Del 1
Hovedtrekk

1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftspolitikken

1.1 Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken

Skatter og avgifter gjør det mulig å finansiere universelle offentlige tjenester og gode velferdsordninger, som er avgjørende for at Norge skal være et trygt og godt land å bo i. Regjeringen ønsker i tillegg at skatte- og avgiftspolitikken skal bidra til rettferdig fordeling, vekst og verdiskaping. Disse verdibaserte målene er retningsgivende for regjeringens arbeid, og de blir særlig viktige i usikre tider. Skattesystemet er, som et supplement til universelle offentlige tjenester og gode velferdsordninger, et redskap i regjeringens arbeid for å redusere forskjellene mellom folk, både sosialt og geografisk.

Regjeringen vil at skatte- og avgiftspolitikken skal gi gode rammebetingelser for arbeid, verdiskaping i hele landet og for investeringer i klimavennlig teknologi og industri. Næringslivet skal ha stabile og konkurransedyktige skattemessige rammevilkår. Kampen mot skatteunndragelser skal skjerpes. Et bredt og solid skatte- og avgiftsgrunnlag er nødvendig for å trygge fremtidige skatteinntekter og gir mulighet for å holde relativt lave satser slik at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning begrenses.

I Norge har vi et høyt nivå av offentlig finansierte velferdsgoder. Det krever at skatte- og avgiftssystemet skaffer store inntekter. I 2022-budsjettet ble skatter og avgifter økt med om lag 8,7 mrd. 2022-kroner. Samtidig startet et arbeid med å styrke skattesystemets direkte bidrag til omfordeling ved å vri skattebyrden over på høye inntekter og store formuer. Brede skattegrunnlag er nødvendig for at skattesystemet skal ha den tilsiktede fordelingsvirkningen.

Regjeringen har som mål at skatte- og avgiftsreglene skal være lette å etterleve for skattyterne og lette å håndheve for skattemyndighetene. Ved å utnytte mulighetene digitalisering gir, kan de administrative kostnadene for skattyterne og det offentlige holdes nede. Regjeringen vil gjennomgå regelverket grundig med mål om ytterligere forenklinger for næringslivet.

1.2 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget for 2023

Skatte- og avgiftsopplegget for 2023 må tilpasses dagens krevende økonomiske situasjon. Krigen i Ukraina er mest alvorlig for menneskene som er direkte berørt, men påvirker også oss i Norge ved at den blant annet bidrar til kraftig prisstigning på en rekke nødvendige varer som energi og mat. I denne situasjonen er det viktig å bruke fellesskapets midler på en ansvarlig måte, slik at ikke rentene på blant annet boliglån, som utgjør en viktig del av utgiftene for vanlige folk, skal øke raskere og mer enn nødvendig. Samtidig er det viktig at de som har dårligst økonomi til å tåle levekostnadsøkningene, prioriteres i en tid hvor oljepengebruken må begrenses.

De økonomiske realitetene beskrevet i Meld. St. 1 (2022–2023) Nasjonalbudsjettet 2023 innebærer at handlingsrommet på utgiftssiden er begrenset i 2023-budsjettet, og mest sannsynlig også i årene fremover. Skatte- og avgiftsopplegget for 2023 gir et vesentlig bidrag til netto inndekning i 2023-budsjettet, samtidig som det skal legge til rette for stabile og gode skatte- og avgiftsgrunnlag i årene som ligger foran oss.

Allerede med justeringene i skatte- og avgiftsopplegget for 2022 markerte regjeringen i Prop. 1 LS Tillegg 1 (2021–2022) et tydelig skifte i skatte- og avgiftspolitikken. Den kanskje tydeligste endringen er at skattebyrden skal reduseres for dem med inntekter under 750 000 kroner og økes for dem med de høyeste inntektene og største formuene. I 2023-budsjettet foreslår regjeringen netto skatte- og avgiftsskjerpelser på 44,8 mrd. kroner, fullt innfaset. Av dette er 31,2 mrd. kroner fra næringer med ekstraordinært høye overskudd. Som gruppe skjermes husholdningene ved at skatt og avgift på løpende inntekt og forbruk reduseres med om lag 2,5 mrd. kroner. Bokførte økte skatte- og avgiftsinntekter utgjør 46,1 mrd. kroner i 2023. Det omfatter også virkningen av økt grunnrenteskattesats på vannkraft fra 2022.

