Del 2
Utviklingstrekk

4 Internasjonale maktforhold

Forstørr bilde

Foto: Aris Messinis / AFP

Alene den hurtighet hvormed i vår tid den internasjonale situasjon kan skifte karakter, og den raskhet hvormed utviklingen skrider fram på det faglige militære felt, må […] en fra nå av og framover regne med en forholdsvis enda kortere levetid for en forsvarsordning enn den erfaringen fra tiden før den siste krig forteller om.

Forsvarskommisjonen av 1946, del I, s. 9.

30 år etter den kalde krigens slutt er vi på grunn av Russlands angrepskriger og flere andre internasjonale utviklingstrekk, over i en ny historisk epoke. Det pågår omfattende og strukturelle endringer i det internasjonale systemet. Grunnleggende antagelser om hva som har gitt Norge sikkerhet, stabilitet, demokratisk og økonomisk frihet, er utfordret. Vår frihet og sikkerhet kan ikke tas for gitt. Rammebetingelsene for norsk sikkerhet og norske sikkerhetsinteresser er i en negativ utvikling og vil etter forsvarskommisjonens vurdering forbli usikre og ustabile i mange år fremover.

Del II beskriver utviklingstrekk innen syv områder som forsvarskommisjonen mener vil ha sentral betydning for utviklingen i tiårene fremover: internasjonale maktforhold, nasjonal motstandsdyktighet, demografi, klimaendringer, økonomi, teknologi, og til slutt hvordan bruk av militærmakt er i endring. Å si noe om hvordan pågående endringer i Norges strategiske omgivelser virker inn på norsk sikkerhet og norske sikkerhetsinteresser, er krevende nok på kort sikt. Det er enda vanskeligere 10–20 år frem i tid. Utviklingen på alle de syv områdene er forbundet med usikkerhet og kan anta andre former enn det kommisjonen vurderer. Samtidig har vi prøvd å identifisere noen utviklingstrekk som fremstår som viktigere og mer varige enn andre. Vi har analysert hvordan disse kan eller vil påvirke norsk sikkerhet og rammene for forsvaret av Norge. Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk må ta høyde for flere ulike utviklingsforløp, og politikken må kunne tilpasses ved behov.

4.1 Innledning

Russlands fullskala invasjon av Ukraina 24. februar 2022 innledet en ny epoke i internasjonal politikk. Invasjonen var den endelige avslutningen på epoken etter den kalde krigens slutt fra 1991. På tross av regionale kriger, internasjonal terrorisme og en rekke andre globale kriser, var perioden 1991–2022 preget av relativ fremtids- og fredsoptimisme, økonomisk globalisering og vekst. I flere tiår har USA og andre vestlige land og institusjoner vært dominerende aktører og satt dagsorden i internasjonal politikk. Nå er den globale situasjonen i endring.

På sikt er det forholdet mellom USA og Kina som vil definere den globale sikkerhetspolitiske, økonomiske og teknologiske utviklingen. Vi er allerede i en tid preget av skjerpet konkurranse mellom stater, maktforskyvning fra vest mot øst og svekkede globale institusjoner. Historien har vist at slike globale maktskifter ofte innebærer ustabilitet, fare for misforståelser, krig og konflikt. Norske myndigheter må forholde seg til disse endringene i det internasjonale systemet og forberede seg på ringvirkningene de vil ha for norsk sikkerhet.

Dette kapittelet tar for seg de internasjonale utviklingstrekkene som forsvarskommisjonen mener vil ha størst betydning for Norges sikkerhet og handlingsrom de neste 10–20 årene. Vi gir først en vurdering av det globale maktskiftet som ligger til grunn for den brytningstiden verden nå er inne i. Deretter vurderer vi aktørene som trolig vil ha størst betydning for Norges sikkerhet i årene som kommer: USA, Russland, Kina, NATO, europeiske land, Norden og ikke-statlige aktører.

4.2 Internajonalt system under press

Staters opptreden og forhold til hverandre har i etterkrigstiden vært basert på spilleregler som har bidratt til stabilitet og forutsigbarhet selv i krevende tider. En rekke internasjonale avtaler og organisasjoner basert på felles prinsipper, med røtter i et vestlig og liberalt verdifellesskap, bidro lenge til å gjøre verden friere, tryggere og mer velstående. Det internasjonale systemet som har utviklet seg etter 1945, hviler på et sett med felles regler og liberale verdier, deriblant folkeretten, nasjonal selvbestemmelsesrett, menneskerettighetene, internasjonalt samarbeid og internasjonale institusjoner. FN-pakten fra 1945 la til rette for et internasjonalt system der rett skulle gå foran makt, og en rekke institusjoner vokste frem for å ivareta disse prinsippene.

Svekkelsen av denne internasjonale ordenen har pågått over tid. Russlands anneksjon av Krym og destabilisering av Øst-Ukraina i 2014, og fullskala angrep på Ukraina i 2022, er de klareste uttrykkene for en internasjonal rettsorden under press. Kina har på sin side annektert en rekke øyer i Sør-Kinahavet som mange andre land gjør krav på. Kina har også omfattende maritime territorialkrav som utfordrer havretten. Både Russland og Kina har det siste tiåret tatt til orde for alternative måter å organisere og se verden på og begge land har vist manglende vilje til å følge de etablerte spillereglene.

Forstørr bilde

Foto: Kremlin.ru

USAs og vestlige lands vilje til å intervenere i andre land etter den kalde krigen har også spilt en rolle i denne utviklingen. Flere vestlig-ledede intervensjoner etter den kalde krigen hadde FN-mandat og formål om å stanse folkemord. Dette gjaldt blant annet på Balkan og i Libya. Konsekvensene av intervensjonene var imidlertid ofte kaos, lovløshet og borgerkrig. Verken NATOs luftkampanje mot serbiske styrker i Kosovo i 1999, eller den USA-ledede invasjonen av Irak i 2003, hadde mandat fra FNs Sikkerhetsråd. Dette blir av noen land og aktører ansett som feilgrep med store negative konsekvenser for folkeretten og en regelstyrt verden.

Antall militære konflikter i verden er på vei oppover (figur 4.4). De fleste væpnede konflikter er borgerkriger og finner sted i utviklingsland. Et økende antall er også internasjonaliserte, det vil si at tredjeparter er involvert. Dette kan øke faren for at konfliktene sprer seg. En annen trend er at væpnede konflikter synes å bli mer langvarige.1 I de siste årene er vestlige lands evne og vilje til å intervenere i regionale konflikter blitt svekket, samtidig som regionale makters rolle styrkes. Eksempler på dette finner vi i land som Syria, Libya og Jemen. Med økt konkurranse mellom supermaktene USA og Kina og en rekke stormakter som søker mer innflytelse, blir det mer krevende å bruke FN til å dempe konfliktnivået og sette rammer for løsningsprosesser.2

FN er svekket som direkte resultat av økende konflikt mellom de mektigste statene i verden, hvor de viktigste også er medlemmer av Sikkerhetsrådet. Autoritære stater og ikke-statlige aktører vil etter alle solemerker fortsette å utfordre gjeldende internasjonale regler. Også mindre land kan se muligheter for å teste grenser og forordninger de er misfornøyd med. Dette gjør de vel vitende om at Vestens vilje og evne til å gripe inn er redusert, og at det er flere samarbeidspartnere å velge mellom. Dette kan resultere i et internasjonalt system der skillelinjene i økende grad vil gå mellom demokratier og autoritære land. Man kan også få et mer uoversiktlig system der stater samordner sin politikk ut fra sine nasjonale interesser i hver enkelt sak. Oppslutningen om internasjonale avtaler er allerede synkende, og det blir mer krevende å erstatte dem som er sagt opp, blant annet nedrustnings- og rustningskontrollavtaler. Mye tyder derfor på at vi går inn i en epoke med flere konflikter, opprustning og våpenkappløp. Kjernevåpnenes rolle i Ukraina-krigen vil kunne forsterke betydningen av disse våpnene. Andre land enn Russland kan vurdere militær aggresjon med trussel om mulig kjernefysisk eskalering, eller land kan ønske å utvikle egne kjernevåpen for å avskrekke angrep (se nærmere omtale i 10.9).

Vestlig samhold utfordres i økende grad også innenfra. Tradisjonelt har vestlige land støttet opp om liberalt demokrati, frie markeder, menneskerettigheter og internasjonale institusjoner. I flere land er tradisjonelle verdier og politikk under press, og politiske bevegelser som lover nye løsninger på interne utfordringer får økt oppslutning. Dersom utfordringene vedvarer og de tradisjonelle politiske partiene ikke klarer å svare på dem, vil denne utviklingen sannsynligvis fortsette de neste 10–20 årene. Forskning har over tid pekt på at demokratiske land bare unntaksvis er i konflikt med hverandre. De kommer bedre overens med naboland, og de har mindre konfliktfylte handelsforbindelser. Andelen demokratier i verden er imidlertid vært på vei nedover (figur 4.3). En økning i antallet udemokratiske land kan øke risikoen for at Norge eller våre allierte blir involvert i konflikt. Små demokratiske land som Norge, er særlig avhengige av internasjonale spilleregler for å ivareta sine interesser. Dersom en økende andel land ser bort fra eksisterende spilleregler og søker å innføre nye, vil dette påvirke norsk sikkerhet og handlingsrom negativt i årene fremover.

Forstørr bilde

4.3 USAs globale rolle utfordres

USA vil frem mot 2040 trolig forbli verdens sterkeste militærmakt. USAs interesse for og rolle i europeisk sikkerhet vedvarer som følge av gjensidig økonomisk avhengighet, menneskelige, kulturelle og verdimessige bånd som er bygget opp over lang tid. USA har også en grunnleggende sikkerhetspolitisk interesse i at Europa ikke blir dominert av stater som kan true det amerikanske kontinentet. Samtidig har USA også flere og mer overordnede globale interesser. Kina har over mange år vært identifisert som den alvorligste og reelle utfordreren til USAs globale lederrolle. USAs økende vektlegging av Kina og Asia ble stadfestet på ny i 2022, da Biden-administrasjonen la frem sin nasjonale sikkerhetsstrategi. Der omtales Kina som den dimensjonerende og langsiktige trusselen mot amerikanske interesser. Russland vurderes som en umiddelbar trussel mot global og regional stabilitet, men anses ikke å ha økonomiske og strategiske ressurser til å utfordre USA på sikt. Denne overordnede vurderingen vil prege amerikansk utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk det kommende tiåret.

Forstørr bilde

Kilde: Peace Research Institute Oslo

USAs dominerende rolle etter andre verdenskrig kan være i endring. Den USA-ledede internasjonale ordenen har gitt store sikkerhetspolitiske, politiske og økonomiske fordeler for de landene som frivillig har sluttet opp om den. Europeiske allierte, som Norge, har dratt stor nytte av USAs globale militære avskrekkingsevne, inklusive USAs kjernevåpenparaply. De har også kunnet nedprioritere egne forsvarsutgifter fordi de har hatt USA i ryggen. Som følge av at USA har lagt til rette for global frihandel, har de fleste av USAs allierte opplevd en historisk velstandsøkning.

Fra å være den ubestridte lederen i verdenssamfunnet etter Berlin-murens fall i 1989, er USA i dag ikke lenger like dominerende verken militært, økonomisk, politisk eller kulturelt. Dette skyldes blant annet at andre aktører har vokst seg større og fått mer makt, særlig Kina. Samtidig har ikke USAs egen maktbase samme kraft og omfang som tidligere. USA har fortsatt global rekkevidde med sin militærmakt, men har ikke lenger evne til å dominere enhver region militært til enhver tid. Press innenfra og utenfra mot USAs globale posisjon og innflytelse, vil trolig øke de kommende tiårene.

Kilde: Varieties of Democracy Project

USA vil fortsatt være en ledende global kraft, men vil trolig være nødt til å samarbeide tettere med partnere for å nå sine mål. USAs økonomiske posisjon er også i endring, og USAs andel av verdens BNP har hatt en nedadgående trend de siste 20 årene. Over 70 år med vestlig vekst, handlefrihet og sikkerhet støttet av amerikansk lederskap kan være i tilbakegang. Denne grunnleggende endringen i den internasjonale maktbalansen vil prege Norges sikkerhetspolitiske omgivelser de neste 10–20 årene.

Også USAs innenrikspolitiske utvikling har betydning for norsk og internasjonal sikkerhet. USA har de siste 30 årene blitt gradvis mer polarisert. Splittelsen mellom liberale og konservative er dyp, kombinert med delvis polarisering også internt i de to leirene. Historisk har den amerikanske holdningen til internasjonalt samarbeid beveget seg som en pendel, fra isolasjonisme til vilje, til å bære store deler av det multilaterale systemet. Tendensen til amerikansk tilbaketrekning ble særlig tydelig under Trump-administrasjonen, men strekker seg lenger tilbake i tid. Presset fra amerikanske velgere om å redusere USAs internasjonale engasjement har økt de siste tiårene og kan ventes å fortsette.

Utenriks- og sikkerhetspolitiske retningsvalg har til nå i hovedsak gått klar av utviklingen, og bevilgninger til forsvar har fortsatt bred støtte i Kongressen. Det samme gjelder tiltak for å demme opp for Kina og å bevare NATO. Fortsatt polarisering i amerikansk politikk kan imidlertid gi raskere og mer uberegnelige skifter i USAs utenrikspolitikk i årene fremover. Det er bred enighet i USA på tvers av politiske skillelinjer om at amerikanske styrker ikke lenger skal engasjeres i langvarige og omfattende militære operasjoner i Midtøsten og Afrika.

Det er flere ulike scenarioer for USAs fremtidige rolle i internasjonal politikk. Disse avhenger av mange ulike globale og innenrikspolitiske utviklingstrekk. USA kan forbli sikkerhetsgarantisten for Europa de neste 20 årene. USA kan også i økende grad vende seg mot Kina, men forbli delvis i Europa. Og i ytterste fall kan USA forlate Europa og rette det meste av oppmerksomheten mot Kina. Det kan ikke utelukkes at isolasjonistiske tendenser i økende grad vil gjøre seg gjeldende i USA, og at landet vil vende seg mer inn mot seg selv. Det mest sannsynlige er etter kommisjonens vurdering at USA vil fortsette sin gradvise dreining mot Kina og Øst-Asia. Samtidig har den globale supermakten USA vitale interesser også i Europa, og vil av den grunn opprettholde nærvær her og handle for å sikre disse interessene når nødvendig. Det er likevel all grunn til å tro at USA vil kreve at europeiske land gjør mer for å ivareta sikkerheten på eget kontinent ved å styrke sine egne militære kapasiteter betydelig.

4.4 Russland som vedvarende trussel

Etter angrepet på Georgia i 2008, annekteringen av Krym og destabiliseringen av Øst-Ukraina i 2014 og fullskala-invasjonen av Ukraina i 2022, har Russland for tredje gang på 14 år demonstrert vilje og evne til å ta i bruk militære virkemidler for å oppnå sine mål. Russlands militære angrep er den største sikkerhetspolitiske enkeltendringen for Norges sikkerhet siden 1992, da forrige forsvarskommisjon langt på vei konstaterte bortfallet av en konvensjonell trussel i Europa. NATOs strategiske konsept fra 2022 beskriver Russland som den viktigste og mest direkte trusselen mot alliert sikkerhet.3 Russlands angrepskriger har gjort det tydelig at landet kan utgjøre en alvorlig trussel mot norsk og transatlantisk sikkerhet. Norske myndigheter må være forberedt på at sentrale trekk ved Russland som aktør vil bestå i et 10-20-årsperspektiv.

Det hersker svært stor usikkerhet om utfallet av krigen i Ukraina, og vurderingene endres stadig i lys av utviklingen på slagmarken. I april 2023 er status den at ingen av partene har evne til å oppnå sine respektive målsettinger, men heller ingen intensjoner om å gi opp. Slik det ser ut når forsvarskommisjonen avslutter sitt arbeid er det mest sannsynlige scenariet en langvarig krig og konflikt. Det er grunn til å anta at vi vil se en fortsettelse og negativ konsolidering av de frosne konfliktene på Krym og østlige deler av Ukraina, som har vart siden 2014. Situasjonen ligner de frosne konfliktene i Abkhasia og Sør-Ossetia i Georgia og Transnistria i Moldova, men omfanget og konsekvensene i Ukraina er mye større.

På kort sikt er Russlands militærmakt svekket av krigen i Ukraina. Krigen har avdekket flere svakheter ved de militære styrkene, og landets konvensjonelle evne vil være redusert frem til materielle og personellmessige tap er erstattet, særlig i landstyrkene. Gjenoppbygningen av det russiske forsvaret gjøres også vanskeligere av vestlige sanksjoner og økonomisk stagnasjon.

Russland vil strekke seg svært langt for å gjenoppbygge det som er tapt. Utgiftene til forsvar og sikkerhet i Russlands føderale budsjett vil bli økt til 30% i 2023 og president Putin har uttalt at de væpnede styrker skal utvides til 1,5 millioner soldater. Utenom landstyrkene er det russiske forsvaret mindre påvirket av krigen i Ukraina. Det gjelder blant annet Nordflåten nær Norges grense, andre deler av den russiske marinen, de strategiske kjernevåpenstyrkene, store deler av det russiske luftvåpenet, samt Russlands omfattende luftvernsstyrker. I en overgangsperiode er det mye som tyder på at Russland i økende grad vil lene seg på kjernevåpen som en enda mer sentral del av den russiske sikkerhetsstrategien.4

Russland har fortsatt en stor befolkning, er relativt selvforsynt og har en omfattende industri, selv om mye av den er gammeldags. I tillegg kan Kina, Iran og andre lands vilje til å erstatte vestlig teknologi og kapital gjøre at Russlands økonomi kan hente inn mye av det tapte. Disse landene har allerede posisjonert seg for lettere å kunne omgå vestlige sanksjoner.

Forsvarskommisjonen legger derfor til grunn at den foreløpige svekkelsen av Russlands konvensjonelle militære evne man ser i skrivende stund ikke vil vare. Russlands militærmakt vil bli gjenoppbygget på sikt, og trolig raskere enn mange tror. Russland vil etter kommisjonens mening utgjøre en betydelig trussel mot vestlig og norsk sikkerhet de neste 10–20 årene. Det er derfor kommisjonens klare oppfatning at Russlands midlertidige svekkede militære evne ikke reduserer Norges behov for å styrke sin militære egenevne så raskt som mulig.

Forstørr bilde

Foto: Kremlin.ru

Utviklingen i Russland er likevel ikke forutbestemt. Historien har vist at innenrikspolitiske forandringer er vanskelige å forutsi. Det kan ikke utelukkes at økonomiske forhold eller sosial uro vil kunne føre til fundamentale reformer eller systemskifte i Russland, på kort eller lang sikt. Vekst- og levekårsforventningene i Russland er lave og korrupsjon preger store deler av det russiske samfunnet. Regimets uvilje mot reformer og Russlands store avhengighet av olje- og gassinntekter, bidrar til lav innovasjonstakt. Videre er det vanskelig å vite om og hvor lenge dagens regime vil bli sittende, hvem president Putins etterfølger vil bli, og om maktoverføringen vil finne sted i rolige former. En langvarig, utmattende og kostbar krig i Ukraina kan svekke Putins posisjon, føre til økte interne stridigheter i makteliten og redusert oppslutning om regimet.

Man kan heller ikke helt utelukke muligheten for en mer grunnleggende svekkelse av den russiske staten. Russlands krigføring i Ukraina kan føre landet inn i kaos, med ukontrollerte grenser, private militære formasjoner og der deler av befolkningen nekter å la seg mobilisere. Dersom sentralmakten mister sin autoritet kan en oppsplitting av landet langs etniske og nasjonale linjer ikke utelukkes. Dette kan gi Norge en mer uforutsigbar og ustabil nabo som per i dag besitter verdens største kjernevåpenarsenal. Som følge av sentralmaktens sterke, undertrykkende organer er det likevel lite som peker mot en slik kollaps eller oppsplitting i dag.

Det er lite som tyder på at Russland vil utvikle seg i demokratisk retning. Lærdommen mange russere trakk fra 1990-årene var at demokrati førte til kaos. Regimet har siden starten på 2000-tallet begrenset rommet for opposisjon gjennom omfattende innstramminger av sivile rettigheter. Uavhengig av fremtidig økonomisk utvikling, vil et Russland styrt på samme måte som i dag, trolig forbli grunnleggende anti-vestlig og anti-demokratisk og fortsette å undergrave europeisk og transatlantisk sikkerhet. Midler som cyberangrep, manipulasjon av energi- og matpriser, valgpåvirkning og trusler om bruk av kjernevåpen har relativt lave økonomiske kostnader for Russland på kort sikt. De forblir derfor en sentral del av metodene som Russland bruker for å oppnå sine mål. At Russland bruker energi som pressmiddel ble klart demonstrert da landet startet å skru av gasstilførselen til Europa allerede i 2021. Sabotasjeaksjonene mot gassrørledningene i Østersjøen høsten 2022 er også en påminnelse om at all kritisk infrastruktur kan bli brukt for å ramme eller legge press på moderne samfunn.

Russland vil trolig fortsette sin utvikling i retning av et mer isolert, mer totalitært og mer militarisert regime. Geografisk nærhet, landets militære potensial, og økende utenrikspolitiske ambisjoner, gjør at Russland trolig vil veksle mellom å være en direkte og en potensiell trussel mot norsk sikkerhet og norske sikkerhetsinteresser frem mot 2040. Også om utviklingen i Russland mot formodning skulle gå i mer demokratisk retning, vil Russlands strategiske nærvær i norske nærområder innebære at vår bilaterale relasjon alltid vil ha en viktig forsvars- og sikkerhetspolitisk dimensjon.

4.5 Kinas fremvekst endrer verden

Kinas utvikling og globale opptreden er blant de viktigste spørsmålene for vår tid. Det gjelder også for norsk sikkerhet i et 20-års perspektiv. I løpet av de neste to tiårene vil Kina trolig utvikle seg til å bli verdens største økonomi og kan ha nådd samme størrelse som USA militært. Dette vil gi en tydeligere todeling av verden, der de to supermaktene USA og Kina representerer og forfekter hvert sitt alternativ.5 Gjensidig oppdemming vil trolig også begrense USAs og Kinas evne til å håndtere sikkerhetsutfordringer i andre deler av verden. Samtidig vil tredjeland i en rekke små og store saker i økende grad i fremtiden måtte velge side i en skjerpet sikkerhetspolitisk, økonomisk og teknologisk konkurranse mellom de to supermaktene.

Forstørr bilde

Kilde: Det internasjonale pengefondet

Kinas økonomi er omtrent ti ganger større enn Russlands, og forsvarsbudsjettet er nærmere fem ganger så stort. Kinas BNP og forsvarsbudsjett er omtrent like stort som alle landene i Øst-Asia til sammen, inkludert India og Russland. Denne maktbalansen vil trolig medføre at USA vil fortsette å rette hoveddelen av sine militære ressurser mot Øst-Asia og Stillehavsområdet. Dette kan begrense Kinas evne til global militær tilstedeværelse. Samtidig vil amerikansk oppdemming i Asia innebære at USA har mindre militær kapasitet tilgjengelig for operasjoner i andre deler av verden, inkludert Europa. En eventuell konflikt mellom Kina og USA om for eksempel Taiwan vil ikke bare kunne ha dramatisk innvirkning på verdensøkonomien. Det vil også binde opp en stor andel av de samlede amerikanske militære kapasiteter. Dette vil kreve at Europa og Norge må ta større ansvar for felles sikkerhet i NATO. Maktforholdet mellom Kina og USA blir derfor avgjørende for global og norsk sikkerhetspolitikk i tiårene som kommer.

Deler av det amerikanske militær-strategiske miljøet utelukker ikke et scenario der USA gir opp oppdemmingen av Kina, og lar Kina dominere Øst-Asia. I stedet trekker USA seg tilbake til den vestlige halvkule, og nøyer seg med å handle med Kina. Selv om dette scenarioet anses som mindre sannsynlig, vil en slik utvikling være svært dramatisk. Det ville både satt tunge amerikanske allierte i Asia som Japan og Sør-Korea i en meget utsatt situasjon, og reist berettiget tvil om USAs vilje og evne til å stå ved sine allierte. Et slikt scenario ville i praksis innebære at USA abdiserer som global supermakt, og kan medføre at flere land ser seg nødt til å anskaffe kjernevåpen for å ivareta troverdig avskrekking. Det mest sannsynlige scenarioet er i stedet at USA fortsetter å prioritere sine militære ressurser mot Stillehavsområdet og balansering av Kina.

Kilde: Japan Center for Economic Research

Mangel på sikkerhetsforpliktelser utenfor egne nærområder og stor tilgang på mellomdistansemissiler gjør at Kina truer med å presse amerikansk militær tilstedeværelse bort fra deler av Asia og det vestlige Stillehavet. I løpet av 2030-årene kan Kinas marine målt i antall skip vokse seg nær dobbelt så stor, som USAs (figur 4.9). Samtidig blir den kinesiske militærmakten mer moderne og utvikler mer avanserte former for kommando og kontroll. Kina har også blitt ledende på flere militærteknologiske områder og er en betydelig aktør i det ytre rom.

Kina tar sikte på å møte «hundreårsmålene» for folkets frigjøringshær innen 2027, fullføre fornyelsen av sitt forsvar innen 2035 og å bygge en militærmakt i verdensklasse innen 2049. Dette er i realiteten en ambisjon om å kunne utfordre USAs globale militære stilling, først regionalt og deretter globalt. I skyggen av Ukraina-krigen arbeider Kina målrettet for å bygge allianser og utvikle samarbeid med land i det globale sør. Stadig oftere opptrer landet som brobygger, senest demonstrert i mars 2023 med forslaget til en våpenhvile og fredsforhandlinger mellom Russland og Ukraina. Et annet eksempel er den historiske samarbeidsavtalen mellom Iran og Saudi-Arabia, der Kina var meklingsmann.

Kina er i ferd med å ta en helt ny plass i internasjonal politikk, noe som er et uttrykk for USAs svekkede makt og innflytelse. Det er økende bekymring i vestlige land for at Kina vil revidere deler av den gjeldende internasjonale orden på en måte som trygger kommunistpartiet og dets interesser. En verden formet etter det kinesiske kommunistpartiets udemokratiske og autoritære preferanser truer en verden basert på demokrati, frihet, åpenhet og respekt for menneskerettigheter.

Kinas interesser i Norges nærområder har så langt primært vært av ressursmessig karakter og begrenses av store avstander. Norske myndigheter vil likevel måtte være bevisst på at nordområdenes geostrategiske betydning og økonomiske potensiale kan føre til økt militær interesse for norske nærområder. I 2021 var Kina det enkeltlandet Norge importerte mest fra, med om lag 13 pst. av samlet import utenom skip og oljeplattformer.6 Ved en eventuell skjerping av rivaliseringen mellom USA og Kina, eller i ytterste konsekvens en fullskala krig, utgjør Norges avhengighet av kinesiske varer en betydelig sårbarhet for norsk økonomi, beredskap og forsyningssikkerhet. Det gjelder særlig på kritiske områder som helse, telekommunikasjon, databehandlingsutstyr, og for diverse råvarer til europeisk og amerikansk industri. En konfliktskjerping utgjør også en betydelig risiko for oljefondet, hvor verdiene kan bli hardt rammet av en konflikt som ryster verdensøkonomien.

Kilde: Janes

Kinas raske fremvekst kan utfordre hele det transatlantiske samholdet. Europeiske og amerikanske velgere har nærmet seg hverandre i synet på utfordringene Kinas fremvekst innebærer, men årsakene er forskjellige. For USA utgjør Kina en alvorlig økonomisk og militær utfordring mot deres globale lederrolle.7 For Europa har menneskerettighetsutvikling og kinesisk tvangsdiplomati hatt større betydning for opinionsdannelsen. Europas store avhengighet av Kina for å opprettholde økonomisk vekst gjør at det fortsatt vil være krevende å bli enige med USA om felles posisjoner om hvordan den fremvoksende supermakten skal håndteres. Dette gjelder særlig når det kommer til USAs økende oppmerksomhet for å hindre teknologiutveksling med Kina, og et økende antall økonomiske sanksjoner.

Selv om NATO for første gang omtaler Kina som en sikkerhetsutfordring i sitt strategiske konsept fra 2022 gjenstår det likevel å konkretisere hva en transatlantisk tilnærming til Kina skal være.8 Dersom NATO ikke klarer å samles om en tydeligere felles politikk overfor Kina, kan alliansen de neste tiårene bli mindre relevant for USA. I stedet kan USA i større grad komme til å prioritere samarbeid med enkeltland som har vilje og evne til å bidra til oppdemmingen mot Kina. Dersom Kina fortsetter å utvikle seg i mer totalitær retning, støtter Russlands krigføring i Europa mer åpent eller annekterer ytterligere territorium i sine nærområder, kan skillet mellom Kina og europeiske land vokse seg dypere i årene som kommer.

