10 Utvalgets vurdering av farledsbevisordningen
10.1 Innledning
Utvalget har vurdert innretningen på farledsbevisordningen. Farledsbevisordningen er en sentral del av losordningen, og utvalget mener at den må utformes slik at den er enkel å forholde seg til for næringen, samtidig som den sikrer tilstrekkelig kontroll med farledsbevisinnehavernes kompetansenivå. Med bakgrunn i den betydelige oppmerksomheten rundt endringene i farledsbevisordningen fra januar 2011, har utvalget gjennomgått dagens ordning. Deretter presenteres utvalgets forslag til endret ordning. Dagens farledsbevisordning er beskrevet nærmere i kapittel 4.6.
10.2 Innspill vedrørende farledsbevisordningen
Utvalget har mottatt flere innspill til endringer i farledsbevisordningen, både i møter med ulike interesseorganisasjoner og skriftlig. Norges Rederiforbund har blant annet kommet med følgende innspill som støttes av Fraktefartøyenes Rederiforening og Sjøoffisersforbundet:
«NR’s hovedstandpunkt er at farledsbevis bør likestilles med los (…). Etter den nye losforskriften trådde i kraft (1. januar 2011), hvor farledsbeviskandidaten må gå opp til både praktisk og teoretisk prøve, har vi kommet ett skritt nærmere målet hvor det er kompetansen på broen som er viktig. Tidligere var det bare antall seilinger innenfor et bestemt tidsrom som var kriteriet for utstedelse av farledsbevis. Videre er det viktig å presisere at kapteiner/styrmenn med farledsbevis er like kompetente til å lose skipet som losen, uavhengig av skipets lengde og type last om bord. Derfor er farledskunnskapen til de på broen som er det viktigste kriteriet for å oppnå ønsket sikkerhetsnivå, enten i form av los eller farledbevis. Kapteinen er utvilsomt den som kjenner skipet best.»
Fra Esso Norge AS har utvalget fått følgende innspill:
«Alle skip Esso Norge har på timecharter (TC) frekventerer Slagen meget hyppig. Våre shuttletankere anløper Slagen i størrelsesorden en gang per uke, det vil si i snitt 52 ganger per år. Hver av våre produkttankere anløper Slagentangen i snitt to ganger per uke, det vil si ca. 100 ganger per år. Gitt de krav vi setter til våre TC skip og mannskapets erfaring / kompetanse, mener vi det er urimelig at losplikten i utgangspunktet er den samme for disse skipene som for andre skip som mer tilfeldig anløper Oslofjorden. Vi mener derfor at det bør gis mer adgang til losfritak, og at det åpnes for mer utstrakt bruk av farledsbevis også for større skip.»
Videre har det blitt anført at navigatørene bør kunne bruke simulator for å seile seg opp erfaring til farledsbevisprøve, og at selve prøven også bør kunne gjennomføres på simulator. Det er også pekt på at svært erfarne navigatører må tilfredsstille de samme kravene til antall prøver og fartøysbegrensninger som relativt ferske navigatører. Dette er foreslått endret slik at erfaring gir bedre uttelling.
10.3 Utvalgets vurdering
10.3.1 Generelt om farledsbevisordningen
Utvalget mener at kritikken av dagens farledsbevisordning har vært berettiget, i den forstand at det i mange tilfeller har vært tungvint og uforutsigbart å få gjennomført farledsbevisprøve og at det ikke har vært gode nok prosesser rundt innføringen av lokale begrensninger for bruk av farledsbevis.
Farledsbevisordningen bør differensieres i større grad enn det som gjøres i dag. I dag stilles det i utgangspunktet de samme kravene til prøver for navigatører på et godt utrustet fartøy på 70 m som for navigatører på et minimalt utrustet fartøy på 150 m. Det skilles heller ikke vesentlig mellom navigatører med minimumserfaring og navigatører med betydelig erfaring. Risikoen ved seilasen varierer både med forhold som knytter seg til fartøyet og med forhold som knytter seg til navigatøren. Dette bør reflekteres bedre i farledsbevisregelverket.
Utvalget vil understreke viktigheten av at de praktiske farledsbevisprøvene gjennomføres på en så enhetlig og smidig måte som mulig. Selv om det er forskjell i hvor utfordrende det er å navigere forskjellige steder langs kysten, er det viktig at nivået på kravene til bestått prøve er lik i farvann med samme vanskelighetsgrad. Utvalget antar at Kystverkets risikovurdering av farledene langs kysten vil gi nyttige bidrag til å kvalitetssikre nivåsettingen.