Regjeringen tar de utfordringene vanlige folk opplever i hverdagen, med raskt økende priser på en rekke nødvendighetsvarer, på alvor. Vi foreslår flere tiltak både på budsjettets inntekts- og utgiftsside som vil bedre levekårene for vanlige folk. På personskatteområdet prioriterer vi netto skattelettelser til grupper med inntekt under 750 000 kroner. Et hovedgrep er at personfradraget foreslås økt med 14 850 kroner fra 2022, rundt 25 pst. økning, noe som gir brede lettelser i inntektsskatten fra lave inntektsnivåer. I tillegg foreslår regjeringen å redusere trygdeavgiften på lønn/trygd og næringsinntekter, som bidrar til å trekke marginalskatten på arbeid ned og slik stimulere til arbeid. Andre elementer i regjeringens levekostnadspakke for å støtte husholdningene omfatter redusert veibruksavgift slik at samlede drivstoffavgifter reduseres, og redusert grunnavgift på mineralolje, som senker prisene på drivstoff i anleggsvirksomhet og landbruk. Samtidig videreføres strømstønadsordningen til husholdninger i 2023. Enslige forsørgere som har for lave inntekter til å dra nytte av fradrag i skattegrunnlaget, får et inntektsløft på om lag 11 500 kroner (helårsvirkning) med forslaget om å flytte særfradraget for denne gruppen over til barnetrygden. Også på statsbudsjettets utgiftsside er det en rekke forslag som gjelder folks hverdagsøkonomi, deriblant videreføringen av strømstønadsordningen for husholdninger, redusert makspris i barnehage og reduserte ferjetakster, se nærmere omtale i Gul bok 2023.

Som et situasjonstilpasset tiltak foreslår regjeringen ekstra arbeidsgiveravgift i hele landet for lønn over 750 000 kroner i 2023. Tiltaket bidrar til å øke handlingsrommet i budsjettet med om lag 6,4 mrd. kroner bokført og muliggjør en sterkere omfordeling. Situasjonen med høy temperatur i arbeidsmarkedet og overskudd av ledige stillinger tilsier at det er et godt tidspunkt å innføre ekstra arbeidsgiveravgift.

Regjeringen foreslår å øke utbytteskatten med to prosentenheter. Aksjeinntekter er sterkt konsentrert blant de med høy inntekt og stor formue, og økt utbytteskatt bidrar dermed til en mer omfordelende inntektsskatt. Formuesskattesatsen i trinn 1 økes fra 0,95 til 1,0 pst. Verdsettelsen av aksjer og næringseiendom i formuesskatten økes til 80 pst., i tråd med Hurdalsplattformen. Samtidig foreslås det å skjerme direkte eide driftsmidler og redusere verdsettelsen av disse for formuesskatteformål til 70 pst.

Skatteopplegget bidrar til en sterkere geografisk omfordeling i tråd med Hurdalsplattformen. Det er særlig økt utbytteskatt, omleggingen av trygdeavgift og trinnskatt, samt satsøkningen og den økte verdsettelsen av aksjer og næringseiendom i formuesskatten som bidrar til geografisk utjevning. I tillegg kommer at omleggingen av støtten til enslige forsørgere er særlig gunstig for dem som bor i tiltakssonen i Troms og Finnmark.

Kraftprisene i deler av Sør-Norge har siden høsten 2021 vært svært høye, blant annet grunnet ekstraordinære forhold i det europeiske kraftmarkedet som følge av krigen i Ukraina, spesielt økte gasspriser, en sterkere tilknytning til det europeiske kraftmarkedet i sørlige deler av landet samt tilsigsutvikling og interne nettbegrensninger i Norge og Norden. De høye prisene resulterer i et uvanlig stort proveny fra grunnrenteskatten for vannkraft i 2022, og provenyet forventes også å være høyt i 2023. I den ekstraordinære situasjonen vi nå er inne i, mener imidlertid regjeringen at det er behov for å omfordele mer av de ekstraordinært høye inntektene fra kraftproduksjon. Regjeringen foreslår derfor å innføre et høyprisbidrag på vind- og vannkraft. Høyprisbidraget fastsettes til 23 pst. av kraftinntektene som overstiger 70 øre per kWh.

Regjeringen mener videre at energisituasjonen aktualiserer spørsmålet om hvor mye av grunnrenten i vannkraftproduksjon som bør tilfalle fellesskapet. Den høye grunnrenten oppstår som følge av eksklusiv tilgang til en knapp og svært verdifull naturressurs som tilhører fellesskapet. Mye av grunnrenten betales av norske forbrukere. Regjeringen mener det er rimelig at en betydelig andel av denne grunnrenten omfordeles tilbake til innbyggerne. Det foreslås derfor, etter en samlet vurdering, å øke den effektive skattesatsen i grunnrenteskatten for vannkraft fra 37 pst. til 45 pst. fra 2022.

