vil det si kandidatene på et partis liste. Det er tillatt å rangere bare en, eller så mange man vil, inkludert at man kan rangere samtlige kandidater partiet har nominert. Derimot kan man ikke gi samme prioritet til mer enn en kandidat. Det lønner seg normalt å rangere mange. (Det er ingen sammenheng mellom antallet representanter som skal velges, det vil i dette tilfellet si antallet mandater partiet vinner, og antallet kandidater en velger kan, bør eller skal rangere.) Det blir beregnet et valgtall , som er det minste heltall som overstiger partiets stemmetall i kretsen dividert med partiets mandattall i kretsen pluss en 78 . I første omgang teller man bare førstepreferansen på hver stemmeseddel. De kandidatene som har nådd valgtallet, er valgt. Dersom det viser seg at en kandidat er sjanseløs, skal de stemmene som er gitt til vedkommende, overføres til neste preferanse på hver stemmeseddel. Dersom en kandidat blir valgt med godt og vel nok stemmer, skal også stemmene overføres til neste preferanse, men da med redusert vekt, siden disse stemmene har brukt en del av, men ikke hele, sin vekt på å få valgt den kandidaten stemmene overføres fra.

I begynnelsen av punkt 15.1, i omtalen av den finske valgordningen, ga jeg noen eksempler på hvordan det innenfor den ordningen kan oppstå taktiske problemer for en velger. Det faktum at stemmer ved preferansevalg blir overført, både når en kandidat er sjanseløs og når en kandidat er valgt med flere stemmer enn nødvendig, medfører at det blir mindre fare for at en stemme blir bortkastet, og dermed blir de taktiske problemene vesentlig redusert.

Det er lett å avgi stemme ved preferansevalg, og det er lett å forstå sammenhengen mellom en stemme og dens virkning, jf. 1. og 2. i avsnitt 6. Derimot er opptellingen ganske komplisert, jf. 3.

Jeg anbefaler ikke at man avgjør personvalget innen listene ved hjelp av en ordning av den typen som er diskutert i dette avsnittet, men skal en slik ordning brukes, bør det være preferansevalg.

8.19 Antall kandidater på en liste

Alle aktuelle ordninger forutsetter at partiene stille lister ved valget.

Valgloven stiller krav til hvor mange navn som skal stå på en liste. Ved stortingsvalg skal det være minst like mange som antallet distriktsmandater i vedkommende fylke, dvs. 15 i Hordaland og Oslo og færre i de øvrige fylkene. Ved fylkestingsvalg skal det være minst like mange som antallet medlemmer i fylkestinget. Tilsvarende gjelder ved valg til kommunestyret, men på grunn av muligheten for forhåndskumulering, behøver ikke antallet forskjellige navn være mer enn litt over halvparten av medlemstallet i kommunestyret 79 . Det er vanskelig å se noen begrunnelse for å kreve så mange kandidater. F,eks, har Akershus fylkesting 63 medlemmer. Et parti som kanskje ikke er sikker på overhodet å få mandat, og som vil regne det som en stor seier å få to eller tre, må ha minst 63 ulike navn på sin liste. Slike partier fins, og etter vår valgordning er de legitime alternativer og har full rett til å delta i valget.

Jeg forstår egentlig ikke at det er behov for noen nedre grense for antall kandidater på en liste. De som fremmer forslaget, vil i egeninteresse sørge for at antallet er godt og vel det mandattallet de høyst kan regne med å få. Valgloven § 64 sjette ledd lyder:

«Skulle det tilfalle en liste flere plasser enn den har valgbare kandidater, skal dens kandidater anses som forlodds valgt, og de øvrige plasser fordeles på de andre listene slik som bestemt foran.»

En liste taper altså mandater dersom den inneholder for få kandidater. Den siterte regelen gjelder kommunestyrevalg, men samme regel gjelder eller kan innføres ved andre valg 80 .

Riktignok vil det være slik at dess færre kandidater et parti har nominert, dess færre er det å velge mellom for dem som stemmer på partiet. I prinsippet kan man tenke seg at partiet nominerer akkurat så mange som det antallet mandater det kan vente å vinne. Dersom partiet har gjettet riktig, vil det ha fratatt velgerne enhver mulighet for å påvirke personvalget. Det virker imidlertid svært lite sannsynlig at et parti vil opptre på denne måten. Dersom partiet realistisk sett har mulighet for å vinne ett eller to mandater, blir ikke velgernes frihet etter mitt syn vesentlig innskrenket ved at antallet kandidater på partiets liste blir redusert fra 63 til f.eks. ti, jf. eksempelet ovenfor angående Akershus fylkesting.

Resonnementet i dette avsnittet gjelder i prinsippet alle typer valg, men har neppe stor betydning for stortingsvalg. Det gjelder uansett hvilke regler for personvalg man velger å innføre, inkludert at man beholder nåværende regler.