Kinas forhold til Russland har utviklet seg til et strategisk partnerskap. Selv om det ikke er full tillit i forholdet, som følge av historisk rivalisering og maktkamp, er begge landene i dag tjent med å samarbeide med hverandre når de utfordrer USA i henholdsvis Øst-Asia og Europa. Kina og Russland ønsker begge å endre det liberale internasjonale systemet og utfordre USAs globale allianser. Som følge av dette er Kina i ferd med å bli en aktør også i europeisk sikkerhetspolitikk. Kina støttet langt på vei Russlands krav om å revidere sikkerhetsarkitekturen i Europa i månedene før Russlands invasjon av Ukraina i 2022.9

Til tross for at Russlands angrep på Ukraina er et soleklart folkerettsbrudd, har Kina ikke fordømt angrepet, men snarere støttet Russland diplomatisk og økonomisk. På sikt er Kina tjent med et svekket Russland som blir mer avhengig av Kina, men ikke et Russland som kollapser. Militært er det lite som tyder på at Russland ønsker at Kina etablerer seg med baser eller permanent militær tilstedeværelse i Arktis. Det er imidlertid grunn til å anta at man vil kunne se militært samarbeid i form av øvelser i Nord-Atlanteren eller i Arktis. Det vil trolig også bli økt samarbeid om teknologi, i det ytre rom, om missilforsvar, kunstig intelligens og autonome systemer. Det kan heller ikke utelukkes at Kina og Russland i fremtiden utvikler et tettere og mer formalisert sikkerhetssamarbeid.

Selv om det er lite som tyder på det i dagens situasjon, kan vi ikke utelukke alternative utviklingsforløp i Kina. Et scenario er indre uro og omveltninger eller kommunistpartiets politiske kollaps. Et nærliggende historisk eksempel er Sovjetunionens oppløsning, som få forutså eller spådde kun kort tid før det faktisk skjedde. Et annet scenario er at Kina får en ny, reformorientert ledelse som endrer Kinas utenriks- og innenrikspolitikk til å bli mer i samsvar med vestlige demokratiske og liberale verdier. Det er imidlertid svært lite om tyder på dette i dag. I de senere år har man snarere sett en til dels kraftig innstramming av sivile rettigheter som trolig vil motvirke liberale strømninger. Det mest sannsynlige scenarioet er derfor at kommunistpartiet beholder makten, og at Kinas makt og selvhevdende tilnærming øker i styrke.

4.6 NATO har fått fornyet relevans

NATO er en unik organisasjon med en integrert militær struktur, et integrert kommandoapparat og en permanent politisk beslutningsmekanisme. Verdifellesskapet mellom medlemslandene er viktig for evnen til planlegging, konsultasjoner og gjennomføring av vedtak. Alliansen har gjennomgått en omfattende omstilling siden 2014, gjennom styrking av NATOs hurtige reaksjonsstyrker, vedtak om bruk av 2 pst. av BNP til forsvarsformål, oppdatering og utvikling av planverk, forsterkning av utsatte allierte gjennom rotasjonsbasert øving og tilstedeværelse, samt forbedret kommando og kontroll. Omstillingen har bidratt til økt evne til å ivareta alliert sikkerhet.

Gjennom historien har NATO evnet å tilpasse seg skiftende sikkerhetspolitiske omgivelser, men alliansen står overfor nye store utfordringer de kommende 10–20 årene. Trusselen fra Russland og USAs økende prioritering av Stillehavsregionen er de mest sentrale problemstillingene. Til tross for at det raser en krig i Europa man ikke har sett siden andre verdenskrig, sto USA for omtrent 90 pst. av våpenhjelpen til Ukraina i 2022. USAs støtte har vært helt avgjørende for Ukrainas motstandskamp. Spørsmålet er om europeiske allierte vil klare å ta hovedansvaret hvis en ny krig skulle bryte ut i Europa, særlig hvis en slik krig sammenfaller eller kommer i etterkant av en krig mellom USA og Kina over Taiwan.

Tiltakene som er iverksatt i kjølvannet av Ukraina-krigen og NATOs nye strategiske konsept fra 2022, har demonstrert alliansens vilje og evne til å stå samlet og handle raskt.10 Det gjenstår likevel mye arbeid for å sette europeiske NATO-medlemmer militært i stand til å avskrekke Russland og forsvare eget territorium. En bedre byrdefordeling mellom USA og Europa vil være avgjørende for NATOs videre utvikling. Å prioritere sikkerhet fremfor andre politikkområder vil kreve tøffe politiske prioriteringer i en periode hvor europeisk økonomisk vekst er under press, og statsgjelden øker i mange land.

NATOs strategiske konsept skisserer hovedoppgaver og prioriteringer for hvordan alliansen skal utvikle seg i tiåret som kommer. De tre kjerneoppgavene vil være avskrekking og forsvar, kriseforebygging- og håndtering, samt samarbeid om sikkerhet. NATO fortsetter å tilpasse seg en varig endret sikkerhetspolitisk situasjon ved å styrke evnen til kollektivt forsvar gjennom NATOs nye konsept for avskrekking og forsvar av det euroatlantiske området. Økt reaksjonsevne, styrket planverk og forhåndsdefinerte forsterkningsstyrker skal øke troverdigheten av alliansens evne til kollektivt forsvar. Den endrede kommandostrukturen og arbeidet med å styrke NATOs oppmerksomhet mot det maritime domenet, er en viktig del av utviklingen.

Vi må forvente at arbeidet med å styrke NATOs evne innen cyber- og romdomenet også vil intensiveres i tiden som kommer. I 2021 ble det enighet om at et angrep i, fra eller til rommet kan utløse NATO-traktatens artikkel 5. Kjernevåpnenes fornyede relevans vil også aktualisere NATOs rolle som kjernefysisk allianse. Dette omtales i 10.9. Historien forteller oss samtidig at NATOs utvikling i større grad er drevet av begivenheter og endringer i alliansens omgivelser, enn av strategidokumenter. Vi må derfor ta høyde for at det kan skje omfattende endringer i NATOs prioriteringer i det tidsperspektivet vi har for rapporten.

Europeiske NATO-lands militære evne vil trolig styrkes betydelig det kommende tiåret. Hullene som skal tettes er imidlertid store, samtidig som det er stort press på økonomien i mange land. Utenlandsoperasjoner og profesjonalisering har siden den kalde krigen bidratt til at flere europeiske land har fått mer profesjonelle styrker som kan samvirke lettere med amerikanske. Nye våpensystemer har også bidratt til å opprettholde et klart teknologisk fortrinn. Massive kutt i europeiske lands forsvar etter den kalde krigen har likevel etterlatt store mangler. Mye materiell virker ikke eller mangler reservedeler, og personellstrukturen er i mange tilfeller kuttet til et minimum.11

Evnen til å produsere ammunisjon er også svært begrenset. Den militære støtten til Ukraina i 2022 og operasjonene i Libya i 2011, har avdekket alvorlige mangler innen lagerbeholdningen og produksjonskapasitet av alle typer ammunisjon. Europeisk ammunisjonsindustri er betydelig nedbygget og ammunisjon har blitt en salderingspost på vestlige forsvarsbudsjetter. Mangelen på troverdige langsiktige innkjøpsavtaler har bidratt til å svekke nasjonal produksjonskapasitet til et nivå som ikke lenger er tilstrekkelig for verken krise eller krig. Strenge krav om presisjon og miljøvennlighet har ført til både høye priser og begrenset omfanget av trening og øving hos militære styrker.

Europas kapasitetsmangler er så store at europeerne vil slite med å gjennomføre operasjoner på egen hånd selv i den lavere enden av konfliktskalaen. Ved større operasjoner vil Europa fortsette å være avhengig av amerikansk støtte innen transportkapasitet, overvåking, kommunikasjon og logistikk. Blant store europeiske land er trolig Storbritannia og Frankrike de eneste som har maktet å opprettholde en viss evne til selvstendige operasjoner utenlands, men da fortsatt med bistand fra amerikanske støttefunksjoner innen etterretning og overvåking.

NATO-medlemslandenes forpliktelse om å nå 2 pst. av BNP til forsvarsformål innen 2024 og ytterligere planer for styrking av allierte forsvar kan rette opp i noen av de mest kritiske manglene i NATOs styrkestruktur. Det er imidlertid lite som tyder på at avhengigheten av USA vil reduseres på kort sikt. Investeringer, drift og beslutningsprosesser er krevende å samkjøre for europeiske land. Over tiår har Europa kunnet konsentrere seg om seg, selv fordi de har vært dekket av amerikanske sikkerhetsgarantier og har tilgang på amerikanske felleskapasiteter som får landenes ressurser til å fungere sammen.Denne avhengigheten og mangelen på militær egenevne gjør at europeisk sikkerhet kan svekkes raskt og dramatisk ved endringer i USAs strategiske prioriteringer.

Reduksjonen i USAs vilje til fortsatte militære forpliktelser i Midtøsten og Nord-Afrika, vil kunne skape handlingsrom for andre. USAs tilbaketrekning øker sannsynligheten for at regionale aktører vil søke makt og innflytelse. Fra et amerikansk og vestlig perspektiv er særlig Iran en vedvarende utfordring, blant annet på grunn av usikkerheten rundt ambisjonene og målene med landets atomprogram. Iran har teknologi og kompetanse til å lage kjernevåpen hvis regimet beslutter å gjøre det. Dersom forhandlingene om en retur til atomavtalen med Iran kollapser, risikerer regionen tilbakefall til rivalisering og våpenkappløp. Iran har vist vilje og evne til å støtte Russland i Ukraina-krigen ved å bistå med angrepsdroner og missiler. Landets støtte til terroristorganisasjoner i land i Midtøsten, og autoritære og anti-vestlige retorikk gjør Iran til en vedvarende utfordring. Iran har stor innflytelse på den regionale balansen og det internasjonale systemet. Amerikansk tilbaketrekning fra Midtøsten, og Irans nylige normalisering av samarbeid med Saudi-Arabia kan bidra til å øke landets innflytelse i regionen.

Områdene sør for Europa er også blant de som vil føle konsekvensene av klimaendringene først, og som er dårligst skikket til å møte dem. Hungersnød, ekstremvær og vannmangel kan lede til massemigrasjon, men også terrorisme og krig etter hvert som klimaendringene manifesterer seg. Dette vil eventuelt ramme NATO og EUs sørlige medlemmer hardest, skape samarbeidsutfordringer og virke destabiliserende for hele Europa.

Det kan ikke utelukkes at NATO forvitrer eller mister kraft og betydning de neste 20 årene. Rivaliseringen mellom USA og Kina, nasjonalistiske tendenser i noen europeiske land og isolasjonistiske strømninger i USA er faktorer som kan spille inn. Dersom en fremtidig amerikansk administrasjon skulle så tvil om at USA står ved NATOs artikkel 5, eller gjør det klart at amerikansk militær støtte er betinget på noe vis, vil NATO i praksis slutte å fungere som allianse. Dersom NATO skulle beslutte å ta inn nye medlemsland som Moldova, Georgia og Ukraina kan dette bidra til spenninger innad i alliansen, samtidig som det vil sette forholdet til Russland ytterligere på prøve. En stadig større allianse er mer krevende å forsvare og det blir vanskeligere å oppnå konsensus om alliansens formål og prioriteringer.

Det er i dagens situasjon allikevel lite som tyder på at en svekkelse av NATO er i USAs eller Europas interesse de neste 10–20 årene. Det ville undergrave avtalene og samarbeidsformatene som USA trenger for å kunne hevde seg i konkurransen med Kina. Krigen i Ukraina og har bragt NATO-landene nærmere sammen om et gjensidig mål om å stanse russisk aggresjon. Samtidig består USAs ønske om at europeiske og andre allierte i langt større grad bidrar til den militære byrdefordelingen. Dette bør være en klar målsetting for alle europeiske NATO-land, inklusive Norge.

Forstørr bilde

Foto: NRK Dagsrevyen

4.7 Utfordringer og muligheter for Europa

Europa og europeisk politikk er på vei inn i et avgjørende tiår. Europeiske land forsøker på samme tid å håndtere veien ut av en pandemi, krigen i Ukraina, ambisiøse EU-planer, kraft-, mat- og priskriser, og et USA som i økende grad ser mot Asia. Samtidig forsøker stormaktene Storbritannia, Tyskland og Frankrike å posisjonere seg for en ny verden. Vi må til tiden rundt forrige forsvarskommisjon i 1990–92 for å finne tilsvarende fundamentale endringer i vår verdensdel. Det er ikke mulig for denne kommisjonen å overskue hvor Europa står om 10 eller 20 år. Historien har imidlertid vist at dersom europeiske land og aktører vil noe nok, er et samlet Europa med potensial for vekst fortsatt mulig.

Utfallet av krigen i Ukraina vil få stor innflytelse på Europas fremtidige sikkerhetssituasjon. Krigen kan bli langvarig, og gjenoppbygging av landet vil være en enorm oppgave. Det vil være behov for internasjonal innsats i tiår etter at krigen er slutt, og det vil kreve svært store menneskelige, økonomiske og militære ressurser. Arbeidet vil være dimensjonerende for Europa på en helt annen måte enn gjenoppbyggingen på Balkan i slutten av 1990-årene, og i Afghanistan frem til 2021. Ukraina ønsker både EU-medlemskap og NATO-medlemskap, eller sikkerhetsgarantier som forhindrer Russland fra å angripe igjen.

Norge må være forberedt på å stille militære styrker til disposisjon for å overvåke en våpenhvileavtale eller fredsavtale, og gi bidrag til stabiliserings- og rekonstruksjonsoppdrag. Russlands krig mot Ukraina og destabilisering av europeisk sikkerhet har ledet til fornyet og forsterket vestlig samhold, men det er samtidig usikkert hvor lenge effekten vil vare. Etter Russlands angrep på Ukraina i 2014, ble Europas befolkning mer samlet i synet på Russland. Effekten avtok imidlertid markant allerede fra 2016. Sjokket etter angrepskrigen mot Ukraina i 2022 er større, og de negative økonomiske konsekvensene rammer europeiske borgere mye mer direkte, og vil være mer varige. Dersom langvarig inflasjon, høye energipriser, industriflukt og svak vekst ikke blir håndtert på en tilfredsstillende måte kan samholdet i og mellom stater i Europa forvitre og ustabilitet oppstå.

Endringer i tysk politikk har alene kraft i seg til å forme Europas profil de neste 10–20 årene. Tyskland er nå i en periode der noen av de viktigste forutsetningene for veksten i tysk økonomi skal redefineres. Krafttilførselen fra Russland må erstattes, handelen med Kina må balanseres og avhengigheten av amerikansk sikkerhet må reduseres. Dersom Tyskland realiserer sin omfattende kursendring vil det kunne få ringvirkninger i hele Europa. Tyskland vender nå blikket i økende grad nordover mot Atlanterhavet og nordområdene. Det vil gi muligheter for forsterket samarbeid med Norge.

Storbritannia har satt sin kurs som et sterkt og tydelig NATO-medlem med blant annet tydelig sikkerhetspolitisk prioritering av Nord-Europa og nordområdene.12 Landet har globale ambisjoner og en målsetting om fortsatt satsing på forsvar. Samtidig har konsekvensene av Brexit, ettervirkningene av pandemien og krigen i Ukraina ført landet inn i en meget krevende økonomisk og politisk situasjon. En eventuell løsrivelse av Skottland og/eller Nord-Irland kan ikke utelukkes, og det vil forverre situasjonen ytterligere.

Frankrike går viktige år i møte både innenrikspolitisk og i videreutvikling av sine posisjoner for Europa, det transatlantiske forholdet og i middelhavsregionen. Frankrike vil fortsette å spille en nøkkelrolle i de fleste spørsmål som angår regional utvikling og stabilitet. Frankrike vil trolig fortsette sin satsing på høyteknologi og en sterk forsvarsindustri, samt videreføre ønsket om strategisk autonomi for eget land og Europa. For Frankrike er et sterkt europeisk sikkerhets- og forsvarspolitisk samarbeid et nødvendig supplement til NATO.

Selv om det er lite som tyder på det i dag, kan det i 10-20-årsperspektivet ikke utelukkes at EU-samarbeidet svekkes. Selv om de negative konsekvensene for Storbritannia etter Brexit har gjort at støtten til EU har blitt styrket i en del EU-land, demonstrerte folkeavstemningen også at motstand mot globalisering, stor ulikhet eller svekkede levekår kan føre til svekkelse av det europeiske samarbeidet. Dersom nasjonalistiske strømninger skulle vokse seg sterke nok i sentrale EU-land som Frankrike, Tyskland, Polen eller Italia kan det få dramatiske konsekvenser. Til tross for at trusselen fra Russland har lagt lokk på noen av de interne spenningene i disse landene, kan de økonomiske utfordringene potensielt føre til at spenningene vil vokse seg sterkere de neste 20 årene. En slik utvikling vil være uheldig for Norge, siden stabilitet i Europa er av stor betydning for norsk sikkerhet.

Muligheten er likevel til stede for å holde fast ved, og videreutvikle samholdet, som nå har fått fornyet betydning på vestlig europeisk side. EU har etablert seg som en svært sterk økonomisk, politisk, lovgivende og normativ institusjon, og er i økende grad blitt en reell geopolitisk aktør. Det europeiske prosjektet om å skape fred gjennom institusjonsbygging og tettere handelsforbindelser videreføres. For mange land i Europa har båndene blitt tettere og krigen i Ukraina har styrket troen på et europeisk skjebnefellesskap.

Vi ser et taktskifte i samarbeidet i EU på en rekke politikkområder. EUs beslutninger har blitt mer omfattende, og påvirker stadig større deler av samfunnet. Samarbeidet om energi og klima har blitt gradvis styrket de siste årene. I de kommende 20 årene kan EU bli ytterligere utvidet med nye medlemsland, på Vest-Balkan, Georgia, Moldova og Ukraina. Vi vil sannsynligvis se et EU som består av flere medlemsland og med en integrasjonsprosess som beveger seg i flere hastigheter avhengig av politikkområde.13

EUs sikkerhets- og forsvarspolitiske dimensjon har vært i stor utvikling de senere år og unionen presenterte sin første overordnede strategi om sikkerhet og forsvar i mars 2022: EUs strategiske kompass14 Kompasset er ambisiøst og legger rammene for utviklingen av EU som sikkerhets- og forsvarspolitisk aktør frem mot 2030. Det inneholder tidfestede tiltak for å styrke EUs operative rolle, motstandskraft, kapabiliteter og partnerskap. Det er lagt ned betydelig innsats for å styrke den militære mobiliteten i Europa. Formålet er å lette grensepasseringer i land- og luftdomenet. På dette området vil trolig samarbeidet mellom EU og NATO intensiveres ytterligere.

Samarbeid om områder som cyber, trusler i det digitale og ytre rom og tiltak for å imøtegå informasjons- og påvirkningsoperasjoner står allerede sentralt i EU, og vil trolig bli enda viktigere de neste 10–20 årene. Å sikre større uavhengighet for kritiske komponenter og varer står også sentralt. Det europeiske forsvarsfondet (European Defence Fund, EDF) kan også bli et sentralt virkemiddel når europeiske land skal øke sine forsvarsinvesteringer. Fondet som i perioden 2021–2027 vil være på 8 milliarder euro, vil bidra til å styrke europeisk forskning og utvikling gjennom blant annet støtte til forsvarsindustrien med prosjektkostnader i utviklingsfasen. På sikt vil dette kunne gi europeisk forsvarsindustri et sterkt konkurransefortrinn og et mer integrert europeisk forsvarsmarked med økt handel på tvers av europeiske landegrenser. Det vil samtidig kunne skape høyere murer mot industrien i tredjeland som Norge. Dette kan representere en utfordring for norsk industri.

Kilde: Det internasjonale pengefondet

EU kommer trolig til å få en mye mer fremtredende rolle i europeisk og global sikkerhet frem mot 2040. Med Ukraina-krigen har arbeidsdelingen mellom NATO og EU blitt tydeligere. Svensk og finsk NATO-medlemskap vil også bidra til å gjøre overlappingen mellom medlemmene av de to organisasjonene større. Alvoret i sikkerhetssituasjonen har medført at det nå er bred enighet om at NATO og EU må spille komplementære og gjensidig forsterkende roller i internasjonal sikkerhet, og at man må unngå unødvendig duplisering og få mest mulig ut av de samlede ressursene. Dette er målsettinger som norske myndigheter lenge har støttet opp om og som blir viktig å videreutvikle i tiden som kommer.

En lang serie økonomiske kriser og strukturelle utfordringer har imidlertid ført til økt misnøye med det europeiske integrasjonsprosjektet (figur 4.8). EU-landenes økonomi har vokst med i gjennomsnitt bare cirka 1 pst. per år de siste 20 årene. Samtidig har ulikheten mellom rik og fattig vokst. Energikrisen og den demografiske utviklingen gjør at mye peker mot at Europa også vil preges av svak økonomisk vekst, økende gjeld, sosiale forskjeller og arbeidsledighet i årene som kommer. Dette kan redusere regionens innflytelse internasjonalt og medføre kutt i velferdsgoder. Det kan også øke risikoen for at radikale og ekstreme politiske drivkrefter vinner frem.

Dersom Europas økonomiske og politiske situasjon skulle fortsette å svekkes i årene fremover samtidig som krig, klimakrise og migrasjon fører til større press mot Europas grenser, kan det ikke utelukkes at ytterliggående partier kan komme til makten i flere europeiske land. Dette utfordrer EUs grunnleggende prinsipper om rettsstat og demokrati, og krefter kan ønske å reversere integrasjonen på ulike politikkområder. En slik utvikling kan utfordre det styrkede samholdet i EU etter Ukraina-krigen, og det kan bli vanskeligere å enes om hvilke sikkerhetsutfordringer som bør prioriteres i NATO.

Det er også uenigheter mellom Frankrike og en rekke andre EU-land i synet på om EU bør utvikle en separat forsvarskapasitet. Dette kan medføre overlapp mellom EU og NATO, og i verste fall splittelse. Det avtegner seg også ulikhet i Kina-håndteringen mellom blant annet Tyskland og Frankrike. Polen er en annen viktig premissleverandør i kraft av sin geografi, størrelse og økonomi, men på grunn av sine historiske erfaringer og politiske kultur opptrer landet ikke alltid likt med vest-europeiske EU-land. Den historiske erfaringen med sovjetisk-russisk annektering etter andre verdenskrig, gjør at Baltikum og de fleste øst-europeiske landene legger mye større vekt på avskrekking enn beroligelse i møte med potensielle trusler. Dette kan potensielt føre til en økende avstand mellom østlige og vestlige deler av Europa på sikt. Endelig er det verdt å minne om at EU ikke er synonymt med Europa i og med at mange europeiske land ikke er EU-medlemmer, inklusive stormakten Storbritannia.

Norges utenrikspolitikk under vekslende regjeringer har i praksis ofte vært nært sammenfallende med EUs utenrikspolitikk. Vi deler grunnverdier og har ofte samme mål, og få land samarbeider like nært med EU om sikkerhet og forsvar som Norge. Norge importerer og eksporterer mange av sine varer til og fra EU og er avhengig av Europa for sin forsyningssikkerhet. Norge er også EUs største gassleverandør, og på den måten avgjørende for Europas økonomi. Europas bestrebelser på å bli uavhengig av russisk gass i tiden fremover vil ha stor sikkerhetspolitisk betydning. Dette har for alvor tydeliggjort den sikkerhetspolitiske dimensjonen ved norsk energiproduksjon. Dette omtales nærmere i 8.5. Selv om NATO er den klart viktigste internasjonale organisasjonen som sikrer Norge mot militære trusler, spiller EU en viktig rolle med å understøtte det norske samfunnet og med å møte sammensatte trusler.

EUs felles utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk er ikke en del av EØS-avtalen. Norge deltar ikke direkte i dette og det finnes heller ikke noen overordnet rettslig eller institusjonell ramme for samarbeid. Samtidig har Norge siden tidlig på 2000-tallet ført en politikk der man har søkt å knytte seg tett opp til EU på disse områdene, basert på felles grunnverdier og interesser. Det har vært en løpende sikkerhetspolitisk dialog. Denne ble formalisert i 2021, og Norge har gjennom egne avtaler deltatt i flere av EUs militære operasjoner. Videre har Norge knyttet seg tett opp til EUs programmer og prosesser for forskning og utvikling i forsvarssektoren, med deltagelse i European Defence Agency (EDA) siden 2006.15 I de senere år er dette videreutviklet med egne avtaler om blant annet norsk deltagelse i det europeiske forsvarssamarbeidet PESCO og det europeiske forsvarsfondet (EDF).

Norge har siden tidlig på 2000-tallet også løpende tilsluttet seg EUs sanksjonspolitikk overfor tredjeland. Dette omfatter sanksjonene mot personer og selskaper i Kina som anklages for menneskerettighetsbrudd i 2014 og 2021, og de restriktive tiltakene mot Russland etter invasjonen av Ukraina i 2022. Det siste året har Norge også knyttet seg opp mot en rekke av de andre sikkerhets- og forsvarspolitiske tiltakene EU har truffet, blant annet våpenleveranser og trening av ukrainske soldater. I tillegg kommer samarbeid om sivil beredskap, krisehåndtering, informasjonssikkerhet, romprogrammer, migrasjon, utenlandsinvesteringer og annet, dels innenfor og dels utenfor rammene av EØS.

I sitt nye «strategiske kompass» for sikkerhet og forsvar fra mars 2022 uttrykte EU sitt ønske om å forsterke det konstruktive samarbeidet med Norge, og Norge ble karakterisert som EUs viktigste partnerland.16 Samlet sett er Norge blant de landene som samarbeider tettest med EU om sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål, og slik vil det antagelig være også i årene fremover.17

4.8 Et mer samlet Norden

Den nordiske dimensjonen i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk er ved et tidsskille. Finland ble medlem av NATO 4. april 2023. Finsk og svensk medlemskap i NATO vil representere en grunnleggende endring i rammebetingelsene for norsk sikkerhet. Forsvarskommisjonen legger til grunn at Sverige også blir medlem og for alle praktiske formål er en del av det euro-atlantiske sikkerhetsfellesskapet ettersom de fra 2022 har fått sikkerhetsgarantier fra en rekke land. Hele det nordiske området utgjør nå en grense mellom øst og vest. De nordiske landene vil knyttes sammen gjennom NATOs gjensidige sikkerhetsgaranti og et angrep på ett nordisk land vil være et angrep på alle. Norge blir tettere knyttet til forsvar av hele Østersjøregionen og mer av NATO blir knyttet til forsvaret av Norge og norske nærområder. NATO vil forvente at Norden i større grad tar ansvar for eget territorium, samtidig som det forventes at de nordiske landene bidrar til det kollektive forsvaret av Europa. Selv om Sverige og Finland allerede er meget tett integrert med NATO vil det allikevel ta tid å realisere det fulle potensialet som ligger i NATO-utvidelsen.

Forstørr bilde

Foto: NATO

Med Sverige og Finland i NATO endres den militære geografien i Nord-Europa. Samlet er Norden med sine 27 millioner innbyggere verdens ellevte største økonomi. Allianseutvidelsen innebærer at NATO vil få 16 millioner nye innbyggere og de nordiske land vil tilsammen ha om lag 250 moderne kampfly. Den russiske Østersjøflåten vil få redusert handlingsrom og Kaliningrad vil bli mer isolert militært. En større del av NATOs territorium vil komme tettere på Nordflåtens strategiske baser på Kola-halvøya, samt de russiske forsyningslinjene som går til Kola-halvøya langs grensen til Finland. Norge og NATO må med denne endringen ta høyde for at Russland må prioritere mer militærmakt nordover. Derfra vil Russland ha større operasjonsfrihet for å kunne forstyrre og destabilisere Nord-Europa og det nordlige Atlanterhavet.

For Norge vil en fordelaktig militærstrategisk konsekvens av finsk og svensk NATO-medlemskap være at Norge vil få større strategisk dybde mot Russland. Finland har store og kompetente landstyrker og Sverige har betydelige kapasiteter i alle domener. Russland vil få en ny og lang grense mot NATO i Finland. En potensiell russisk landinvasjon av Norge i Finnmark vil derfor bli langt vanskeligere, og dermed mindre sannsynlig. Selv om Russlands posisjon og landmakt er relativt svekket etter Ukraina, har landet beholdt sine maritime kapasiteter og den strategiske betydningen til Nordflåten på Kola-halvøya blir større. For norske myndigheter blir det derfor enda viktigere enn før å beskytte kysten og havområdene utenfor Norge. Sikre sjøveier i Atlanterhavet, Nordsjøen og Norskehavet for å motta forsyninger til Norden og alliert mottak vil få større betydning (figur 4.13). Med svensk og finsk NATO-medlemskap vil Norge utvikle seg fra en endestasjon til en transittstasjon for allierte forsterkninger til hele Norden. Norges maritime ansvar blir enda viktigere i et nytt nordisk sikkerhetspolitisk landskap.

Forstørr bilde

Sverige og Finlands medlemskap i NATO gir store muligheter i tiårene fremover, men innebærer også potensielle utfordringer. Et langt mer forpliktende og integrert regionalt samarbeid blir nå mulig, samtidig som norsk, svensk og finsk sikkerhet knyttes tettere sammen. De nordiske land som gruppe og i samarbeid med andre allierte i Østersjøregionen, Storbritannia og USA vil kunne utvikle og fordype samarbeid der det er hensiktsmessig. En ny og lang NATO-grense til Russland langs Finlands grense og en tydeligere NATO-tilstedeværelse i Østersjøen vil samtidig fordre en nøye kalibrert politisk og militær tilnærming for å unngå uønsket eskalering og misforståelser. Det er viktig at norske myndigheter i årene som kommer håndterer videreutviklingen av det nordiske forsvarssamarbeidet på en måte som styrker vår sikkerhet, bidrar til stabilitet og motvirker uønsket spenning eller misforståelser i forholdet til et mer uforutsigbart Russland.