Navigatørens kompetanse er den viktigste faktoren for sikker kystseilas. I tillegg mener utvalget at utviklingen av elektroniske hjelpemidler er viktig å ta hensyn til når de endelige krav til farledsbevis skal fastsettes. Utvalget vil særlig fremheve betydningen av ECDIS i den sammenhengen.
10.3.2 Særlig om simulatorbruk
Utviklingen av modeller for skipssimulatorer tilsier at det i fremtiden kan være mulig å benytte dette i større grad enn i dag, se beskrivelse i kapittel 7.4.2. Forutsetningen er at datamodellene og simulatoren er forhåndsgodkjent som tilstrekkelig realistiske.
Utvalget mener at seilingstid i simulator kan erstatte faktisk seilas på skipene til en viss grad, og at farledsbevisprøven for erfarne navigatører med god kunnskap i fartøyshåndtering kan gjennomføres på simulator.
Det må også i alle tilfeller være adgang til å gjennomføre farledsbevisprøve om bord for de navigatørene som måtte ønske det. I alle tilfeller bør en vesentlig del av erfaringen stamme fra seilas i relevant farled og på det skipet man skal ta farledsbevis for. Utvalget mener derfor at antallet seilas som kan godkjennes på simulator ikke må overskride 50 prosent av det totale kravet til seilas.
10.3.3 Særlig om assessor og opplæringsprogram
I forbindelse med sertifikatutstedelse til navigatører er det utbredt bruk av assessorer til utsjekk av kompetanse, se forskrift 22. desember 2011 nr. 1523 om kvalifikasjoner og sertifikater for sjøfolk § 13. En assessor er en erfaren navigatør som er sertifisert for funksjonen han eller hun skal utføre utsjekk på, og har kursing og godkjenning i assessorvirksomhet. Når en kandidat skal gjennom et opplæringsprogram, vil kandidaten få en innføring av en opplæringsansvarlig i henhold til fastsatt fagplan, og så gradvis få utføre oppgaven på egenhånd under veiledning av den opplæringsansvarlige. Når kandidaten er klar, vil en assessor sjekke ut at kandidaten selvstendig utfører oppgaven på en tilstrekkelig god måte og attestere dette i henhold til oppsatt fagplan. Assessor og opplæringsansvarlig kan være samme person.
Utvalget mener at utsjekk av farledsbeviskandidater bør kunne gjøres ved bruk av assessor. Assessoroppgaven ivaretas av en skipsfører med erfaring fra relevant skipstype. Skipsføreren må ha gyldig farledsbevis for området. Videre må rederiet benytte en godkjent opplæringsplan som kandidaten skal gjennomgå og sjekkes ut etter, og ta planen inn i sitt QA- system. Utvalget mener at det er naturlig å ta utgangspunkt i dagens opplæringsplan for kadettfarledsbevis. Den som skal fungere som opplæringsansvarlig om bord, bør etter utvalgets oppfatning ha benyttet sitt farledsbevis for det aktuelle området i minst ett år. Det samme kravet stilles til assessor.
10.4 Forslag til ny farledsbevisordning
Som det fremgår nedenfor, har utvalget valgt å foreslå en farledsbevisordning inndelt i tre klasser. Klassene er inndelt etter lengdegrupper, der klasse 3 kan benyttes på fartøy opp til 100 meter, klasse 2 på fartøy opp til 150 meter og klasse 1 uten lengdebegrensning. Lengdegrensene er satt ut fra hvilke fartøysgrupper som er antatt å representere forskjellig grad av risiko. Bakgrunnen for det er at fartøy fra om lag 100 meter og oppover har mer bunkers enn mindre fartøy, og at fartøy over 150 meter er mer utfordrende å navigere enn mindre fartøy. Forslaget er særlig ment for godt utrustede fartøy under 100 meter, deriblant store fiskefartøy.
10.4.1 Farledsbevis klasse 3
Denne ordningen er spesielt utarbeidet for å ivareta behovene til kystrederier, nærskipsfarten og fiskeflåten, og vil gjelde for fartøy opp til 100 meter. Det stilles krav til erfaring hos navigatøren, utrustning på fartøyet og etablert assessorordning i rederiet.
10.4.1.1 Erfaringskrav
For farledsbevis klasse 3 er det lagt til grunn at kandidaten har kompetanse- og erfaringskrav om lag som i dag (gyldig relevant dekksoffiserssertifikat, samt enten ett års fartstid som inkluderer farvannet det søkes om, eller 6 turer hver vei i løpet av de siste tolv måneder). Utvalget mener at betydelig fartstid i et område som omtalt under klasse 2 bør åpne for å få rett på farledsbevis klasse 3 for hele området uten at navigatøren kan dokumentere å ha seilt alle farleder i området. Betydelig fartstid er seilinger som ansvarshavende navigatør på skip over 50 meter sammenhengende på norskekysten i fem år, tilsvarende 2,5 års effektiv fartstid i en vaktordning med ett-ett- system i løpet av de siste syv år.