8.20 Avslutning

Reglene for personvalget ved på den ene siden stortingsvalg og fylkestingsvalg, og på den andre siden kommunestyrevalg, er svært forskjellige. Gode grunner taler for å gi velgerne på valgdagen større innflytelse enn i dag ved stortingsvalg og fylkestingsvalg. Ved kommunestyrevalg bør det innføres reell mulighet for å støtte partiets prioritering. Det vil i praksis innebære at betydningen av denne prioriteringen øker. Konsekvensen av de endringene jeg her anbefaler, vil derfor være å gjøre ordningene ved ulike typer valg mindre forskjellige.

Likevel har jeg i avsnitt 12 argumentert for at reglene om personvalg ikke nødvendigvis bør være de samme ved alle valg. Det er imidlertid ikke opplagt at skillet bør gå mellom typer valg slik tilfellet er i dag, særlig fordi kommunene, og til dels også fylkene, er svært forskjellige i folketall og på andre måter. I avsnitt 14 – 18 har jeg beskrevet og kommentert ulike ordninger for personvalg. Uten å trekke noen definitiv konklusjon, har jeg særlig festet meg ved to alternativer:

  • Den belgiske varianten av metoden der velgeren kan, men ikke må, avgi spesiell personstemme, jf punkt 15.4.

  • Ordningen skissert i punkt 17.3.

Den siste ligger nærmest norsk tradisjon, men siden jeg bare har levert en skisse, må ordningen beskrives i større detalj og utredes nærmere dersom den blir oppfattet som interessant.

Fotnoter

1.

Professor i samfunnsøkonomi og beslutningsteori ved Universitetet i Oslo. Adresse: Økonomisk institutt, postboks 1095, Blindern, 0317 OSLO. Kontortelefon: 22 85 42 71. Telefaks: 22 85 50 35. Elektronisk post: [email protected] Privattelefon: 22 60 47 00. – Notatet er skrevet på oppdrag fra valglovutvalget, som ble oppnevnt i 1997 med oppdrag å utrede ulike sider ved valgordningen i Norge (leder: fylkesmann Sigbjørn Johnsen). Et foreløpig utkast ble drøftet på møte i utvalget 18. oktober 1999. Jeg takker for nyttige kommentarer fra utvalgets medlemmer og sekretariat.

2.

Valgloven (lov 1. mars 1985 nr. 3 om stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg) § 69 åpner mulighet for at kommunestyret blir valgt ved flertallsvalg. Ved kommunestyrevalget i 1999 ble denne valgordningen brukt i en kommune, nemlig Modalen i Hordaland. Den hadde 354 innbyggere per 1. januar 2000 (ifølge opplysninger på internett-sidene til Statistisk sentralbyrå) og er dermed en av landets minste kommuner i folketall. Det er flere tiår siden noen annen kommune enn Modalen har valgt kommunestyret ved flertallsvalg. Ordningen blir ikke drøftet nærmere.

3.

I Europa er det bare Irland som velger sitt parlament ved en slik metode. Ordningen brukt i Irland er på norsk gitt navnet preferansevalg. Den er nærmere omtalt i avsnitt 18. – Jeg har diskutert metoder for forholdstallsvalg uten lister i et notat og en publisert artikkel, med omtrent samme innhold: [1] «Personvalg med beskyttelse av mindretall.» Notat, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo, 1975. [2] «Proportional Representation without Party Lists.» Trykt i Raino Malnes og Arild Underdal (red.): Rationality and Institutions, Universitetsforlaget, 1992 (side 126–153).

4.

Mange steder, bl.a. i Norge, er det ikke nødvendig å være et organisert politisk parti for å kunne delta i valg. Andre grupper av velgere kan også stille liste. Distinksjonen mellom partier og andre grupper som stiller kandidater, har ingen betydning for diskusjonen. Mange steder forenkler jeg ved å bruke ordet «partier» når det korrekte ville ha vært «partier og andre grupper som stiller kandidater».

5.

Den tyske valgordningen, som er nærmere beskrevet i avsnitt 14, er basert på lister, men faller litt på siden av min inndeling. Det som er sagt nedenfor i hovedteksten, gjelder ikke fullt ut for denne ordningen.

6.

Se beskrivelse av ordningene i henholdsvis avsnitt 10 og avsnitt 15 (punkt 15.1).

7.

Derimot er det ingen grunn til å ha innvendinger mot at ikke bare velgernes primære preferanser, men også de subsidiære preferansene, påvirker resultatet. Tvert imot regner jeg det som ønskelig at også subsidiære preferanser blir tatt i betraktning, men det er ikke alltid mulig.

8.