4.9 Voldelige ikke-statlige aktører forblir en trussel

I mange år har kampen mot terrorisme stått høyt på den internasjonale dagsordenen. Siden 11. september 2001 har ekstrem islamisme, først ved terrornettverkene al-Qaida og deretter ved IS, krevd særskilt internasjonal og nasjonal innsats. Trusselen fra ekstrem islamisme er fortsatt høy og representerer en trussel mot vår sikkerhet. I Afghanistan har begge nettverk styrket sin stilling siden 2021. De underliggende årsakene til voldelig ekstremisme, skjøre politiske systemer, økonomisk usikkerhet og dårlige levekår har økt i mange land, særlig i Afrika.

Radikalisering til høyreekstremisme er i vekst og utgjør en økende bekymring. Etterretningstjenesten vurderer i 2023 at terrororganisasjonene er blitt mindre viktige i Europa, og at flertallet av terrorangrepene i Vesten utføres av enkeltpersoner uten støtte fra etablerte terrororganisasjoner.18 I Norge vurderer Politiets sikkerhetstjeneste at terrortrusselen vil komme fra flere ekstremismeretninger og være preget av at ekstremister i større grad tilpasser ideologi, modus og valg av mål ut fra egne preferanser. Dette medfører at trusselen blir mer sammensatt, og kan føre til at det blir mer utfordrende å avdekke radikalisering og potensiell terrorplanlegging.19

I NATOs strategiske konsept har terrorisme en sentral plass i trusselbeskrivelsen. Terrorisme omtales fortsatt som den mest direkte asymmetriske trusselen mot fred, sikkerhet og de allierte lands innbyggere. Konseptet peker likevel ikke på store, nye kontraterror- eller internasjonale operasjoner. Slike operasjoner fremstår også mindre aktuelle etter uttrekningen fra Afghanistan, svekkelsen av IS i Syria og Irak, og USAs reduserte ambisjon og nærvær i Midtøsten. Det er derfor grunn til å anta at NATOs innsats mot terrorisme, piratvirksomhet og kapasitetsbygging i sårbare stater vil være betydelig mindre i omfang i tiden fremover enn det har vært siden 2001.

Håndteringen av konsekvensene av konflikten i Ukraina dominerer oppmerksomheten i NATO og de fleste europeiske land, og trusler fra ikke-statlige aktører kan bli en blindsone. Terroraktører kommer til å utgjøre en vedvarende trussel mot deler av norsk sikkerhet også fremover. I regjeringens kontraterrorstrategi fremgår det at det er stor usikkerhet knyttet til vurderinger av et fremtidig trusselbilde.20 Situasjonen kan endre seg raskt, og det er ikke gitt at fremtidens trusler vil arte seg som dem vi ser i dag. Arbeidet med å oppdage og avverge både eksterne og interne terrorangrep vil fortsette å være en prioritert aktivitet i mange europeiske land. Polarisering, hatretorikk og et hardere debattklima i det offentlige rom kan påvirke trusselbildet også ut over radikaliseringsfaren.

Ny teknologi, og økt tilgang til og evne til å benytte eksisterende teknologi, vil kunne ha innflytelse på hvordan voldelige ikke-statlige aktører kommuniserer og hvordan de finansierer sine nettverk og gjennomfører operasjoner. Det kan også medføre nye teknologibaserte våpenplattformer og angrepsmetoder, som cyberangrep og droner. Den enorme mengden elektronisk informasjon, kombinert med utstrakt kryptering, gjør det mer utfordrende for myndighetene å avdekke forberedelser til terrorhandlinger. Tilgang på teknologi gjør slike aktører i stand til å gjennomføre angrep i en skala som tidligere bare har vært mulig for statlige aktører. Ikke-statlige aktører som kriminelle nettverk, terrororganisasjoner og opprørsgrupper vil derfor være aktører Forsvaret må forberede seg på å håndtere.

Fremveksten av nye former for ekstremisme viser tegn til at det tradisjonelle skillet mellom høyre- og venstreekstremisme blir mindre relevant. Faktorer som krenkelser, eller påvirkning fra hendelser i andre land, vil fortsette å påvirke trusselbildet også på lengre sikt. I årene som kommer, skal tidligere fremmedkrigere tilbakeføres til samfunnet etter soning i flere europeiske land. Dette kan påvirke trusselbildet i Europa fremover.

Flere konflikter mellom stater og kriger som fungerer som kamptreningsarenaer kan medføre både mer statsstøttet terrorisme. Dette kan innebære statlig støttede cyberangrep, attentater og andre former for terroranslag. Dette utfordrer ideen om at terrorisme kun er en asymmetrisk trussel. I et langsiktig perspektiv på terrorisme må det legges til grunn at man vil oppleve flere såkalte soloangrep, fordi disse angrepene er vanskeligere å avdekke enn angrep med mange involverte i planlegging og utførelse. Dette utfordrer myndighetenes håndtering.

4.10 Kommisjonens vurdering

Utviklingstrekkene i internasjonale maktforhold går i negativ retning, og peker mot en mer ustabil og farligere verden. For de fleste av Norges naboland er sikkerhetspolitikkens primat tilbake. Det vil si at nasjonal sikkerhet blir det bærende hensynet, og at alle andre hensyn må veies opp mot dette. I Tyskland kaller man det et tidsskille.

Kontrastene til forsvarskommisjonen av 1990 er store. De vurderte en verden på vei ut av en kald krig, der flere dører kunne åpnes enn de som ble lukket. Forsvarskommisjonen av 2021 tar utgangspunkt i en forståelse av en verden på vei inn i en periode med konfrontasjon, kriser og krig og dører som lukkes.

Kommisjonens vurdering er at usikkerhet og økt spenning vil prege internasjonal politikk i tiårene fremover. Militære trusler er tilbake for fullt i Europa, og global sikkerhet og stabilitet utfordres og trues. Utviklingstrekkene tilsier at de neste 10–20 årene vil være langt mer krevende for Norges sikkerhet enn de foregående 30 årene. På noen områder må vi tilbake til mellomkrigstiden, for å finne en periode med så mange kriser og kombinasjoner av eksterne og interne utfordringer.

Både på kort og lengre sikt mener kommisjonen at Russland og Kina på hver sin måte, og i verste fall samlet, utgjør Norges største sikkerhetsutfordringer. Russland er den akutte, konkrete og nære trusselen, mens Kina er den langsiktige og systemiske, men også fjernere trusselen. Norske myndigheter må belage seg på å håndtere en periode med mye større usikkerhet og ustabilitet. Norge og våre allierte vil måtte forholde seg til militære trusler og angrep mot våre verdier og interesser med ikke-militære og potensielt militære virkemidler.

Forsvarskommisjonen legger i utgangspunktet til grunn at USA vil forbli verdens ledende militærmakt. Dette innebærer at USA også i fremtiden vil ha en grunnleggende egeninteresse i å ivareta europeisk sikkerhet og stå ved sine forpliktelser i NATO. Kommisjonen legger videre til grunn at USA vil forbli Norges sikkerhetsgarantist, og at NATO-medlemskapet vil fortsette å være vårt overordnede og anbefalte sikkerhetspolitiske ankerfeste. Med USAs dreining mot Asia og Kina mener kommisjonen at europeiske allierte må ta et mye større ansvar for forsvaret av egen og regional sikkerhet. Dette innebærer en omfattende styrking og gjenoppbygging av militære og sivile kapasiteter i europeiske land.

Finsk og fremtidig svensk medlemskap i NATO vil styrke forsvarsevnen både i NATO og Norden. Med hele Norden samlet i NATO har alle de nordiske landene en historisk mulighet men også et stort ansvar for å bygge ut gjensidig forsterkende forsvarskapasiter som kommer hele Norden og NATO til gode. Forholdet til våre allierte, Norges rolle i NATO og ambisjonsnivå for nordisk forsvarssamarbeid, drøftes nærmere i kapittel 14.

Kommisjonens vurdering er at terroraktører og andre ikke-statlige aktører kommer til å utgjøre en vedvarende trussel mot deler av norsk sikkerhet også de neste tiårene. Det er derfor viktig å opprettholde oppmerksomhet og tiltak for å motvirke disse truslene, og forhindre at det oppstår en blindsone i lys av andre direkte og langsiktige trusler. Dette er nært knyttet til samfunnets motstandsdyktighet som er tema i neste kapittel.

Basert på erfaring må det tas høyde for at den neste krisen ikke blir lik den forrige. Nye og ukjente kriser vil oppstå som man i liten eller ingen grad hadde beredskap for eller var forberedt på. Pandemien er et nylig eksempel på en varslet krise som ikke var forberedt. Få trodde også at vi ville få storskalakrig i Europa i 2022. Begge disse krisene viser på hver sin måte hvor vanskelig det er å forberede seg på og å spå om fremtiden. Det innebærer et ytterligere ansvar for et lands myndigheter om å analysere, styre og lede landets samlede ressurser slik at man er best mulig forberedt på så mange krisescenarier som mulig. Det viktigste vil være den generiske evnen til krisehåndtering, det vil si styrke de elementene som vil være av betydning i de fleste kriser. Dette omtales nærmere i blant annet kapittel 13 og 15.

5 Nasjonal motstandsdyktighet

5.1 Innledning

Vern av norsk suverenitet, territoriell integritet, demokratisk styresett og handlefrihet, har tradisjonelt vært assosiert med sikkerhetspolitisk krise eller krig. I et 10-20-årsperspektiv vil imidlertid statssikkerheten utfordres stadig mer av direkte og indirekte politisk, militært og annet press uten at det utløser væpnet konflikt. Potensielle motstandere benytter i økende grad virkemidler i fredstid som vi tidligere forbandt med krise eller krigstilstand. Slike trusler gjør det vanskelig å forstå situasjonen og reagere effektivt.

Dette kapittelet drøfter hvordan Norge vil kunne utfordres i møte med sammensatte trusler som berører mange sektorer samtidig. Desinformasjon vil påvirke tilliten mellom myndigheter og befolkning i mange land. Kapittelet belyser hvordan ny teknologi i økende grad vil kunne bidra til at samfunnets åpenhet og individets frihet utnyttes. Deretter diskuteres hvordan vår nasjonale motstandsdyktighet utfordres av samtidige kriser og et trusselbilde hvor skillet mellom fred, krise og krig er mindre tydelig. Avslutningsvis diskuterer vi hvordan digitaliseringen av samfunnet gir muligheter, men også sårbarheter.

5.2 Et mer sammensatt trusselbilde

I et 10-20-årsperspektiv vil sammensatt virkemiddelbruk, som også gjerne omtales som hybride eller sammensatte trusler, bli en mer fremtredende utfordring mot våre nasjonale sikkerhetsinteresser. Særlig har Russland og Kina de siste tiårene utviklet konkurransestrategier for å utfordre Vestens dominans, og for å ramme vestlige svakheter i fred, krise og konflikt. Fordi makten er sentralisert, er autoritære stater ofte effektive til å bruke alle former for statlige virkemidler mot et felles mål.

Norge er utsatt og sårbar for sammensatte trusler. Sektorprinsippet står sterkt i norsk sentralforvaltning, og denne typen trusler utfordrer evnen til å etablere, vedlikeholde og analysere et tverrsektorielt situasjonsbilde. Sammensatte trusler utformes nettopp for å skape usikkerhet og uklarhet. Det gjør det vanskelig å se enkelthendelser i sammenheng, forstå den samlede effekten og dele informasjon på tvers av sektorer for å kunne iverksette nødvendige tiltak. Et helhetlig situasjonsbilde er en viktig forutsetning. Politiet spiller en sentral rolle i deteksjon av hendelser som kan være relevante å vurdere opp mot sammensatt virkemiddelbruk, ettersom både lovlige aktiviteter og kriminelle aktører inngår i dette landskapet.

I en konflikt eller krig vil mulige motstandere også benytte ikke-militære virkemidler, og søke å ramme både militære og sivile mål, som angrep mot kritisk infrastruktur. Det kan ikke utelukkes at Norge i større grad blir et mål for slik virkemiddelbruk i fremtiden. Det blir vanskeligere å skille mellom fredstid, og det som kan være starten på en krise eller konflikt. Vi kan også stå overfor såkalte krypende kriser, som utvikler seg langsomt over tid.21 Sammensatte trusler, migrasjon og klimaendringer er eksempler på dette. Disse utfordrer dagens organisering, fordi de rammer flere sektorer samtidig. Sammensatte trusler utfordrer også terskelen for når man skal erklære det for en krise og beslutte hvilken myndighet som har ansvar for krisen.

I henhold til dagens trusselvurderinger forventes det at russiske etterretningstjenester vil utgjøre den største etterretningstrusselen i Norge i 2023. Kina vurderes også å utgjøre en betydelig etterretningstrussel mot norske interesser.22 Med en mer spent internasjonal situasjon må vi forvente at flere etterretningstjenester vil benytte nettverksoperasjoner for å få tilgang til sensitiv og gradert informasjon. Flere av tjenestene har også som oppgave å påvirke politiske beslutninger og norsk meningsdannelse, gjennom blant annet tradisjonelle medier, alternative medier og sosiale medier, hvor de kan spre desinformasjon og svertekampanjer.

Det er krevende å skille sammensatte trusler fra staters alminnelige og brede virkemiddelbruk. Fremmede staters tiltak kan omfatte aktivitet som både er lovlig og ulovlig i henhold til norsk og internasjonal rett. Virkemidlene kan berøre alle politikkområder og hele samfunnet. Desinformasjon, undergravende aktiviteter, også kalt subversjon, militær signalering, oppkjøp av strategiske ressurser, kontroll over energiressurser og nettverksoperasjoner er virkemidler som vil kunne benyttes for å ramme nasjonal sikkerhet. Det samme gjelder statlig styrt kriminalitet, herunder cyberangrep, og statlig styrt migrasjon.

Samfunnets beredskap og motstandskraft settes under press. Det vil stille større krav til vår evne til å ivareta sikkerheten både nasjonalt, hos virksomheter og blant enkeltindivider.23 Risikovurderinger og sikkerhetstiltak må endres oftere i takt med et stadig endret risikobilde. Det vil være korte tidsrammer for å etablere og opprettholde akseptable sikkerhetsnivå i virksomheter og på nasjonalt nivå. Denne uforutsigbarheten stiller store krav til samarbeid på tvers av virksomheter, sektorer og landegrenser. Forsvarskommisjonen legger til grunn at disse utviklingstrekkene vil vedvare eller forsterkes i tiden fremover.

Koronapandemien demonstrerte sårbarheten i globale forsyningskjeder, spesielt vår avhengighet av komponenter og råvarer fra Kina. Det viste at vår egen produksjon og beredskap av nødvendige varer er faretruende lav. Ukraina-krigen har vært nok en vekker, spesielt avhengigheten av russisk energi og betydningen av korn fra Russland og Ukraina. Frem mot 2040 vil sammensatte trusler og utfordringer som berører mange sektorer samtidig, utfordre samfunnets samlede motstandskraft og kritiske samfunnsfunksjoner. Utviklingen stiller større krav til robusthet hos aktørene i totalforsvaret, og det sivil-militære samarbeidet får økt betydning.

Både NATO og EU prioriterer arbeid med tiltak for å styrke motstandsdyktigheten og håndteringen av sammensatte trusler. I NATOs strategiske konsept fremheves motstandsdyktighet som et tverrgående hensyn som gjennomsyrer alle tre kjerneoppgaver i alliansen. Det er også en særlig viktig forutsetning for troverdig forsvar og avskrekking og evne til å motstå et militært angrep. NATO har etablert syv forventinger til robusthet i kritiske samfunnsfunksjoner og infrastruktur. Russlands invasjon av Ukraina vil befeste viktigheten av NATO-landenes samarbeid om sivil beredskap for krise og krig, og dette arbeidet vil få økt betydning.

EUs satsing er nedfelt i EUs strategiske kompass fra våren 2022. Satsingen er motivert av et behov for å sikre det indre markedets integritet og virkemåte også i krisetider. Hovedansvaret for å motvirke sammensatte trusler ligger hos medlemslandene. Beredskap og motstandsdyktighet grenser opp mot spørsmål om nasjonal sikkerhet, som ikke omfattes av EU-traktaten. EU legger likevel til rette for samarbeid for utvikling av tiltak og politikk, samt deling av informasjon om beste praksis. Hovedområdene i EUs satsing er situasjonsbevissthet, motstandsdyktighet, respons og samarbeid. Forsvarskommisjonen legger til grunn at dette arbeidet prioriteres høyt i EU fremover, og blir noe som norske myndigheter må forholde seg til. Dette drøftes nærmere i kapittel 13 og 14.

Forstørr bilde

5.3 Påvirkningsoperasjoner og psykologisk krigføring

Politisk propaganda, falske nyheter og desinformasjon har pågått til alle tider. Evnen til å påvirke individers holdninger og beslutninger har vært en del av både stater og ikke-statlige aktørers virkemiddelbruk i fred, krise og krig. Ny teknologi har imidlertid skapt nye og mer omfattende muligheter til å påvirke individer og større grupper i befolkningen. Aktører kan i økende grad utøve innflytelse på samfunn ved å påvirke den enkelte direkte. Denne typen operasjoner går på tvers av stats- og samfunnssikkerhet. Åpenhet i samfunnet og individets frihet er grunnleggende verdier i Vesten. Verdiene er en styrke, men også en sårbarhet som kan utnyttes.24

Påvirkningsoperasjoner pågår gjerne fordekt og med lav intensitet over tid. De kan ramme samfunnets sårbarheter på tvers av sektorer og er derfor krevende å gjenkjenne og beskytte seg mot. Det er sannsynlig at bruken av denne typen virkemidler vil øke. Stater eller ikke-statlige aktører vil i økende grad søke å påvirke andre stater eller beslutningstakere. Desinformasjonskampanjer vil spille opp motsetninger og utfordre den relativt høye tilliten som fortsatt finnes i mange vestlige land mellom myndigheter og befolkning. Desinformasjon kan svekke nordmenns evne og vilje til å forsvare Norge og medføre økte krav til bevissthet og forsvars- og beredskapskunnskap i befolkningen.

Internett og det globale markedet har effekt på nasjonalt samhold. Sosiale medier har bidratt til å kartlegge enkeltpersoners preferanser, og reklame er blitt individuelt tilpasset. Algoritmene formidler anbefalinger som kan utnytte menneskets svakheter. Dette har vist seg å være polariserende og potensielt ødeleggende for samfunn. For eksempel blir innhold skreddersydd for å utnytte vår korte oppmerksomhet ved å vise det som passer med personlige oppfatninger. Holdninger som normalt har lav oppslutning i samfunnet, får uforholdsmessig stor plass. Dette kan skape grobunn for dårlig selvbilde, legge til rette for mobbing og trakassering, og ikke minst intoleranse for andres syn.

Autoritære stater forsøker i større grad å undergrave opinionen i andre land. Russland og Kina står bak en rekke handlinger som utnytter det frie vestlige markedet og tidligere nevnte algoritmer som forsterker ytterliggående synspunkter i samfunnet. Hensikten er ikke å fremme et totalitært perspektiv, men å skape uenighet og intern uro i vestlige land og gjøre dem mindre handlekraftige. Det er også et mål å blottlegge svakheter ved vestlig levesett og undergrave det internasjonale systemet.

Nasjonale sannheter og felles situasjonsforståelse kan bli vanskeligere å oppnå i fremtiden. Mistillit gir grobunn for konspirasjonsteorier. Potensialet til å utnytte teknologi som kan forfalske eller generere virkelighetsnær informasjon er betydelig. Utviklingen innen kunstig intelligens vil gjøre forfalskninger enda enklere. Den digitale globaliseringen gjør at nyhetskilder sentraliseres stadig mer. En økende andel av samfunnet henter informasjon fra færre kilder, som i mindre grad er norske eller under norsk kontroll. Dette omfatter også sosiale medier, kommentarfelt og videodelingstjenester. Etablering og korrigering av offentlig situasjonsforståelse vil bli vanskeligere og et vedvarende problem for myndighetene i åpne demokratiske samfunn.

Ikke-statlige aktører utnytter også denne sårbarheten. Globale opprørsbevegelser skreddersyr sine budskap for digitale plattformer, som forsterkes gjennom ekkokamre av likesinnede. Rekrutteringen starter i økende grad gjennom internett. Dette vil gjøre det enda vanskeligere å oppdage individer som vil samfunnet vondt.

Vesten bygger sin motstandskraft mot påvirkningsoperasjoner på åpenhet, gjennomsiktighet hos offentlige og private aktører og evnen til kildekritikk. Kildekritikk tilhører den kulturelle arven fra opplysningstiden og den vitenskapelige metoden. Kildekritikk innarbeides i befolkningen gjennom skolen og utføres i praksis hovedsakelig av den frie pressen. Etterretning danner også sin forståelse av verden gjennom flerkildeanalyser. I dag er det enorme mengder informasjon tilgjengelig fra internett. Dette gjør at også ikke-statlige virksomheter driver etterretning basert på åpen kildeinnhenting.

5.4 Skillet mellom det sivile og militære blir mindre tydelig

I et 10-20-årsperspektiv er det sannsynlig at skillet mellom fred, krise og krig vil bli mindre tydelig, og utfordret av både statlige og ikke-statlige trusselaktører. Det vil da bli enda vanskeligere å skille mellom trusler som truer statssikkerheten og samfunnssikkerheten. Dette krever mer av totalforsvaret. Samfunnssikkerheten og statssikkerheten er gjensidig avhengige av hverandre, og er stadig tettere knyttet sammen. Det er vanskelig å se for seg en situasjon hvor man kan beskytte statens eksistens uten samtidig å måtte beskytte befolkning, grunnleggende samfunnsverdier og opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner.

Samfunnssikkerhet er samfunnets samlede evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner som setter liv og helse i fare. Samfunnssikkerhetskjeden kjennetegnes av mange aktører som ivaretar ulike deler av arbeidet. Dette omfatter både offentlige aktører på ulike forvaltningsnivå, private og frivillige organisasjoner. Statens maktmonopol utøves i all hovedsak av Forsvaret og politiet. Forsvaret skal bidra til samfunnssikkerheten gjennom samarbeid med og bistand til politiet og sivile beredskapsmyndigheter. Bistand kan skje i forbindelse med terrorangrep og andre alvorlige hendelser, ulykker eller naturkatastrofer.

Den gjensidige avhengigheten mellom sivile og militære aktører øker. Dette utfordrer den tradisjonelle norske tenkingen om et skarpt skille mellom sivile og militære virkemidler. Bistandsanmodninger fra politiet eller andre sivile myndigheter til Forsvaret vil fortsatt kunne være en egnet mekanisme. Men det vil i større grad kunne skje at sivilt ledede og militært ledede operasjoner foregår parallelt. Dette krever en evne til helhetlig og tverrsektoriell forståelse, og tett sivil-militær kontakt, herunder tett samarbeid mellom politi og forsvar.

Det er grunn til å anta at skillet mellom sivile og militære mål vil bli stadig mindre relevant for våre motstandere. Krigens folkerett utfordres. Dagens krigføring, ikke minst Russlands omfattende angrep på sivile mål og sivilbefolkningen i Ukraina, illustrerer dette. For noen aktører kan fordelene med å bruke voldsmakt være større enn ulempene med straff, sanksjon, eller svikt i omdømmet. Autoritære stater bryr seg lite om distinksjonen mellom stridende og ikke-stridende, og angrep på sivil infrastruktur anses som akseptable metoder. Vestlig press for å regulere bestemte våpentyper har hatt liten effekt. De neste 10–20 årene vil vi måtte legge til grunn at respekten for krigens folkerett vil være liten hos autoritære stater, og dermed i mindre grad kunne beskytte sivilbefolkningen og ikke-stridende. Sammen med våre allierte må norske myndigheter møte denne utviklingen, samtidig som vi søker å beskytte sentrale folkerettslige og humanitærrettslige prinsipper.

Innen vår nasjonale beredskapstenking vil vi kunne se et tiltagende samtidighetsproblem. Dette oppstår når beredskapen må øke samtidig som samfunnet må holdes i gang. Denne utfordringen må anerkjennes og avklares. Dagens arbeidsmarked med mange spesialiserte stillinger, gjør samfunnet sårbart dersom viktig personell blir tatt ut for å forsterke Forsvaret i krise og krig. Stadig flere stillinger defineres som samfunnskritiske, noe som reduserer antall personer som kan mobiliseres til eksempelvis Heimevernet i en tidlig fase av en krise. Seleksjon til verneplikt av de «beste» fra hvert årskull er med på å forsterke dette. Disse trekkene vil forsterkes av den demografiske utviklingen i Norge de neste 20 årene. Dette omtales i kapittel 6. Forsvaret vil bli enda mer avhengig av sivile leverandører i fremtiden. Knapphet på kompetanse og arbeidskraft vil gjøre det enda viktigere å ha oversikt over hvor mange mennesker som har samfunnskritiske roller. I sum utgjør dette trender som må anerkjennes av norske myndigheter. I fremtiden må dette følges opp gjennom tilpasning av beredskapsordninger og strukturer i tråd med utviklingen.

5.5 Digitaliseringen av samfunnet gjør oss sårbare

De neste to tiårene vil digitaliseringen av samfunnet fortsette. Den teknologiske utviklingen er en viktig driver i samfunnsutviklingen og bidrar til velferd, trygghet og verdiskapning. Digitaliseringen av samfunnet bringer også nye former for sårbarheter og avhengigheter. Den økende bruken av skytjenester har gjort at internett er blitt mer sentralisert og avhengig av store datasenter som nettrafikken må gjennom. Kritiske samfunnsfunksjoner er blitt avhengige av lange og uoversiktlige digitale verdikjeder, som gjerne spenner over mange sektorer og flere land.25

Som følge av digitaliseringen blir skillet mellom innenriks- og utenrikspolitikk mindre tydelig og mindre relevant. Digital suverenitet blir stadig mer krevende siden stater er koblet sammen og gjensidig avhengige. I tillegg er private aktører blitt viktige leverandører av digital infrastruktur over hele verden.

Forstørr bilde

Foto: Terje Pedersen / NTB

Cyberoperasjoner blir vanligere, og antallet avanserte og vedvarende cyberangrep forblir høyt. Det vil være vanskelig å identifisere og plassere ansvar for slike angrep, og mange aktører vil kunne skjule sine operasjoner eller skape tvil om hvem som står bak. Utenfor tradisjonell mellomstatlig konflikt har det etablert seg en normalsituasjon, der stater og ikke-statlige aktører utnytter svakhetene i digitaliserte samfunn til egen fordel. Digitaliseringen muliggjør nye måter å spionere og presse hverandre på. Det er skjerpet digitalt risikobilde. Etterretning og overvåking, industriell spionasje, digital og fysisk sabotasje, personutpressing, samt kriminelle aktiviteter er metoder som aktører med utviklede cyberressurser i økende grad bruker.26

Både cyberkriminalitet og cyberspionasje er en stor utfordring for virksomheter og offentlige myndigheter. De kan ramme både statssikkerheten, samfunnssikkerheten og individers sikkerhet. Cyberangrep kan anvendes i stedet for tradisjonell militærmakt for å påføre digitale og fysiske ødeleggelser. Et kjent eksempel er det massive cyberangrepet mot Estland i 2007, som bidro til å destabilisere store deler av statlig infrastruktur og økonomi. Andre eksempler er det digitale angrepet på de iranske atomreaktorene i 2010, angrepet på den ukrainske elektrisitetsforsyningen i 2015, og det mye omtalte dataangrepet SolarWinds i 2020. Sistnevnte rammet 18 000 datasystemer verden over, inkludert viktige amerikanske direktorater. Offensive cyberoperasjoner omtales nærmere i 10.8.

Siden viktige datasystemer overvåkes kontinuerlig, vil cyberangrep vanskelig kunne oppnå en kombinasjon av varighet og skadeomfang som gjør dem avgjørende i seg selv. Cyberoperasjoner vil imidlertid bli brukt som ett av flere virkemidler i fred, krise og krig for å redusere motstanderens evne og vilje til å gjøre motstand i den fysiske verden. Virkemidlet kan også benyttes av aktører som vil legge press på en potensiell motstander. Dette kan være et alternativ eller forløp til rene angrep, dersom press i det digitale domenet ikke fører frem.

God digital sikkerhet er en forutsetning for å opprettholde tilliten til offentlig sektors IKT-systemer og digitale tjenester. En stor andel av allierte lands kritiske digitale infrastruktur eies og driftes av private virksomheter, ofte utenfor egne landegrenser og dermed suverenitet.27 Dette betyr at viktige beslutninger om utvikling og sikkerhet i det digitale rom i stor grad blir fattet av kommersielle og ikke-statlige aktører utenfor de tradisjonelle mellomstatlige arenaene. Behovet for å redusere kostnader og øke tilgangen til kompetanse gjør at flere IKT-funksjoner settes ut til tredjeparter. Systemarkitektur har gått fra å være totalpakker utviklet og drevet på samme sted, til å være distribuert, ofte av hensyn til tilgjengelighet eller enkelhet. I fremtiden vil imidlertid tilgjengelighet ikke lenger være det samme som motstandsdyktighet.

5.6 Kommisjonens vurdering

Trussel- og risikobildet mot Norge og norske interesser blir stadig mer sammensatt. Truslene kommer fra både statlige og ikke-statlige aktører. Kriser vil i fremtiden trolig bli mer kumulative. Det vil si at det vil kunne komme flere kriser samtidig, og som forsterker hverandre.