I Hurdalsplattformen er regjeringen tydelig på at lokalsamfunn og fellesskapet bør få en rettferdig andel av verdiene som skapes ved utnyttelse av fellesskapets naturressurser. Prinsippet om at fellesskapet skal ha en andel av avkastningen ved utnyttelsen av fellesskapets naturressurser, har tjent Norge godt. Uten dette ville vi i dag ikke hatt Statens pensjonsfond. I likhet med petroleums- og vannkraftressursene er sjø- og vindkraftressurser skatteobjekt som ikke kan flyttes, og som bør utnyttes i en tid der mange skattegrunnlag blir mer mobile. Regjeringen foreslår nå at det innføres grunnrenteskatt på havbruk og vindkraft på land, med virkning fra og med inntektsåret 2023. En sentral del av forslaget er at lokalsamfunn som stiller naturressurser til disposisjon, skal sikres en andel av grunnrenten.

De midlertidige skattereglene for petroleumsvirksomhet ble innført i en situasjon med lave oljepriser og risiko for betydelig lavere aktivitet på norsk sokkel. Rammebetingelsene for petroleumsvirksomheten er vesentlig endret siden de midlertidige reglene ble vedtatt. Regjeringen mener de høyere prisene gjør at det kan være grunnlag for at også disse reglene kan strammes noe inn. Regjeringen foreslår å redusere friinntektssatsen i de midlertidige petroleumsskattereglene med om lag 30 pst. fra 2023. Regjeringen foreslår å øke avgiftene på utslipp av klimagasser med 21 pst. og følger med det opp planen om å trappe opp avgiftene til 2 000 2020-kroner i 2030. I tillegg foreslår regjeringen å innføre en ny avgift på SF₆ og å differensiere avgiften på avfallsforbrenning, slik at anlegg som er omfattet av kvoteplikt, skal betale mindre og anlegg som ikke er omfattet av kvoteplikt, skal betale mer.

Regjeringen følger opp anmodningsvedtaket i Stortinget om å innføre merverdiavgift på kjøpsbeløp over 500 000 kroner ved omsetning av elbiler. Inntektene fra bilrelaterte særavgifter har falt med mer enn 40 mrd. 2023-kroner siden 2007, hvorav 30 mrd. kroner er tapte engangsavgiftsinntekter. For å bevare engangsavgiften som inntektskilde for staten foreslås det å innføres en ny vektkomponent som skal gjelde alle personbiler. Forslaget vil reversere noe av nedgangen i inntektene fra engangsavgiften. I tillegg foreslås enkelte andre innstramminger i engangsavgiften for hybrid- og fossilbiler for å forsterke insentivene i engangsavgiften til kjøp av elbil, slik at vi kan nå målet om at alle nye personbiler skal være nullutslippsbiler innen 2025.

Regjeringen foreslår videre å avvikle fritaket for merverdiavgift på elektroniske nyhetstjenester, å etablere en ordning for utsatt tidfesting av omtvistede krav, å avvikle den lave satsen for elavgift for datasentre og å halvere kvoten for tobakksvarer som kan innføres som reisegods.

Andre forslag til endringer i skatter og avgifter

Regjeringen foreslår også andre endringer i skatte- og avgiftssystemet, blant annet å:

• Likebehandle elbiler med andre biler i firmabilbeskatningen.

• Innføre full omregistreringsavgift for elbiler.

• Øke fagforeningsfradraget til 7 700 kroner.

• Utvide fradragsretten og den skattefrie dekningen av kost for pendlere på brakker.

• Forenkle minstefradraget.

• Videreføre enkelte satser og beløpsgrenser i inntektsskatten nominelt.

• Utvide bunnfradrag for dødsbo i formuesskatten.

• Videreføre bunnfradraget i formuesskatten nominelt.

• Lovfeste praksis om tidfesting av tilskudd og erstatninger i jordbruket.

• Endre reglene for eiendomsskatt under kraftlinjer.

• Innføre generell merverdiavgiftsplikt på salg av fjernleverbare tjenester fra utlandet.

• Redusere gebyrinntektene under Justervesenet.

• Øke sektoravgiftene under Finanstilsynet.

• Redusere gebyret for førerkort.