Praktisk erfaring viser dette. Alle valgordninger har sine svakheter. Mer presist gjelder følgende: For enhver valgordning kan det konstrueres eksempler på velgere som ikke kan får sine preferanser effektivt representert. Det kan bevises logisk og matematisk at dette gjelder for alle teoretisk tenkelige valgordninger, ikke bare for dem som har vært brukt i praksis eller er foreslått i litteraturen. Det ville sprenge rammene for dette notatet å gå nærmere inn på disse matematiske resultatene.

9.

Da forslag om å innføre forholdstallsvalg ved norske kommunestyrevalg første gang ble fremmet på 1880-tallet, baserte man seg på den ordningen som i dag er i bruk ved parlamentsvalg i Irland, se note 2 og avsnitt 18. Disse forslagene ble ikke vedtatt. Adgang til å kreve forholdstallsvalg ved kommunestyrevalg ble innført i 1896. Den ordningen som da ble vedtatt, var basert på lister og var ikke vesensforskjellig fra den som gjelder ved kommunestyrevalg i dag. Forholdstallsvalg ved stortingsvalg ble innført ved grunnlovsendring vedtatt i 1919, og fylkestingene har vært valgt ved forholdstallsvalg så lenge de har vært direkte valgt, dvs. siden 1975. Også disse valgene har alltid vært basert på lister.

10.

I avsnitt 18 diskuterer jeg muligheten for å avgjøre personvalget innen listene ved hjelp av metoder for forholdstallsvalg uten lister, men helheten blir da likevel et system basert på lister.

11.

Jeg kjenner ikke til noe land der det bokstavelig talt gjelder en slik ordning, men i Guyana i Sør-Amerika har man hatt et system som ligger svært nær. Det blir stilt opp lister før valget, men disse er normalt ordnet alfabetisk og inneholder langt flere navn enn det mandattallet et parti kan regne med å få. Etter valget utpeker partiene, dvs. partilederne, sine representanter fra listene på fritt grunnlag, uten hensyn til rekkefølgen på listene. I Sør-Afrika stiller partiene opp prioriterte lister, og mandatene blir fylt fra toppen av disse. Listene blir imidlertid ikke gjort allment kjent. På stemmeseddelen forekommer partiets navn og symbol, samt bilde av den nasjonale partilederen, men ingen opplysning om kandidatene ved valget.

12.

Valgloven § 18 – § 23.

13.

Følgende to motstridende prinsipper kan begge ha noe for seg: – De politiske partiene er bærebjelker i vårt demokrati, og samfunnet må derfor kreve at de selv har en demokratisk indre struktur. – Demokrati innebærer at alle politiske retninger skal kunne kjempe om velgernes gunst. Det må derfor være tillatt å organisere et parti på udemokratisk vis. Det er opp til velgerne om de vil stemme på et slikt parti. De norske reglene bygger på det siste prinsippet, men en rekke land har valgt det første. Et av disse er USA, der mange av delstatene regulerer nominasjonsprosessen i detalj, med krav om primærvalg e.l. Det er kanskje naturlig i et land der man stort sett har topartisystem, og der de fleste valg foregår som flertallsvalg. Det er praktisk talt umulig for et nytt parti å vinne fotfeste, og da må man kunne kreve åpenhet og mangfold innen de to dominerende partiene. Med forholdstallsvalg og flerpartisystem er mangfoldet sikret på annen måte, og det er ikke like nødvendig å regulere partienes indre liv. Likevel fins det land med forholdstallsvalg og flerpartisystem der lovgivningen er basert på det første prinsippet. Eksempler er Finland og Tyskland. Et eksplisitt uttrykk for dette er å finne i Forbundsrepublikken Tysklands grunnlov artikkel 21 nr. 1 første og tredje punktum: «Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit … Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen.» (Min oversettelse: «Partiene medvirker ved folkets politiske meningsdannelse … Deres indre organisasjon må samsvare med demokratiske grunnsetninger.») I tråd med dette er nominasjonsprosessen regulert ved lov i relativt stor detalj.

14.

Ønsket om å unngå kompliserte ordninger, og ulike aspekter av dette hensynet, er diskutert på slutten av avsnitt 6.

15.

Flere bestemmelser i valgloven viser dette, bl.a. § 44 nr. 2 tredje ledd tredje punktum, som lyder (min utheving): «Ord eller tegn som kan regnes som forandring i eller forsøk på å forandre stemmeseddelens innhold, eller fremheving av innholdet, fører likevel ikke til vraking.»

16.

Forslaget var fremmet av Carl I. Hagen og gikk ut på at et medlem av Stortinget innvalgt på en liste utgått fra et politisk parti trer ut av Stortinget når medlemskapet i partiet eller dets stortingsgruppe bringes til opphør, se Dokument nr. 12 (1995–96), forslag nr. 6. Det ble presisert at forslaget var fremmet av Hagen personlig, ikke på vegne av hans parti, Fremskrittspartiet. I kontroll– og konstitusjonskomiteen var Hagen alene om å støtte forslaget. De øvrige ni medlemmene, inkludert den andre representanten fra Fremskrittspartiet, innstilte på at det ikke skulle bifalles; se Innst. S. nr. 22 (1999–2000). Forslaget ble behandlet av Stortinget 23. november 1999 og forkastet med 116 mot 16 stemmer.

