11 Utvalgets vurdering av losavgiftssystemet

11.1 Innledning

Utvalget har, på bakgrunn av innkomne innspill og erfaringer med omleggingen i losplikt- og losavgiftssystemet fra 2011, vurdert om det bør gjennomføres justeringer i losavgiftssystemet. Mulige endringer i fordelingen av avgiftsprovenyet mellom losingsavgift, beredskapsavgift og farledsbevisavgift er vurdert. Utvalget har også vurdert om alle fartøy med farledsbevis bør betale losberedskapsavgift. I denne forbindelse har utvalget sett nærmere på konsekvensene av innføring av avgiftsplikt for fartøysgrupper som ikke var omfattet av dette før 2011. Til slutt er kryssubsidieringen i avgiftssystemet gjennomgått.

11.2 Fordeling av avgiftsproveny mellom losingsavgift, losberedskapsavgift og farledsbevisavgift

11.2.1 Innledning

Losavgiftssystemet består av komponentene losingsavgift, losberedskapsavgift og farledsbevisavgift, som nærmere beskrevet i kapittel 5.2.3. De ulike komponentene skal dekke ulike deler av lostjenestens kostnader. Losingsavgiften er betaling for den faktiske medgåtte tid som losen er om bord (med minimumsbetaling for tre timer). Losberedskapsavgiften betales av alle fartøy som er omfattet av lospliktregelverket, uavhengig av om seilas foretas med los eller farledsbevis. Farledsbevisavgiften er betaling for praktisk og teoretisk prøve samt utsteding av farledsbevis. Av de samlede kostnadene til lostjenesten dekker losingsavgiften ca. 60 prosent, losberedskapsavgiften ca. 39,5 prosent og farledsbevisavgiften ca. 0,5 prosent.

11.2.2 Fordelingen av totalproveny mellom losingsavgiften og losberedskapsavgiften

I forbindelse med omleggingen av avgiftssystemet i 2011, ble den andel som losingsavgiften skulle dekke av totalprovenyet økt fra 50 til 60 prosent. Losberedskapsavgiften fikk en tilsvarende reduksjon fra 50 prosent til 39,5 prosent (ca. 0,5 prosent ble lagt på den nyopprettede farledsbevisavgiften). Dette medførte en reduksjon i den avgiftsbelastning som ble lagt på fartøy som seiler med farledsbevis.

11.2.2.1 Mulige konsekvenser ved endret provenyfordeling

På bakgrunn av ovenstående har utvalget sett på to ulike alternativer for å eksemplifisere konsekvensene ved å redusere losberedskapsavgiftens andel av totalprovenyet. I det første eksempelet er losberedskapsavgiftens andel av totalprovenyet redusert fra 40 prosent til 20 prosent, mens losingsavgiften er tilsvarende økt fra 60 prosent til 80 prosent. I det andre eksempelet er losberedskapsavgiftens andel redusert fra 40 prosent til 30 prosent.

Endret provenyfordeling, 20 prosent på losberedskapsavgiften og 80 prosent på losingsavgiften

En omlegging hvor losberedskapsavgiftens andel av totalprovenyet reduseres fra 40 prosent til 20 prosent av totalprovenyet vil medføre en reduksjon på 49,5 prosent i inntektene fra losberedskapsavgiften og en økning på 31,1 prosent i inntektene fra losingsavgiften. Grunnet avgiftssystemets oppbygning, med kryssubsidiering fra store til små fartøy, vil imidlertid utslagene for det enkelte fartøy variere betraktelig i forhold til dette, jf. tabell 11.1 nedenfor.

Fartøy med lav bruttotonnasje og som seiler med los vil få en økning i de samlede losavgifter, fordi økningen i losingsavgiften overstiger reduksjonen i losberedskapsavgiften.

Fartøy med høy bruttotonnasje og som seiler med los over relativt korte strekninger vil få en reduksjon i de samlede losavgifter, fordi reduksjonen i losberedskapsavgiften er større enn økning i losingsavgiften. (Dette gjelder for eksempel cruiseskip til Oslo eller tankskip til Mongstad). Store fartøy som benytter los over en lengre periode eller distanse vil derimot få en økning i de samlede losavgifter, fordi losingsavgiften da vil bli forholdsvis stor. (Dette gjelder for eksempel cruisefartøy på ukelangt cruise fra vestlandskysten og nordover.)