Norge og våre allierte står overfor en rekke utfordringer i møte med denne utviklingen. En av disse er om det vil være mulig å påvirke en motstanders evne og vilje til å benytte sammensatte virkemidler for å oppnå sine politiske målsettinger. En annen problemstilling knytter seg til samfunnets totale motstandsdyktighet til å bidra til å forebygge og isolere effektene fra denne typen påvirkning.

Forsvarskommisjonen mener at det uansett vil bli behov for å styrke forståelsen av sammensatte trusler som grunnlag for utvikling av politikk og forebyggende tiltak. Det vil ikke først og fremst være militære virkemidler som bygger motstandskraft. Det er samfunnets totale motstandskraft som vil være avgjørende.

For et høydigitalisert land som Norge med stort territorium og en liten befolkning, vil sammensatte trusler, digitale trusler og ulike former for uønsket påvirkning alltid være krevende å håndtere. Evnen til å dra nytte av sivil-militært samarbeid og høy tillit mellom befolkning og myndigheter er etter kommisjonens oppfatning nøkkelen til nødvendig motstandsdyktighet.

Trusler mot nasjonal sikkerhet vil i økende grad også ramme Norge i fred, og i det lavere krisespekteret. Det vil fortsette å utfordre sektorprinsippet, arbeidsdelingen mellom politi og forsvar, EOS-tjenestene og det nasjonale beredskapsplanverket. Totalforsvaret vil måtte være aktivert mer eller mindre hele tiden, noe som gjør revitalisering og strategisk utvikling av totalforsvarskonseptet nødvendig. Beredskapsordninger og strukturer må tilpasses i tråd med utviklingen. Denne tematikken behandles i kapittel 13.

6 Demografi

6.1 Innledning

Demografiske utviklingstrekk nasjonalt og internasjonalt vil påvirke rammebetingelsene for sikkerhet, forsvar og beredskap i et 10-20-årsperspektiv. Alderssammensetningen i befolkningene i både Vesten, Russland, Kina og befolkningsveksten i andre deler av verden vil ha betydning for hvordan vi må innrette oss. I Norge vil fødselstallene gå ned og gjennomsnittsalderen øke. Andelen eldre øker og det vil bli færre yrkesaktive per pensjonist. I tillegg blir det hardere konkurranse om å få tak i riktig kompetanse og arbeidskraft. Andelen norske statsborgere med utenlandsk opprinnelse vil øke og den pågående geografiske sentraliseringen i Norge vil trolig fortsette.

Dette kapittelet tar for seg hvordan vi kan møte disse demografiske utfordringene og hvilke ulike tiltak som må vurderes for å ivareta forsvarssektorens behov og samfunnets motstandskraft.

6.2 Vestlig eldrebølge

Demografiske forhold som befolkningens alderssammensetning, etnisitet og utdanningsnivå endres langsomt. En del utviklingstrekk er imidlertid tydelige. Frem mot 2040 ventes medianalderen i Europa å øke fra 41 til cirka 45 år. Samtidig faller andelen i yrkesaktiv alder fra om lag 60 pst. til cirka 55 pst. av befolkningen. Dette vil påvirke den økonomiske veksten og utfordre bærekraften i velferdsordninger. Det vil også kreve tøffere prioriteringer i den offentlige pengebruken. USAs befolkning på om lag 330 millioner eldes og folkeveksten avtar, men det skjer saktere enn i Europa. Andelen spansktalende i USA vokser som følge av høyere fødselstall og innvandring, mens andelen med historisk opprinnelse fra Europa synker. Europas og Nord-Amerikas andel av verdens befolkning i 2100 anslås å bli om lag 10 pst.28

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Også Norge vil få en eldre befolkning og færre yrkesaktive de nærmeste tiårene (figur 6.1). Flere eldre vil legge beslag på store økonomiske og menneskelige ressurser. Selv om vi har et godt økonomisk utgangspunkt for å møte eldrebølgen, vil vi møte de samme utfordringene som andre land. Dette inkluderer å skaffe til veie nok arbeidskraft i alle sektorer, også i Forsvaret. Andelen personer i vernepliktig alder vil falle, og Forsvaret vil møte økt konkurranse fra andre sektorer og næringslivet. På de fleste samfunnsområder vil personellmangel nødvendiggjøre økt satsing på teknologi og behov for å importere arbeidskraft.

6.3 Aldrende befolkning i Russland og Kina

Russlands befolkning vil falle fra 145 millioner til 139 millioner i 2040. Kinas folketall ventes å flate ut på dagens 1,4 milliarder for deretter å avta utover i 2040-årene (figur 6.2). Parallelt blir befolkningen i begge land eldre. Russland skiller seg ikke nevneverdig fra resten av Europa. Kina vil eldes vesentlig raskere og i 2040 ha færre yrkesaktive for hver eldre enn i Russland og USA, men flere enn i Europa. Russland og Kina har dermed lignende velferdsutfordringer som i Vesten, men i autoritære land er det lavere forventninger til hvilke tjenester staten skal sørge for. Russland vil ha flere yrkesaktive som kan finansiere og bemanne velferdstjenester enn Kina, men vil ha en svakere økonomi. Spredt befolkning og fall i folketallet kan også gjøre det vanskelig for Russland å opprettholde landsdekkende infrastruktur av dagens omfang og kvalitet.

Kilde: Verdensbanken

Den langsiktige forverringen av Russlands demografi kan føre til nasjonalstatens fragmentering eller permanent undergrave Russlands status som stormakt. Uten tilstrekkelig arbeidskraft vil det være utfordrende å holde landet sammen, fremme et levende forbrukssamfunn, gjenskape industriell produktivitet og gjenoppbygge et sterkt forsvar etter krigen i Ukraina.

På sikt vil en aldrende og redusert befolkning også påvirke Russlands evne til å opprettholde store stående styrker. Dette vil trolig bidra til å forsterke satsingen på asymmetriske militære fordeler, eksempelvis teknologi og autonome systemer. En annen sannsynlig respons er økt vektlegging av kjernevåpen i Kina og Russlands avskrekkingsstrategier. Kinas relative demografiske tilbakegang kan så tvil om landets tiltagende dominans i verdensøkonomien. En nedgang i arbeidsstyrken vil på sikt ha mindre betydning for størrelsen på Kinas væpnede styrker på grunn av landets enorme befolkning. I dag utgjør Kinas stående styrker 2,1 millioner soldater av en befolkning på 1,4 milliarder mennesker.

6.4 Eksplosiv befolkningsvekst i andre deler av verden

Verdens befolkning forventes å øke til 10 milliarder innbyggere i 2050, en firedobling fra 1950. Spesielt har Afrika sterk befolkningsvekst, og der ventes det en nær dobling av befolkningen frem mot 2050 (figur 6.3). Nigeria vil i 2040-årene passere USA som verdens nest største engelskspråklige land etter India. Flere land vil i denne perioden bli mellominntektsland, mens den afrikanske middelklassen i løpet av 2040-årene sannsynligvis vil passere Europas samlede folketall. I løpet av 2023 forventer man at India vil passere Kina som verdens mest folkerike land.

Sterk befolkningsvekst og økt levealder vil gjøre det vanskeligere å sikre velstand og velferd til alle. I verden vil mesteparten av befolkningen være godt under 30 år. I land der unge mennesker ikke har eller gis tilstrekkelig med muligheter, kan det oppstå sosial, politisk og økonomisk uro. Dette har konsekvenser for regional og internasjonal sikkerhet. Store forskjeller i levekår vil kunne skape et migrasjonspress innad i Afrika og mot blant annet Europa. Sahel-beltet vil forbli tynt befolket og utfordrende å kontrollere. Samlet medfører dette fortsatt risiko for uro, nye og kanskje større migrasjonsbølger og et behov for periodevis fredsoperativ innsats.

Kilde: UN Department of Economic and Social Affairs 2019

Det er ikke nytt at folk av ulike årsaker flytter over landegrenser. Det som er nytt nå er det store volumet, hurtigheten og dramatikken rundt folkeforflytningene. Dette må vi forvente tiltar i de neste 10–20 årene. Forfølgelse, krig, konflikt, undertrykkelse, fattigdom, og stater som ikke leverer grunnleggende tjenester er blant årsakene til at mennesker forlater sine opprinnelsesland. Forventningen om beskyttelse og bedre levestandard et annet sted er også en del av bildet. Klimaendringer og befolkningsvekst vil forsterke utfordringen med å brødfø verdens befolkning. På grunn av tørke og flom vil større områder bli uegnet for matproduksjon og øke migrasjonspresset i årene som kommer. Få temaer er mer polariserende og politisk splittende både i enkeltland og i internasjonale organisasjoner enn migrasjon. Migrasjon vil derfor trolig utfordre Norge, Europa og Vesten de neste 10–20 årene.

6.5 Et mer sentralisert Norge

De tre tydeligste demografiske trendene i Norge er en aldrende befolkning, økende innvandrerbefolkning og sentralisering. Norge vil nå 6 millioner innbyggere før 2040. Mesteparten av folkeveksten vil komme i byer og tettbebygde strøk, i Sør-Norge og langs kysten. Befolkningsveksten skyldes nettoinnvandring, og særlig arbeidsinnvandring vil ytterligere forsterke sentraliseringstendensen. Nord-Norge vil ha svakere vekst enn landet for øvrig, men sterkere urbanisering. Andelen eldre vil også være større i nord.

Andelen personer i yrkesaktiv alder i Norge vil falle. Den delen av befolkningen som er 67 år eller eldre, ventes å øke med 40 pst. frem mot 2035.29 Vi får flere eldre og pleietrengende. Mange står av helsemessige grunner utenfor arbeidslivet, og vi får flere innbyggere fra land med lavere arbeidsdeltagelse og dårlig tilgang på utdanning. Norge har et høyere sykefravær enn sammenlignbare land. Frem mot 2040 gir dette store merutgifter for folketrygden, helseforetakene og kommunene. Den vernepliktige andelen av befolkningen ventes å falle frem mot 2040, ifølge SSB.

Eldrebølge og personellmangel i distriktene kan gjøre det vanskeligere å opprettholde grunnleggende tjenester og beredskap. Det kan føre til flere anmodninger om bistand fra Forsvaret, for eksempel i forbindelse med naturkatastrofer. Samtidig kan sivil evne til å understøtte Forsvaret svekkes i deler av landet. Dette kan påvirke totalforsvaret og operativ evne. Det kan også kreve at Forsvaret i større grad selv sørger for støttetjenester, og at eksempelvis Heimevernet evner å rekruttere lokalt.

Den negative befolkningsutviklingen i Finnmark fortjener særlig oppmerksomhet. Bosetning er viktig for suverenitetshevdelse, og kan heve terskelen for militær aggresjon. Lokalkunnskap er viktig for Forsvaret i hele landet, og særlig i Finnmark. Norsk bosetning og økonomisk aktivitet har også spesiell verdi på Svalbard som ikke har militære baser eller permanent militær tilstedeværelse. Økt aktivitet i nordområdene kan føre til økt interesse for næringsutnyttelse på Svalbard.

6.6 Kampen om kompetanse

Fremtidens arbeidsmarked vil være preget av færre yrkesaktive, krav til spisskompetanse og økte velferdsbehov. Dette gir økt konkurranse om arbeidskraft og høy omstillingstakt. Flere vil bytte jobb og yrke. Mange vil ta etterutdanning, og de fleste vil bytte arbeidsgiver flere ganger i løpet av karrieren.30 Dette er en naturlig konsekvens av den raske omstillingen samfunnet går gjennom som følge av teknologisk utvikling, globalisering og det grønne skiftet. Både arbeidsoppgaver og kompetanseområder vil bli utdatert eller oppstå som følge av disse endringene. Dette vil treffe både arbeidstakere og arbeidsgivere.

Forstørr bilde

Foto: Frederik Ringnes / Forsvaret

I Norge går vi inn i en tid der det er arbeidstakers marked. Det vil også oppstå periodevis mangel på spesialistkompetanse som vanskelig kan rekrutteres uten særlige vilkår, eksempelvis innen visse typer digital kompetanse. På verdensbasis mangler det allerede cirka 3,5 millioner eksperter innen digital sikkerhet.31 Norge kan mangle over 4000 personer med denne typen kompetanse i 2030. Dette vil utfordre hele totalforsvarets tilgang på kompetanse.

Arbeidsmarkedstrendene går i retning av individualisering. De som rekrutteres til Forsvaret kommer fra et samfunn hvor individuelle behov, ønsker og krav får stadig større plass. Det innebærer krav om fleksibilitet i arbeidshverdagen, balanse mellom arbeidsliv og familieliv og forventninger til større mangfold. Verdisignalisering og meningsfylt arbeid synes å være viktigere for nye generasjoner arbeidstakere. De må kunne se sitt arbeid som en del av en større sammenheng, og at det er et samsvar med egne verdier og holdninger, eksempelvis til spørsmål om endring, sosiale og miljømessige valg. Lønn vil fremdeles være viktig, og konkurransen for å rekruttere og beholde personell med kritisk kompetanse vil presse lønnsnivået oppover og nødvendiggjøre en større lønnsspredning. Videre vil andre insentiver som fleksibilitet og mulighet for kompetanseheving ha stor betydning. Forsvarssektoren må tenke fundamentalt annerledes for å tiltrekke, beholde og engasjere medarbeidere.

Demografiske utviklingstrekk som påvirker mulighetene til å rekruttere og beholde nødvendig kompetanse er de viktigste for forsvarssektoren. Det vil i første rekke si befolkningens alderssammensetning og utdanningsnivå. Vedtatte og pågående nasjonale og sektorspesifikke reformer innenfor personell- og kompetanseområdet kan, med god implementering, gi positive resultater de kommende årene. Det er likevel uklart om pågående endringer er nok for å tilpasse sektoren til fremtidens muligheter og utfordringer.32

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Antallet norske statsborgere med tilknytning til utlandet vil øke. Om lag 1,4 millioner nordmenn kan om 20 år være utenlandskfødte eller norskfødte med utenlandske foreldre.33 Utenlandsfødte vil de neste to tiårene stå for den største befolkningstilveksten i Norge (figur 6.5). Det gjør denne gruppen viktig for rekruttering til forsvarssektoren, både av profesjonelle og vernepliktige.

Økt rekruttering til forsvars- og beredskapsaktører og økte sikkerhetskrav i sivil sektor gir større behov for sikkerhetsklarert personell de neste to tiårene. I tillegg vil Forsvaret trenge spisskompetanse på områder hvor rekrutteringsgrunnlaget i utgangspunktet er begrenset. Antallet norske studenter som tar utdannelse i utlandet har stabilisert seg på et høyt nivå, og det ventes at kontaktpunktene mot utlandet vil fortsette å øke. Kontakt med internasjonale miljøer vil være en viktig kilde til kompetanse som også forsvars- og beredskapsaktører trenger. Det gir land- og språkkunnskap som er verdifull for forsvarssektoren. Samtidig vil krav om sporbarhet for sikkerhetsklarering gjøre at Forsvaret vil ha en utfordring sammenlignet med andre arbeidsgivere i et fremtidig arbeidsmarked, hvor konkurransen om kvalifisert personell øker. Det kan derfor bli vanskeligere å nå rekrutterings- og personellmålene uten endringer i praktisering av regelverk knyttet til sikkerhetsklareringer. Informasjon om Forsvaret bør inn i grunnutdanningen i skoleverket, slik at unge vet hva Forsvaret er, hvilken betydning Forsvaret har for samfunnssikkerheten, og hvilke karrieremuligheter Forsvaret kan by på.

6.7 Kommisjonens vurdering

Den demografiske utviklingen vil gi mange utfordringer for Norge de nærmeste tiårene. Eldrebølgen, mindre vernepliktige årskull, synkende andel yrkesaktive, og konkurransen om både de menneskelige ressursene og de beste hodene vil øke. Utenlandsfødte vil de neste to tiårene stå for den største befolkningstilveksten i Norge. Det gjør denne gruppen viktig for rekruttering av både profesjonelle og vernepliktige til forsvarssektoren. Uten endringer i praktisering av regelverk knyttet til sikkerhetsklareringer vil denne ressursen bli vanskelig å realisere. Uten sterkere politiske virkemidler vil sentraliseringen trolig fortsette, noe som utfordrer både den generelle bosetningen i Nord-Norge og rekruttering til Forsvaret i den nordligste landsdelen.

Kommisjonen mener det er behov for en grundig gjennomgang og analyse av hvordan man kan tilrettelegge for og beholde allerede tjenestegjørende personell og rekruttere nye arbeidstagere i forsvarssektoren. I lys av den økende konkurransen om de menneskelige ressursene bør man se på alle mulige virkemidler. Dette omfatter blant annet avlønning, pensjonsrettigheter, utdanning, fleksibilitet, kompetanseheving og personlig utvikling, pendlerordninger, medflytterproblematikk og klareringsrutiner. Informasjon om Forsvaret bør også inn i grunnutdanningen i skoleverket.

7 Klima

7.1 Innledning

Forsvarskommisjonen er i mandatet fra regjeringen spesielt bedt om å se på hvordan bærekraftsmål, klima og miljøendringer vil påvirke forsvarssektoren og den sikkerhetspolitiske situasjonen i årene fremover. Klimaendringene er en grenseoverskridende og langsiktig utfordring. De kan føre til ulike globale utviklingstrekk som ressursknapphet, nød, migrasjon og ulikhet. I tillegg kommer de fysiske endringene i selve operasjonsmiljøet som følge av klimaendringer, for eksempel flom, skred eller andre naturkatastrofer. Også forsvarssektoren må tilpasse seg og treffe nødvendige og relevante tiltak for å møte de nasjonale utslippsmålene. Det kan oppstå potensielle dilemmaer mellom å gjennomføre klimatiltak og å bevare Forsvarets operative evne.

Dette kapittelet tar for seg de potensielle konsekvensene klimaendringene vil medføre globalt, for Norge og for forsvarssektoren. Sammenhengene mellom klima og sikkerhet drøftes, og hvordan mer ekstremvær kan påvirke den operative militære evnen. Det legges vekt på klimaendringene i Arktis og hvilke implikasjoner dette kan få for Norges sikkerhet, samt hvilke politiske konsekvenser ulike grader av klimatilpasning kan få.

7.2 Klima og sikkerhet

Klimaendringer, sikkerhet og sikkerhetsinteresser henger stadig tettere sammen. Klimaendringer kan lede til konfrontasjon og konflikt i seg selv, forsterke eksisterende konfliktlinjer og bidra til å destabilisere samfunn. Klimaendringene vil gi et mer krevende operasjonsmiljø å operere i. Kravene til klimahensyn i utviklingen av militærmakt som instrument blir viktigere. Norske myndigheter må også være forberedt på økt behov for militær støtte og innsats i områder som er rammet av konsekvensene av klimaendringer.

FNs klimapanel slår fast at menneskeskapte klimaendringer vil vedvare i mange hundre år fremover, og virkningene på naturen vil bli større og mer omfattende enn tidligere antatt.34 Ved å legge FNs klimapanels moderate framskrivning til grunn vil de neste ti årene demonstrere klimaendringenes direkte og indirekte effekt på regional stabilitet, nasjonal sikkerhet og maktforhold.35 Etter hvert som naturkatastrofer, ekstremvær og klimaendringer rammer befolkning, samfunn, økonomier, handel og trygghet, blir klimatilpassing og håndtering i større grad et spørsmål om nasjonal sikkerhet.

Hvis allerede sårbare stater opplever store negative konsekvenser av klimaendringer, øker risikoen for politisk ustabilitet, humanitære katastrofer og voldelig konflikt, både i og mellom stater. Faren for konflikt påvirkes også av at klimaendringer kan føre til knapphet på viktige goder som rent vann og dyrkbar mark. Det er særlig land i sør som risikerer å bli rammet først og hardest.

Høy befolkningsvekst i Afrika og Midtøsten kombinert med klimakrise kan medføre enda større migrasjonsbølger i fremtiden. I tillegg til at krig og konflikt kan hemme veksten i verdensøkonomien, kan økte migrasjonsstrømmer, ustabile matvarepriser og matmangel, forsyningsavbrudd og endrede produksjons- og handelsmønstre bli viktige risikokilder for internasjonal økonomi. Et stadig tettere sammenvevd verdenssamfunn gjør at regionale kriser kan få større ringvirkninger, og hendelser langt unna kan ramme hardere, raskere og på nye måter.

Det er bred enighet om at klimaendringer er en trusselmultiplikator.36 Klimaendringene forsterker eksisterende konfliktårsaker, øker spenningen mellom land og forverrer de negative konsekvensene av andre utviklingstrekk. Også aktører som NATO har begynt å legge en kurs basert på samme erkjennelse. I NATOs strategiske konsept fra 2022 fremgår det at alliansen vil være ledende i arbeidet med å vurdere og møte virkningen av klimaendringer på forsvar og sikkerhet. Videre vil NATO bidra til å bekjempe klimaendringer ved å redusere klimagassutslipp, forbedre energieffektiviteten, investere i overgangen til rene energikilder og utnytte grønne teknologier. NATO har satt som mål at alle medlemsland skal kutte klimagassutslippene med 45 pst. innen 2030. Dette er innenfor Norges nasjonale målsetting, som er et kutt på 55 pst.

Effekten av klima på konflikt er relativt svak sammenliknet med sosioøkonomiske faktorer, men effekten forventes å øke med høyere oppvarming.37 Trenden de siste 60 årene viser at 40 pst. av konfliktene mellom stater har vært knyttet til naturressurser eller annen miljøforringelse. I sammenhenger hvor naturressurser står på spill, er risikoen dobbelt så stor for at konflikter blusser opp igjen om fem år. Det er derfor å forvente at antall konflikter i Asia, Midtøsten og Afrika vil øke i tidsperspektivet for denne rapporten. Det innebærer at det kan bli behov for periodevis militær innsats sør og øst for Europa. Samtidig vil vestlige lands vilje og evne til å påta seg denne typen oppdrag være politisk og materielt begrenset.

En rekke beregninger viser et globalt BNP-tap som følge av global oppvarming, sammenliknet med en referanse uten klimaendringer. Konsekvensene øker markant ved høyere temperaturer.38 Klimaendringer og naturkatastrofer har gjort det vanskelig å bo i enkelte områder, noe som har ført til at flere og flere forlater hjemmene sine. Tvungen forflytning vil øke med intensivering av flommer, stormer, tørke og, i økende grad, havnivåstigning. Verdensbanken anslår at det vil være 216 millioner klimamigranter over hele verden innen 2050.

Forstørr bilde

Foto: Amjad Jamal / World Food Program

7.3 Ekstremvær og operativ evne

Ekstremvær påvirker operasjonsmiljøet for bruk av militærmakt og moderne krigføring må hele tiden tilpasse seg værforandringer. De neste 10–20 årene ventes ekstremvær å tilta. Hetebølger vil trolig skje oftere og bli mer intense, mens dramatiske kuldehendelser vil avta. Det ventes økt nedbør i nord, omkring ekvator i Stillehavet og i monsunregionene, mens det blir mindre nedbør i store deler av sub-tropiske områder, for eksempel ved Middelhavet. Ekstremnedbør vil tilta, og styrtregn kan øke med 7 pst. i intensitet for hver grad kloden varmes opp.

Forstørr bilde

Foto: Anders Skoglund / Norsk Polarinstitutt

Verdenshavene blir varmere. Havnivået har steget om lag 20 centimeter siden 1901 og stiger nå tre ganger raskere enn noen gang. Stigningen vil fortsette frem mot 2040 selv med eventuelle utslippskutt. Ved en gjennomsnittlig temperaturøkning på 1,5°C eller 2°C kan havet innen utgangen av dette århundret stige opp til 1 meter. I følge FNs klimapanel er det meget sannsynlig at havsirkulasjonen i Nord-Atlanteren vil bli svekket i løpet av dette århundret. Det vil ha konsekvenser for hele planeten ettersom havsirkulasjonen virker som en varmepumpe for land i nord. Dette kan føre til havnivåstigning og brå endringer i regionale værmønstre og vannsykluser, som endring i monsuner i Afrika og Asia og økt tørke i Europa.

Varmere og våtere vær gir større svingninger i global matproduksjon, forstyrrelse av viktige verdikjeder og et tøffere epidemisk klima. Sykdommer som malaria kan spre seg til nye områder. FNs klimapanel forventer at klimaendringene vil påvirke helsen til millioner av mennesker, og at fattige utviklingsland vil rammes særlig hardt. Mulighetene for å produsere mat reduseres og årlige avlinger blir mer uforutsigbare. Halvparten av jordens befolkning bor i områder med alvorlig vannknapphet i deler av året. Ved høy oppvarming kan 10 pst. av jordbruksland bli uegnet for korn- og husdyrproduksjon innen 2050. Klimarisiko for byer, bosetninger og infrastruktur vil også øke raskt fra midten av århundret dersom den globale oppvarmingen fortsetter. Om lag 1 milliard mennesker i lavtliggende kystområder og på små øyer vil være utsatt for havnivåstigning, stormflo og ekstrem nedbør innen 2050.

I tiårene fremover vil sannsynligheten for sammenfallende ekstremhendelser øke. Kombinasjoner av kraftig nedbør og stormflo som fører til flom kan oppstå, mens sammenfallende varme, tørke og vind kan gi ekstreme skogbranner og tørke. Dette vil gi økt samlet belastning og et mer sammensatt risikobilde. Kjedereaksjoner, med konsekvenser i andre land og sektorer, gjør forvaltning og beredskapsplanlegging mer utfordrende.

Samlet gir dette kraftig økt press på levekårene i land som allerede har et dårlig utgangspunkt. Periodevise humanitære katastrofer og fortsatt høyt migrasjonspress er sannsynlig. I Norge og andre høyinntektsland vil ekstremvær kreve økte avsetninger til klimatilpasning og beredskapsplanlegging. Forsvaret kan i større grad enn i dag bli bedt om å bistå sivil sektor i forbindelse med naturkatastrofer. Dette kan gå utover annen virksomhet. Ekstremvær vil også påvirke operativ evne ved at enkelte militære kapasiteter under ekstreme forhold ikke vil kunne brukes som tiltenkt. Nye værkrav til utstyr vil kunne føre til økte kostnader ved anskaffelser og oppgraderinger.

7.4 Raskere klimaendringer i Arktis

Temperaturøkningen i Arktis skjer raskere enn i resten av verden. Issmelting, permafrost som tiner, mer ekstremvær og et stigende havnivå er bare noen av konsekvensene som allerede kan observeres.39 Utbredelsen av havis i Arktis har nådd sitt laveste nivå siden 1850. Det er mer enn 1000 år siden det var mindre isdekke på sensommeren. De neste 20 årene forventes oppvarmingen av Arktis å skje 2–3 ganger så raskt som i verden for øvrig. Uavhengig av hva Norge og andre land gjør, vil issmelting i fjellområder og i polare strøk fortsette i flere tiår fremover (figur 7.2). Det samme gjelder karbonutslipp fra tining av permafrost.

Forstørr bilde

Kilde: Norsk Polarinstitutt

Forskning på hvordan klimaendringene i Arktis påvirker vær og klima i andre deler av verden, gjøres ofte i samarbeid med norske fagmiljøer. Forskningsaktiviteten i Arktis ventes å øke, og det vil være viktig å holde oversikt og ha god kunnskap om både aktiviteter og aktører i regionen, samt ha en aktiv og kunnskapsbasert tilnærming til dette. Økt aktivitet øker risikoen for misforståelser og trolig for fordekte operasjoner i regionen.

I de neste to tiårene kan mindre is også gi mer turisme, transport og utnyttelse av naturressurser i Arktis. Store endringer i operasjonsmiljøet er likevel lite sannsynlig i et 20-årsperspektiv. Deler av Arktis vil i 2040-årene kunne være periodevis isfritt i september, men vil likevel forbli lite egnet for helårsferdsel (figur 7.3). Store ismengder nord i polhavet gjør at ferdselen fortsatt i stor grad vil måtte skje i kystnære strøk, hvor Russland ønsker å beholde kontrollen.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til mulighetene for å øke den regulære skipstrafikken mellom Atlanterhavet og Stillehavet. I 2021 var det 71 transitter gjennom Nordøstpassasjen, de fleste av dem fra russiske havner.40 På grunn av krevende vær og isforhold, krav om eskorte av russiske isbrytere og få containerskip med isklasse har ikke trafikken økt i tråd med de russiske målsettingene. Den internasjonale skipsfartsnæringen synes relativt samstemt i vurderingen av at omfanget og betydningen av transitt gjennom Nordøstpassasjen vil være begrenset (figur 7.4).

Økonomiske problemer og varig mangel på vestlig teknologi vil gjøre Russland mer avhengig av Kina. Dette kan bane veien for økt kinesisk utnyttelse av russiske naturressurser. Det er likevel lite sannsynlig at dette vil skje i stor skala i Arktis. I den grad Russland vil måtte tilby Kina gjenytelser, vil det trolig gjelde områder som er lettere tilgjengelige og har mindre strategisk verdi. Den militære dimensjonen omtales nærmere i 10.8.

Verdens matvarebehov vil i fremtiden i større grad måtte dekkes av protein fra havet. Dette kan bidra til å øke interessen for fiske i internasjonalt farvann. Redusert isdekke vil få store konsekvenser for vekstsesong og utbredelse av plankton og alger. Dette har følgeeffekter oppover i næringskjeden, blant annet for artsfordeling, gytesesonger og utbredelse. I tillegg kommer effekter av varmere og surere hav. Fiskebestander vil kunne bevege seg lenger nord, og potensielt gi et godt grunnlag for bærekraftige og lønnsomme fiskerier i Norskehavet og Barentshavet i fremtiden.