17.

Derimot er det ikke vanlig at representanten har plikt til å fortsette. I mange land kan et medlem av parlamentet nedlegge sitt verv når som helst. Den som har brutt med partiet og ønsker å tre ut av parlamentet, står derfor fritt til å gjøre det. Når representantene i Norge normalt har plikt til å fortsette, har det sammenheng med den såkalte ombudsplikten. Den som er valgbar, har som hovedregel plikt til å motta valg og fungere i vervet, jf. Grunnloven § 63 og valgloven § 12.

18.

Det var i hvert fall ordningen ved det første demokratiske valget i 1994. Jeg har ikke hatt mulighet for å studere gjeldende valglov, men ingen ting tyder på at regelen er endret. – I Tyskland gjelder den vanlige regelen om at et medlem av Forbundsdagen har rett til å fortsette ut perioden uansett forholdet til partiet. Det fins ikke vararepresentanter som trer inn ved midlertidig forfall, men dersom et medlem valgt etter forslag fra et parti dør eller nedlegger sitt mandat, skal den neste på vedkommende partiliste tre inn som ordinært medlem for resten av perioden, men man skal hoppe over personer som etter nominasjonen har trådt ut av partiet. I dette ligger et element av at partiet «eier» mandatet.

19.

Dette er uforenelig med ombudsplikt, men slik plikt er ikke vanlig i internasjonal sammenheng.

20.

I Storbritannia, der medlemmene av parlamentet er valgt ved flertallsvalg i enkeltkretser, har det hent at en representant som har brutt med sitt parti, nedlegger mandatet og stiller til valg på nytt, for et annet parti eller som uavhengig, ved det suppleringsvalget som da skal holdes i valgkretsen. Dermed vil det bli klart hva flertallet av velgerne mener. Suppleringsvalg lar seg vanskelig forene med forholdstallsvalg. Et britisk parlamentsmedlem som bryter med sitt parti er ikke forpliktet til å appellere til velgerne på denne måten. Vedkommende har full rett til å beholde mandatet ut valgperioden som medlem av et annet partis gruppe eller som uavhengig, og det er mange eksempler på at det har skjedd.

21.

Norge regulerer lovgiveren ikke partienes indre liv, og det er i og for seg akseptabelt å etablere et parti med udemokratisk intern struktur; jf. note 12. Likevel må det være berettiget å ta hensyn til hvilke virkninger endringer i lover og regler må forventes å ha på de interne prosessene i et parti og i den sammenhengen foretrekke regler som styrker det indre demokratiet. Dersom eksklusjon fra partiet skal medføre tap av medlemskap i folkevalgte organer, kan man for øvrig spørre om det er forsvarlig å opprettholde prinsippet om at partiets interne prosedyrer ikke skal reguleres ved lov. Når en beslutning innenfor partiet får slike konsekvenser, er det sterke grunner for å kreve i hvert fall et minimum av rettssikkerhet og forsvarlig saksbehandling.

22.

Retten til å frata valgte representanter deres mandat kan legges til partiets gruppe i det folkevalgte organet i stedet for partiorganisasjonen, men det løser ikke det prinsipielle problemet. Forslaget fra Carl I Hagen, jf. note 15 med tilhørende tekst, innebar at et medlem av Stortinget innvalgt på en liste utgått fra et politisk parti skal tre ut av Stortinget når medlemskapet i partiet eller dets stortingsgruppe bringes til opphør. Det må bety at både partiorganisasjonen og vedkommende gruppe kan frata et medlem mandatet. – Da Venstre ble splittet etter folkeavstemningen om EF i 1972, gikk flertallet på landsmøtet og flertallet blant partiets stortingsrepresentanter hver sin vei. Det ville altså ha hatt avgjørende betydning hvem som hadde rett til å ekskludere de andre.

23.

For øvrig vil endring også medføre at ombudsplikten faller bort, i hvert fall for representanter valgt på partilister, og det er de aller fleste. Den som ikke ønsker valg eller som vil nedlegge sitt verv, kan oppnå dette ved å melde seg ut av partiet. Selv om vedkommende ikke er i konflikt med partiet og fortsatt står på dets program, men ønsker å slippe vervet av helt andre grunner, fins det intet grunnlag for å nekte utmelding. Jeg er tilbøyelig til å mene at ombudsplikten har utspilt sin rolle og bør vurderes avskaffet. Dette bør imidlertid skje som følge av en vurdering av denne plikten som sådan og de hensynene som taler for og mot, ikke som en tilfeldig følge av en andre endringer i reglene.