Fartøy som kun seiler på farledsbevis vil få 49,5 prosent lavere losberedskapsavgift, både pr anløp og i årsavgiften. Avgiftslettelsen vil avhenge av skipets størrelse i bruttotonnasje. En slik endring av avgiftsstrukturen vil redusere kryssubsidieringen ved at en større del av totalprovenyet overføres fra de større fartøyene til de mindre.

Endret provenyfordeling, 30 prosent på losberedskapsavgiften og 70 prosent på losingsavgiften

En omlegging hvor losberedskapsavgiftens andel av totalprovenyet reduseres fra 40 prosent til 30 prosent av totalprovenyet vil medføre en reduksjon på 23,6 prosent i inntektene fra losberedskapsavgiften og en økning på 14,9 prosent i inntektene fra losingsavgiften. Utslagene for det enkelte fartøy vil variere en del i forhold til dette, jf. tabell 11.2 nedenfor.

Konsekvensene for de ulike fartøysgruppene går i samme retning men ikke med like stor effekt, som i eksempelet der losberedskapsavgiftens andel av totalprovenyet ble redusert fra 40 prosent til 20 prosent.

Når losberedskapsavgiftens andel av totalprovenyet reduseres til 30 prosent, vil fartøy med relativt lav bruttotonnasje og som seiler med los få en viss økning i de samlede losavgifter. Det samme gjelder store fartøy som benytter los over en lengre periode eller distanse (eksempelvis cruisefartøy). Motsatt vil fartøy med høy bruttotonnasje og som seiler med los over relativt korte strekninger få en reduksjon i de samlede losavgifter. Fartøy som kun seiler på farledsbevis vil få 23,6 prosent lavere losberedskapsavgift, både pr anløp og i årsavgiften.

11.2.2.2 Utvalgets vurdering

Utvalget har merket seg de synspunkter som har kommet fra flere aktører innen næringen om at fartøy som seiler med farledsbevis fremdeles dekker en for høy andel av de totale utgiftene til lostjenesten.

Etter utvalgets vurdering er det ressurskrevende å opprettholde en tilstrekkelig tilgang på lostjenester og denne tilgjengeligheten eller grunnberedskapen må gis en eller annen form for finansiering gjennom avgiftssystemet. Utvalget mener også at finansieringen av en slik grunnberedskap bør omfatte både fartøy som seiler med los og fartøy som seiler med farledsbevis. At fartøy som seiler med farledsbevis bør bidra til finansieringen av en slik grunnberedskap begrunnes med at det innenfor denne gruppen også er fartøy som benytter los, for eksempel ved seilas i områder som ikke dekkes av farledsbeviset. De bidrar dermed til behovet for å opprettholde en tilstrekkelig beredskap for lostjenester.

Utvalget mener på bakgrunn av ovenstående at det er riktig med en avgiftskomponent som skal bidra til å finansiere en grunnberedskap for lostjenester, og at denne avgiftskomponenten har et relativt bredt nedslagsfelt. Det kan imidlertid diskuteres hvor stort dette bidraget bør være.

Utvalget er ikke kjent med at det foreligger noe tallmateriale som gir et fast holdepunkt for hvordan totalprovenyet bør fordeles mellom losingsavgiften og losberedskapsavgiften. Det vil således måtte legges til grunn noen skjønnsmessige kriterier i vurderingen av avgiftsstrukturen.

Etter utvalgets vurdering er det vanskelig å ta utgangspunkt i faste og variable kostnader, da disse vil avhenge av hvilket tidsperspektiv en legger til grunn. På kort sikt er størstedelen av kostnadene til lostjenesten faste kostnader. I et lengre tidsperspektiv, med mulighet for omstillinger i lostjenesten, vil imidlertid en større andel av kostnadene være variable.