Kina har verdens største fiskeflåte som i dag opererer globalt. Eksisterende fiskeriforvaltning og institusjoner er ikke nødvendigvis tilpasset endringer i utbredelsesområder og migrasjonsmønstre. Dette kan føre til konflikter mellom de arktiske landene generelt, og i forholdet mellom Norge og Russland spesielt. Utfordringene kan bli betydelige dersom Russland skulle velge å utfordre havretten i nord. Samtidig viser erfaringene fra den kalde krigen at fornuftig ressursforvaltning også har vært mulig i perioder med høy spenning.

På land fører klimaendringene til opptining av permafrost, noe som medfører redusert fremkommelighet, erosjon og frigivelse av klimagasser. Kysterosjonen i Arktis er blant de høyeste i verden, med en rate på over 5 meter i året i de mest utsatte delene av Alaska. Dette gir økte kostnader for kyststatene, og det vil være krevende for Russland som har viktig militær infrastruktur i regionen. Det er sannsynlig at Russland vil fortsette å prioritere Arktis høyt, og forsøke å gjøre de tilpasningene som må til.

Klimaendringer kan forsterke den strategiske betydningen av øyene i Arktis. Oppvarmingen på Svalbard er seks ganger høyere enn den globale temperaturøkningen. Isbreene smelter raskere enn før og vil føre til havnivåstigning. Permafrosten tiner i høyt tempo, og faren for kraftig nedbør, snø og jordskred vil øke. Interessen for turisme og for å drive forskning på klimaendringer og arktiske problemstillinger vil forventes å øke. Dette vil stille norske myndigheter overfor mange krevende problemstillinger i tiden fremover. Den militærstrategiske betydningen av Svalbard omtales i 10.10.

Grønland har allerede økende betydning for NATO som følge av Russlands strategiske interesser i Arktis. De neste 20 årene kan issmelting gi tilgang til forekomster av mineraler og sjeldne jordarter på Grønland. Forekomstene er imidlertid usikre, og investeringene som skal til for utvinning, vil være svært store. I tillegg kommer hensynet til miljø og naturvern.

Interessen for å utvinne og raffinere sjeldne jordartsmetaller og andre kritiske metaller og mineraler vil øke i fremtiden. Dette som følge av det grønne skiftet og ønsket om økt forsyningssikkerhet og uavhengighet av Kina. Et Grønland med noe mer selvstyre vil kunne oppleve økt press fra land som ønsker kontroll med strategiske naturressurser eller å bygge ut kritisk infrastruktur, som flyplasser, havner og satellittanlegg. Erfaringen så langt er imidlertid at både Danmark og USA vil være årvåkne mot slike fremstøt, særlig fra Kina.

7.5 Klimatilpasning og politiske konsekvenser

Tilpasningene som må til for å begrense global oppvarming til 1,5 grader innen 2030, er kostnadsberegnet til mellom 1–2 pst. årlig av verdens totale BNP.41 I 2021 var de globale investeringene i energiomstilling på omlag 755 milliarder dollar, hvorav hovedvekten var i fornybar energi, elektrifisering av transport og oppvarming.42 Det gjør det grønne skiftet til den største reallokeringen av ressurser siden den andre industrielle revolusjonen på slutten av 1800-tallet. Som ved tidligere skifter av dette omfanget kan dyptgripende endringer i arbeids- og samfunnsliv føre til sosial og politisk uro og fremvekst av nye politiske massebevegelser. Sammen med de store økonomiske utfordringene Europa og Nord-Amerika står overfor de neste 10–20 årene vil politisk polarisering trolig forbli en utfordring i flere land og en utfordring for samholdet i NATO og EU.

Som beskrevet i kapittel 8.5 vil energipolitikk dominere Europa de neste tiårene. Overgangen til fornybar energi vil påvirke produksjonsmønstre og behovet for transport av energi på tvers av landegrensene. I tillegg vil avhengigheten til land som besitter kritiske komponenter og mineraler øke. Det skaper nye forbindelser, avhengigheter og maktforhold mellom land. Et mer desentralisert energisystem og lavere petroleumsinntekter kan endre maktforhold og destabilisere enkelte land som i dag er avhengige av disse inntektene. Oljeeksporterende land med underliggende svakheter som dårlige levekår, svake styresett og store ungdomskull, vil være særlig utsatt.

Klimaendringer er en potensiell driver for fremtidige voldelige aksjoner og i ytterste instans terrorisme. En hel generasjon har vokst opp med stigende alvorlighetsgrad av trusselen fra klimaendringer og vært vitne til gjentatt politisering av klimasaken. Misnøye med langsom klimapolitikk og nedprioritering av den langsiktige utfordringen har provosert frem aktivisme i flere land. Frem mot 2040 vil denne aktivismen kunne øke bruken av vold og potensielt utvikle seg mot ekstremisme og terrorisme. Dette er en utfordring som trolig vil prege land i Vesten i større grad enn i andre deler av verden i tiårene fremover.

Forstørr bilde

Foto: Guardia Costiera

Regjeringens mål per 2022 er å redusere Norges utslipp med 55 pst. innen 2030. Det vil kreve en stor og rask omstilling av samfunnet, blant annet gjennom en omfattende elektrifisering og digitalisering. Forsvaret er kritisk avhengig av sivilsamfunnet og må derfor tilpasses i takt med de endringene som skjer i samfunnet. Klimaendringene vil kunne påvirke hvordan Forsvaret løser sine oppgaver, operasjonsvilkår, samt behov for kapasiteter og materiell. Kritisk infrastruktur som Forsvaret er avhengig av vil påvirkes av forhold som strøm, veier og vann. Det er behov for større kunnskap for å forstå og forutse hva klimaendringene betyr for militære kapasiteter, infrastruktur og den geopolitiske konteksten som norske styrker opererer i.

Det forventes at hyppigheten og omfanget av klimarelaterte hendelser både i Norge og internasjonalt vil øke de neste to tiårene. Dette vil utfordre norske myndigheters evne til krisehåndtering og beredskap. Det vil også gjøre sentral samordning og prioritering vanskeligere. I Norge vil snøfattige vintre og mindre tele tvinge frem vesentlige endringer i planene for norsk og alliert vintertrening. Endringene vil medføre behov for å bygge kompetanse gjennom utdanning, trening og øvelser i håndtering av ulike typer klimahendelser. Klimavurderinger og vurderinger av klimarisiko vil derfor i større grad bli en nødvendig del av modellering, simulering og krigsspill i forsvarssektoren.

Klimaendringene vil utfordre Forsvaret i søk og redning og annen støtte til det sivile samfunn i naturkatastrofer som flom og skred. Forsvaret vil også få større krav til mobilitet og overvåking ettersom operasjonsområdet øker som følge av issmeltingen. Dette kan øke behovet for flere maritime kapasiteter, som fartøyer, helikoptre og droner.

Globalt vil økt risiko for voldelige konflikter, flere naturkatastrofer og økt migrasjon blant annet øke etterspørselen etter norske kapasiteter til internasjonal krisehåndtering og grensekontroll. Det vil derfor være i norsk interesse å bidra til forebygging, sivilt og militært, i regioner og land som er preget av klimaendringer.

Forsvarssektoren vil også måtte ta sin del av det grønne skiftet. Dette er vesentlig for å bidra til den globale dugnaden, og for å bevare Forsvarets omdømme.43 Forsvarssektorens direkte klimautslipp kommer i hovedsak fra fartøyer og fly. I 2020 utgjorde sektorens utslipp 0.64 pst. av Norges totale CO₂ utslipp.44 Fartøy og fly står for mer enn 87 pst. av sektorens totale direkte utslipp. Utslippene forventes å øke svakt de kommende fem årene på grunn av styrking av Forsvarets kapasitet, mer materiell i bruk og målsettinger om økt aktivitetsnivå. Utfordringen ligger i å fortsatt redusere utslippene når aktiviteten i Forsvaret økes.

Det er viktig at Forsvaret tilpasser seg en ny klimavirkelighet. Dette må reflekteres i fremtidige langtidsplaner og anskaffelsesprosesser. Miljøstyring bør integreres med øvrig styring og planlegging i sektoren, som en del av mål- og resultatrapportering og langtidsplanleggingen. Man bør vurdere om nye operasjonskonsepter gir like god eller forbedret forsvarsevne. Forsvaret må også vurdere hvordan strukturalternativer og plattformsystemer vil fungere i et endret operasjonsmiljø og hvordan samfunnets omstilling til et fornybarsamfunn vil påvirke fremtidige strukturalternativer. Endelig må det vurderes hvordan Forsvaret som helhet bidrar til redusert klima- og miljøavtrykk.

I 2022 har etatene i forsvarssektoren i fellesskap utgitt en klima- og miljøstrategi.45 Strategien peker ut fem satsingsområder og to støtteområder. De fem satsingsområdene er:

• 1. redusere energiforbruk og direkte klimagassutslipp.

• 2. minimere miljøpåvirkning og sørge for et giftfritt miljø.

• 3. bevare naturmangfold og sikre kulturhistoriske verdier.

• 4. omlegge til sirkulær økonomi og bærekraftige anskaffelser.

• 5. tilpasse virksomheten til et endret klima. Forsvarskommisjonen mener at det er viktig at denne strategien følges opp på systematisk måte.

Vi må samtidig legge til grunn at Russland og andre potensielle motstandere ikke vektlegger overgang til bærekraftige løsninger i samme grad som oss. Forsvaret kan stå i fare for redusert operativ evne fordi kritiske ressurser er bundet opp i klimaomstilling. Dette er et dilemma. Verken krig eller øvelser i fredstid er spesielt klimavennlig. For tiden pågår det en opprustning over hele verden som følge av den forverrede sikkerhetssituasjonen. Denne opprustningen vil også bidra til høyere utslipp og at bærekraftsmålene blir vanskeligere å nå.

Dersom forsvarssektoren skal kunne innfri klimalovens krav til utslippsreduksjoner haster det. Nye operasjonsmønstre, økt bruk av satellittbårne sensorer samt utdanning, trening og øving i simulatorer er vesentlige momenter for å redusere klimaavtrykket. Økt bruk av simulator i trening og øvelser vil effektivt kunne redusere Forsvarets klima- og miljøavtrykk. Simulatorer kan i langt større grad enn i dag bidra i fellesoperative øvelser, både nasjonalt og i samspill med allierte styrker.

Det er imidlertid viktig å veie dette opp mot effekten som tilstedeværelse og daglige operasjoner har i våre nærområder for både avskrekking og beroligelse. Bærekraftig forvaltning av eiendom, bygg og anlegg blir også viktig. Tilgangen til fortifiserte bygninger på flere lokasjoner, slik som fly-sheltere, vil bli sentralt for beskyttelsen og overlevelsen til egne militære styrker. På grunn av robust byggekvalitet vil bevaring av bygningsmasse være besparende og i flere tilfeller også mer klimavennlig enn destruksjon.

Mesteparten av materiellet Forsvaret kommer til å benytte i 2030 er allerede i bruk, eller i ferd med å bli anskaffet og innført. Det pågår også arbeid som har stor betydning for valg av våpensystemer og plattformer som vil være i bruk i 2050. For å kunne innfri kravene til utslippsreduksjoner må bærekraftige løsninger bli en del av hele utviklingsløpet for nye løsninger, fra konseptvalgutredning til industrialisering. Her har industrien en sentral rolle. Skal forsvarssektoren bidra som forventet og nå klimalovens krav til utslippsreduksjoner, må industrien og Forsvaret samarbeide tett for å finne gode løsninger. Men disse løsningene må ikke føre til at materiellets eller systemenes ytelser reduseres, slik at forsvarsevnen svekkes.

7.6 Kommisjonens vurdering

Klimaendringene utgjør en grenseoverskridende og langsiktig utfordring for norsk sikkerhet, blant annet når det gjelder global ressursknapphet, nød, migrasjon og ulikhet. Varmere og våtere vær og større hyppighet av flom, skred og andre naturkatastrofer kan også åpenbart påvirke militær aktivitet.

Forsvarssektoren må bidra til å oppfylle Norges målsettinger om utslippskutt i tråd med 1,5-gradersmålet. Sektoren må redusere det totale klimaavtrykket og den negative miljøpåvirkningen, samt bidra til et bærekraftig samfunn nasjonalt og internasjonalt. Satsing på energieffektivisering og fornybar energi blir viktig, også i Forsvaret, i en verden der det er store utfordringer i forsyningssikkerheten, råvaremangel, økte priser og usikkerhet rundt energisituasjonen. Sektoren må tilpasses økte miljøkrav for et klima i endring. Dette vil også være viktig for Forsvarets evne til å rekruttere og beholde en mer miljøbevisst generasjon, samt for å styrke Forsvarets generelle omdømme i samfunnet. Det blir viktig for Forsvaret å utnytte den tilgjengelige teknologien for å begrense utslipp og redusere belastningen på naturen. Forsvarskommisjonen mener at økt bruk av simulatorer, bruk av satellitter, undervannssensorer og muligheten for mer energieffektive fartøy må vurderes når forsvarsevnen og nye maritime konsepter skal videreutvikles.

Det er utfordrende å overskue de fulle implikasjonene av klimaendringene for forsvarssektoren i et 10–20-årsperspektivet og hvordan dette vil arte seg i praksis for forsvarsevnen. Det kan være en potensiell motsetning mellom å styrke forsvarsevnen og å styrke Forsvarets klimaprofil. Dersom nasjonal sikkerhet er alvorlig truet, vil andre hensyn enn klimamålene bli styrende. Samtidig må norske myndigheter legge til grunn at klimaendringer vil fortsette å påvirke sikkerhetssituasjonen. Det militære operasjonsmiljøet vil være i stadig endring, og ingen sektorer vil være skjermet for krav om klimatilpasninger.

8 Økonomi

8.1 Innledning

Et lands økonomiske evne og kraft har alltid hatt stor sikkerhetspolitisk betydning. USAs og Vestens økonomiske overlegenhet var en av de viktigste strukturelle grunnene til at Sovjetunionen tapte den kalde krigen. Sammenhengen mellom økonomi og sikkerhetspolitikk har imidlertid vært mindre synlig i tiårene etter. Kinas fremvekst og etableringen av et alternativt økonomisk system gjør at økonomiens betydning i sikkerhetspolitikken igjen blir aktuell. Krigen i Ukraina har understreket betydningen av økonomisk evne for å kunne støtte med militært utstyr. Bevisstheten og oppmerksomheten om økonomiens sentrale betydning i krise og krig er økende.

Dette kapittelet tar for seg den nære sammenhengen mellom økonomi og sikkerhetspolitikk. Vestens andel av verdensøkonomien reduseres, mens særlig Kinas andel øker. Det har konsekvenser for Norges handlingsrom. De siste tiårenes sterke globaliserings- og frihandelstendens er i rask tilbakegang. Dette skjer som konsekvens av behovet for å ikke bli avhengig av autoritære staters leveranser av vitale varer og tjenester, som for eksempel energi og sjeldne mineraler til dataindustrien. Ukraina-krigen har demonstrert betydningen av energipolitikken, særlig for Europa. Makt i internasjonal politikk handler om konkurranse mellom stater om ressurser, markeder og investeringer, men også om å skape økt velferd for befolkningen. Kapittelet avsluttes med en drøfting om den åpenbare betydningen god økonomi har for et lands evne til å bevilge tilstrekkelige midler til forsvaret.

8.2 Svakere vekst og økt konkurranse

Maktforholdene i internasjonal politikk og økonomi er i endring. I rivaliseringen mellom USA og Kina er økonomi og teknologi helt sentrale virkemidler. Veksten i internasjonal handel med varer, tjenester og kapital har avtatt. Global integrasjon møter politisk motbør i en rekke land. Konturene av en oppdeling av verden trer frem der regulering av handel, finans og teknologi blir brukt som virkemiddel for å oppnå utenrikspolitiske og geopolitiske målsettinger og for å ikke miste komparative fortrinn til konkurrerende stater.

Flere land øker nasjonal kontroll med utenlandsk eierskap eller de innfører andre tiltak for å redusere sårbarhet og styrke motstandskraften. Europeiske land blir i økende grad nødt til å ta stilling til om man risikerer å ofre langsiktige strategiske interesser for kortsiktig økonomisk gevinst.

Siden forrige forsvarskommisjon la frem sin rapport i 1992 er verdensøkonomien mer enn doblet.46 Kina har gått fra å ha 1 pst. av verdensøkonomien i 1990 til cirka 15 pst. i 2022 og landet er nå verdens nest største økonomi. Det har vært store fremskritt i globale levekår, og andelen som lever i ekstrem fattigdom har falt fra 35 pst. til under 10 pst.47 Denne formidable veksten i internasjonal økonomi, mye på grunn av globaliseringen, ser ut til å avta betraktelig i årene fremover.48 Det vil også foregå et regionalt skifte der vekstøkonomiene i Asia vil fortsette å innhente OECD-landene. Selv med moderat vekst de nærmeste årene ligger Kina an til å bli verdens største økonomi og India verdens tredje største økonomi på sikt. Selv om Afrika også er i vekst, vil kontinentet de neste 10–20 årene ikke ha nådd et nivå hvor det kan overta som global vekstmotor etter Asia.49

De siste 20 årene har veksten i eurosonen stagnert på rundt 1 pst. per år i gjennomsnitt.Anslagene er usikre, men Europas andel av verdensøkonomien kan bli halvert, fra 18 pst. i 2018 til 9 pst. innen 2050.Europas tiltagende energikrise har også ført til en betydelig reduksjon i kjøpekraften. Dersom disse utviklingstrekkene vedvarer kan det føre til betydelig avindustrialisering i Europa.

Svak vekst, redusert kjøpekraft og velferdskutt kan gi grobunn for polarisering og svekket tillit til demokratiet. På et tidspunkt vil regningen for krigen i Ukraina slå inn for alvor, og Europa må regne med å fortsette å bidra betydelig til gjenoppbyggingen. Stortinget besluttet i februar 2023 en støttepakke til Ukraina på 75 milliarder kroner over fem år. Behovet for ulike former for støttepakker vil prege de neste 10–20 årene. Forsvarskommisjonen mener Stortingsbeslutningen vinteren 2023 var et viktig politisk forlik og bør tjene som modell for liknende beslutninger i tiden som kommer.

Lavere vekst- og levekårsutvikling, aldring og teknologisk omstilling tegner et bilde av en fremtid hvor økonomi, arbeidsliv og velferdspolitikk vil få økt oppmerksomhet i mange land. Sikkerhetsbehovene ventes å øke. Globaliseringen har i mange tilfeller skapt større ulikheter innad i og mellom land. Dette kan gi grobunn for spenninger, nasjonalisme og proteksjonisme.

8.3 Et mer politisert verdensmarked

Veksten i verdensøkonomien de siste 70 årene har skjedd i et stadig mer omfattende globalt marked hvor handelshindre er bygd ned. Det økonomiske tyngdepunktet har ligget i liberale demokratier, og verdensmarkedet har vært skånet for dype systemiske konflikter. Disse rammene er i 2023 i endring. Et avgjørende spørsmål er hvor mye av det frie og velregulerte verdensmarkedet som er igjen om 10–20 år. Regionale handelsavtaler vokser, mens det globale handelsregimet stagnerer. Partier som ønsker mindre globalisering og sterkere nasjonal kontroll over økonomien får vind i seilene i mange land, også i Vesten. Dersom trenden fortsetter vil det gi flere politiske svingninger, uforutsigbarhet og svekkede betingelser for velfungerende global handel.50

Det knytter seg størst systemisk risiko til den økende rivaliseringen mellom demokratiske og autoritære stater, med USA og Kina som definerende motpoler. Rivaliseringen svekker klimaet for brede, fremtidige handelsavtaler og for forutsigbarhet i internasjonal økonomi. I tillegg gir den sterke insentiver til økt nasjonal kontroll med kritisk infrastruktur, varer, tjenester og data. Krigen i Ukraina og pandemien har forsterket denne utviklingen.

På kort sikt virker en viss hjemflagging til USA og Europa av kritisk vare- og tjenesteproduksjon både uunngåelig, men også ønskelig og nødvendig av sikkerhetshensyn. Ytterligere regulering av forskningssamarbeid, datautveksling, utenlandsk eierskap og handel i sensitive varer og tjenester er å forvente. Dette kan stykke opp enkeltmarkeder ved at det utvikles ulike standarder på områder som for eksempel kunstig intelligens og stordata. Det kan føre til svekket konkurranse og redusert innovasjonstakt.

Politisering av handelsforbindelser og utviklingssamarbeid vil også kunne svekke global konkurranse og trolig også felles bærekraftsmål. Dette kan gi svakere global velstandsutvikling, og økt risiko for sosial og politisk uro i sør og øst for Europa.

Rivalisering utover dagens nivåvil gi mer alvorlige følger. Et mulig utfall er en dypere oppsplitting av verdensmarkedet.51 Nasjonal kontroll med kritisk vare- og tjenesteproduksjon kan følges av krav om kontroll også med underliggende verdikjeder og innsatsvarer. Mineraler, metaller og sjeldne jordarter blir enda viktigere innsatsfaktorer særlig innen høyteknologisk industriproduksjon. Et mer sannsynlig utfall er derfor en ytterligere oppdeling av verdensmarkedet, hvor de rivaliserende partene knytter til seg lavkostland, gjennom bistand, handelsavtaler, sikkerhetssamarbeid og langsiktige investeringer. I tillegg kan avansert vare- og tjenesteproduksjon bli flyttet til mellominntektsland nærmere de europeiske og amerikanske markedene, eksempelvis i Øst-Europa eller Mellom-Amerika.52

Europa var under den kalde krigen i stor grad preget av en strategisk stabilitet som ga rom for økonomisk vekst uten forstyrrende sikkerhetshensyn. Det er usikkert hva konsekvensene av en eventuell ny blokkdeling kan bli. Den økonomiske avhengigheten mellom land er mye større i dag.53 Det finnes imidlertid mange eksempler på at selv dype økonomiske avhengighetsforhold kan slites når sikkerhetshensynene blir sterke nok.

Den tyske og franske økonomien var tett sammenvevd før første verdenskrig, men det hindret ikke krigen i å bryte ut. Et nyere eksempel på det samme er hvordan den gjensidige økonomiske avhengigheten mellom Russland og Ukraina eller Russland og Europa ikke forhindret Russlands invasjon. Risiko for krig og konflikt er derfor ikke redusert til null selv om land og regioner er tettere knyttet sammen økonomisk. Tette økonomiske bånd mellom USA og Kina, og mellom Taiwan og Kina vil trolig ikke forhindre en krig om Taiwan så lenge kinesiske myndigheter ønsker kontroll med øya, og Taiwan nekter å bli en del av Kina.

Global handel som i større grad påvirkes av sikkerhetspolitiske hensyn, vil også stille Europa overfor vanskelige valg. Et eksempel er USAs Inflation Reduction Act av 2022 som er konkurransevridende til fordel for amerikanske bedrifter. EU kan forsøke å balansere forholdet til USA og Kina, gå ytterligere i retning av å søke strategisk uavhengighet, eller bygge et tettere økonomisk forhold til USA. Som utenforland og stor global investor vil Norge være mer eksponert for press enn EU-landene. Det kan for eksempel komme krav om å ta sikkerhetspolitiske hensyn i forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Dette kan utfordre Norge politisk, rettslig og økonomisk, og svekke tilgangen til visse markeder.54

8.4 Redusert økonomisk handlingsrom

I OECD-området ventes økte offentlige utgifter og svak vekst de neste 10–20 årene. Samtidig har mange land høy gjeld etter finanskrisen i 2008–2009 og pandemien. Dette vil legge press på offentlige budsjetter de neste to tiårene.

Norge har gode forutsetninger for å omstille seg. Et høyt utdanningsnivå i befolkningen, høy sysselsetting, lav arbeidsledighet og eierskap til et av verdens største statseide fond, gir en fordelaktig posisjon. Norge har relativt små forskjeller, høy sosial mobilitet og en godt utbygd velferdsstat. Samfunnet vårt er fortsatt preget av relativ høy tillit til offentlige myndigheter og mellom borgerne.55

Norge vil i tiårene fremover trolig oppleve at petroleumsnæringen gradvis mister betydning som vekstmotor i økonomien. Pensjonsfondet vil etter hvert vokse saktere enn resten av økonomien. Samtidig kan mer ustabile finansmarkeder gi større svingninger i fondets verdi. Dette vil gjøre handlingsrommet i statsbudsjettene trangere og mindre forutsigbart. Det er usikkert hvor raskt disse endringene vil inntreffe, særlig i lys av utviklingen i europeisk energiforsyning etter Ukraina. Perspektivmeldingen anslår at det årlige handlingsrommet vil falle fra 21 milliarder kroner per år i foregående periode, til om lag 4 milliarder kroner per år frem mot 2030. De neste 10–20 årene øker utfordringene ytterligere, og det kan oppstå et gap mellom inntekter og utgifter.

Flere av Norges allierte er allerede i en vanskelig økonomisk situasjon, men de har ikke Norges finansielle muskler. Ti av EUs medlemsland hadde budsjettunderskudd i 2019. Euro-sonen sett under ett har hatt budsjettunderskudd siden opprettelsen i 1999. Samtidig har statsgjelden i EU-landene økt fra et snitt på 66 pst. av BNP i 2007 til 84 pst. i 2019 og til 96 pst. etter pandemien.56

Uavhengig av utviklingen på kort sikt vil betjening av gjeld utgjøre en betydelig andel av NATO-landenes utgifter de neste to tiårene.57 Fortsatt gjeldsvekst i et marked med færre yrkesaktive, lavere skatteinngang, svak produktivitetsvekst og potensielt flere handelshindre, kan også medføre risiko for periodevis finansiell uro. Motsetningene mellom allierte som man så etter finanskrisen i 2008–2009 kan oppstå på nytt. Partier som ønsker en annen politikk overfor Kina og Russland kan få politisk makt i enkelte medlemsland, og samholdet i NATO kan komme under press. I sårbare stater utenfor Europa kan gjeldsbetjeningsproblemer lede til sosial og politisk uro, men også føre land inn i et dypere avhengighetsforhold til store kreditorer, som Kina.

8.5 Energipolitikk vil dominere Europas dagsorden

Russlands trusler og midlertidige stans i gassleveransene til Europa pågikk i mange år før fullskala-invasjonen av Ukraina i 2022. Russlands stans av all energieksport til Europa i kjølvannet av krigen har ført til kaos og store omveltninger i energimarkedene i Europa. Energi blir brukt som våpen og har satt energisikkerhet høyt på den internasjonale dagsorden. Norge som energieksportør har fått økt sikkerhetspolitisk betydning for mange europeiske land, inklusive stormaktene Storbritannia og Tyskland. Dette innebærer at selskaper på norsk sokkel blir en forlengelse av staten. Det vil gi nye muligheter og utfordringer for hvordan norske myndigheter håndterer sikkerhet og beredskap og offentlig-privat samarbeid.

Den vestlige verdens omstilling fra fossil til fornybar energi vil spille en avgjørende rolle for hvordan situasjonen utvikler seg. Overgangen til fornybare energikilder kan føre til at Europa og andre vestlige land blir mindre avhengig av olje og gass fra Russland og Midtøsten. Dette kan også gi utvikling av flere kilder til energi, noe som kan minske effekten av påvirkning eller sabotasje. De økonomiske konsekvensene av stansen i russiske gassleveranser viser imidlertid også at det grønne skiftet kan føre til store sårbarheter på både kort og lengre sikt.

Også Russland vil rammes av nedgangen i europeisk petroleumsetterspørsel. Dels fordi utviklingen av andre markeder tar tid og dels fordi dagens sanksjoner begrenser muligheten til å utvikle andre eksportnæringer. Uavhengig av levetiden til dagens russiske regime er det lite sannsynlig at EU vil gå tilbake til en situasjon med avhengighet av russiske olje- og gassleveranser. Dermed ligger det an til en varig dreining av russisk petroleumseksport fra Europa mot Asia. Det gir et vesentlig redusert grunnlag for fremtidig økonomisk og politisk samkvem mellom Russland og Europa den dagen forbindelsene eventuelt normaliseres.

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret

På europeisk side vil oppmerksomheten de nærmeste årene dreie seg om å erstatte bortfallet av russiske gassleveranser. På kort sikt vil dette i hovedsak måtte dekkes inn gjennom bruk av fossile energikilder. Det svekker muligheten for å nå klimamålene. På lengre sikt vil fornybarandelen øke. Dette vil imidlertid trolig kreve ytterligere integrasjon av energimarkedene i Europa for å oppnå stabil forsyning.

Norge vil bli enda viktigere for energisikkerheten til europeiske allierte og det vil være økt press på norske myndigheter om hvordan vi forvalter våre energiressurser. Andre land forventer at norske myndigheter og selskaper er i stand til å sikre og beskytte petroleumsproduksjon og infrastruktur. Norske rederier vil være involvert i LNG-frakt og re-gassifisering til land som Tyskland, Polen, Frankrike og Litauen. Dette vil kreve flere militære kapasiteter i det maritime domenet. Det vil også kreve flere kapasiteter til å overvåke og sikre luftrom og anlegg på land.

Avhengigheten av petroleumsprodukter vil kunne avta. Samtidig vil etterspørselen etter sjeldne jordarter eller metaller til moderne elektronikk og fornybarteknologi øke. Dette kan på sikt gjøre Europa mer avhengig av store eksportører, som Kina, Russland, Vietnam og India. Det vil gjøre det vanskeligere å realisere ønskene om økt strategisk autonomi. Det er et dilemma at overgangen fra fossilt til fornybar kan innebære at man erstatter en avhengighet med en annen.

