5 Lostjenestens ressursbruk og avgiftsfinansiering

5.1 Lostjenestens ressursbruk

5.1.1 Innledning

Lostjenestens ressursbruk og losavgiftene må ses i sammenheng, fordi lostjenesten er 100 prosent brukerfinansiert gjennom avgiftene. I perioden 2009–2010 steg kostnadene til lostjenesten og losavgiftene vesentlig mer enn hva den generelle pris- og lønnsutvikling skulle tilsi. Dette vakte sterke reaksjoner fra rederier og næringsorganisasjoner innen skipsfart og maritim sektor. Disse aktørene mente at Kystverket måtte iverksette kostnadsreduserende tiltak som kunne få losavgiftene ned.

I årene etter 2010 har veksten i losavgiftene ligget under den generelle pris- og lønnsutviklingen. Imidlertid er kostnadsnivået for lostjenestens fortsatt høyt, med et regnskap for 2012 på om lag 730 millioner kroner til drift og investeringer.

5.1.2 Lostjenestens ressursbruk fordelt på regioner

Lostjenesten medfører kostnader til selve losingen, tilbringertjenesten, losformidling, farledsbevisordningen og administrasjon. Inntektene fra losingsavgiften, losberedskapsavgiften og farledsbevisavgiften skal dekke alle driftskostnader og investeringer i lostjenesten. En gjennomgang av regnskapstallene for 2012 synliggjør ressursbruken som lostjenesten medfører, jf. tabell 5.1.

Figur 5.1 viser hvordan driftsregnskapet for 2012 fordeler seg på de ulike sjøtrafikkavdelinger. Om lag 75 prosent av driftskostnadene til lostjenesten er knyttet til virksomheten fra Trøndelags-fylkene og sørover, mens resterende 25 prosent er knyttet til virksomheten i Nord-Norge.

Kilde: Kystverket

Kilde: Kystverket

5.1.3 Lostjenestens ressursbruk fordelt på kostnadskomponenter

Den viktigste kostnadskomponenten i lostjenesten er selve losingen, som utgjør 55 prosent av de totale driftskostnadene i 2012. Tilbringertjenesten er også viktig med 30 prosent av de samlede driftskostnadene. Andelen på ti prosent til administrasjon dekker blant annet losoldermenn med stab, fagadministrasjon ved Senter for Los og VTS, Senter for Administrasjon og Regnskap og Hovedkontoret.

Kilde: Kystverket

5.1.4 Lostjenestens ressursbruk gjennom året

Losaktiviteten varierer betydelig i løpet av året på grunn av sesongmessige svingninger i skipsfartsnæringen. Aktiviteten er høyest i sommermånedene juni – august og lavest i vintermånedene desember – februar. De relativt store svingningene i aktivitetsnivå gir utfordringer med å få på plass en riktig dimensjonering av loskorpset, blant annet med tanke på kostnadseffektiv drift.

5.2 Beskrivelse av losavgiftssystemet

5.2.1 Kort historikk om betaling for lostjenester

5.2.1.1 Betaling for lostjenester i perioden 1982–1995

Deler av Kystverkets virksomhet finansieres gjennom brukerbetaling. I perioden fra 1. september 1982 til 1. mai 1995 besto denne brukerfinansieringen i hovedsak av følgende to komponenter:

• Spesielt kystgebyr som skulle dekke 100 prosent av lostjenestens operative utgifter.

• Alminnelig kystgebyr som skulle dekke 20 prosent av fyr- og merketjenestens utgifter samt utgiftene til isbrytertjeneste.

I tillegg var det etablert bestemmelser om vederlag for tjenester levert fra sjøtrafikksentralene i Brevik (1985) og på Fedje (1992).

Det spesielle kystgebyret ble innkrevd av betalingspliktige fartøy ved innseiling til og utseiling fra Norge og for seilas langs norskekysten. Betalingsplikten var knyttet til norske og utenlandske fartøy i utenriks fart, herunder fartøy i trafikk mellom Norge og kontinentalsokkelen, og øvrige fartøy som faktisk benyttet los. Fartøy i innenriks fart, fiskefartøy, fartøy under 100 BT og fartøy under militær kommando var fritatt fra betalingsplikten med mindre de benyttet los. Betalingsplikten gjaldt innenskjærs langs hele kysten, uavhengig av om det var innenfor eller utenfor forbudte sjøområder.

Systemet besto i hovedsak av to hovedkomponenter:

• Innseilings- og utseilingspenger som ble beregnet ut fra fartøyets bruttoregistertonnasje og ble oppkrevet ved innseiling til eller utseiling fra Norge.

• Milepenger som ble betalt etter et av to alternativer, enten pr. utseilt nautisk mil eller etter minstesatser (begge alternativer etter satser som økte med bruttotonnasjen).