I et slikt perspektiv mener utvalget at det er viktig å trekke inn i vurderingen hvilke incitamenter avgiftsstrukturen kan gi til brukerne av lostjenesten. Ved å redusere losberedskapsavgiften, mot en tilsvarende økning i losingsavgiften, belønnes de fartøy som tar på seg kostnadene ved å anskaffe nødvendig kompetanse for å kvalifisere til farledsbevisordningen. Dette igjen vil over tid kunne redusere behovet for lostjenester. Konsekvensen vil være redusert samlet ressursbruk for Kystverket og skipsfarten samtidig som sikkerheten er ivaretatt gjennom farledsbevisordningen.

Utvalget antar også at endret provenyfordeling kan medføre en endring i cruiseskipenes seilingsmønster ved at de velger havner med kort innseiling og at de i mindre grad vil seile innaskjærs med los om bord. Dette vil gi kortere inn- og utseilinger og gi lavere losavgifter. Dette kan føre til at inntektene til lostjenesten blir redusert, uten at en får en tilsvarende utgiftreduksjon. Det at cruiseskipene sannsynligvis vil velge inn- og utseilinger har også noe med markedsføringen av Norge som turistland å gjøre ved at passasjerene vil miste mye av opplevelsen av landet. Antakelig vil det også påvirke næringslivet på de steder som mister anløp.

I dag er det en betydelig kryssubsidiering mellom landsdelene, først og fremst fra Region Vest (Rogaland og Vestlandet) til Nordland, Troms- og Finnmark. En reduksjon av inntektene fra de store tankskipene vil redusere muligheten til en slik kryssubsidiering. Problemet vil bli ytterligere forsterket hvis inntektene fra cruisskipene også blir redusert. Dette er en kryssubsidiering av rene distriktshensyn som utvalget anbefaler at staten vurderer å dekke.

Norskekysten er spesiell ved at relativt store fartøy kan seile innaskjærs over lange strekninger, spesielt er dette aktuelt i perioder med dårlig vær. Losavgiftstrukturen må ikke bidra til redusert sikkerhet ved å presse skip til havs.

Etter utvalgets vurdering vil en omlegging av avgiftsstrukturen som beskrevet over gi gode incitamenter til økt bruk av farledsbevis. Som nevnt over, kan endringen også få negative konsekvenser. Utvalget vil understreke at mer detaljerte konsekvensberegninger må utarbeides før avgiftstrukturen eventuelt kan endres.

11.2.3 Farledsbevisavgiftens andel av de samlede losavgiftene

I budsjettet for 2013 utgjør farledsbevisavgiften 0,6 prosent av de samlede losavgiftene. Dette er lavere enn de faktiske utgifter som medgår til å administrere ordningen med farledsbevis. Kystverket har tidligere anslått at utgiftene til å administrere ordningen utgjør om lag to prosent av de samlede utgiftene til lostjenesten.

11.2.3.1 Utvalgets vurdering

Etter utvalgets vurdering er det argumenter både for og mot å endre farledsbevisavgiftens andel av totalprovenyet. På den ene siden vil en økning av farledsbevisavgiftens andel av totalprovenyet bidra til å gjøre avgiftssystemet mer kostnadsorientert. På den annen side er det et uttrykt ønske, både fra statlig myndigheter og næringsorganisasjoner og-aktører, om økt bruk av farledsbevis, da dette er et ressursbesparende tiltak som samtidig ivaretar kravene til sjøsikkerhet.

Utvalget vil vektlegge betydningen av at losplikt- og losavgiftssystemet samlet gir incitamenter til økt bruk av farledsbevis. I så henseende er det utvalgets vurdering at det ikke bør gjennomføres endringer i farledsbevisavgiften som vil gi motsatt virkning.

11.2.4 Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler at Fiskeri- og kystdepartementet vurderer endringer i fordelingen av avgiftsprovenyet mellom losingsavgift og losberedskapsavgift.

Utvalget mener videre at farledsbevisavgiftens andel av de samlede losavgifter ikke bør økes, da dette vil virke i motsatt retning av utvalgets øvrige forslag om å stimulere til økt bruk av farledsbevis.