• Videreføre fiskeflåtens fritak for kontrollavgift for båter under 15 meter.

• Innføre pensjonssparing for selvstendig næringsdrivende fra første krone.

1.3 Provenyvirkninger av forslag til skatte- og avgiftsendringer

Tabell 1.1 gir en oversikt over provenyvirkningene av regjeringens forslag. Provenyvirkningene av skatte- og avgiftsopplegget beregnes i forhold til et referansesystem for 2023. Referansesystemet er basert på 2022-regler oppjustert med i hovedsak anslått pris-, lønns- eller formuesvekst. Fradrag og beløpsgrenser mv. i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen er i referansesystemet i hovedsak justert til 2023-nivå med anslått lønnsvekst på 4,2 pst. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er hovedsakelig justert med anslått konsumprisvekst fra 2022 til 2023 på 2,8 pst. En skattyter som kun har ordinære fradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt på 4,2 pst., får da om lag samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet for 2023 som i 2022. I referansesystemet er alle mengdeavgifter justert med anslått vekst i konsumprisene fra 2022 til 2023. Referansesystemet gir dermed reelt sett uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2022 til 2023.

Tabell 1.2 viser anslagene på bokførte skatte- og avgiftsinntekter for 2023 samt anslag for 2022 og regnskapstall for 2021, fordelt på kapittel og post.

Tabell 1.3 viser bokførte virkninger som følge av nye forslag til regelendringer i 2023, fordelt på kapittel og post.

1.4 Sosial og geografisk profil av skatteopplegget

1.4.1 Sosiale fordelingsvirkninger

Inntektsulikheten og formuesulikheten i Norge har økt. Regjeringen mener at de med høy inntekt og stor formue kan bidra mer til fellesskapet. Regjeringen vil redusere inntektsskatten for dem med inntekter under 750 000 kroner og øke skatten for andre.

For å måle hvordan forslagene slår ut for ulike grupper, sammenlignes forslagene med 2022-regler fremført til 2023 (referansesystemet). Beregningene inkluderer skatteendringene som det er mulig å regne på i skattemodellen LOTTE-Skatt, herunder endringer i satser og grenser i inntektsbeskatningen av personer og endringene i formuesskatten. Avgifter er ikke med, heller ikke arbeidsgiveravgift. Økt arbeidsgiveravgift på lønn over 750 000 kroner, som betales av arbeidsgiver, kan sies å gi en høyere skatt på lønn over dette nivået. Nedenfor tallfestes fordelingsvirkningene på kort sikt av regjeringens skatteforslag for 2023 sammenlignet med referansesystemet. Beregningene gir et godt bilde av endringene i hovedreglene i personbeskatningen.

Den isolerte lettelsen i inntektsskatten er på om lag 1,5 mrd. kroner, mens formuesskatten skjerpes med om lag 2,3 mrd. kroner i de endringene som inngår. Samlet er disse skatteendringene anslått å gi en netto skjerpelse på om lag 0,8 mrd. kroner påløpt.

De viktigste personskatteforslagene som ikke inngår i tabellene, er omlegging av særfradraget for enslige forsørgere (som gir økt inntekt for lavinntektsgrupper) og avvikling av elbilfordelen i firmabilbeskatningen (som gir økt skatt for personer med i gjennomsnitt høy inntekt).

I 2023 anslås det at de med inntekter under 750 000 kroner får en samlet lettelse i inntektsskatten på nær 4,5 mrd. kroner, mens de med høyere inntekt får en samlet skjerpelse på om lag 3 mrd. kroner i inntektsskatten.

Tabell 1.4 viser nærmere hvordan skatteopplegget omfordeler fra høyinntektsgrupper til grupper med lavere inntekt. I inntektsskatten gis det lettelser for grupper med inntekt under om lag 750 000 kroner og skjerpelser for høyere inntekt, i tråd med Hurdalsplattformen. I formuesskatten gis det skjerpelser som øker med inntekt. De største skattelettelsene i prosent av inntekten kommer for grupper som har lave inntekter. Det skyldes særlig økningen av personfradraget.

Personer med bruttoinntekt under 100 000 kroner betaler oftest verken trinnskatt eller skatt på alminnelig inntekt og påvirkes derfor lite av inntektsskatteendringer. I tillegg til eventuell formuesskatt betaler de noe trygdeavgift dersom de har inntekt over frikortgrensen (65 000 kroner). Som nevnt inngår ikke flyttingen av særfradraget for enslige forsørgere til økt utvidet barnetrygd i fordelingstabellen. Enslige forsørgere i denne inntektsgruppen vil imidlertid kunne få økt sin disponible inntekt med inntil om lag 9 600 kroner i 2023 (11 500 kroner ved helårsvirkning) sammenlignet med 2022.