10.4.1.2 Utrustning
Videre må fartøyet være utrustet med et godkjent ECDIS-system, og farledsbeviskandidaten ha gjennomført godkjent kurs i ECDIS. I tillegg skal fartøyet ikke ha tungolje eller farlig eller forurensende last om bord.
10.4.1.3 Utsjekk
Etter at minimum fartøyets fører har fått gyldig farledsbevis, vil fartøyets øvrige navigatører kunne få utstedt farledsbevis etter at de har gjennomført internopplæring og assessoren har bekreftet deres kompetanse og erfaring i de konkrete farvannene. Som et minimum skal assessorutsjekk gjennomføres i et farvann som er godkjent som prøvestrekning for farledsbevis klasse 2. Prøven kan avholdes om bord eller på simulator. Farledsbeviset gir navigatøren rett til å føre fartøyet i de farvannene som bekreftes utsjekket i opplæringsplanen. For å utvide farledsbeviset til andre områder, må navigatøren som et minimum dokumentere at erfaringskravet er innfridd også for de nye områdene eller at navigatøren har betydelig fartstid i tråd med føringene over. Kystverket kan ta stikkprøvekontroller av farledsbevisseilas i tilsynsøyemed.
10.4.1.4 Konsekvenser
Konsekvensene ved innføring av farledsbevis klasse 3 sammenlignet med dagens situasjon vil være at kandidaten sjekkes ut uten å være avhengig av at en los gjennomfører prøve. Ansvaret for at erfaringskravene blir oppfylt flyttes over på assessor og rederiet. Rederiet må dokumentere overfor Kystverket at den enkelte kandidat har gjennomført opplæringsprogram og bestått utsjekk. Ordningen vil ikke være lettere å kvalifisere seg til enn dagens farledsbevisordning. Det blir behov for å avholde færre farledsbevisprøver, samt at noen flere navigatører vil kunne være kvalifisert for farledsbevis i nye områder med bakgrunn i lang erfaring i kystseilas. Det vil også bli lettere å utvide farledsbeviset. Det er utvalgets intensjon at denne ordningen skal kunne tjene som et insentiv for fartøyene til å investere i godkjent ECDIS, også der dette ikke vil være et myndighetskrav, noe som igjen vil være positivt for sjøsikkerheten.
Utvalget ønsker at losberedskapsavgift fjernes for seilas som er gjennomført med farledsbevis klasse 3. Begrunnelsen for det er at disse fartøyene i svært liten grad vil belaste lostjenesten. Dersom navigatører med farledsbevis klasse 3 også har farledsbevis klasse 1, vil fartøyet fremdeles være fritatt fra losberedskapsavgift. Det vises til kapittel 11.3 for ytterligere drøfting.
10.4.2 Farledsbevisordning klasse 2
Farledsbevisordning klasse 2 er ment å gjelde for fartøy som ikke kvalifiserer for farledsbevisordning klasse 3, samt for fartøy mellom 100 meter og 150 meter. Begrensningene for fartøy som fører farlig eller forurensende last er foreslått å være som i dag, med de modifikasjoner som er foreslått i kapittel 9.2.3. Kompetanse- og erfaringskravene skal være lik som i dagens farledsbevisordning.
10.4.2.1 Utsjekk
Utsjekk av farledsbeviskandidater gjøres som i dag ved praktisk prøve med los. Utvalget mener imidlertid at det må gjøres til nasjonal praksis å bruke representative farledsbevisprøver for definerte områder, heller enn å kreve prøve for hver enkelt farled og inn/ut hver enkelt havn. Dette medfører endret praksis for området Agder til svenskegrensen. Områdene og de representative prøvene må nærmere defineres, men utvalget mener at norskekysten bør deles inn i fem til seks områder. Prøvene skal være representative for områdenes vanskelighetsgrad.
Navigatører som søker farledsbevis for en konkret havn eller en konkret led, kan velge å gjennomføre prøve i leden eller inn til havnen, men ved senere søknad om utvidelse vil kandidaten bare kunne få utvidet sitt farledsbevis til andre havner eller leder med samme vanskelighetsgrad. Navigatører som avlegger en prøve som er representativ for hele området, vil kunne utvide farledsbeviset til nye farvann i samme område, utelukkende basert på om erfaringskravet ved antall seilas i området er innfridd. Ved søknad om farledsbevis i et nytt område, må det avlegges en ny prøve.