24.

Ved lukkede lister er det, når listene først foreligger, reglene alene som bestemmer personvalget.

25.

Dette forutsetter at så lenge man bare ser på ett av de to kriteriene, er det enighet om hva som er en forbedring. Man kan ofte, men ikke alltid, regne med enighet om vurderingen langs hver dimensjon, selv om det er uenighet om hvilken vekt hver av dimensjonene skal gis.

26.

Dersom utgangspunktet er at bare noen velgere får sine preferanser tatt hensyn til, vil disse formodentlig tape på at ordningen blir endret slik at også resten av velgernes preferanser blir tatt i betraktning. Likevel mener jeg at det i et slikt tilfelle er dekning for å si at endringen fører til at velgernes preferanser alt i alt blir tatt bedre hensyn til.

27.

I valg der det blir avgitt mange tusen stemmer, vil sannsynligheten som regel være liten for at en enkelt stemme har noen virkning overhodet. Det er ikke det som er poenget her. At en enkelt velger har relativt liten innflytelse, er naturlig i et demokrati, og er noe man må finne seg i. Problematisk blir det derimot når det er umulig eller vanskelig for velgeren å vite i hvilken retning stemmen vil trekke resultatet dersom den får noen virkning. Mange tilsynelatende enkle ordninger skaper slike problemer.

28.

Det har vært hevdet at all deltakelse i offentlige valg er ekspressivt motivert. Argumentet er at det fra et strengt rasjonelt synspunkt umulig kan lønne seg å delta i valget, tatt i betraktning bryderiet ved å stemme og den ubetydelige sannsynligheten for at stemmen vil spille noen rolle for resultatet. Jeg er ikke enig i dette, men det ville føre for langt å gå inn i den diskusjonen.

29.

Ved kommunestyrevalget i 1999 ble det i to kommuner, Skjervøy i Troms og Kristiansand i Vest–Agder, gjort forsøk med endrede regler om velgerens adgang til å rette på stemmeseddelen. Det var ikke adgang til å stryke kandidater, mens retten til å kumulere ble utvidet. (Den vanlige ordningen ved kommunestyrevalg er beskrevet i avsnitt 10.) Reglene, som er like for de to kommunene, er publisert i Norsk Lovtidend avd. II, hefte 6 for 1999. I den veiledningen som skulle trykkes på stemmeseddelen, se reglene § 3–3, er det forklart hvordan man ved å kumulere kan oppnå samme virkning som det ville ha gitt å stryke en kandidat. I den grad dette er korrekt, hadde avskaffelsen av retten til å stryke kandidater knapt noen instrumentell virkning.

30.

Reglene er nå å finne i valgloven § 52.

31.

Hensynet til den ekspressive siden ved stemmegivingen kan trekke i motsatt retning, men som nevnt i avsnitt 7 mener jeg dette bør tillegges relativt liten vekt.

32.

Se valgloven § 60 nr. 1.

33.

Jf. valgloven § 59 nr. 2 og § 60 nr. 2.

34.

Det er også vedtatt endringer på andre tidspunkter, men de har mindre betydning.

35.

Slengere kan i prinsippet få betydning ikke bare for personvalget, men også for mandatfordelingen mellom listene, men det går jeg ikke inn på. Til og med 1971 var det adgang til å føre opp kandidater som ikke sto på noen liste (ville kandidater), men det skulle ekstremt mye til for at en slik kandidat skulle bli valgt.

36.

Valgloven § 65. Ved stemmelikhet er rekkefølgen på lista avgjørende. I denne sammenhengen er sannsynligheten for stemmelikhet ikke ubetydelig.

37.

For en ikke forhåndskumulert kandidat, er stemmetallet en på en urettet stemmeseddel, og ved å kumulere eller stryke kan velgeren gå like mye opp som ned i forhold til dette. For en forhåndskumulert kandidat er det imidlertid en asymmetri. I forhold til en urettet stemmeseddel, der kandidaten får to stemmer, kan velgeren gå inntil to ned, men bare en opp.

38.

Jeg kjenner ikke til noe unntak fra dette, men jeg ser ikke bort fra at det kan ha forekommet.

39.

Partiene markerer noen ganger at de ikke har prioritert, ved å føre opp kandidatene alfabetisk. Andre muligheter er at de forhåndskumulerte kandidatene blir prioritert og de øvrige ført opp alfabetisk, eller at noen blant de ikke forhåndskumulerte blir ført opp først i prioritert rekkefølge, mens resten følger alfabetisk.

40.

Det kan tenkes at partiet i utgangspunktet har satt opp en balansert liste som alle er fornøyd med, men begge parter frykter aksjoner fra den andre siden og organiserer derfor selv en kampanje for å stryke og kumulere.

41.