Formue er skjevt fordelt i befolkningen. Tabell 1.5 viser hvordan anslåtte endringer i personbeskatningen slår ut for ulike intervaller av beregnet nettoformue. Hovedbildet er at personer med gjennomsnittlig formue under 5 mill. kroner i gjennomsnitt får lettelser i inntektsskatten, mens personer med formue over 5 mill. kroner både får økt inntektsskatt og økt formuesskatt. Skatteskjerpelsen øker med økende formue.

Regjeringens arbeid med å gjøre skattesystemet mer omfordelende må ses over tid. Tabell 1.6 viser anslåtte fordelingsvirkninger av vedtatte 2022-regler sammenlignet med 2022-referansen (venstre) og anslåtte fordelingsvirkninger av forslag til 2023-regler sammenlignet med 2023-referansen (høyre). Anslagene for 2022 ble beregnet i forbindelse med Stortingets budsjettforlik, og lønns- og prisvekstanslagene mv. i Nasjonalbudsjettet 2022 inngår i disse anslagene. Anslagene er sammenlignet med ulike referansesystemer. Det er ikke de samme personene som inngår i en bestemt inntektsgruppe i 2022 og 2023, blant annet som følge av generell inntektsvekst, endring i sysselsetting, pensjonering, dødsfall og inn-/utvandring. Dette illustreres også av at antallet skattytere i hvert intervall og samlet er ulikt for årene. Kolonnene for 2022 og 2023 i tabellen kan derfor ikke summeres. Tabellen kan likevel gi et inntrykk av fordelingsprofilen på skatteopplegget for 2022 og forslaget til skatteopplegg for 2023.

Den samlede virkningen av skatteendringene siden 2021 kan belyses med et eksempel, se tabell 1.7.

Tabellen viser at en person med lønn på 550 000 kroner som eneste inntekt og kun standard fradrag (personfradrag og minstefradrag) i 2023 vil betale om lag 136 400 kroner i skatt med regjeringens forslag. Med fremførte 2022-regler, det vil si referansesystemet for 2023, ville denne lønnstakeren fått en skatt på 138 650 kroner. Det betyr at regjeringens forslag gir en skattelettelse på 2 250 kroner. Sammenlignet med fremførte 2021-regler anslås samlet skattelettelse i 2023 til om lag 3 900 kroner. I denne beregningen er anslagene i Nasjonalbudsjettet 2023 også lagt til grunn for lønnsvekst mv. i 2022.

Skatte- og avgiftsopplegget for 2023 er tilpasset dagens krevende økonomiske situasjon og gir et vesentlig bidrag til netto inndekning i 2023, ikke minst gjennom høyprisbidraget fra vann- og vindkraft. Som gruppe skjermes husholdningene ved at skatt og avgift på løpende inntekt og forbruk reduseres med 2,5 mrd. kroner, se tabell 1.8. Det er da lagt til grunn at utbytteskatt, formuesskatt og kjøpsavgifter på bil samt innføring av merverdiavgift for elbiler for kjøpspris over 500 000 kroner holdes utenfor.

1.4.2 Geografiske fordelingsvirkninger

Inntekt, formue og muligheter er skjevfordelt geografisk. Regjeringen vil utjevne forskjeller. Derfor har regjeringen som mål at skatte- og avgiftssystemet skal bidra sterkere til geografisk omfordeling og underbygge regjeringens øvrige politikk for distriktene.

Statistisk sentralbyrå har på oppdrag fra Finansdepartementet utvidet skattemodellen LOTTE-Skatt slik at den også kan brukes til å anslå geografiske fordelingsvirkninger av personskatteendringer. Gjennomsnittlig skatteendring anslås i seks sentralitetssoner, der sone 1 er den mest sentrale og omfatter Oslo med enkelte nabokommuner, mens sone 6 er den minst sentrale. Kartet i figur 1.1 viser soneinndelingen, som bygger på Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Regjeringens skatteopplegg for 2023 omfordeler fra sentrale til mindre sentrale deler av landet. Det anslås at skattytere i de to mest sentrale sonene får en samlet skatteøkning på om lag 1,4 mrd. kroner, mens skattytere i de fire minst sentrale sonene får en samlet lettelse på om lag 0,6 mrd. kroner.