Forstørr bilde

Foto: Ole Berg-Rusten / NTB / POOL

Det er ellers betydelige potensielle funn i Norge av sjeldne jordarter, metaller og mineraler, blant annet på fastlandet på Fensfeltet i Telemark og i Eigersund kommune. Det er også funn langs den midtatlantiske ryggen fra Jan Mayen og nordover mot Svalbard.58 Dette representerer en mulighet, men også en potensiell sårbarhet. Utvinning av metaller og mineraler kan bidra til å minske avhengigheten, men det er betydelig usikkerhet knyttet til økonomisk lønnsomhet og muligheten for bærekraftige rammer som tar hensyn til miljø og natur.

Utviklingen innen vind- og solkraft og elektrifisering av transport er betydelig. Dette vil bidra til å bremse den globale oppvarmingen, effektivisere energiforbruket og redusere avhengighet av olje, gass og kull. Frem til fornybare energikilder er tilstrekkelig utbygget vil imidlertid avhengighet av gass kunne føre til høye energipriser og lav vekst i Europa. Dersom det grønne skiftet fører til vedvarende høye europeiske energipriser, kan land som fortsetter å utnytte fossile energikilder få komparative fortrinn over de som ikke gjør det. Om europeisk vekst skulle forbli lav som følge av kostnadene ved grønn omstilling, vil dette kunne føre til intern splittelse og svekket konkurranseevne overfor autoritære land.

Europas ambisjon om å gjøre seg uavhengig av russisk gass, gjennomføre nullutslipp innen 2050, og klimaendringenes konsekvenser, gjør at Europa i utgangspunktet har satt kurs mot en radikalt endret energiinfrastruktur. Dersom skiftet til fornybar energi gjennomføres med stor nok kapasitet og diversifisering av energikildene, kan europeiske land gjøre seg mindre avhengig av energi fra autoritære regimer samtidig som prisene holdes nede. Dette forutsetter at en langt større del av teknologien som er nødvendig for å utvikle fornybare energikilder blir produsert i land som blir ansett som trygt å samarbeide med.

I 2023 står Kina for over 80 pst. av verdens solcelleproduksjon og 17 pst. av verdens vindmølleproduksjon.59 Dersom det grønne skiftet øker vår avhengighet av Kina, risikerer vi å bytte ut sårbarhet for russiske restriksjoner med sårbarhet for kinesiske restriksjoner.

8.6 Forsvarsbudsjettene øker

Den økonomiske utviklingen i et 10–20-årsperspektiv peker mot strammere budsjetter. Dette innebærer at satsing på forsvar, sikkerhet og beredskap forutsetter langt tøffere prioriteringer enn hva mange lands myndigheter allerede har vært gjennom (figur 8.3). Evnen til å prioritere forsvar avgjøres imidlertid ikke av økonomi alene. Tradisjon, styresett, størrelse, geografi, allianser og trusselbilde spiller også inn. Endringer skjer langsomt, og tidligere investeringer har stor betydning for fremtidig budsjettnivå.

Kilde: Stockholm International Peace Research Institute

Store stater bruker relativt sett ofte mer på forsvar enn små stater. Presidentstyrte stater bruker mer enn parlamentariske. Autoritære mer enn demokratiske, og moderat velstående mer enn de aller rikeste. Men forskningsfunn varierer, og forskjellene fra land til land er til dels betydelige. Dersom verden går i retning av flere autoritære og risikovillige stater, vil det stille demokratier overfor svært krevende avveininger om satsing på sikkerhet over andre politikkområder.

I Europa har svak vekst og høy statsgjeld forårsaket svak budsjettutvikling til forsvarformål. Studier viser imidlertid at andre forhold, blant annet tidligere budsjettnivå, spiller en vel så viktig rolle. Et land som Frankrike har opprettholdt høye forsvarsbudsjetter, tross budsjettunderskudd siden 1970-årene. I USA har utenlandsoperasjoner gitt store budsjettvariasjoner, mens statsgjelden ser ut til å ha hatt begrenset betydning.

Hellas og Tyrkia har periodevis opprettholdt høye forsvarsbudsjetter tross økonomiske utfordringer. Polen, Latvia og Litauen har stått for de største per capita-økningene i NATO etter Russlands ulovlige annektering av Krym i 2014. Dette på tross av at disse landene hadde store budsjettunderskudd i tiåret før. Utviklingen i Baltikum og Polen er en påminnelse om at forsvarsbudsjetter ikke er en gitt funksjon av økonomiske rammer eller konkurrerende velferdshensyn. Det er et spørsmål om kriseforståelse og vilje til å prioritere.

Ved en moderat framskrivning av gjeldende og lovede forpliktelser i NATO samlet og fra enkeltland, vil allierte forsvarsbudsjetter øke betydelig de neste årene. Bakteppet er den direkte trusselen fra Russland og dels den langsiktige utfordringen fra Kina. Trusler fra spredning av kjernevåpen, terrorisme og klima er også viktige drivere. Den interne begrunnelsen er behovet for å hente inn omfattende etterslep for å tilpasse NATO til en tid der kollektivt forsvar på ny har overordnet prioritet. Syv NATO-land bruker allerede 2 pst. av BNP eller mer på forsvar. 17 land har konkrete planer for hvordan de skal nå dette målet i løpet av få år. Mye av økningen vil komme i form av investeringer. Dette vil kunne lede til prisvekst i industrien og utfordre effekten av hver ekstra krone investert i forsvar. En høy andel langsiktige investeringer gjør trolig også at forsvarsutgiftene vil etablere seg på et varig høyere nivå, selv om trusselbildet vil være dynamisk.

Et viktig spørsmål i et 10–20-årsperspektivet er om europeiske NATO-lands økende investeringer i forsvar vil veie opp for den uttalte amerikanske militære prioriteringen om å demme opp for Kina. Amerikansk politikk kan også i et langsiktig perspektiv bli mer opptatt av interne utfordringer. USA kan også bli mindre villig til å ta på seg ansvar for å opprettholde et vestlig-ledet internasjonalt system og å avskrekke og demme opp for Kina og Russland. I et slik perspektiv er USAs veivalg like dimensjonerende for Norge og europeiske lands forsvar som trusselen fra Russland.

I perioder hvor NATO har hatt høye forsvarsutgifter har enkelte medlemsland brukt mindre på forsvar enn de ellers ville gjort. En slik «gratispassasjereffekt» har også vært observert i forholdet mellom Europa og USA. En lignende utvikling er mulig også de neste tiårene, men til en helt annen politisk kostnad. Drøftinger om byrdefordeling og anklager om at enkelte allierte er gratispassasjerer, er ikke lenger forbeholdt skjermede fora utenfor offentlighetens oppmerksomhet. Ulik forståelse av behov og alvor blant europeiske land og ulik forståelse av Kina som sikkerhetsutfordring, kan igjen øke gapet innad i Europa og mellom europeiske og amerikanske forsvarsutgifter.

Private selskaper vil bli viktigere for nasjonal sikkerhet fremover. Det tradisjonelle skillet mellom staten og private virksomheter vil bli utfordret på tre måter: For det første eier privat sektor omtrent 80 pst. av kritisk infrastruktur i Norge. Dette omfatter energi, transport, vann, mat etc. som er avgjørende for at samfunnet skal fungere i fred, krise og krig. Private romfartsselskaper har for eksempel i løpet av de siste årene skutt opp flere satellitter enn nasjonalstatene til sammen. For det andre har private selskaper nå blitt et offensivt verktøy i staters sikkerhetspolitikk. Dette kan illustreres med det kinesiske selskapet Huaweis investering i kritisk infrastruktur og teknologi i vestlige land. For det tredje kan private selskaper fungere som en uavhengig sikkerhetsaktør, som for eksempel SpaceX, som gir internettilgang til Ukraina. I fremtiden vil derfor rollene til private selskaper, som i utgangspunktet har vært ansett som nøytrale, bli utfordret.

NATO-landene står overfor store økonomiske utfordringer, hvor økte forsvarsutgifter vil forutsette reell omfordeling av nasjonale ressurser. Det vil føre til intenst press på land som ikke leverer. Utfordringsbildet for transatlantisk sikkerhet vil skape det høyeste budsjettpresset i Europa på 30 år. Konkurransen om USAs oppmerksomhet vil tilspisse seg. USAs politiske forventninger til sine allierte må forventes å øke. Disse forventningene kan i fremtiden ta tydeligere form av konkrete krav eller ultimatum, særlig hvis en fremtidig administrasjon er mindre transatlantisk innstilt enn tidligere. I en allianse med 32 land hvor flertallet lever opp til 2 pst.-målet og mer til, vil land som ikke oppfyller dette kravet måtte forberede seg på politiske, økonomiske og sikkerhetsmessige konsekvenser.

Uten en økning av forsvarsbudsjettet kan Norges posisjon og innflytelse i NATO og blant allierte svekkes. Den politiske kostnaden ved en slik utvikling vil være vesentlig høyere enn i tiårene som ligger bak oss. Når Norge har høye inntekter fra olje og gass og er så prisgitt alliert støtte og hjelp, er det tydelige forventninger til at Norge tar større ansvar for egen og alliert sikkerhet. Norske myndigheter må forvente press ikke bare fra USA, men i økende grad også fra allierte i Europa etter hvert som de når 2 pst.-målet. Oppstår det et gap mellom utviklingen i Norge og de nye nordiske NATO-medlemmene Finland og Sverige, kan presset mot Norge øke ytterligere.

8.7 Kommisjonens vurdering

Kommisjonen mener den nye sikkerhetssituasjonen i Europa medfører usikkerhet og risiko for den økonomiske utviklingen nasjonalt og internasjonalt. De økonomiske utsiktene er mer usikre enn på lang tid for de fleste vestlige land. Krig, kraftig prisvekst på en rekke områder, generell usikkerhet og store omveltninger i internasjonal handel og teknologi legger ytterligere press på økonomien, herunder bevilgningene til forsvar. Den globale utviklingen går i retning av mindre frihandel og mer proteksjonisme, noe som vil ytterligere redusere vekstmulighetene. Kommisjonen mener likevel at Norge har bedre forutsetninger enn de fleste vestlige land til å møte denne situasjonen. Norge har gode forutsetninger for fortsatt økonomisk vekst og utvikling.

Energieksporten vil ventelig styrke Norges økonomiske posisjon i årene som kommer. Energileveranser og energisikkerhet vil derfor bli enda viktigere i fremtiden, og det vil kreve flere ressurser og tiltak som del av ivaretagelsen av overordnede norske sikkerhetspolitiske interesser. Norske myndigheter er nødt til å foreta nødvendige prioriteringer, investeringer og tiltak i den mer usikre og turbulente økonomisk situasjonen, inklusive nødvendige forsvarsbevilgninger. De økonomiske vurderingene av Norges fremtidige forsvarsevne drøftes nærmere i kapittel 16.

9 Teknologi

9.1 Innledning

De neste 20 årene vil spredningen av kunnskap og utviklingen av teknologi gå raskere enn noen gang tidligere. Ny teknologi er avgjørende for fortsatt økonomisk vekst og for å beholde og utvikle nye militære fortrinn. Det globale teknologiske kappløpet mellom Kina og USA fortsetter og forsterkes.

Dette kapittelet tar for seg hvordan de teknologiske endringene kan påvirke sikkerhets- og forsvarspolitikken i et 10-20-årsperspektiv. Noen banebrytende teknologiområder med potensial til å endre våre liv på et grunnleggende plan, såkalte brytningsteknologier, er ventet å slå til i løpet av de kommende 20 årene. Slike gjennombrudd vil ha store implikasjoner. Det vil gi muligheter for verdiskapning og innovasjon, men vil også føre med seg nye sårbarheter. Slike dype endringer av samfunnet påvirker hvordan krigføring utføres.

Kunstig intelligens vil bli det viktigste utviklingsfeltet de neste to tiårene. Utviklingen muliggjør større autonomi på ubemannede systemer som utfordrer relevansen til dagens konvensjonelle militærteknologi. Likevel forblir tradisjonelle plattformer relevante på grunn av viktigheten av signalering og avskrekking, og fordi de er vesentlige for økt bruk av ubemannede systemer. Kunstig intelligens og tilgjengeligheten på det ytre rom gjør også at data fra satellitter og teknologi for overvåking blir mer presis. Dette bidrar med bedre måldata for langtrekkende våpensystemer. Militærteknologi blir lettere tilgjengelig for statlige og ikke-statlige aktører.

9.2 Globalt teknologisk kappløp

Tyngdepunktet for militær forskning og utvikling ligger i dag i USA, men Kina er i ferd med å ta igjen mye av forspranget. Kinas økonomiske utvikling de siste årene, og veksten i forskningsmidler er så omfattende at Kina er ventet å bli en stadig sterkere teknologisk aktør i fremtiden. Kinas store investeringer i moderne teknologi gjør at landet kan overta ledelsen på flere viktige teknologiområder (figur 9.1). Det er likevel ikke gitt at Kina vil vinne teknologikappløpet. Vestens kapitalistiske samfunnsstruktur, frie markeder og organisasjonsfrihet gir fortsatt store strukturelle fordeler.

Kilde: OECD

Den industrielle konkurransen mellom Kina og USA er ikke begrenset til forsvarsindustrien, men påvirker hele verdikjeder fra råmaterialer til programvare. I de kommende årene vil verdikjedene bli søkt sikret av stater og eiere for å unngå avhengigheter og sårbarheter. Sikkerhetsmessige hensyn har i økende grad fått høyere prioritet enn de økonomiske som vist i kapittel 7. Næringsvirksomhet blir knyttet tettere til stats- og samfunnssikkerhet, og investeringer i kompetansebedrifter, kontrakter til kritisk infrastruktur og innpass i leverandørkjeder utnyttes for å nå sikkerhetspolitiske mål.60

Tross de enorme verdiene globalisering har skapt, går utviklingen i retning av teknologisk blokktenking. Et eksempel eramerikanske myndigheters innføring av en rekke eksportkontrollrestriksjoner i oktober 2022. Disse er innrettet for å hindre Kinas tilgang og evne til å utvikle databrikker og halvledere.61 De teknologiske verdikjedene blir mer todelt. Kina, Russland og andre autoritære stater har de siste årene distansert seg fra vestlig innflytelse, samtidig som USA og Europa med flere partnere som Australia, Japan og Sør-Korea søker mot et marked mer beskyttet mot uønsket påvirkning og skade.

Kommersielle aktører får økt betydning i det teknologiske kappløpet. I Vesten har kommersielle aktører i forsvarsmarkedet overtatt stadig mer av den militære utviklingen siden den kalde krigen. På en rekke områder er det i dag kommersielle aktører som har kompetansen, ressursene og kapasiteten til å utvikle ny teknologi. Staters vilje til å ta økonomisk risiko på områder uten umiddelbart kommersielt potensial betyr samtidig at statlig involvering vil fortsette å være viktig. Dette gjelder spesielt for komplekse og kostbare våpenplattformer, der en rekke ulike våpen- og sensorsystemer skal integreres til ett system. Det teknologiske kappløpet de neste 10–20 årene vil preges av de som får mest effekt ut av samarbeid mellom industri, myndigheter og militære miljøer. Norges plass og rolle i denne utviklingen er sammen med partnere og allierte i Vesten. I en ny tid vil det være behov for en mer strategisk tilnærming til utvikling og beskyttelse av kompetanse og teknologi.

Det vil i økende grad settes restriksjoner for deling og tilgang til kompetanse og teknologier også i Norge. Teknologi med militær og sikkerhetsmessig betydning vil være spesielt viktig å beskytte. Oppkjøp gjennom kompliserte selskapsstrukturer og andre former for åpenhet utnyttes av autoritære stater for å tilegne seg kunnskap og teknologi.62 Hvorvidt lønnsomhet skal veie tyngre enn sikkerhet, vil bli utfordret. Åpenheten hos universiteter og institutter vil også utfordres. Sikkerhetslovgivning og bestemmelser om eksportkontroll vil kontinuerlig måtte tilpasses. Varer med lavere betydning for nasjonal sikkerhet vil trolig fortsette å flyte fritt. Ved en videre tilspissing av spenningen mellom øst og vest kan det likevel ikke utelukkes at denne typen forsyningskjeder også kommer under press eller blokkeres helt. Norske bedrifter og beredskapsaktører vil måtte ta høyde for at globale verdikjeder kan bli svekket eller brutt.

Vestlig forsvarsindustripolitikk er i endring, og særlig forskning og utvikling forsterkes. EU har styrket tildeling av midler til utviklingsprosjekter for militær bruk. EU ønsker å drive frem oppgavespesialisering og konsolidering av industrien, harmonisere krav og få til felles anskaffelser. Norge bidrar med finansiering, og aktører i Norge kan delta i konsortier og vinne frem og delta i prosjekter. Lykkes dette EU-initiativet, vil Norge de neste årene måtte ta stilling til om og hvordan norsk industri kan konsolideres i Europa. Norge må også vurdere mulighetene for felles anskaffelser. Tilsvarende har NATO etablert et innovasjonsfond og initiativer for å øke evnen til å ta frem og anvende ny teknologi hvor Norge også deltar.63 Det er interesse i NATO for en fremtidig lokasjon i Norge der allierte kan teste ut og utvikle løsninger for arktisk miljø.

9.3 Brytningsteknologi vil forme samfunn og krigføring

Den industrielle revolusjonens effekt på slagmarken førte til at krig innebar menneskelige og materielle kostnader som var utenkelige for menneskene som levde før. Nye teknologiske gjennombrudd vil på samme måte påvirke fremtidens krigføring (figur 9.2). Samtidig har det ofte vist seg at teknologiske gjennombrudd har vært vanskelige å forutse. Den teknologiske effekten blir gjerne overvurdert på kort sikt, mens den blir undervurdert på lang sikt. Teknologiene virker også i kombinasjon og forsterker hverandre på måter som kan være utfordrende å forutse. Teknologien har heller ikke god effekt før den utnyttes gjennom korrekt organisering. Brukeren må både ha kompetanse til å ta den i bruk og planer for hvordan den skal gi effekt.

Forstørr bilde

Kilde: NATO

I militær sammenheng kan det få svært store konsekvenser om en ikke henger med teknologisk. I NATO øker samarbeidet om å identifisere brytningsteknologi. I alliansens såkalte Emergent and Disruptive Technologies (EDT), presenteres konkrete teknologiområder som har stort potensial til å endre krigføring frem mot 2040.64Konsekvensene av den nye teknologien og utnyttelse av dem understøtter NATOs konsepter for fremtidens krigføring. Alliansen drar veksler på nasjonenes samlede kompetanse i dette arbeidet. Norge bidrar også til teknologivurderinger i EU gjennom det europeiske forsvarsbyrået (EDA) og gjennom nordisk forsvarssamarbeid.

Flere av brytningsteknologiene NATO mener har størst potensial, handler om bedre utnyttelse av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT). Moderne IKT-systemer gjør at man vil kunne være bedre informert, bedre koordinert og ta raskere og bedre beslutninger. Det er også utviklingen innen IKT som muliggjør stadig mer avanserte ubemannede systemer, bedre sensorer og økt presisjon. Samtidig åpner IKT opp nye sårbarheter for trusler og angrep i cyberdomenet (5.5) og påvirkningsoperasjoner (5.3). Flere andre brytningsteknologier som laservåpen, bioteknologi, materialteknologi og kvanteteknologi har stort potensial, men er umodne teknologier der gjennombrudd de neste 10–20 år er usikkert.

For de neste 10–20 årene fremstår kunstig intelligens, ubemannede systemer, satellitter og overvåkingsteknologi og langtrekkende presisjonsvåpen (inkludert hypersoniske missiler) som særlig relevant for utviklingen av Norges forsvarsevne (9.4–9.6). Disse forbedrer fellesoperasjoner og muliggjør operasjonskonsepter med distribuert kampkraft (10.2). Ny teknologi må ikke forstås som adskilt teknologi som kun erstatter det gamle. Gamle systemer kan forbedres med ny teknologi, og nytt og gammelt kan kobles sammen for å gi økt effekt.

En forutsetning for å utnytte ny teknologi innen IKT er at nasjoner må forstå og være forberedt på utviklingen. Det vil si at kompetanse bygges, nye konsepter utforskes, organiseringen og strukturen tilpasses nye konsepter og den digitale infrastrukturen utvikles slik at den nye teknologien kan implementeres. Når samhandlingsteknologi som IKT utvikles, er det en fordel å samarbeide internasjonalt om løsninger og konsepter.

9.4 Kunstig intelligens kan revolusjonere verden

Kunstig intelligens ligger an til å bli det viktigste utviklingsfeltet de neste to tiårene. Utviklingen har tidligere vært preget av forventninger som ikke har blitt innfridd, men pågående fremskritt overgår forventningene. Trenden vil trolig fortsette. Kunstig intelligens vil være en kritisk komponent for utviklingen av et moderne forsvar og kan også utfordre etablerte sannheter og praksiser i sikkerhets- og forsvarspolitikken (5.3). Denne teknologien har også potensial til å manipulere hele samfunn ved spredning av falsk informasjon og oppdiktede nyheter for å understøtte en politisk agenda eller skape kaos og forvirring.

Kunstig intelligens er overlegen menneskers evne til å håndtere og bearbeide informasjon. De landene som mestrer kunstig intelligens først, vil kunne øke sin produktivitet og effektivitet kraftig og endre betydningen av menneskelig arbeidskraft. Det vil få stor innvirkning på alle samfunnsområder og utfordre tradisjonelle begrensninger for størrelsen på ulike økonomier. Feltet er så viktig at USA, NATO, Russland og Kina alle har egne strategier for hvordan man skal bli ledende på området.65

Forstørr bilde

Foto: Earth-I

I fremtiden vil stadig flere systemer benytte kunstig intelligens for å behandle data. Innen overvåking og etterretning er kunstig intelligens en forutsetning for å kunne dra nytte av de store datamengdene. Kunstig intelligens gjør det mulig å korte ned reaksjonstider i forsvarssystemer. På fremtidens stridsfelt vil det i mange tilfeller kun være mulig å overleve dersom man handler med samme hastighet som de raskeste datamaskinene. For eksempel gjør kunstig intelligens at datamaskiner kan skaffe seg oversikt over en stridssituasjon og ta hurtige beslutninger som er avgjørende for å kunne forsvare seg effektivt. Droner kan styre seg selv og, hvis tillatt, angripe mål på egen hånd. Kunstig intelligens får også en større rolle innen cyberkrigføring for å overvåke aktivitet, forsvare mot angrep, søke etter svakheter og utføre angrep.

Å overføre menneskelig kontroll til maskiner reiser en rekke etiske, moralske, og rettslige spørsmål. Blant annet knytter disse seg til hvilke beslutninger systemer styrt av kunstig intelligens skal få lov å ta selv, og når prinsippene i krigens folkerett skal gjelde. Aktører som ikke begrenser utnyttelsen av autonome systemer vil kunne høste store gevinster sammenliknet med motstandere som gjør det. Vestlig regulering vil derfor måtte balansere mellom å gjøre det mulig å henge med på teknologiutviklingen på en ansvarlig måte, og samtidig holde tritt med ulike motstanderes fremskritt. Det vil være viktig med mer kunnskap om hvordan teknologier påvirker, former og endrer aktørers opptreden, risikovilje og oppfatninger.

Utviklingen av kunstig intelligens krever tilgang til store mengder data for å muliggjøre maskinlæring. Vekstpotensialet gjør data til en stadig mer verdifull råvare. Dagens allerede enorme globale datamengde ventes å mer enn dobles bare frem til 2025.66 Det vil bli flere muligheter for datainnbrudd, og mange potensielle trusler vil ikke lenger oppstå i det fysiske domenet. Norsk satsing på kunstig intelligens henger etter. Foreløpig drives den fra bunnen, og norske investeringer er betydelig lavere enn hos naboland. Kunstig intelligens må trenes med kvalitetssikrede datasett som er relevante for de oppgavene og situasjonene systemene skal brukes i. Manglende data vil gi dårlig og uforutsigbar ytelse og kan føre til forsinket utnyttelse av teknologiske muligheter. Overvåking under vinterforhold vil kreve andre datasett enn for sommeren. Nasjoner må derfor forberede seg og samle datasett for fremtidig bruk. Norge vil her ha unike muligheter og behov. En systematisk tilnærming, kompetanse og organisering for å trene, teste og kvalifisere systemer til bruk er viktig for å lykkes.

9.5 Ubemannede systemer får større betydning

Ubemannede systemer får stadig større betydning i militære operasjoner. Sivile aktører er drivere i utviklingen, og flere stater investerer tungt. For små nasjoner kan ubemannede systemer være en styrkemultiplikator som muliggjør kapasitet man ellers ikke kunne oppnådd. Fjernstyrte satellitter, ubemannede helikoptre, bakkekjøretøyer og selvstyrende missiler er allerede moden og utbredt teknologi. Utviklingen går i retning av flere og mer selvstendige ubemannede systemer med flere autonome funksjoner (figur 9.4). Store farkoster som skip og fly blir automatisert, og Norge er i front i maritim næring.67 Miniatyrisering gir også flere mindre og kapable systemer. Små droner vil ytterligere bli en del av soldaters utrustning i operasjoner.

Kilde: Future of Life Institute

Masseproduksjon av ubemannede systemer med lav kostnad, høy dødelighet og høy overlevelsesevne har allerede ledet til en fundamental endring i den relative verdien av ulike våpensystemer. Fjernstyrte systemer med god evne til overvåking og presisjonsangrep har i løpet av de siste årene blitt tilgjengelig for mindre aktører, i større volum og med stadig bedre ytelse. Dette har ikke bare gjort ubemannede våpen tilgjengelig for flere, men utfordrer også verdien av dyre våpenplattformer.

Forstørr bilde

Foto: Den Ukrainske Sikkerhetstjenesten SBU

Svermer av koordinerte eller samarbeidende, relativt billige, ubemannede systemer testes ut i flere land. Slike svermer vil sette beskyttelsessystemer på alvorlig prøve. Stridsvogner, fartøy og kampfly får også sin verdi endret når det blir bedre tilgang på langt billigere systemer som gir alternative måter å løse oppgavene på. Det betyr imidlertid ikke at verdien av de tradisjonelle systemene forsvinner, men at operasjonsmiljøet blir mer krevende, dødelig og uoversiktlig for alle. De nærmeste 10 år vil den praktiske anvendelsen av teknologien handle om å integrere og forsterke ubemannede systemer med tradisjonelle systemer og plattformer.

I hvilken grad bemannede plattformer vil erstattes med ubemannede vil variere ut fra kompleksiteten i omgivelsene. Kunstig intelligens og autonomi vil gjøre sin inntreden der det er størst progresjon og nytteverdi for bemanningen. Det kan være for å utføre oppgaver mer ressurseffektivt, eller der oppgavene innebærer stor fare for personellet. Hittil er ubemannede flyvende plattformer desidert mest brukt. Ubemannede systemer i luften kan også utføre oppgaver som bemannede plattformer ikke kan på grunn av hensyn til pilotenes sikkerhet eller fysiske begrensninger. Det både benyttes og utvikles en rekke ubemannede systemer på og under vann, mens det foreløpig er størst utfordringer for ubemannede plattformer på land.

Kilde: Australian Army (2022). Robotic & Autonomous Systems Strategy v2.0.

Autonome ubemannede systemer gjennomfører oppgavene selv, uten at mennesker overvåker eller griper inn (figur 9.6).68 Utviklingen av fjernstyrte ubemannede systemer med våpen, og spesielt autonome våpen som gjennomfører angrepet selvstendig, kan bidra til å senke terskelen for bruk av militærmakt. Autonome våpen vil bli et enda mer effektivt maktmiddel for de som er villige til å ta dem i bruk. I dag benyttes fjernstyrte ubemannede droner med våpen til høyrisikooppdrag, og i omgivelser hvor de kan utnytte svakheter innen internasjonal jurisdiksjon.

For vestlige stater vil en økning innen autonome våpen bidra til å redusere risikoen for eget personell. Det vil også øke presisjonen og gi mindre uønsket skadeeffekt, noe som reduserer den politiske og menneskelige kostnaden ved operasjoner. For autoritære stater er det i tillegg en stor fordel med større sentralisering av ledelse og begrenset menneskelig innblanding i beslutningskjeden.

Autonome våpen reiser etiske og juridiske spørsmål. Flere aktører arbeider gjennom FNs våpenkonvensjon for regulering av og et eventuelt forbud mot autonome våpen. Andre mener at rammene i krigens folkerett er tilstrekkelige. Det er så langt ikke utviklet noen juridisk bindende avtaler på dette området.69 Felles for aktørene er at de anerkjenner at menneskelig kontroll over våpen er og må forbli sentralt.

9.6 Tradisjonelle plattformer fortsatt relevante

Militære bemannede plattformer har en sentral funksjon i signalering og avskrekking som foreløpig ikke kan erstattes med ubemannede systemer. En stats fysiske militærmakt har bestandig vært viktig å anerkjenne. Den utgjør en konkret og målbar valuta som brukes i vurderinger hos alle aktører. Militære fartøy og fly under norsk flagg er for eksempel tydelige uttrykk for statens maktmidler og evne til suverenitetshevdelse. En rekke konflikter har likevel vist at tradisjonelle militære plattformer, som blant annet krigsskip, kampvogner, helikoptre og kampfly, i noen situasjoner kan være mer sårbare enn kostnaden til det enkelte systemet skulle tilsi. Selv om sårbarheten til slike plattformer øker finnes det imidlertid ennå ikke noen fullgode alternativer til dem. På tross av at det ukrainske forsvaret har bekjempet hundrevis av russiske stridsvogner og vist hvor sårbare disse kan være, anmoder Ukraina likevel om vestlige stridsvogner til å kunne frigjøre okkuperte områder.