Ordningen reiser interessante og vanskelige spillteoretiske problemer, men jeg går ikke nærmere inn på dem. Det at slike problemer oppstår, er i seg selv en ulempe, se i avsnitt 3, tekst ved note 6.

42.

Tallene er folketall per 1. januar 2000, og kilde er internett-sidene til Statistisk sentralbyrå. Valget av Bokn som eksempel er tilfeldig. Den er ikke landets minste kommune.

43.

I 1999 drev 20 kommuner forsøk med direkte valg av ordfører. Vedtektene for disse valgene var fastsatt av hver enkelt kommune og godkjent av departementet. Formodentlig var det på forhånd utarbeidet en mal til hjelp for kommunene, sannsynligvis med flere alternativer. Resultatet ble i alle fall et meget komplisert system der reglene varierte langs en rekke dimensjoner, og der mange av vedtektene inneholdt uklarheter og bestemmelser som det er vanskelig å forstå.

44.

Om vi holder Oslo utenfor og bare ser på de fylkene som velger eget fylkesting, spenner det fra Finnmark med 74 000 innbyggere til Akershus med nesten 470 000.

45.

Se note 1 og 28.

46.

Ved stortingsvalg gjelder i dag ikke noe stavnsbånd. Den som er valgbar, kan velges fra hvilket som helst fylke. Likevel bidrar inndelingen i valgkretser til å sikre de ulike delen av landet rimelig representasjon. Tilsvarende vil kunne gjelde innen et fylke, selv om alle som har stemmerett i fylket, blir gitt adgang til å stille til valg i enhver valgkrets innen fylket. Garantien for rimelig representasjon fra de ulike delene av fylket blir likevel sterkere om man innfører stavnsbånd, altså bestemmer at man bare kan være kandidat i den valgkretsen der man har stemmerett.

47.

Dessuten har ordningen med «utjevningsrepresentanter», se avsnitt 9, til hensikt å bidra til geografisk balanse.

48.

Dette er altså noe annet enn utjevningsrepresentantene ved dagens fylkestingsvalg; jf. merknadene om terminologi i avsnitt 9.

49.

Det er ikke sikkert dette er sant. I noen kommuner, som ikke nødvendigvis er av de største, kan det synes å være sterk rivalisering mellom ulike deler av kommunene. Det kan være et argument for inndeling i valgkretser ved valg til kommunestyret. Jeg diskuterer ikke dette videre.

50.

Jeg bruker uttrykket «den tyske valgordningen» fordi dette er blitt vanlig terminologi. En ordning av denne typen ble første gang brukt i Danmark omkring 1920, men avskaffet etter kort tid fordi reglene åpnet for en bestemt form for taktisk opptreden. (I Tyskland har man i dag regler som hindrer denne formen for taktikk, men jeg går ikke i detalj om dette.) I den danske grunnloven av 1953 lyder i § 31 andre ledd slik: «De nærmere regler for valgrettens udøvelse gives ved valgloven, der til sikring af en ligelig repræsentation af de forskellige anskuelser blandt vælgerne fastsætter valgmåden, herunder hvorvidt forholdstalsvalgmåden skal føres igennem i eller uden forbindelse med valg i enkeltmandskredse.» Jeg antar at den siste formuleringen er tatt med for å åpne muligheten for igjen å innføre det systemet man brukte omkring 1920. – Varianter av den tyske valgordningen er i de siste årene innført i flere land i Sentral– og Øst-Europa, og utenfor Europa bl.a. i New Zealand. I Storbritannia ble det i 1999 for første gang hold valg til regionale forsamlinger i Skottland og Wales, og da brukte man et system basert på den tyske ordningen. Et offentlig utredningsutvalg, «Jenkins-kommisjonen», har anbefalt en tilsvarende ordning innført for valg til det britiske parlamentet.

51.

Tallene 656 og 328 gjaldt ved valgene i 1990, 1994 og 1998. De skal reduseres til 598 og 299 ved neste valg.

52.

I det direkte valgte kammeret i det russiske parlamentet, Dumaen, blir halvparten av medlemmene valgt ved flertallsvalg i enkeltkretser, mens den andre halvparten blir valgt ved forholdstallsvalg basert på partilister. En tilsvarende ordning gjelder bl.a. i Ukraina. Dette er noe annet enn den tyske ordningen og gir langt dårligere forholdsmessighet mellom partienes stemmetall og representasjon. Det har vært en tendens til å oppfatte valgordningene i Tyskland og Russland som relativt like og varianter av samme hovedprinsipp. Jeg kan forstå at det kan virke slik, men etter mitt syn er dette en fundamental misforståelse.

53.