Tabell 1.9 viser anslåtte geografiske fordelingsvirkninger av de foreslåtte personskatteendringene per skattyter. De skatteendringene som inngår i tabellen, er de samme som i fordelingstabellen etter inntektsgrupper, se punkt 1.4.1.

Skattytere i sone 1 får i gjennomsnitt høyere inntektsskatt, mens de i sone 2 til 6 får lavere inntektsskatt. Sone 1 får også den største økningen i formuesskatten. I inntektsskatten bidrar særlig økt utbytteskatt og omleggingen av trygdeavgift/trinnskatt til geografisk utjevning. I formuesskatten bidrar økt skattesats i trinn 1 og økt verdsettelse av aksjer og næringseiendom mest til geografisk utjevning.

1.5 Skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser

Tabell 1.10 viser sentrale skattesatser, fradrag og beløpsgrenser i 2022 og regjeringens forslag for 2023. Etter justering med anslått vekst i lønn, pensjon eller priser fra 2022 til 2023 blir de generelle fradragene og beløpsgrensene avrundet. Oppjusteringen kan derfor avvike noe fra nivået på de ulike vekstanslagene. Lønnsveksten anslås til 4,2 pst., konsumprisveksten til 2,8 pst. og pensjonsveksten til 4,3 pst. Det vises til forslag til skattevedtak i denne proposisjonen og til oversikt over fradrag og beløpsgrenser på departementets nettside.

Tabell 1.11 viser gjeldende satser for merverdiavgift og særavgifter samt forslag til satser for 2023. Alle særavgiftene er i utgangspunktet oppjustert med 2,8 pst. for å ta hensyn til forventet prisvekst. Små avvik kan skyldes avrundinger av satsene. Det vises også til forslag til avgiftsvedtak i denne proposisjonen.

1.6 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 1.12 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilken del av offentlig sektor som mottar inntektene fra hver hovedgruppe. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til 2 313,1 mrd. kroner i 2022. Av dette tilfaller drøyt 89 pst. staten, i overkant av 9 pst. kommunene og knapt 2 pst. fylkeskommunene.

Det meste av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere. Av statens skatte- og avgiftsinntekter kommer om lag 23 pst. fra merverdiavgift, særavgifter og toll. Om lag 20 pst. av statens skatte- og avgiftsinntekter kommer fra personlige skattytere, mens drøyt 21 pst. kommer fra etterskuddspliktige utenom petroluem samt arbeidsgiveravgift i Fastlands-Norge. 36 pst. av statens skatteinntekter i 2022 kommer fra skatt og avgift på petroleum. Som følge av høye petroleumspriser utgjør skattene fra petroleumssektoren en høyere andel, og bidrar til høyere samlede skatte- og avgiftsinntekter, enn observert i senere år. Skatter og avgifter fra petroleumssektoren inngår i statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, som overføres Statens pensjonsfond utland.

2 Oversikt over skatte- og avgiftssystemet

2.1 Innledning

Dette kapitlet gir en oversikt over grunnleggende prinsipper for et godt skatte- og avgiftssystem samt hovedreglene for 2022. Det finnes noen unntak fra disse hovedreglene, såkalte skatteutgifter. Skatteutgiftene er omtalt i punkt 2.8 og er nærmere beskrevet i vedlegg 1.

Direkte skatter omfatter blant annet inntektsskatt for personer og bedrifter, arbeidsgiveravgift, formuesskatt og eiendomsskatt.

Indirekte skatter omfatter merverdiavgift, særavgifter, toll og sektoravgifter.

Samlede skatte- og avgiftsinntekter anslås til 2 313 mrd. kroner i 2022, se tabell 1.12. Av dette utgjør statens inntekter fra skatter og avgifter i petroleumssektoren 32 pst. Som følge av høye petroleumspriser utgjør skattene fra petroleumssektoren en høyere andel, og bidrar til høyere samlede skatte- og avgiftsinntekter, enn senere år. Skatter og avgifter fra petroleumssektoren inngår i statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, som overføres Statens pensjonsfond utland. Inntektsskatt for personer, det vil si summen av trygdeavgift, skatt på alminnelig inntekt og trinnskatt, utgjør 26 pst. av de samlede skatte- og avgiftsinntektene, mens merverdiavgift og arbeidsgiveravgift utgjør henholdsvis 16 og 10 prosent av de samlede inntektene. Figur 2.1 viser anslag for samlede skatter og avgifter til stat, fylker og kommuner for 2022, fordelt på skattearter. Figuren illustrerer tallene i tabell 1.12.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