Begge disse komponenter var obligatoriske, det vil si at de måtte betales uansett om los ble benyttet eller ikke. I tillegg besto systemet av enkelte losavhengige komponenter som reisepenger for losen, timesatser for spesielle tjenester, havnelosing og ventepenger.

5.2.1.2 Betaling for lostjenester i perioden 1995–2010

I forbindelse med omleggingen av lospliktsystemet i 1995, som beskrevet i kapittel 4.5.3, ble det også foretatt betydelige endringer i bestemmelsene om finansiering av lostjenesten. I utformingen av det nye losgebyrsystemet ble det blant annet lagt til grunn at en større andel av gebyrbelastningen enn tidligere skulle falle på de fartøy som faktisk har los om bord. Begrunnelsen for økt kostnadsorientering i losgebyrene hadde sin begrunnelse i loslovens § 16 som sier at «Fordelingen av losutgifter mellom statlige og andre brukergrupper skal så vidt skje i henhold til de kostnader de forårsaker.» Det var også en beveggrunn at det nye gebyrsystemet fra 1995 skulle gjøre det mer attraktivt å bruke farledsbevis og at gebyrsystemet ikke skulle gi incitamenter til at fartøyene tok los om bord for å avlaste fartøyets mannskap. I det forrige kystgebyrsystemet utgjorde de obligatoriske gebyrkomponentene 70 prosent, mens det i det nye systemet var lagt opp til en 50 prosent fordeling mellom de obligatoriske avgiftskomponentene og de brukeravhengige.

Losgebyrsystemet som ble innført i 1995 besto av to hovedkomponenter:

• Losberedskapsgebyr som skal betales når fartøyet omfattes av reglene om losplikt, uavhengig av om los er om bord eller ikke, eller ved frivillig bruk av los.

• Losingsgebyr som skal betales av alle fartøyer som faktisk benytter los.

Begge gebyrkomponenter ble beregnet etter satser som økte med fartøyets størrelse målt i bruttotonn (BT).

5.2.2 Nærmere om endringene i lostjenestens finansiering fra 2011

5.2.2.1 Overgang fra gebyr til avgift

Fra 1. januar 2011 ble losgebyrene omgjort til losavgifter. Dette hadde liten praktisk betydning, men var en konsekvens av at betalingen for lostjenester allerede fra 2010 var plassert inn i det statlige sektoravgiftssystemet. Bakgrunnen for omleggingen i 2010 var retningslinjer fra Finansdepartementet om bruken av begrepene gebyrer og avgifter.

Det er mange likhetstrekk i definisjonene av henholdsvis statlige gebyrer og sektoravgifter. Eksempelvis er både statlige gebyrer og sektoravgifter avgrenset til ikke å overstige kostnadene ved tiltaket eller virksomheten som gebyret/avgiften skal finansiere. Imidlertid er det også noen vesentlige forskjeller. I henhold til regningslinjer fra Finansdepartementet gir sektoravgiftsbegrepet større handlingsrom i utformingen av avgiftsstrukturen enn det gebyrbegrepet i prinsippet åpner for.

Gebyrer bør i utgangspunktet være basert på gjennomsnittskostnaden for å tilby tjenesten, mens sektoravgiftsbegrepet gir større rom for differensiering eller andre prinsipper for avgiftsstruktur. Således var navneendringen fra gebyr til sektoravgift mer i tråd med hvordan finansieringsstrukturen for lostjenesten faktisk så ut.

5.2.2.2 Innføring av farledsbevisavgift

Fra 2011 er det innført egne avgiftskomponenter for utstedelse, fornying og endring av farledsbevis og kadettfarledsbevis. Andre avgiftskomponenter er tilsvarende redusert.

5.2.2.3 Økt grad av kostnadsorientering i avgiftssystemet

I omleggingen fra 2011 er det videre lagt opp til at en større andel av kostnadene skal legges på den faktiske bruken av los. Dette er ment som et incitament til at fartøyene skal anskaffe den kompetanse som er nødvendig for å kunne seile med farledsbevis. På denne bakgrunn er det lagt opp til en fordeling der 40 prosent av avgiftene legges på de obligatoriske avgiftskomponentene og 60 prosent legges på de brukeravhengige avgiftskomponentene. I det gamle systemet var fordelingen 50/50 prosent.

5.2.3 Gjeldende losavgiftssystem

5.2.3.1 Innledning

Losavgiftene reguleres gjennom losloven og forskrift 23. desember 1994 nr. 1128 om losberedskapsavgift, losings- og farledsbevisavgift (losavgiftsforskriften).

Det ble foretatt større endringer i losavgiftsforskriften, som trådte i kraft med virkning fra 1. januar 2011.

5.2.3.2 Hovedtrekkene i det nye losavgiftssystemet

Fartøy som frivillig benytter los eller som er omfattet av bestemmelsene om losplikt i henhold til losloven § 13 og forskrifter gitt i medhold av denne, skal betale avgift etter forskrift om losavgifter.