Etter valget i 1994 ble det reist sak ved Forbundsforfatningsdomstolen med påstand om at dette avviket fra proporsjonalitet er et brudd på prinsippet om lik stemmerett og dermed i strid med grunnloven. Dom ble avsagt 10. april 1997. Domstolen delte seg på midten. Fire dommere ville godkjenne og fire ville underkjenne gjeldende valgordning. Det må være flertall i domstolen for å sette en lov til side, så gjeldende ordning ble funnet å være forenelig med grunnloven.

54.

Andre forhold enn antall (og andel) utjevningsmandater vil også påvirke graden av proporsjonalitet i sluttresultatet. Selv om andelen utjevningsmandater er meget høy, f.eks. to tredjedeler, kan det lages eksempler der antallet ikke er tilstrekkelig. Under ellers like forhold vil proporsjonaliteten bli bedre dess mer like kretsene er i velgertall. Etter samlingen av Tyskland i 1990 er det relativt store variasjoner i velgertall mellom kretsene, slik at kretsene i øst gjennomsnittlig er mindre enn i vest. Det er en del av forklaringen på at det ble flere overhengmandater i 1994 og 1998 enn tidligere.

55.

Dette er en viktig forskjell mellom den tyske ordningen og vanlig flertallsvalg i enkeltkretser, slik man f.eks. har ved parlamentsvalg i Storbritannia. Det hevdes noen ganger at sistnevnte valgordning fremmer nærhet og kontakt mellom velgerne og den valgte, og gir velgerne mulighet for å påvirke personvalget. Det første kan det være noe i, men det siste er helt galt i et politisk system bygd på partier. Den som ikke vil svikte partiet, har på valgdagen ingen innflytelse over personvalget ved flertallsvalg i enkeltkretser.

56.

Når det gjelder kretsmandatene, er det mulig å kreve absolutt flertall. Enten må man da holde en ny valgomgang dersom ingen får slikt flertall i første omgang, eller man må bruke et system der velgerne allerede i utgangspunktet prioriterer mer enn en kandidat. Når det gjelder utjevningsmandatene, er systemet i Tyskland basert på lukkede lister. I stedet kan man gi velgerne adgang til å rette på listene når de avgir andrestemme. Jeg går ikke i detalj om disse mulighetene. De vil uvegerlig gjøre systemet mer komplisert, og det er en ulempe. For å hindre slik taktisk opptreden som det er vist til i første del av note 49, er det nødvendig at første– og andrestemmen blir avgitt på samme ark, og det kan i praksis innebære en begrensning i hvilke muligheter som er aktuelle. – I siste del av note 49 er det nevnt at varianter av den tyske valgordningen er innført eller foreslått en rekke andre steder. Ingen av disse stedene er den nøyaktig kopiert. Mange av variantene nevnt i hovedteksten eller ovenfor i denne noten forekommer.

57.

Et enda mer personorientert system ville man få dersom partiet ikke skulle prioritere sine kandidater, men bare nominere et antall personer uten innbyrdes rangering.

58.

Se avsnitt 3, særlig note 6 og tilhørende tekst. – Jeg har ikke grunnlag for å påstå at fenomenene beskrevet her forekommer ofte i Finland, men de er mulige, og det er i seg selv et moment som bør tas i betraktning ved vurderingen av ordningen.

59.

Det ble gjort forsøk med den nye metoden ved noen kommunale valg i 1994.

60.

Her har jeg foretatt en viss forenkling. Denne består først og fremst i at jeg ser bort fra muligheten for at et parti stiller flere lister i samme valgkrets, jf. avsnitt 16.

61.

Dette kan igjen skyldes at partiene tar hensyn til forventede reaksjoner fra velgerne ved nomineringen, jf. den andre av de tre kanalene for velgerinnflytelse over personvalget omtalt i avsnitt 4.

62.

La stemmetallet være n, mandattallet k og valgtallet q. Da er q = În/(k+1)° + 1, der Î ° betegner avrunding nedover til nærmeste hele tall.

63.

F.eks. kan man la q = În/(k+T)° + 1, der T > 1 er et fast tall som ikke avhenger av n og k, jf. notasjon i note 61.

64.

I den ordningen som gjaldt i Sverige fram til 1994, kunne dessuten andre enn partiets besluttende organer stille liste i partiets navn, såkalte «sprenglister». Jeg holder dette utenfor diskusjonen.

65.

Dette er en forenkling. Fram til 1994 var det en meget vid adgang til å foreta rettinger på listene. I samband med innføringen av adgang til å avgi en spesiell personstemme, jf. punkt 15.3, ble adgangen til å gjøre endringer på listene innskrenket, men ikke avskaffet. I hvert fall ved riksdagsvalg har adgangen til å gjøre endringer på listene blitt brukt så lite at den i praksis ikke har spilt noen rolle.

66.

I Norge hadde vi en ordning med listeforbund ved stortingsvalgene i årene 1930 – 1945 samt i 1985. Reelt sett kan samme virkning oppnås i Sverige ved at to eller flere partier formelt går sammen til ett parti, men stiller hver sine lister innen rammen av dette partiet. Denne muligheten har vært utnyttet.