2.2 Retningslinjer for et godt skattesystem

Skatter og avgifter er nødvendige for å finansiere offentlige tjenester og overføringer. Samtidig påvirker skattesystemet arbeidstilbud, forbruk, sparing og investeringer. For at ressursene i samfunnet skal utnyttes mest mulig effektivt, er det viktig at skattesystemet er utformet etter noen grunnleggende prinsipper:

• først å benytte skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk (for eksempel miljøavgifter som tilsvarer marginale eksterne kostnader),

• deretter benytte nøytrale skatter som ikke påvirker valgene til produsenter og forbrukere (for eksempel grunnrenteskatt i petroleums- og kraftnæringene) og

• til slutt bruke vridende skatter for å oppnå tilstrekkelige inntekter til fellesskapet og mål om omfordeling.

I tillegg må skatte- og avgiftssystemet være utformet slik at det ikke bryter med våre forpliktelser etter EØS-avtalen. Se nærmere om dette i punkt 2.6.

Skatte- og avgiftssystemet har siden skattereformen i 1992 bygd på prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser, likebehandling av næringer, virksomhetsformer og investeringer, og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Det bidrar til å holde kostnadene ved beskatning nede, og til at skattyterne i stor grad behandles likt. Brede skattegrunnlag som fanger opp alle typer inntekter, er en forutsetning for at personer med lik inntekt skal skattlegges likt, og for at det progressive skattesystemet faktisk skal bidra til den tilsiktede omfordelingen. Skattereformen i 1992 og endringer i etterfølgende år utvidet skattegrunnlaget slik at det ble bedre samsvar mellom skattbar inntekt og faktisk inntekt. Prinsippet om brede skattegrunnlag og relativt lave satser var også førende for skattereformene i 2006 og 2016.

Unntak og særordninger som avviker fra de generelle reglene, gjør skattesystemet mindre effektivt. For å opprettholde skatteinntektene må andre skatter og avgifter økes, og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattlegging øker vanligvis mer enn proporsjonalt med økte skattesatser. Dersom det er ønskelig å støtte en bestemt aktivitet eller gruppe i samfunnet, er tiltak over budsjettets utgiftsside ofte både mindre kostbare og mer treffsikre. Inntektene fra enkeltskatter og -avgifter bør som hovedregel ikke øremerkes bestemte utgiftsformål. Slike bindinger hindrer effektiv prioritering av midler over budsjettets utgiftsside.

Prinsippet om brede skattegrunnlag og relativt lave skattesatser, med få unntak og særordninger, er også grunnlaget for et enklere skatte- og avgiftssystem. Skatte- og avgiftssystemet bør være så enkelt som mulig å etterleve for skattyterne og håndheve for Skatteetaten. I dette ligger at regelverket bør være utformet så enkelt som mulig, og at rapporteringen til Skatteetaten bør være minst mulig byrdefull. Et enklere regelverk vil være lettere å forstå og etterleve, og vil dermed redusere de administrative kostnadene for skattyterne og Skatteetaten. Et enkelt regelverk vil også muliggjøre digitalisering og automatisering, som er en viktig forutsetning for ytterligere forbedringer og forenklinger av rapporteringsløsningene inn mot myndighetene. Samlet sett vil et enklere regelverk bidra til en mer effektiv ressursbruk, styrke konkurransekraften til norsk næringsliv og trygge arbeidsplasser, samtidig som det bidrar til en enklere hverdag for privatpersoner.

I en del tilfeller kan det være konflikter mellom ulike mål for skattesystemet. Ved utformingen av skatte- og avgiftssystemet må derfor ulike hensyn veies mot hverandre. Generelt bør én enkelt skatte- eller avgiftsart ikke rettes inn mot flere mål.

I Norge gjør offentlig finansiering av omfattende velferdsoppgaver det nødvendig å opprettholde betydelige skatte- og avgiftsinntekter. En del skatter og avgifter skal også ivareta andre viktige hensyn utover å skaffe staten inntekter. Det gjelder i første rekke ønsket om å omfordele inntekt sosialt og geografisk og hensynet til helse og miljø.

Skattesystemet bidrar til omfordeling blant annet ved at gjennomsnittsskatten stiger med inntekten. Skatt på lønn trekker i retning av et lavere arbeidstilbud, og skattesystemet bør så langt som mulig bidra til gode beslutninger om arbeidsdeltakelse, utdanning og yrkesvalg.