10.4.2.2 Konsekvenser
Konsekvensene ved innføring av farledsbevis klasse 2 sammenlignet med dagens situasjon vil være at det må forventes en reduksjon i antallet farledsbevisprøver, både førstegangsprøver og til utvidelse av farledsbevis. Dette skyldes at det bare skal kreves en prøve for hvert område (eventuelt et fåtall prøver for de navigatørene som ikke tar representativ prøve første gang). Omfanget er vanskelig å kvantifisere i og med at det må gjøres et arbeid med å definere representative leder for de delene av kysten der det i dag ikke praktiseres et slikt regime. Som nevnt, vil det hovedsakelig gjelde for kysten fra svenskegrensen til og med Agder.
10.4.3 Farledsbevisordning klasse 1
Hensikten med denne ordningen er at navigatører med særskilt lang erfaring eller særskilt god kjennskap til leden gis mulighet til å få farledsbevis med utvidede rettigheter. Dette vil blant annet innebære en formalisering av dispensasjonsregimet som i dag praktiseres for passasjerferjer i utenlandstrafikk. Kravene som stilles til navigatørenes erfaring og kompetanse vil være strengere enn for øvrige farledsbevis. For at ordningen skal kunne «treffe godt», forutsetter utvalget at søknader enkeltsaksbehandles. Navigatørens erfaring, både generelt langs kysten og spesielt i det omsøkte farvannet, leden det søkes om og utrustningen på det aktuelle fartøyet vil være sentrale momenter i vurderingen. Ordningen samsvarer med anbefalingene for utvidet farledsbevisordning i DNV- rapporten som ble innhentet i forbindelse med loseffektiviseringsprosjektet.
Rettighetene for innehavere av farledsbevis klasse 1 er tenkt å være adgang til å føre større fartøy enn maksgrensen på farledsbevis klasse 2, samt at farledsbeviset kan benyttes i farvann med lokale begrensninger på bruk av ordinært farledsbevis. Dette vil være forsvarlig med bakgrunn i vurderingene av navigatørens særskilt gode kompetanse til å føre det konkrete fartøyet i det konkrete farvannet. Sannsynligheten for ulykker blir da forutsetningsvis redusert sammenlignet med hva det ville være med en mindre erfaren navigatør. Risikoen med en seilas på utvidet farledsbevis vurderes dermed å være på et akseptabelt nivå.
10.4.3.1 Erfaringskrav
I tillegg til en helhetsvurdering av fartøyets beskaffenhet, må navigatøren ha minst tre års effektiv fartstid langs norskekysten kombinert med noe erfaring fra det aktuelle området, eller ha forestått navigeringen ved minst tolv inn- og utseilinger i det aktuelle farvannet i løpet av de siste tolv månedene. Navigatørens erfaring må skrive seg fra fartøyet det søkes farledsbevis for eller et tilsvarende fartøy. Videre må navigatørens erfaring suppleres med et krav til vedlikehold av kompetansen. Kystverket praktiserer i dag et krav om ukentlige anløp for at farledsbevis for større fartøy enn 150 meter skal kunne opprettholdes. Utvalget anbefaler at dette kravet senkes noe, slik at anløp gjennomsnittlig hver 14. dag er tilstrekkelig.
10.4.3.2 Utsjekk
Farledsbevisprøve gjennomføres av los i den omsøkte leden. Dersom farledsbeviset skal utvides, må det gjennomføres ny prøve i den nye leden.
10.4.3.3 Konsekvenser
Konsekvensene av denne ordningen vil være begrensede for lostjenesten samlet ettersom det må antas at antallet fartøy som vil kvalifisere seg for ordningen vil være begrenset. Rederier som hyppig trafikkerer leder med lokale begrensninger på farledsbevis med fartøy over disse grensene, eller som har fartøy over 150 meter med hyppig trafikk til bestemte havner, vil kunne benytte farledsbevis i stedet for å ta los. Dette vil gi betydelig besparelse for de aktuelle rederiene.
10.4.4 Utvalgets anbefalinger
Utvalget anbefaler at farledsbevisordningen endres og gjøres langt enklere for næringen. Utvalget foreslår en differensiert farledsbevisordning med tre ulike farledsbevisklasser.
Farledsbevis klasse 3 vil gjelde for fartøy opp til 100 meter. Utsjekk av kompetanse gjøres gjennom en assessorordning i stedet for farledsbevisprøver. Ordningen vil innebære en klar forenkling for godt utrustede fartøy med kompetente navigatører, sammenlignet med dagens farledsbevisordning.