Losavgiftene består av følgende komponenter:

• Losberedskapsavgift som betales av fartøy uansett om los benyttes eller ikke

• Losingsavgift som betales av fartøy som benytter los

• Farledsbevisavgift som betales av fartøy/navigatør for gjennomføring av farledsbevisprøve, samt ved utstedelse, fornying eller endring av farledsbevis

• Kadettfarledsbevisavgift som betales av fartøy/navigatør for utstedelse av kadettfarledsbevis

Beregning av avgiftens størrelse avhenger av fartøyets størrelse målt i bruttotonn (BT) i henhold til skipsmålingskonvensjonen av 1969.

Nærmere om losberedskapsavgiften

Betalingsplikten for losberedskapsavgift inntrer når fartøyet passerer grensen for avgiftsbelagt farvann for inn- eller utseiling. Dette samsvarer med området for lospliktig farvann, det vil si innenfor grunnlinjene med unntak av visse lospliktfrie innseilingskorridorer til losbordingsfelt.

Losberedskapsavgiften betales av alle fartøy som frivillig benytter los eller er omfattet av bestemmelsene om losplikt i henhold til losloven og lospliktforskriften. For sistnevnte gruppe gjelder betalingsplikten uavhengig av den faktiske bruk av los, det vil si at også fartøy som seiler med farledsbevis må betale losberedskapsavgift.

Losberedskapsavgiften kan betales for hver enkelt seiling (inn- og utseiling fra avgiftspliktig farvann) eller i form av en årsavgift. Losberedskapsavgiften er stigende med fartøyets størrelse målt i bruttotonn (BT).

Nærmere om losingsavgiften

Betalingsplikten for losingsavgiften inntrer når los tas om bord. Avgiften betales i form av timesatser for bruk av los. Det påløper en minimums betalingsplikt for tre timer. Timesatsene for bruk av los er stigende med fartøyets størrelse målt i bruttotonn.

Nærmere om avgiftssatsene

Fra 1. januar 2012 er avgiftssatsene som de fremgår av boks 5.1.

5.3 Økonomiske konsekvenser av avgiftssystemet

5.3.1 Fordeling av avgiftsproveny etter fartøysstørrelse

Avgiftssystemet er bygget opp slik at losavgiftene øker med fartøyets størrelse målt i bruttotonn (BT). Tabellen nedenfor viser summen av losavgiftene for et utvalg fartøy ved inn- og utseiling til en havn, der det er lagt til grunn at losingen tar fire timer hver vei.

Kilde: Kystverket

Kilde: Kystverket

Figuren ovenfor viser at losberedskapsavgiften vokser relativt mye med fartøysstørrelse sammenlignet med losingsavgiften. Kryssubsidieringen i losavgiftene ligger dermed i all hovedsak i den obligatoriske delen av avgiftssystemet, mens den brukeravhengige delen av avgiftssystemet i langt større grad er kostnadsorientert (det er ikke vesentlige kostnadsforskjeller mellom å lose store og små fartøy).

Bakgrunnen for differensiering av avgiftene etter fartøysstørrelse kan føres tilbake i tid, og henger sammen med en vurdering av fartøyenes betalingsevne etter fartøysstørrelse. I St.meld. nr. 43 (1995–96) Lostjenesten og losgebyrene – en bred beskrivelse er det i begrunnelsen for differensierte gebyrer etter fartøysstørrelse vist til at innføringen av gebyrsystemet fra 1995 ikke skulle bidra til å påvirke konkurranseforholdet mellom store og små fartøy.

Prinsippet om differensiering etter fartøysstørrelse (betalingsevne) er i hovedtrekk videreført inn i losavgiftssystemet fra 2011, selv om det har skjedd en viss justering i graden av kryssubsidering fra store til små fartøy. Den viktigste årsaken er at den andel som losberedskapsavgiften utgjør av totalprovenyet er redusert fra 50 prosent til 40 prosent. Når losberedskapsavgiften i utgangspunktet har et større innslag av kryssubsidiering enn losingsavgiften, innebærer dette isolert sett at den samlede kryssubsideringen fra store til små fartøy er redusert.

Et interessant spørsmål er hvordan avgiftssystemet påvirker de ulike deler av skipsfarten. Hvis en forsøker seg på en tredeling etter fartøysstørrelse, utgjør fartøy opp til 4 000 bruttotonn ca. 60 prosent av losaktiviteten (ca. 25 000 losoppdrag). Denne gruppen omfatter mindre bulk- og containerskip i nærskipsfart og kysttrafikk, samt en del utenlandske fiskefartøy.