Allierte med betydelig mer kompetanse og krigserfaring enn Norge viser få tegn til å forlate mer tradisjonelle, men moderniserte militære plattformer før tidligst etter 2040. Flere har nylig signert kontrakter for oppgradering eller anskaffelse av flere tradisjonelle plattformer. Den amerikanske marinen planlegger blant annet med en betydelig mengde ubemannede fartøy først fra 2045.

Farkoster og fartøy utgjør en stor del av den økende bruken av ubemannede systemer. Fremtidens kampkraft vil bli mer spredt, og det er økende behov for datakraft nærmere frontlinjen for å styre ubemannede systemer og analysere den store mengden data de produserer. Blant alliertes utviklingskonsepter fungerer bemannede farkoster som noder med tilstrekkelig datakraft og sendereffekt til å kunne både styre flere ubemannede systemer samtidig, men også analysere og utnytte den enorme mengden data de produserer. Disse nodene bidrar til en desentralisering av kommando og kontroll.70

Forstørr bilde

Foto: Onar Digernes Aase / Forsvaret

I første omgang vil vi trolig se en betydelig økning i konsepter der bemannede tradisjonelle plattformer og ubemannede systemer skal virke sammen og forsterke hverandre under operasjoner. Krigsskip som styrer droner i luften, på vann og under vann, kampfly som samspiller med og kontrollerer droner under operasjoner, og stridsvogner som støttes av droner til å rekognosere, er allerede i bruk. Det legges ned betydelig innsats i å utvikle slike konsepter og forberede en fremtid der mennesker og maskiner skal samarbeide. Sentralt er utviklingen av hva som er god interaksjon mellom mennesker og maskiner.

9.7 Romteknologien gir få gjemmesteder

Det blir stadig vanskeligere å skjule seg. Konstellasjoner av mikrosatellitter, forbedrede sensorer samt automatisert prosessering av store mengder data vil bidra til at mange forsvar vil ha situasjonsforståelse nærmest i sanntid.71 Tidligere kunne en angriper bygge opp styrker i skjul og overaske fienden, men dette blir mye vanskeligere fremover. Bedre og flere typer satellittbilder og -sensorer vil gjøre det mulig å ta bedre beslutninger og enklere å finne mål. Krigen i Ukraina har vist hvordan dette gjør at militære organisasjoner må finne nye måter for å operere usett på, og konsentrere sine styrker for angrep.

Selv om Kina, Russland og EU gjør seg mer selvstendig, vil USA fortsette å dominere det ytre rom. Rombaserte kapasiteters betydning for overvåking, navigasjon og kommunikasjon vil føre til økt konkurranse. USA har lenge vært dominerende innen romvirksomhet og vil fortsette å være ledende de neste to tiårene.72 Kina satser imidlertid tungt og ventes å bli uavhengig av USA innen alle former for satellittbaserte tjenester i god tid før 2040.

Da de første norske satellittene for overvåking av Nordsjøen og Norskehavet ble satt i bane, ble oversikten over fartøyer i norske interesseområder dramatisk forbedret. Dette har bidratt til bedre ressursbruk for blant andre Kystvakten og overvåkingsflyene. Norge er i ferd med å bygge satellittsystemer for sanntidsovervåking ved hjelp av radar (figur 9.8). Disse kan også finne posisjonen til uidentifiserte fartøy. I starten av 2023 ble satellitter for bredbåndskommunikasjon i Arktis satt i bane. Disse vil forbedre evnen til kommunikasjon som hittil har vært begrenset av norsk topografi, og som i polare områder har vært forstyrret av solaktivitet.

Samarbeidet med USA er avgjørende for at Norge skal være i stand til å drive etterretning og overvåking i nord. Spesielt viktig er tilgangen til amerikansk, men også EUs, struktur og høyteknologi innen romvirksomhet.

Effektive systemer for overvåking av store områder, fra havbunn til rommet, er av særlig interesse for Norge. Ny teknologi og mindre personellkrevende løsninger kan realisere en betydelig forsterket evne til situasjonsforståelse til en relativt lav kostnad. Om 10–20 år vil evnen til å overvåke overflaten på land og sjø i norske interesseområder være såpass god at skjul og overraskelse blir svært krevende. Militære styrker vil derfor måtte sikre egen overlevelse gjennom mer spredning, mindre styrkekonsentrasjoner og skjul i containere, fjell, under bakken eller under vann. Militære styrker vil også kunne forsøke å skjule seg blant sivile i krig. En slik utvikling reiser åpenbare folkerettslige og etiske problemstillinger.

Under vann vil trolig være et av få steder det fortsatt vil være mulig å operere i skjul. Det er en av hovedgrunnene til at de mektigste aktørene i verden fortsetter å satse tungt på undervannsteknologi og undervannsbåter. Her er Norge i en unik posisjon med mye kompetanse og sterk interesse for undervannsaktivitet. Teknologiutviklingen vil også utfordre undervannsbåters evne til å operere skjult. Autonome farkoster som kan skygge ubåter testes allerede i dag. Økt sensordekning under vann og forbedret evne til å behandle overvåkingsdata vil gjøre det enklere å forutsi ubåters posisjon. Det militærteknologiske kappløpet om fremtidens undervannskrigføring vil fortsette med full styrke. Norge er en av få småstater i verden som har forutsetninger for å bidra på dette området. Her har vi klare geografiske og teknologiske fortrinn.

Anti-satellittvåpen, spesielt de som produserer romsøppel, utgjør en alvorlig risiko for rommiljøet og alle nasjoners evne til å bruke romdomenet for velstand og sikkerhet. Flere land utvikler kapasiteter for å sette satellitter og bakkeinstallasjoner ut av spill. I 2021 skjøt Russland ned en egen avhendet satellitt og annonserte deretter i statlig media at de nå var i stand til å ødelegge alle amerikanske GPS-satellitter, som også brukes av NATO. Bare tre andre land har demonstrert evnen til å fysisk ødelegge satellitter: Kina, India og USA. Mange flere nasjoner har imidlertid tilgang til elektroniske våpen og cybervåpen, og disse evnene sprer seg også blant ikke-statlige aktører og enkeltpersoner (se 9.9).

Ettersom det ytre rom nå er blitt tilgjengelig for flere stater, kan ikke bruken av anti-satellittvåpen lenger betraktes som engangshendelser, men snarere som et tegn på fremtidig operasjonell aktivitet. Forsvar mot slik aktivitet krever handling fra myndigheter og må inkludere privat sektor.73 Disse utfordringene er særlig relevante for Norge. Norge har vesentlige geografiske fortrinn og er et av få land som videreutvikler en tilnærmet komplett verdikjede for romvirksomhet nasjonalt. Dette vil gjøre det mulig for Norge å posisjonere seg internasjonalt, både overfor EU og USA.

Overvåking av norske områder er krevende økonomisk og personellmessig. Overvåking med ny teknologi som satellitter, sensornettverk og ubemannede systemer gir nye muligheter. For å kunne utnytte informasjonsinnhentingen, må det utvikles løsninger for fremtidens analysekapasitet, informasjonsdeling, beslutningsstøtte og kommandolinjer.

9.8 Langtrekkende våpen

Stadig flere land får tilgang på langtrekkende presisjonsvåpen som tidligere kun var tilgjengelig for stormakter. Økt oversikt over landjorden gjør også at flere får tilgang til gode nok koordinater for å kunne treffe ønskede mål. Dette betyr at områder som en gang var antatt å være relativt trygge fra konvensjonelle angrep, blir stadig mer sårbare. Ikke bare flyplasser, samlingsområder og kommando- og kontrollsentraler vil være naturlige mål, men enhver form for infrastruktur kan vurderes som relevante mål. Langtrekkende våpen øker lands evne til å forstyrre en motstanders militære bevegelser, skape kaos blant sivilbefolkningen og svekke evnen til å føre militære operasjoner.

Kilde: The Economist (2019). «Gliding missiles that fly faster than Mach 5 are coming». 6. april 2019.

Våpen som kombinerer global rekkevidde, høy presisjon, ekstrem hastighet og evne til å manøvrere, får økende betydning (figur 9.9). Hypersoniske og andre missiler av denne typen er allerede utviklet i Kina, Russland og USA. Kort reaksjonstid og mulighet til å bære kjernevåpen gjør de svært ødeleggende og svært krevende å forsvare seg mot. Slike våpen er sensitive. De kan lede til for misforståelser og uønsket eskalering, og dermed øke risikoen for krig og atomkrig. Tilsvarende utviklingstrekk innen våpenteknologi har tidligere blitt søkt regulert og stabilisert gjennom gjensidig rustningskontroll og robuste verifikasjonsmekanismer. Imidlertid har det blitt et dårligere grunnlag for internasjonalt samarbeid og dialog som trengs for å lage slike avtaler. Det er lite som tyder på bedring de neste 10–20 årene.

Behovet for beskyttelse mot langtrekkende presisjonsvåpen i form av luftvern vil øke, men truslene vil etter hvert bli så mange og forskjellige at tilfredsstillende dekning er krevende. Den økende bredden i angrepsmidler og behovet for å beskytte større områder, gjør at kostnaden øker betraktelig. Dette gir en angriper flere fordeler enn en forsvarer. Luftvern må kunne skyte ned fly og helikoptre. De må også kunne skyte ned missiler med stadig høyere hastighet og evne til manøvrering, som ballistiske og hypersoniske kryssermissiler. I tillegg må luftvern kunne håndtere flerfoldige typer droner som attpåtil kan angripe i sverm. Norge og allierte må derfor prioritere hardt mellom hvilke steder og objekter som må beskyttes. Krigen i Ukraina viser hvor avgjørende evne til beskyttelse er i krig der motstanderen ikke skyr noen midler i sine angrep mot både sivile og militære mål.

Luftvern handler også om kostnad og mengde. Et kryssermissil til flere titalls millioner har hittil blitt bekjempet av luftvernmissiler til noen få millioner. Rimelige angrepsdroner gjør at forskjellen i pris mellom presisjonsvåpen og mottiltak kan bli nærmest uhåndterlig stor. I tillegg er luftvernsmissiler avanserte og tar lang tid å produsere. Billige droner kan produseres i store mengder og dermed utarme selvforsvarssystemer som ikke er tilpasset situasjonen.

Evnen til å levere langtrekkende presisjonsild vil bli viktigere i konflikt de neste 10–20 år. Norge er langt fremme i utviklingen av presise sjømålsmissiler, og disse kan også benyttes mot landmål. Dette er det eneste femtegenerasjons presisjonsvåpenet med lang rekkevidde, og det eneste som får plass i de interne våpenstasjonene for F-35.

Forstørr bilde

Foto: Lance Cpl. Nicholas Guevara/USMC

Behovet for å forsvare egne styrker mot trusselen fra presisjonsvåpen gjør også at spredning og kamuflering av militære styrker blir viktigere enn før. Tilgangen til gjemmesteder og robuste bygninger, slik som flysheltere (forsterkede hangarer), på flere steder blir viktigere for militære styrkers overlevelse. Spredning til allierte flybaser blir stadig mer aktuelt, fordi moderne kampfly har lang rekkevidde og kan forflytte seg raskt.

9.9 Militær teknologi blir lettere tilgjengelig

Ny teknologi gir mindre stater og ikke-statlige aktører mulighet til å utvikle og ta i bruk utstyr og våpensystemer som tidligere var forbeholdt ledende og ressurssterke stater. Dette bidrar til å forskyve makt fra stater til ikke-statlige aktører, for eksempel ved den eksplosive veksten i lett tilgjengelige droner. Små og mellomstore stater som tidligere ikke har hatt økonomi til å utvikle egen teknologi, vil også kunne skaffe seg kunnskap og evne til å produsere avansert materiell ved hjelp av kommersiell teknologi og forenklede produksjonsmetoder som 3D-printing. Denne utviklingen kan forverre trusselbildet ved at terrorister, transnasjonale kriminelle nettverk eller mindre stater kan få et større voldspotensial enn tidligere.

Noen avanserte eller nye teknologier vil forbli begrenset til de mektigste statene og rikere statlige aktører, men relativt billige og mer allment tilgjengelige automatiserte systemer og cyberverktøy kan utnyttes av mindre makter og ikke-statlige aktører for å oppnå høy effekt på strategisk nivå. Mindre aktører kan også være mer innovative fordi de er mer risikovillige, er mindre belastet av eldre systemer, og kan noen ganger få et forsprang ved å hoppe over generasjoner med utvikling eller investering i nye og uprøvde militære eller kommersielle teknologier.

Forstørr bilde

Foto: Shahed Aviation Industries

Private militære selskaper vil oftere kunne innlemme avanserte våpen og overvåkingsutstyr i sine operasjoner. Dette gjelder spesielt de selskapene som opererer etter ordre fra en av de mektige statene, og med potensiell tilgang til avansert teknologi. Uhindret av byråkratiet, doktrinene og tradisjonene statlige militære styrker bærer med seg, er det mulig at private militære styrker også kan få en ledende rolle i å identifisere nye og innovative måter å bruke stadig mer avansert teknologi på slagmarken. Opprørs- og terrorgrupper kan få økt kapasitet gjennom bruk av avanserte teknologier etter hvert som de blir stadig billigere og enklere å anskaffe.

Større tilgjengelighet av avanserte voldsmidler styrker også defensive operasjoner ved at selv beskjedne forsvar kan påføre en angriper betydelige tap. Fremtidens konflikter vil fortsette å berøre større deler av samfunnene og utkjempes blant befolkninger. Kost-nytte-vurderingen til en angriper vil kreve enda større militær innsats, som igjen kan tiltrekke negativ oppmerksomhet fra omverdenen. Kalkylen blir ytterligere utfordrende dersom forsvareren tilføres ekstern støtte eller omfattes av sikkerhetsgarantier fra andre stater. Småstater vil imidlertid ha store utfordringer med å gjenopprette førkrigstilstanden utover å gjennomføre årelange opprørsbevegelser i okkuperte områder.

9.10 Kommisjonens vurdering

Det er kommisjonens vurdering at det er mange tegn på et nytt større teknologiskifte de neste 10–20 årene. Teknologiske skifter skaper fundamentale endringer, spesielt innen økonomi, demografi og arbeidsmarked, men også militært. Det er nødvendig å være forberedt på et skifte og ha en mer strategisk tilnærming til utvikling og beskyttelse av kompetanse og teknologi.

Vesten kan i løpet av denne perioden miste mye av sin teknologiske dominans. De globale teknologi- og verdikjedene vil styres og domineres av USA og Kina i et teknologisk kappløp. Norge står på vestlig side i det pågående teknologikappløpet. Norges sikkerhetspolitiske og økonomiske interesser vil måtte navigere mellom disse aktørene. Norske myndigheter vil bli utfordret på å beskytte verdikjeder, kompetanse og teknologi gjennom restriksjoner på tilgang og deling, og på å unngå avhengigheter.

Utviklingen går hurtig. Dette vil legge press på evnen til å forstå konsekvensene av den nye teknologien og utnytte den raskt nok. Kompetanse og konsepter må utvikles, løsninger innoveres og produkter produseres. Det vil bli sentralt for forsvarssektoren å utforme mekanismer som gjør det mulig å henge med i utviklingen både nasjonalt og internasjonalt. Dette innebærer for eksempel målrettede strategier og planverk, nasjonal kompetanseutvikling, samarbeid med allierte og industri og kapasitet til eksperimentering.

Det er flere brytningsteknologier under utvikling som har potensial til å endre samfunnet og krigføring. Det er kommisjonens vurdering at IKT står sentralt. Verden er godt inne i informasjonsalderen, men likevel står verden trolig overfor en enda mer omfattende IKT-transformasjon i årene fremover. Supermaktene og stormakter posisjonerer seg for å være først ute med å dra nytte av den nye teknologien. Det er vesentlig å investere i digitalisering og IKT fordi dette danner fundamentet for brorparten av de mest lovende teknologiske utviklingene. Det er også en utvikling at strategisk, operasjonelle og taktiske fordeler i stadig større grad handler om å samle, verne om og forstå kunnskap som ligger i data. Det vil være nødvendig med en digital transformasjon av forsvarssektoren for å kunne nyttiggjøre seg teknologien.

Forsvarskommisjonen mener at utviklingen av kunstig intelligens vil få stor betydning i årene fremover. Denne teknologien utfordrer allerede tradisjonelle former for krigføring og kan skape avgjørende fortrinn. Evnen til å kode eller produsere falsk informasjon i stor skala stiller også grunnleggende spørsmål ved hvordan man beskytter seg mot cyberangrep og falsk informasjon i fremtiden. Utviklingen av kunstig intelligens har kommet lenger enn mange andre brytningsteknologier og har potensiale til å revolusjonere bruken av militærmakt, men også moderne samfunn. Forsvarskommisjonen mener kunstig intelligens peker seg ut som vår tids viktigste teknologi.

Kommisjonen mener også at utviklingen av ubemannede systemer for krigføring og kunstig intelligens vil styrke mindre lands relative militære evner og produktivitet. Disse teknologiene kan gi Norge betydelige fortrinn og er en nødvendighet for et moderne forsvar i fremtiden. Det samme gjelder bruk av satellitter, droner og sensornettverk for overvåking og etterretning av Norges store interesseområder, både over og under vann. Kommisjonen ser også en utvikling av langtrekkende presisjonsvåpen og mer alvorlige lufttrusler. Norge har behov for slike våpen for effektiv krigføring og økt rekkevidde, samtidig er kanskje den største utfordringen å kunne forsvare seg mot dette trusselbildet. Det er helt nødvendig å utvikle ny teknologi og nye konsepter for å forsvare seg. Samarbeid med allierte vil være helt nødvendig for at Norge skal henge med i den teknologiske og konseptuelle utviklingen.

Teknologi kan være en styrkemultiplikator for små nasjoner. Eksempler kan være å frigjøre personell til andre viktigere oppgaver eller løse oppgaver som det i dag ikke er kapasitet til å løse. For noen oppgaver vil teknologi gi mer kosteffektive løsninger, som også er raskere å skalere opp gjennom kortere produksjonstider og mindre utdanning. Utdanning kan også effektiviseres og styrkes gjennom digitalisering, visualisering og simuleringer.

Ny teknologi styrker samvirket mellom militære kapasiteter og gir økt operativ effekt ut av ressursene man har. Eksisterende systemer kan styrkes ved å bruke ny teknologi til å knytte disse sammen eller å supplere eksisterende kapasiteter med ny teknologi. Et eksempel er kombinasjonen av bemannede plattformer som opererer sammen med ubemannede systemer. De nye brytningsteknologiene har derfor stort potensial for Norge. Dette fordrer smart utnyttelse av teknologi og fortrinn.

Det er etiske og juridiske spørsmål ved bruk av autonome ubemannede våpensystemer og kunstig intelligens. Utfordringen for Norge og allierte blir å sette grenser for bruk og utvikling av slike systemer opp mot de verdiene nasjonene står for. Løsninger og bruk må være i tråd med krigens folkerett og sikre en form for menneskelig ansvarliggjøring og kontroll. Samtidig må Norge forberede seg på å beskytte seg mot en motstander som er villig til å utnytte teknologi og operasjonsformer som ikke følger krigens folkerett. Tilgjengelighet til teknologien øke potensialet for maktbruk fra ikke-statlige aktører, og det forventes et mer komplekst trusselbilde i spennet mellom fred og krig.

10 Militærmakt

10.1 Innledning

Utviklingen av militærmakt som politisk instrument, herunder på hvilke måter stater anvender militærmakt i fred, krise og krig, er avgjørende å forstå for å innrette forsvaret av Norge. Forståelse av militærmakt handler om teknikk og taktikk, men vel så mye om politikk. Bruk av militærmakt er et instrument for å nå et mål og er sjelden et mål i seg selv. Med mer konfrontasjon og risiko for global todeling i internasjonal politikk og økonomi, ytterligere sammensmelting av nasjonale og eksterne trusler og en formidabel og ukontrollerbar teknologiutvikling, blir militærmakt både mer komplisert og lettere tilgjengelig.

Dette kapittelet tar for seg sentrale utviklingstrekk for militærmakt de neste 10–20 årene. Nye militære konsepter som desentralisert krigføring er i utvikling, og evnen til å samvirke i fellesoperasjoner blir viktigere. Allierte må være interoperable for å kunne samhandle i slike fellesoperasjoner og USA setter standarden. Samtidig er produksjon av forsyninger og materiell fremdeles avgjørende for krig. Krigføringsområdene er også i endring med mer mellomstatlig konkurranse i gråsonen mellom krig og fred. I digitaliseringens tid blir også cyberområdet stadig viktigere. Kjernevåpnenes rolle i avskrekking forsterkes og da får nordområdene økt strategisk betydning.

10.2 Krigføring blir mer distribuert og selvstyrt

De neste 10–20 årene vil krigføring bli mer distribuert og mer selvstyrt.74 Ved å dele opp sensorer og våpen, som i dag er samlet på samme plattform, over et stort antall mindre og i økende grad selvstyrte plattformer, er det mulig å kraftsamle ild uten å konsentrere egne styrker på samme sted.

Evnen og viljen til å bruke og utnytte kunstig intelligens og autonome systemer vil være avgjørende for ethvert moderne forsvar. Nåværende systemer er sårbare, blant annet fordi de baserer seg på noen få viktige kapasiteter. Ledelse av krigføring er også blitt for sentralisert, noe som gjør det vanskelig å operere i områder hvor motstandere forstyrrer eller jammer radio- og satellittkommunikasjon. Redundans blir derfor viktigere.

Kostbare alt-i-ett-plattformer er forholdsvis lite fleksible og lite tilpasningsdyktige. Det er derfor lett å forutse deres handlinger. Mindre behov for integrasjon av teknologi på én og samme plattform vil muliggjøre større fleksibilitet til å løse oppdrag og sannsynligvis være mer kostnadseffektivt. Det vil også bli flere muligheter til å gjemme bort våpensystemer eller gjøre dem enklere å transportere. Flere land tester ut missiler som avfyres fra containere, eller de bruker sivile systemer for å finne ut hvor fienden befinner seg.

Det er imidlertid en risiko forbundet ved at de kritiske komponentene som legger til rette for distribuert krigføring, og da særlig kommunikasjon, blir skadet, forstyrret, eller ødelagt. Det kan gjøre at et distribuert kampsystem kan gå fra å være et sammenkoblet, sammenhengende nettverk, til å bli en frakoblet mengde enkeltheter ute av stand til å operere effektivt.

Det amerikanske marinekorpsets operasjonskonsept Expeditionary Advanced Base Operations er kommet langt i å distribuere kampkraft. Konseptet utvikles for å kunne møte en militær trussel i Stillehavet, og hensikten er å nekte en motstander tilgang til strategiske sjøområder. Ambisjonen er å besette viktige øyer og utplassere våpensystemer med lang rekkevidde for å skape nektelsesområder som hindrer fiendtlige skip og fly tilgang. Dette skal understøtte den amerikanske marinens fremrykning til sjøs. Basert på øvelser i Norge tyder mye på at konseptet også kan fungere nær norskekysten. Debatten og motstanden overgangen til lettere og mer mobile konsepter har møtt i USA, er også en indikator på at tilsvarende kursjusteringer i andre vestlige land vil være utfordrende å få til.

10.3 Fellesoperasjoner blir enda viktigere

Evnen til å skape koordinerte militære effekter på tvers av operasjonsområder, øker i tråd med hvordan land drar nytte av den teknologiske utviklingen. Truslene bli flere, og militære styrker er avhengig av flere virkemidler for å forbli relevante. På tilsvarende måte øker sårbarheten fra trusler som hittil ikke har vært ansett som tradisjonelt militære. Fellesoperasjoner, den samordnede bruken av ulike militære innsatsmidler i alle domener, øker operativ effekt av de ressursene man har. De utfordrer også motstanderen i flere domener samtidig. Vesten, med USA i spissen, har hittil hatt en overlegen evne til å utføre slike operasjoner. Kina og Russland innretter sine militære styrker for å utligne denne fordelen.

Ny teknologi og ny innsikt øker mengden mulige angrepsmetoder. Aktører vil fortsette å føre krigen med alle tenkelige midler for å svekke motstanderens evne og vilje. For eksempel invaderte Russland Ukraina med numerisk overlegne styrker fra flere fronter. De angriper også sivil kritisk infrastruktur i sine forsøk på å vinne krigen. Utviklingen av flere angrepsmetoder vil medføre at militære organisasjoner må forsvare seg mot stadig flere trusler. Det gjør også at militære styrker må øke egen evne til å bekjempe en motstander på en mer asymmetrisk måte. Det best egnede forsvarsvåpenet er ikke nødvendigvis i det samme domenet som det motstanderen befinner seg i. Samvirke på tvers av land, sjø og luft er fortsatt viktig, men samvirke også i det digitale og ytre rom blir stadig viktigere.

Kilde: Hærens Våpenskole

Mer komplekse militære operasjoner øker kravene til kommando og kontroll. Digitaliseringen av militære styrker som startet i 1980-årene pågår fremdeles. Utviklingen bidrar til å knytte sensor- og våpensystemer sammen i datanettverk og fører til økt effekt i militære operasjoner. Bruk av IKT og digitalisering er en forutsetning for å øke evnen til fellesoperasjoner. De neste 20 årene vil ambisjonen om at moderne militære styrker skal fungere som et nettverk, bare bli viktigere.

Militære avdelinger vil bli vurdert ut ifra evnen til å omsette personell, utstyr og stridsteknikk til kampkraft, uavhengig av hvor denne tas i bruk (figur 10.2). Det innebærer at styrker i luften, i det digitale og det ytre rom, på sjøen og på land bør prioritere å skape effekter sammen med styrker som har sin oppmerksomhet rettet mot andre deler av operasjonsmiljøet. Etter hvert som ny teknologi forbedrer evnen til å finne mål, operere uten menneskelig styring og øker rekkevidden, vil skillet mellom de militære grenene bli mindre relevant.

Selv om samarbeid på tvers av domener blir viktigere, vil kompetanse og spesialisering fortsatt være avgjørende. Kjennskap til muligheter og begrensninger innen de ulike miljøene danner grunnlaget for effektiv bruk av makt i hvert domene. Behovet for erfaring, kompetanse og utdanning innen hele bredden av militære maktmidler vil øke i takt med den teknologiske utviklingen. Militære operasjoner innen hvert domene er allerede svært kompliserte og krever særegen kompetanse. I fremtiden vil dette tilta, samtidig som evnen til fellesoperasjoner vil bli stadig mer kritisk.

10.4 Alliert interoperabilitet blir avgjørende

Fellesoperasjoner krever interoperabilitet mellom avdelinger, systemer og allierte. Utstyr fra ett land må fungere sammen med utstyr fra et annet. For at et moderne forsvar skal kunne opprettholde evne til fellesoperasjoner, trengs det kontinuerlig utvikling for å være relevant. Særlig krevende er tett integrasjon av systemer og prosedyrer med andre allierte. Norsk alliansetilknytning, og da spesielt mottak av og samvirke med allierte, krever en teknologisk standard som gjør fellesoperasjoner med allierte mulig.

Allierte lands forsvar oppnår størst effekt ved å anskaffe kapasiteter som er interoperable med hverandre. Europeiske forsvar har blitt for små til å kunne gjøre spesialbestillinger eller skape stordriftsfordeler enkeltvis. USA står igjen som den eneste allierte som klarer å oppnå dette med egen forsvarsindustri. For Norge blir det viktigere å anskaffe samme kapasiteter eller stille med kapasiteter som er etterspurt, relevante og som fungerer godt sammen med allierte.

Samarbeid om anskaffelser og utvikling vil ikke være mulig uten utstrakt internasjonalt samarbeid og bedre utnyttelse av stordriftsfordeler på tvers av NATO-land. For å illustrere dette er det interessant å merke seg at i 2022 hadde europeiske allierte land 2500 helikoptre fordelt på 44 typer. På lignende vis hadde de 4200 stridsvogner fordelt på 12 modeller. Hver av disse har en rekke løsninger tilpasset hvert enkelt lands preferanser.

Norge har gjort seg til eneste bruker av flere militære plattformer, slik som fregattene i Nansen-klassen og korvettene i Skjold-klassen, eller spesialløsninger slik som den norske oppgraderingen av M113-kjøretøy. At NATOs medlemsland produserer små serier tilpasset lokale preferanser, fører ikke bare til at investeringskostnadene blir høye. Det gjør også at utstyret blir svært kostbart og vanskelig å oppgradere, reparere og vedlikeholde.

Det ukrainske forsvaret har utfordringer med å vedlikeholde de ulike våpensystemene de har fått donert. Lav interoperabilitet og systemlikhet får ikke bare økonomiske, men også operasjonelle konsekvenser. Ukraina-krigen har avdekket at selv standardisert NATO-ammunisjon, som kruttladninger til artilleri, likevel ikke er konsistent mellom produsenter. Dermed fungerer de ikke på tvers av systemer slik de var ment.75 Dersom NATO skal bli mer robust, er alliansen avhengig av gode løsninger som klarer å forene nasjonale, økonomiske og operative hensyn.