Farledsbevisordning klasse 2 er ment å gjelde for fartøy som ikke kvalifiserer for farledsbevisordning klasse 3, samt for fartøy mellom 100 meter og 150 meter. Farledsbevisprøveregimet forenkles ved å innføre representative prøver.
Farledsbevisordning klasse 1 skal gi navigatører med særskilt lang erfaring eller særskilt god kjennskap til leden mulighet til å få farledsbevis med utvidede rettigheter. Navigatører med slikt farledsbevis vil få adgang til å føre større fartøy enn maksgrensen for farledsbevis klasse 2. Dessuten kan farledsbeviset benyttes i farvann med lokale begrensninger på bruk av ordinært farledsbevis.
Utvalgets mindretall viser til sin innstilling i forhold til lospliktens generelle grense som mindretallet anbefaler hevet fra 70 til 90 meter. Behovet for en forenklet farledsbevisordning fram til fartøyslengde på 90 meter bortfaller dermed.
10.5 Lokale begrensninger på bruk av farledsbevis
De lokale begrensningene på bruk av farledsbevis har, som nevnt i kapittel 4.6.2, vakt sterke reaksjoner i næringen. Utvalget har vurdert dagens ordning, og om denne kan forbedres.
10.5.1 Utredninger av lokale begrensninger
Utvalget er gjort kjent med en rapport om lokale begrensninger på bruk av farledsbevis som DNV utarbeider på oppdrag fra Kystverket, «Risikoanalyse av farleder med begrensning i bruk av farledsbevis». Rapporten tar utgangspunkt i innspill fra næringen og loser, og beskriver en generell metodikk for risikovurdering av farleder. Metodikken anvendes deretter på et utvalg farleder, og det foreslås lokale begrensinger for hver enkelt av disse farledene. Det vises til kapittel 4.6.7 for en nærmere beskrivelse. Rapporten var ikke endelig ferdigstilt i mai 2013.
10.5.2 Utvalgets vurdering
Utvalget mener at håndteringen av de lokale begrensningene i forbindelse med innføringen av ny lospliktforskrift i januar 2011 har vært uheldig. Det ble da innført begrensninger i farvann som tidligere ikke var underlagt slike begrensninger.
Innstrammingen medførte at farledsbevisinnehavere som tidligere hadde seilt i disse ledene i en årrekke ikke lenger fikk seile uten los. Dette var en svært dramatisk inngripen i en etablert praksis, og medførte store konsekvenser. Sett i lys av normal forvaltningspraksis er det svært spesielt at Kystverket fratok erfarne farledsbevisinnehavere en rettighet uten at det var gjennomført høring, risikovurdering eller at nødvendig informasjon om endringene ble gitt i henhold til alminnelig forvaltningsskikk. Utvalget mener at det må være adgang til å sette grenser for bruk av farledsbevis i farvann der det er utfordrende å navigere større fartøy. Fartøy som er opp mot grensen av det som går i farleden, vil representere en høyere risiko i farleden enn mindre fartøy. Det er derfor naturlig å sette strengere krav til kompetansen på broen på disse fartøyene enn på mindre fartøy. Det innebærer at navigatørene på fartøyene enten må kunne pålegges strengere krav for å få farledsbevis, i tråd med forslagene i kapittel 10.4.3, eller at de må ta los.
Grensedragningene mellom når fartøy kan gå på vanlig farledsbevis og når det må stilles strengere krav må, etter utvalgets oppfatning, være basert på systematiske vurderinger gjort med utgangspunkt i objektive kriterier. Utvalget mener videre at regulering av begrensninger for bruk av farledsbevis bør gis i en forskrift. Dette vil sikre at næringen involveres i høringsprosessen, samt at begrensningene gjøres tilstrekkelig kjent.
10.5.3 Utvalgets anbefalinger
Utvalget mener at de navigatører som før ny forskrift hadde adgang til å seile på farledsbevis i de berørte farvann må gis denne rettigheten tilbake, under forutsetning av at de har opprettholdt sin farvannskunnskap.
Rapporten fra DNV om lokale begrensninger er ikke ferdigstilt, og utvalget har dermed ikke hatt mulighet til å vurdere rapportens endelige konklusjoner. Utvalget mener at arbeidet med fastsettelse av lokale begrensninger må prioriteres. Utvalget anbefaler at det snarest nedsettes en arbeidsgruppe som vurderer behovet for lokale begrensninger, der næringen er representert. Vurderingene må baseres på objektive kriterier. Utvalget anbefaler at den ferdigstilte DNV-rapporten tas med som vurderingsgrunnlag ved fastsettelse av de lokale begrensningene.