Fartøy mellom 4 000 og 20 000 bruttotonn utgjør ca. 30 prosent av losaktiviteten (ca. 15 000 losoppdrag). Denne gruppen omfatter noe større bulk- og containerskip, som særlig går i nærskipsfart. Gruppen omfatter også fartøy for bilfrakt, samt ro-ro skip og mindre tankskip.

Fartøy over 20 000 bruttotonn utgjør ca. ti prosent av losaktiviteten (ca. 5 000 losoppdrag). På grunn av spennvidden i størrelse blir dette en svært sammensatt gruppe, som omfatter blant annet passasjer/ro-ro skip, cruiseskip og de største tankskipene. Som figurene 5.4 og 5.5 indikerer, finansierer disse også en relativt større andel av lostjenestens virksomhet enn den aktivitet de faktisk medfører.

5.3.2 Fordeling av avgiftsproveny mellom ulike regioner

Det er store regionale forskjeller hva gjelder kostnader og inntektsdekning per losoppdrag. Dette kan ikke vurderes ut fra hensyn om kostnadseffektiv drift alene, men må ses i sammenheng med regionenes ulike geografiske og trafikkmessige forutsetninger.

Tabell 5.4 gir en oversikt over hvordan losaktiviteten samt inntekter og kostnader fordeles på Kystverkets ulike regioner.

Aktiviteten i region Sørøst og region Vest utgjør 71 prosent av alle losoppdrag mens tilsvarende tall for region Nordland og region Troms og Finnmark er 17 prosent. På grunn av de geografiske avstander og hensyn til en tilstrekkelig bemanning for døgnkontinuerlig drift, utgjør imidlertid bemanningen i de to nordlige distriktene 23 prosent av loskorpset.

I Nord-Norge medfører lange reiseavstander og relativt få oppdrag per los at gjennomsnittskostnaden per oppdrag blir høy. Gjennomsnittkostnaden for et losoppdrag i region Nordland er 22 664 kroner, mens gjennomsnittkostnaden i region Sørøst er 11 358 kroner.

Videre er ikke inntektene store nok til å dekke kostnadene i region Nordland og region Troms og Finnmark. Underskuddet i region Nordland og region Troms og Finnmark finansieres i hovedsak av overskuddet i region Vest. Regionene Sørøst og Midt-Norge går tilnærmet i balanse.

Kilde: Kystverket

5.3.3 Fordeling av avgiftsproveny mellom de ulike avgiftskomponentene

Tabell 5.5 viser hvordan avgiftsprovenyet fordeler seg mellom de ulike avgiftskomponentene. Losingsavgiften utgjorde 60,9 prosent av losavgiftene i 2012, som er nesten identisk med målet om 60,0 prosent dekningsgrad fra denne avgiftskomponenten.

Med driftsutgifter og investeringer på rundt 730 millioner kroner og inntekter på rundt 760 millioner kroner, gikk lostjenesten med om lag 30 millioner kroner i overskudd i 2012. Dette medførte at avgiftene ble satt ned i 2013.

5.3.4 Losavgiftenes utvikling over tid

Losavgiftene har over tid økt mer enn det generelle pris- og lønnsnivå. Fra 2002 til 2012 har losavgiftene økt med i snitt 57,1 prosent. Hvis vi sammenligner med et vektet snitt av Statistisk sentralbyrås indeks for årslønn og konsumprisindeks (KPI) økte denne med 41,6 prosent i samme periode. I dette vektede snittet er det tatt utgangspunkt i at årslønn utgjør 70 prosent mens KPI utgjør 30 prosent. Dette svarer til fordelingen mellom lønnskostnader og andre kostnader for lostjenesten.

Kilde: Kystverket

I perioden 2002–2008 var økningen i losavgiftene omtrent på samme nivå som den generelle pris- og lønnsveksten i Norge. I 2009 økte imidlertid losavgiftene med 13 prosent, mot et veid snitt for pris- og lønnsveksten på 3,6 prosent. Den viktigste forklaringen på økningen i losavgiftene var behovet for å dekke inn økte lønnskostnader i lostjenesten.

Arbeidstid og lønn for losene og losbåtførerne er regulert gjennom særavtaler, som er inngått mellom de aktuelle arbeidstakerorganisasjonene (Norsk Losforbund og Losbåtførernes Forbund) og Kystverket. Særavtalene er inngått i henhold til Hovedtariffavtalens bestemmelser om slike avtaler. Mot slutten av 2008 ble det inngått en ny særavtale med Losbåtførernes Forbund. Dette er så vidt utvalget har forstått den viktigste enkeltkomponenten som forklarer kostnadsveksten i 2009.

I perioden 2011–2012 har økningen i losavgiften ligget under den generelle pris- og lønnsveksten, og i 2013 har losavgiftene blitt redusert med to prosent. Bakgrunnen for avgiftsreduksjonen i 2013 er at lostjenesten sitter igjen med et overskudd etter regnskapet for 2012.