Forstørr bilde

Foto: NATO

Fleksibilitet og mulighet for oppgradering vil i økende grad bli en viktig forutsetning for anskaffelser av ny teknologi. Det er de store nasjonene som driver frem utviklingen av de teknologisk tyngste systemene og hvordan disse øker kampkraften. Rask utvikling innen eksempelvis sensorer og programvare, er det nødvendig å kontinuerlig oppdatere materiellet gjennom hele levetiden. Ferdig militær hyllevare er raskest å anskaffe, men kan bli raskt utdatert og kreve flere tilpasninger underveis. Derfor begynner større anskaffelser av moderne teknologi vanligvis med en periode med utvikling og internasjonalt samarbeid før det produseres og leveres. Leverandørers evne til å oppgradere materiellet i løpet av levetiden blir viktigere.

Interoperabilitet har også konsekvenser for hvordan den industrielle beredskapen settes opp mellom de ulike allierte landene. Det ser man blant annet i spenningene mellom Tyskland og Frankrike knyttet til om tysk forsvarssatsing skal satse på europeisk eller amerikansk materiell.

Der et tysk-fransk samarbeid vil bidra til å bevare forsvarsindustri i Europa og bedre forsyningsberedskapen, vil et samarbeid med USA gi bedre interoperabilitet og sørge for at moderne våpenteknologi kommer på plass raskere. Sør-Korea har de siste årene også etablert seg som en relevant leverandør spesielt innen landmateriell, ved å levere hurtig og til best pris.

En rekke vestlige land, inkludert Norge, har anskaffet artilleriet K9 som er blitt et av de mest utbredte med rundt 2000 enheter i bruk. Polen har i tillegg inngått avtale om leveranse av stridsvogner og langtrekkende presisjonsild fra Sør-Korea. Denne anskaffelsen innebærer produksjon i Polen i samarbeid med lokal forsvarsindustri. Dette reduserer sårbarheter med den lange forsyningskjeden til Asia og styrker produksjonskapasitet i Europa.

De neste 10–20 årene vil materiellparken i Europa trolig gradvis bli konsolidert. Men det tar tid. Halvparten av europeiske NATO-land har valgt F-35 kampfly. Flere land deler på strategiske ressurser som transport-, tank- og overvåkingsfly. I Norden og Nord-Europa er det et stort potensial i å tilstrebe større likhet innen landmateriell. Mange land har mye å tjene på å senke kostnaden per plattform og sørge for at man kan effektivisere vedlikehold, ammunisjon, reservedeler, øving og trening sammen med allierte. Bedre synkronisering av forsvarsplaner og investeringer mellom landene vil være et nødvendig første steg.

10.5 USA setter standarden

Amerikansk krigserfaring og vilje til å teste ut nye konsepter gjør at USA har høyest troverdighet i å identifisere balansen mellom det som er teknologisk mulig, og det som er militært realistisk. Kappløpet mellom tiltak og mottiltak påvirkes av teknologiens modenhet og potensial for å skape asymmetri på slagmarken.

Kina vil fortsette å prioritere utvikling av nettverks- og rombasert militær evne. Hensikten er å effektivisere innhenting, prosessering og bruk av informasjon gjennom sammenkobling på tvers av forsvarsgrener og enheter, og å kompensere for USAs konvensjonelle overlegenhet.

Kina legger til grunn at brytningsteknologi som kunstig intelligens og autonome systemer, vil gripe inn i alle aspekter av fremtidens krigføring.76 Både Kina og Russland tenker asymmetrisk og på andre måter enn USA og andre NATO-land.

Vestlige land med små forsvar er avhengig av å være mest mulig interoperable med hverandre, og spesielt med USA. Dette vil være en økende prioritet for NATO fremover. Selv om enkelte land har vist evne til å utvikle og innføre ny teknologi, er det kun USA og Kina som kan gjøre dette i en stor nok skala til at det blir globalt førende. Det understreker betydningen av alliert integrasjon som styrende prinsipp for utvikling av mindre lands forsvar.

Forstørr bilde

Foto: Cpl. Luke Cohen / USMC

Forsvaret må fortsette å lære av andre allierte for egen utvikling. Uten satsing på utdanning og øving vil norske militære styrker ha beskjedne ressurser, kompetanse eller en egen kultur til å selvstendig teste og utvikle egne konsepter utover enkelte tilfeller på taktisk nivå. I Forsvaret hentes det for eksempel inn mengder av forvaltningsinformasjon, men svært lite om utførelsen av militære operasjoner. Forsvaret har dermed lite empiri å bygge kunnskap om militære operasjoner på.77 Erfaringer fra utenlandsoperasjoner og store øvelser forblir stort sett enkeltstående erfaringer.

Et moderne forsvar må kunne utnytte lærdommene man får fra datainnhenting. I mangel på miljøer som kan utvikle empiri om alternative operative konsepter, vil erfaringene fra forrige krig eller alliert forskning prege og legge føringer på den nasjonale utviklingen.

Det er mulig for forsvarssektoren og Forsvaret å utvikle slike miljøer selv. Dette vil kreve en systematisk kunnskapsbygging og erfaringsinnhenting samt, prosessering av data. Det er også nødvendig med egne ressurser til simulering, øving og trening av ulike konsepter og modeller, og mer omfattende ressurser tilgjengelig for doktrine- og konseptutvikling i de tunge operative miljøene. NATO utvikler konsepter for militære operasjoner i nordområdene, og norske erfaringer og innspill blir etterspurt.

10.6 Industriell krigføring er tilbake

Krigen i Ukraina demonstrerer at industriell krigføring er minst like relevant som før, men at vestlige land er langt dårligere forberedt enn tidligere. Den manglende evnen til å erstatte tap og forbruk utgjør en alvorlig svakhet for vestlig kampkraft i årene som kommer. Her er norsk og nordisk forsvarsindustri en strategisk ressurs.

Forstørr bilde

Foto: Snorre Tønset / NRK

Det store forbruket av ammunisjon og materiell i krig demonstrerer at krig ofte avgjøres av evnen til å produsere og erstatte materiell og personell. Selv om materiellet er langt dyrere, mer avansert og mye mer effektivt enn før, blir det like fullt ødelagt, skutt istykker og brukt opp. Mengde er fortsatt er en kvalitet i krig. Uten amerikansk artilleriammunisjon ville den ukrainske hæren kollapset i løpet av våren 2022. Det samme kan sies om amerikanske luftvernmissiler, som har beskyttet Ukrainas befolkning og kritiske infrastruktur mot droner og missiler.

Siden slutten av den kalde krigen har vestlige land beveget seg vekk fra serieproduksjon og over til mindre serier med høyteknologiske produkter. Stadig større krav til avansert militær teknologi og introduksjon av stadig mer «smart-ammunisjon» har økt kostnadene og produksjonstiden. Samtidig har størrelsen på bestillingene gått ned.

Kuttene i vestlige forsvarsbudsjetter har ført til at ammunisjonslagre er kraftig redusert og at nye kapasiteter har blitt kjøpt inn med lite medfølgende ammunisjon. I mange tilfeller er produksjonslinjene for materiellet lagt ned, eller for små til å håndtere økt etterspørsel. I praksis innebærer dette at svært få NATO-land har tilstrekkelig produksjonskapasitet til å understøtte større militære kampoperasjoner over tid, mot militært ressurssterke motstandere som Russland eller Kina.

I Ukraina-krigen gikk europeiske land, på samme måte som under luftkampanjen i Libya i 2011, raskt tomme for våpen og ammunisjon å donere. Selv om europeiske NATO-land besitter mange jagerfly, er det få som har ammunisjon til å kjempe mer enn noen få uker. Til og med USA har utfordringer med å erstatte kostbare luft- og panservernmissiler, artilleriammunisjon og materiell som går tapt, eller blir ødelagt på ukrainsk jord. Utfordringen er enda større i Stillehavet. Der anslås Kinas evne til å erstatte tapte krigsskip til å overgå USAs med mange hundre pst. I en langvarig konflikt kan dette gi Kina et vesentlig fortrinn.

Å bøte på denne manglende evne til å erstatte tap og forbruk vil kreve et storstilt industrielt ekspansjonsprogram. Selv om flere stater kan sette sammen ammunisjon nasjonalt, er de samtidig avhengige av noen få produsenter som kan lage hovedkomponentene. Jo større kaliber som skal lages, jo færre aktører finnes. Få europeiske aktører klarer selvstendig å produsere storkaliber ammunisjon av god nok kvalitet.78 NATO må lykkes med å gjenoppbygge kapasiteten til å utvikle, produsere og lagre ammunisjon og materiell. Da må det legges til rette for at vestlig forsvarsindustri kan bygge opp lagre og reservekapasitet som kan utløses i tilfelle konflikt. Norsk forsvarsindustri er en del av den nasjonale forsyningssikkerheten og alliansens industribase og forventes å styrke sin kapasitet.

Europeisk forsvarsindustri er også svært avhengig av globale verdikjeder. For å trygges mot en fremtid hvor økonomisk og kanskje til og med militær konflikt mellom Kina og USA blir mer sannsynlig, må Norge og allierte bygge opp alternative og sikre verdikjeder i mest mulig stabile land.

Kina, Russland og Iran søker på samme måte seg imellom å forbedre egen produksjonskapasitet. Slik gjør de seg mindre avhengige av vestlige leverandører av avanserte industri – og teknologiprodukter.79 Aktørene bruker metoder for å skjule sluttbruker, og de er dyktige til å omgå eksportkontroll og eierskapsundersøkelser.

Tempoet i den teknologiske utviklingen vil også forsterke presset på europeisk og amerikansk forsvarsindustri. Et anskaffelsesprosjekt i Forsvaret tar gjerne 8–10 år fra prosjektidé til mottak av utstyret, mens den tekniske spesifikasjonen låses 5–6 år før mottagelse. Utviklingen går imidlertid langt raskere, noe som gjør at plattformer og våpensystemer raskt mister sin relevans.

Den raske teknologiske utviklingen gjør også at nye plattformer må utvikles for å kunne tas i bruk under andre forutsetninger enn de ble anskaffet for. Systemene må moderniseres og kontinuerlig oppdateres gjennom sin levetid. Respektive internasjonale aktørers evne til å ivareta og fremme sine interesser og verdier vil avgjøres av hvem som klarer å innovere og produsere mest og raskest, samtidig som man klarer å sikre sine verdikjeder i tilfelle krig eller konflikt.

10.7 Militærmakt i gråsonen

Økt mellomstatlig konkurranse vil kunne innebære økt aktivitet i spennet mellom krig og fred. Flere stater vil trolig fortsette å trekke veksler på ikke-statlige aktører, som private militære selskaper, opprørsgrupper og kriminelle, for å nå sine mål. Økende rivalisering mellom de mektigste statene vil få konsekvenser for regional stabilitet, der man kan forvente flere stedfortrederkonflikter, økt støtte til andre lands militære operasjoner eller støtte til desinformasjonskampanjer.

Samtidig vil det bli mulig å utnytte flere ulike gråsoneverktøy og teknikker, som drøftet i kapittel 5. Effekten av slike operasjoner gjør også at de vil bli mer attraktive for flere. Russland og Kina har kommet langt i tenkingen omkring hvordan tradisjonelle militære og ikke-militære virkemidler kan benyttes, gjerne asymmetrisk, for å presse og svekke en motstander. Ukraina-krigen har vist russisk sammensatt virkemiddelbruk både før og under en tradisjonell militær konflikt. Eksempler er omfattende militære og ikke-militære angrep mot sivile mål, bruk av «falsk-flagg»-operasjoner, private aktører som deltar i kamphandlinger i organiserte eller løse forband, og informasjonsoperasjoner gjennomført av militære enheter.

Forstørr bilde

Foto: U.S. Naval Institute

Ikke-statlige eller statlige aktører vil også ta i bruk militære eller ikke-militære virkemidler utenom væpnede konflikter. Slik bruk gir omfattende sikkerhetsmessige konsekvenser. For eksempel kan angrep på undersjøiske fiberoptiske kabler, cyberoperasjoner, GPS-jamming, spoofing og informasjonsoperasjoner utføres både til støtte for militære handlinger, og uavhengig av dem. Hensikten kan være å påvirke andre lands politiske prosesser og offentlig ordskifte.

10.8 Cyber blir viktigere som våpen

Cyberangrep vil fortsette å bli en mer integrert del av fellesoperasjoner etter hvert som informasjonsoverlegenhet, og kontroll med sivile og militære nettverk, blir enda viktigere i alle deler av militære konflikter. De neste 20 årene vil slike angrep i kombinasjon med begrensede angrep med militære virkemidler bli en mer effektiv tilnærming for å hindre en motstanders bruk av sine militære styrker. Dagens digitale sårbarheter og forsvar mot cyberoperasjoner omtales i kapittel. 5.5.

Kunstig intelligens blir et viktig verktøy for cyberoperasjoner. Automatisert deteksjon, gjenkjenning og håndtering av unormal aktivitet vil styrke cyberforsvaret. På samme måte vil også kunstig intelligens gjøre det enklere å finne hull hos motstandere og anbefale metoder for å utnytte dem. Dette er viktig siden angrep avslører metoder og sårbarheter som så tettes av motstanderen. Nye hull må utnyttes for å lykkes med nye angrep.

Cyberoperasjoner vil trolig være en elementær del av krise og krig. Både under og i oppkjøringen til morgendagens konflikter må det tas høyde for at både militær og sivil infrastruktur blir angrepet, også digitalt. En angriper vil søke å forstyrre militære organisasjoners funksjon og undergrave sivil støtte ved å skape sosial splittelse, spre tvil og skape så mye kaos som mulig. Slike operasjoner kan for eksempel rettes mot energi, kommunikasjons- og medieinfrastruktur som er av kritisk betydning for samfunnets funksjon og befolkningens samhold. Kina og Russland ser allerede cyberoperasjoner som en del av integrerte kampanjer for informasjonskrigføring.

Cyberangrep behøver ikke bare komme over internett, men kan gjennomføres som en del av et angrep mot hele det elektromagnetiske spekteret. Krigen i Ukraina har blant annet vist hvordan signaljamming, forfalsking og manipulering av signaler, hacking av satellitter og signalavlytting er sentrale deler av moderne krigføring. Disse områdene har også blitt særlig viktige som svar på det store antallet fjernstyrte systemer på slagmarken.

Evne til defensive og offensive cyberoperasjoner kan være avskrekkende og påvirke en motstanders oppfatning av sårbarhet og mulighet for gjengjeldelse. En rekke stater har de senere årene demonstrert evne og vilje til å gjennomføre slike angrep med stor politisk effekt.

10.9 Kjernevåpen vil i større grad prege fremtidens konflikter

Kjernevåpens rolle i internasjonal politikk vil etter alt å dømme øke de neste 20 årene. Med forvitring av sentrale avtaler for rustningskontroll og systemer for å hindre misforståelser, kan stabiliteten gå ned og antall kjernevåpen og kjernevåpenstater øke. Risikoen øker for misforståelser, ulykker eller situasjoner som fører til bruk av kjernevåpen. Dersom flere land skaffer kjernevåpen øker også sjansen for bruk.

Fremveksten av Kina som ny kjernefysisk supermakt, og risikoen for spredning av kjernevåpen til nye land de neste 10–20 årene gjør at den strategiske kjernefysiske balansen blir vanskeligere å ivareta.Svekket tro på et internasjonalt system basert på folkeretten og prinsippene i FN-pakten og vilje til å utfordre rustningsavtaler kan føre til en ny periode med kjernefysisk opprustning. Kina har satt i gang omfattende atomopprustning. I et 20-årsperspektiv vil dette kunne gjøre Kina til en global supermakt også innen kjernevåpen, med mer enn 1000 moderne kjernevåpen og en troverdig gjengjeldelsesevne.

Spenningen mellom de to atommaktene India og Pakistan er vedvarende høy, og rivaliseringen mellom India og Kina øker. Nord-Korea anskaffer stadig mer avanserte kjernevåpen. Innen 2040 kan Iran ha skaffet seg kjernevåpen, noe som kan føre til samme ambisjoner på saudiarabisk side.

Man kan heller ikke se bort fra en slik utvikling blant USAs allierte i Asia. Sør-Korea har uttalt at de vil kunne anskaffe kjernevåpen hvis trusselen fra Nord-Korea øker. Japan har lenge hatt en såkalt «terskelkapasitet», det vil si at de har teknologi, kompetanse og materiell til hurtig å kunne utvikle kjernevåpen. Svekket tiltro til amerikansk avskrekking kan forsterke bildet. En kinesisk invasjon av Taiwan uten amerikansk inngripen kan lede til nye vurderinger på japansk og sørkoreansk side.

I Europa er det mindre sannsynlig at man vil se flere kjernevåpen så lenge NATO består, og så lenge alliansens samlede militære kapasiteter, inkludert kjernevåpen, bidrar til å avskrekke Kina og Russland. Det betinger imidlertid at alliert kjernevåpenkapasitet forvaltes og oppdateres i rimelig grad. Diskusjonen om å skaffe seg kjernevåpen kan melde seg også i Europa. Et Russland som i økende grad lener seg på kjernevåpen, er et grunnleggende strategisk problem for Vesten. Russland har også lagt til rette for å utplassere kjernevåpen i Belarus, og de vil kunne utplassere i andre områder som få eller ingen andre anerkjenner som russisk territorium. Dette kan bidra til et ønske om justeringer i NATOs avskrekkingsstrategi.

I Norges nærområder vil kjernevåpen trolig bli enda mer fremtredende de neste 10–20 årene. Nordområdene blir derfor strategisk viktigere. Et konvensjonelt svekket Russland vil bli mer avhengig av sine kjernevåpen som sikkerhetsgaranti og pressmiddel. Vi må forvente at NATO-utvidelse til Sverige og Finland gjør at Russland vil oppfatte og fremstille utvidelsen som en økt trussel fra NATO i nord. Tilgangen til Atlanterhavet vil bli enda viktigere for Russland ettersom Østersjøen for alle praktiske formål blir et NATO-innhav. Dette innebærer at russiske kjernefysiske styrker på Kola vil bli enda viktigere enn før, og at landet vil søke å benytte både strategiske og sub-strategiske kjernefysiske styrker for å påvirke NATOs handlemåte i disse områdene.

Et vedvarende høyt spenningsnivå i Europa og mellom NATO og Russland vil også øke faren for krise og konflikt som kan eskalere. Allerede i 2023 er trusselen om kjernevåpenkrig i Europa betydelig økt. I en situasjon der NATO og Russland kommer i direkte konfrontasjon, vil kjernevåpen spille en avgjørende rolle for krisen eller krigens gang. Russland vil ønske å beskytte sin kjernefysiske gjengjeldelsesevne på Kolahalvøya og dette vil tidlig påvirke situasjonen i norske nærområder. Russland har i hele perioden etter den kalde krigen erklært at i en storkrig med en konvensjonelt overlegen motstander, som NATO, vil de kunne benytte kjernevåpen for å kompensere for sin underlegenhet. Bruk av kjernevåpen i krigsøyemed kan ikke lenger utelukkes i Europa.

Dette bakteppet danner grunnlaget for at NATO og Norge igjen retter oppmerksomheten mot sin evne til å avskrekke en motstanders bruk av kjernevåpen. Disse våpnenes fremste hensikt er fremdeles å skremme andre fra å bruke sine kjernevåpen. Selv ikke nye våpen som langtrekkende presisjonsvåpen har redusert kjernevåpnenes avskrekkende effekt. Denne situasjonen vil trolig vedvare de neste 10 - 20 årene, tross internasjonale initiativer som ønsker å forby kjernevåpen. Norge har ikke sluttet seg til Traktaten om forbud mot kjernevåpen (TPNW). Det ville stride mot norske NATO-forpliktelser. Samtidig viser situasjonen behovet for intensivert innsats knyttet til rustningskontroll og tillitsskapende tiltak som kan bidra til nedrustning.

10.10 Militært alvor i nord

Nordområdenes militærstrategiske betydning for både Russland og NATO vil vedvare og trolig forsterkes kommende år. Den globale spenningen kommer til uttrykk i Arktis og Nord-Atlanteren (Figurene 10.7 og 10.8). Som beskrevet i 4.4 og 10.9 vil Russlands strategiske tyngdepunkt på Kolahalvøya få økt strategisk betydning fordi Østersjøen vil bli dominert av NATO-land. Dette øker viktigheten av adgang til Atlanterhavet for russiske strategiske og taktiske ubåter som operer fra sine baser på Kola. Slik overlapper et russisk ønske om tilgang til Atlanterhavet for undervannsoperasjoner med NATOs behov for sjøkontroll i norske havområder. Denne dynamikken er gjenstand for kontinuerlige operasjoner og høy prioritet blant kjernevåpenstatene på alliert side.

Russlands kjernefysiske gjengjeldelsesevne er en vedvarende utfordring for Norge, Norden og NATO som helhet.80 Den russike Nordflåtens evne til å gjennomføre militære operasjoner generelt, og til å drive kampoperasjoner under arktiske forhold spesielt, er vesentlig styrket de senere år.81 Russland forserer utbygging av militærbaser rundt Barentshavet, på de arktiske øyer og ved kystlinjen langs Nordøstpassasjen. Dette anses som viktig for å forsvare de strategiske ubåtene, sikre adgangen til Atlanterhavet, og ivareta russiske interesser i Arktis. Svalbard har militærstrategisk betydning for Russland, som prioriterer tilstedeværelse til tross for sviktende næringsgrunnlag.82

Russlands evne til å skyte langtrekkende missiler fra undervannsbåtene vil fortsatt utgjøre en betydelig potensiell trussel mot NATOs forsyningslinjer over Atlanterhavet, allierte skip og mot det amerikanske kontinentet. Ubåtene er også utrustet for å ødelegge undersjøisk infrastruktur på havbunnen. De neste 20 årene må Norge og allierte ta høyde for økende russisk evne og vilje til å true eller bruke makt på bakgrunn av sin kampkraft i nord.

Forstørr bilde

Kilde: Basert på kart fra Norsk Polarinstitutt

Forstørr bilde

Kilde: Basert på kart fra Norsk Polarinstitutt

Russiske kjernevåpens rekkevidde og skadepotensial er en alvorlig sikkerhetsutfordring for alle allierte land. Russiske angrepsubåter utgjør potensielt en stor trussel mot allierte skip og transatlantiske forsyningslinjer. USA vil derfor fortsette å bruke ressurser i norske nærområder på overvåking, oppklaring og forsvar, delvis uavhengig av interessen for Europa generelt. Utfordringen har blitt større etter hvert som russisk konvensjonell evne har blitt redusert og risikoviljen har økt.

Russland er fullt ut i stand til å true infrastruktur i vestlige havområder. Moderne ubåter er svært stillegående og ressurskrevende å følge. Med stadig mer moderne sensorer, plattformer og våpen er militær aktivitet under vann fortsatt noe av det mest krevende å forsvare seg mot. Når USA ønsker å prioritere militære ressurser for Asia må allierte som Norge forberede seg på å bidra mer til sikkerhet og stabilitet i nord.

USA har de siste årene utviklet flere strategier for Arktis.83 Amerikansk kapasitet er imidlertid for strukket for å kunne være like mye til stede med like mye kraft som europeiske allierte har vært vant til. Det er samtidig ingen andre stater enn USA som har evnen til å sikre troverdig avskrekking og forsvar i nord. USA har vektlagt såkalt integrert avskrekking i nye sikkerhetsstrategier. Dette innebærer et ønske om, og behov for, at andre allierte utfører noen av oppgavene som amerikanerne selv vanligvis har gjort. USA vil bli mer insisterende på at Europa må påta seg et mye større ansvar for sitt eget forsvar. Ressurshensyn kan også bety at USA og Storbritannia velger å operere militært på måter som ikke alltid er i tråd med andre alliertes foretrukne opptreden.

Kinas interesse for nordområdene har økt de senere år, og landet omtaler seg selv som «en nær-arktisk stat» i sin første arktisstrategi fra 2018. Interessen for regionen er foreløpig knyttet til interesse for nedlasting av satelittinformasjon samt kommersielle interesser i petroleum, skipsfart, mineraler, fiske og forskning. Kina har styrket sin evne til å operere i Arktis gjennom satsing på isbryterkapasitet og undervannsbåter, men det er likevel ikke opplagt at Arktis vil være øverst på Kinas prioritetsliste i årene fremover.

Russland ønsker trolig ikke å slippe Kina for tett på sine strategisk viktige marinebaser, og heller ikke dele kontrollen over den nordlige sjørute. En større økning i Kinas militære tilstedeværelse virker derfor lite trolig. Eventuelle kinesiske baser i Arktis gir heller ikke stor mening for Kina, både fordi Kina har viktigere prioriteter andre steder, og fordi de vil være sårbare i nord. Gjennomseilinger og felles øvelser med russiske styrker er mer sannsynlige, og en svakere russisk økonomi kan føre til at Kina slippes til i større grad.

Russland vil trolig bli stadig mer avhengig av Kina i tiden fremover, blant annet som marked for petroleumsprodukter, for kinesiske investeringer og teknologisamarbeid, innen 5G, og innen våpeneksport og våpenutviklingssamarbeid. Det kan ikke utelukkes at de to landene forsterker og fordyper samarbeidet på avgjørende områder av felles interesse. Det er viktig å følge nøye med på videreutviklingen av det strategiske og praktiske partnerskapet mellom Russland og Kina, og hvilke utslag dette får i norske nærområder i nord.

Norge vil fortsatt ha størst militær tilstedeværelse blant de nordiske landene i nordområdene. Norge er det eneste av landene som seiler kontinuerlig i Arktis og Barentshavet. Finsk og svensk Lappland vil fortsette å være tynt befolket og ha lite infrastruktur, og de militære styrkene i området vil trolig være lett oppsatte og delvis mekaniserte. Sverige har imidlertid uttalt politiske ambisjoner for industriutvikling og befolkningsforflytning nordover. Sverige vil også styrke militært nærvær i Nord-Sverige med ny militæravdeling og vertslandsstøtte ved Kiruna.

Det norske forsvaret har sitt tyngdepunktet i nord, og de nordligste fylkene vil fortsatt være mer befolket, selv med fraflytting. Den nordiske geografien og det nordiske samvirket gjør det naturlig å se på Norden som ett operasjonsteater innenfor en bredere NATO-ramme.

10.11 Kommisjonens vurdering

Kommisjonen mener at Norge og Europa står overfor en rekke, konkrete militære utfordringer, problemer og trusler som krever handling. Situasjonen er allerede krevende for Norge å forholde seg til, og den vil bli mer utfordrende de neste 10–20 årene.

Krig og voldsbruk er tilbake som kraftfulle og utilslørte politiske instrumenter. Bruken av militærmakt for å konsolidere makt, sikre egne regimer og tilegne seg flere ressurser fremstår mindre risikabelt for flere autoritære og totalitære stater, også fordi vestlige lands relative makt svekkes. Norge og allierte må tilpasse seg utviklingen, men omfattende etterslep gjør at reduksjon av sårbarheter og styrking av egenevne vil ta tid. Med dagens sikkerhetsbilde gjør det oss sårbar.

Kjernevåpnenes rolle i sikkerhetspolitikken er økende og kommisjonen mener at nordområdenes militærstrategiske betydning vil bli viktigere i tiden som kommer. Norske myndigheter må være forberedt på mer styrkedemonstrasjon blant kjernevåpenstatene i nord. Norges handlefrihet og rolle i NATO i nord må sikres. Dette krever en styrking av alliert samarbeid og styrking av Norges forsvarsevne. Det er et stort potensial i et nordisk samarbeid under NATO. Det er viktig at Forsvaret videreutvikler systemer som kan samvirke med allierte i operasjoner.

Krigføring er i utvikling. Militære operasjoner vil omfatte flere domener og bli stadig mer komplisert. Gråsonen mellom krig og fred utnyttes, flere aktører er med og hybrid krigføring med sammensatte trusler vokser frem. Kommisjonen mener at norske myndigheter må forberede seg og legge til rette for fremtidens krigføring, og hvordan militærmakten utvikles. Det må skje samtidig med at situasjonen er mindre stabil og det er et mer krevende trusselbilde.

Norge må styrke sin evne til å operere i alle domener. Cyber er et domene som blir viktigere fremover. Evnen til samvirke nasjonalt og sammen med allierte i fellesoperasjoner på tvers av domenene er avgjørende for å styrke forsvarsevnen.

Norge må samarbeide med allierte om utvikling, men må også ta mer ansvar selv. De neste 10–20 årene kan militær teknologi og nye konsepter være en styrkemultiplikator for små nasjoner som evner å utnytte dem effektivt, tar hensyn til landets ressurstilgang og utnytter egne fortrinn. I dette store bildet må både myndighetene og Forsvaret styrke sin kompetanse og vise evne og vilje til å innpasse ny teknologi og nye konsepter. Konseptene forsterker også nasjonal egenevne ved at Forsvaret får mer operativ evne ut av tilgjengelige ressurser. Krigføring i Arktis er et område der Norge har spesiell kompetanse å tilføre alliansen.

Norsk forsvarsindustri er en del av den nasjonale forsyningssikkerheten, totalforsvaret og alliansens industribase og må bidra til styrkingen av Norges og alliertes forsvarsevne. Det innebærer også å utvikle produksjonskapasiteten og produktene til ny teknologi og økt etterspørsel.

Alliert samarbeid, ny teknologi, nye operasjonsformer og kapasitet til masseproduksjon av viktige våpensystemer vil ha avgjørende betydning for hvilke aktører som evner å utnytte fremtidens militærmakt.