11.3 Nærmere om losberedskapsavgift for fartøy med farledsbevis klasse 3

11.3.1 Utvalgets vurdering

Losberedskapsavgiften har vært begrunnet ut i fra et behov om å kunne finansiere en tilstrekkelig grunnberedskap for lostjenester. I begrunnelsen fra Fiskeri- og kystdepartementet har det videre vært pekt på at dette er noe som alle lospliktige fartøy må være med på å finansiere, også fartøy som seiler med farledsbevis.

Som det er redegjort for i kapittel 11.2.2., mener utvalget at det er behov for en avgiftskomponent som er med på å finansiere en grunnberedskap for lostjenester. Vi mener også at denne avgiftskomponenten bør finansieres av et bredt utvalg av de lospliktige fartøy, herunder fartøy som seiler med farledsbevis. Etter utvalgets mening, kan det like fullt diskuteres om en slik avgiftsplikt bør omfatte alle fartøy som seiler med farledsbevis.

11.3.1.1 Konsekvensene av gjeldende innretning på losberedskapsavgiften

Som redegjort for i kapittel 4.5.4, ble blant annet fraktefartøy i innenriks fart og fiskefartøy omfattet av lospliktreglene og losavgiftsregime fra 1. januar 2011. Disse fartøyene fikk dermed et avgiftspålegg som de tidligere ikke har hatt. Eksempelvis får et lasteskip med en lengde på 70 meter og størrelse på 1 300 bruttotonn en årsavgift tilsvarende ca. 35 000 kroner, mens et supplyskip med en lengde på 95 meter og størrelse på 4 500 bruttotonn får en årsavgift tilsvarende ca. 125 000 kroner. Dette er fartøy som i hovedsak vil oppfylle losplikten gjennom å seile med farledsbevis, og som i liten grad vil ha behov for faktiske lostjenester.

Selv om enkelte avgifter (kystavgiften) nå er fjernet, har utvalget registrert at det fra næringens side oppleves som om dette har blitt erstattet av nye avgifter (losberedskapsavgiften). De fartøysgrupper som det her er snakk om er kanskje også de som først og fremst har konkurranseflater mot veg. Etter utvalgets vurdering har derfor denne avgiftsinnføringen gjort det vanskeligere å nå politiske målsetninger om overføring av godstransport fra veg til sjø, jf. Meld. St. nr. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023.

11.3.1.2 Mulige endringer i plikten til å betale losberedskapsavgift

Etter utvalgets vurdering bør losberedskapsavgiften vurderes nærmere for fartøy som i all hovedsak seiler med farledsbevis og som i mindre grad enn andre fartøysgrupper har behov for opprettholdelse av en generell beredskap for lostjenester. Etter utvalgets vurdering vil dette gjelde for fartøy som kvalifiserer til utvalgets forslag om farledsbevis klasse 3, som er nærmere beskrevet i kapittel 10.4.1. Utvalget mener derfor at et fritak fra losberedskapsavgiften bør vurderes for fartøy som kvalifiserer til denne farledsbevisklassen.

Forslaget er beregnet til maksimalt å medføre en inntektsreduksjon på i overkant av 30 millioner kroner. Dette inntektsbortfallet bør så langt som mulig finansieres gjennom de utgiftsreduksjoner som er ventet å følge av utvalgets øvrige forslag. Det vil også være slik at en reduksjon i inntektene vil komme før effekten av alle utgiftsreduksjonene. Utvalget mener at Fiskeri- og kystdepartementet bør se nærmere på hvordan dette midlertidige gapet mellom inntekter og utgifter bør finansieres. Vi stiller spørsmål ved om det er brukerne som bør finansiere dette.

11.3.2 Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler at fartøy som kvalifiserer til ordningen med farledsbevis klasse 3 fritas fra plikten til å betale losberedskapsavgift. Dette er fartøy som i mindre grad enn andre fartøysgrupper vil være avhengige av å ha tilgang til lostjenester. De medfører dermed også et mindre ressursbehov knyttet til opprettholdelse av en tilstrekkelig beredskap for lostjenester.