67.

Metoden er beskrevet i vallagen, SFS 1997: 157, kapittel 20 § 4, og er der kalt «heltallsmetoden».

68.

Den belgiske ordningen, jf. punkt 15.4, kan ikke like lett modifiseres, på grunn av ordningen med valgtall.

69.

Disse valgene er i skrivende stund ennå ikke holdt.

70.

Alle lister ved samme valg er trykt på samme stemmeseddel. (Slik er for øvrig også ordningen i Danmark.) Man stemmer ved å sette kryss ved en listeoverskrift, eller ved ett eller flere personnavn innen en liste. Dersom det er stemt på personer fra ulike lister, må stemmeseddelen forkastes. Dersom det hadde vært tillatt å gi personstemmer til kandidater fra ulike lister, måtte stemmen, i forhold til reglene om mandatfordeling mellom listene, deles mellom flere lister. Det ville uvegerlig gjøre ordningen mer komplisert.

71.

Valgreglene i Bosnia og Hercegovina har hittil ikke blitt vedtatt av lokale myndigheter, men er fastsatt av representanter for det internasjonale samfunnet, først og fremst representert ved Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE). Ved utformingen av reglene har dette gitt muligheter som ikke eksisterer i etablerte demokratier, der enhver endring i valgordningen må vedtas av en forsamling valg i henhold til de tidligere reglene. De hensynene som ligger til grunn for utformingen av valgordningen er også til dels andre, eller i hvert fall avveiingen mellom ulike hensyn forskjellig. I argumentasjonen i hovedteksten legger jeg stor vekt på at en velger som ønsker det, skal ha mulighet for å støtte partiets rangering av sine kandidater. De som har utformet valgreglene i Bosnia og Hercegovina, har i\av gode grunner lagt mindre vekt på dette hensynet. Tvert imot kan det ha vært et poeng å svekke partiledelsens innflytelse. Jeg går ikke nærmere inn på dette.

72.

Velgeren kan dermed gi to, en eller null stemmer til en kandidat på egen liste. Situasjonen er symmetrisk, i den forstand at velgeren kan gå like mye opp som ned i forhold til en urettet stemmeseddel. I gjeldende ordning er det en asymmetri, jf. note 36.

73.

En stemmeseddel skal ha en overskrift som samsvarer med en av de godkjente listene, jf. valgloven § 44 nr. 3 første punktum. – Etter dagens regler om kommunestyrevalg er det partiets listestemmetall som blir lagt til grunn ved mandatfordelingen. Dette er lik stemmetallet slik det er definert i hovedteksten, multiplisert med antall medlemmer i kommunestyret, justert for avgitte og mottatte slengere. Disse reglene kan man holde fast ved, både ved kommunestyrevalg og ved eventuelle andre valg der ordningen skissert her måtte bli innført.

74.

Denne støtten vil være ganske svak. Man støtter partiets rangering sterkere ved å kumulere de første på lista.

75.

Den beste sett fra dette synspunktet er sannsynligvis den svenske heltallsmetoden, jf. note 66. Den har en viss likhet med preferansevalg, som er diskutert nedenfor i hovedteksten.

76.

I internasjonal, engelskspråklig litteratur har den flere navn, men det vanligste er «the single transferable vote».

77.

En detaljert beskrivelse er gitt i notatet og artikkelen nevnt i note 2.

78.

Definisjonen er den samme som i den belgiske ordningen omtalt i punkt 15.4, se note 61 med tilhørende tekst.

79.

Valgloven § 25 nr. 1 bokstav c. Her er det også fastsatt øvre grenser for antall kandidater på en liste. Det kan være et praktisk behov for å ha en grense i den retningen. Jeg diskuterer ikke dette nærmere.

80.

Ved stortingsvalg er ikke kravet til minste antall kandidater på en liste spesielt krevende. Til og med valget i 1971 var det ved kommunestyrevalg nødvendig med full liste for å få full uttelling fra velgere som stemte på rene lister. Det er mulig dette er bakgrunnen for gjeldende regel om minste antall kandidater, men endringer i andre regler har gjort dette hensynet irrelevant. Ved fylkestingsvalg fins regler som skal bidra til at alle kommunene i fylket, eller flest mulig av dem, blir representert i fylkestinget, jf. diskusjon i avsnitt 9. Det er mulig kravet om mange kandidater har som formål å øke sannsynligheten for at det fins kandidater å ta av fra alle kommuner. Jeg ser ikke dette som noe viktig argument. Et stort parti vil normalt selv ønske seg en geografisk balansert liste. Et lite parti vil ikke i noe tilfelle kunne få mange kommuner representert i sin gruppe i fylkestinget.

Til toppen
Til dokumentets forside