Utvalget mener videre at bortfallet av proveny fra denne gruppen i størst mulig utstrekning bør tas gjennom de utgiftsreduksjoner som ventelig vil følge av utvalgets øvrige forslag og anbefalinger, jf. kapittel 14.

11.4 Kryssubsidiering i avgiftssystemet

11.4.1 Utvalgets vurdering

11.4.1.1 Kryssubsidiering fra store til små fartøy

Som redegjort i kapittel 5.3, medfører avgiftssystemet en betydelig grad av kryssubsidiering fra store til små fartøy. Eksempelvis kan losavgiftene for et fartøy i størrelsesorden 100 000 bruttotonn være ti ganger høyere enn for et fartøy på 2 000 bruttotonn ved en tilsvarende losing.

Denne kryssubsidiering har vært begrunnet med at avgiftssystemet skal ta hensyn til de ulike fartøyenes betalingsevne, slik at ingen enkeltstående fartøygruppe vil bli utkonkurrert som en konsekvens av losplikt- og losavgiftssystemet.

Utvalget ser at det kan være enkelte problematiske sider ved denne kryssubsidiering, ved at forskjellene i avgiftsnivå blir så vidt store (for nærmere beskrivelse vises det til kapittel 5.3). Strukturen med kryssubsidiering innebærer også at inndekningen av lostjenestens kostnader er svært avhengig av en relativt liten fartøysgruppe. Samtidig ser vi at det er nødvendig å ta hensyn til de ulike fartøysgruppenes betalingsevne, og at dette hensynet vil medføre en viss grad av kryssubsidiering.

Utvalget mener for øvrig at det kan stilles spørsmål ved om det er riktig å kalle dette kryssubsidiering. De største fartøyene utgjør den største risikoen fordi de potensielle konsekvensene ved ulykker er betydelige. Kostnaden ved å levere en tilfredsstillende lostjeneste til denne typen fartøy er høyere da det krever betydelig mer kompetanse fra losen enn ved losing av mindre skip. Utvalget mener også at avgiftssystemet bør ta hensyn til risikoen forbundet med det enkelte fartøy, slik at fartøy med høy risiko får høyere avgift.

11.4.1.2 Kryssubsidiering mellom kystregioner og sjøtrafikkavdelinger

Avgiftssystemet kan også sies å være kryssubsidiert ved at avgiftssystemet er felles for hele kysten mens kostnadene forbundet med losing varier betydelig mellom de ulike kystregioner og sjøtrafikkavdelinger.

Bakgrunnen for kostnadsforskjellene mellom ulike kystregioner og sjøtrafikkavdelinger henger sammen med både naturgitte og trafikale forhold, og er nærmere beskrevet i kapittel 5. Et felles avgiftssystem for hele landet har blitt begrunnet med at lostjenesten er en lovpålagt tjeneste hvor det påligger staten et ansvar å tilby en likartet tjeneste langs hele kysten. I dette inngår også at losplikt- og losavgiftssystemet som sådan ikke bør virke konkurransevridende mellom ulike kystregioner eller havneområder.

Etter utvalgets vurdering er det gode argumenter for et felles avgiftssystem langs hele kysten. Vi vil imidlertid tillegge at kostnadsutviklingen i de ulike regionene og sjøtrafikkavdelingene bør følges nøye, og at kryssubsidieringen i avgiftstrukturen løpende vurderes også i forhold til dette.

Utvalget mener prinsipielt at kryssubsidiering som er en konsekvens av distriktshensyn bør dekkes av staten. Statlig dekning av deler av lostjenesten vil også være et incitament for statlige myndigheter til å drive en effektiv lostjeneste. En omlegging til statlig finansiering vil sikre både stabil grunnfinansiering av beredskapen langs hele kysten samtidig som det vil gi et sunt incitament til god kostnadsstyring.

11.4.2 Utvalgets anbefaling

Utvalget mener at avgiftssystemet må være minst mulig konkurransevridende og bidra til god sikkerhet på kysten. I oppbyggingen av avgiftssystemet er det også viktig å ta hensyn til risikoen forbundet med det enkelte fartøy. Avgiftssystemet er et spørsmål som løpende må vurderes av Fiskeri- og kystdepartementet og Kystverket.