Personer med de laveste inntektene betaler lite eller ingen skatt. Endringer i inntektsskattesystemet har derfor liten betydning for denne gruppen. Mange med vedvarende lav inntekt er ikke i arbeid. Skattereglene bør i størst mulig grad utformes slik at det lønner seg å arbeide. For personer som mottar trygd til erstatning for tapt arbeidsinntekt som følge av helseproblemer eller arbeidsledighet, er dessuten samspillet mellom trygde- og skatteregler vesentlig for insentivene til å komme tilbake i jobb eller øke arbeidstiden. En utfordring i skatte- og velferdspolitikken er å balansere hensynet til inntektssikring mot hensynet til arbeidsinsentiver. Dette illustreres i boks 2.1, som viser at det i noen tilfeller kan være liten økonomisk gevinst ved å arbeide fremfor å motta trygd.

Boks 2.1 Insentiver til å arbeide avhenger av både skatte- og trygdesystemet

Insentiver til arbeid påvirkes både av skattesatsene på arbeid og av eventuelle netto overføringer den enkelte mottar. Inntektssikringssystemet i Norge (i første rekke folketrygden) består av en rekke overføringsordninger som gjør at personer som av ulike grunner står utenfor arbeidsmarkedet, har en inntekt å leve av. Eksempler er uføretrygd og dagpenger ved arbeidsledighet. Disse ordningene faller ofte helt eller delvis bort når en begynner å arbeide og virker dermed som en ekstra «skatt» på arbeid. For å illustrere hva dette betyr for insentivene til å arbeide, kan en beregne effektiv gjennomsnittsskatt på arbeid som tar hensyn til både skatt og det som faller bort av netto overføringer når en begynner å arbeide. Beregningene tar i utgangspunktet kun hensyn til nivået på overføringene, men for eksempel tidsbegrensning av ytelsene og aktivitetskrav til mottakerne vil også ha betydning for insentivene til arbeid. Beregningene må derfor tolkes med varsomhet.

Figurene 2.2 og 2.3 viser noen gjennomsnittlige effektive skattesatser på arbeid ved overgang fra arbeidsledighet til fullt arbeid for de nordiske landene for 2020. Beregningene er gjort for henholdsvis en enslig forsørger med to barn og et par med to barn hvor den ene er hjemmeværende. Figuren viser at den effektive skattesatsen på arbeid kan bli betydelig. Eksempelvis vil en enslig forsørger med to barn som får en inntekt på 67 pst. av gjennomsnittet, reelt skattlegges med i underkant av 80 pst. av brutto arbeidsinntekt i Norge når en inkluderer bortfall av dagpenger ved arbeidsledighet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Beregningene tar utgangspunkt i dagpenger ved arbeidsledighet i de ulike landene slik som beregnet i OECD Benefits and Wages 2020. Nivået på ytelsen er for første året i arbeidsledighet.

² Tar utgangspunkt i 67 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregning av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten i fullt arbeid.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Beregningene tar utgangspunkt i dagpenger ved arbeidsledighet i de ulike landene slik som beregnet i OECD Benefits and Wages 2020. Nivået på ytelsen er for første året i arbeidsledighet.

² Tar utgangspunkt i 100 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregningen av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten ved overgang til fullt arbeid. Ektefellen/samboeren antas å være hjemmeværende.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Miljø- og klimaavgifter bidrar til en riktigere prising av miljøskadelig aktivitet og klimautslipp dersom de utformes riktig. Det motiverer enkeltpersoner og bedrifter til mer miljø- og klimavennlig atferd, i tråd med prinsippet om at forurenseren skal betale. Inntekter fra miljø- og klimaavgifter kan benyttes til å styrke velferdsordningene og fellesgodene eller til å redusere andre skatter og avgifter med uønskede vridninger på ressursbruken. Miljø- og klimaavgifter kan imidlertid ha uønskede fordelingsvirkninger sosialt eller geografisk, og det er viktig at man sørger for riktig innretning på slike avgifter.

Skatt på bedrifter bør i første rekke rettes inn mot å sikre staten inntekter og bør i minst mulig grad påvirke forretningsmessige beslutninger. En mest mulig konsekvent og ensartet skattlegging av alle reelle inntekter bidrar til at ressursbruken ikke påvirkes av for eksempel skattemotiverte investeringer. Overskuddet som beskattes, bør svare til det reelle overskuddet.

Den økte mobiliteten til kapital, varer og tjenester innebærer at forskjeller i beskatning mellom land kan få økt betydning. Norge må ha gode generelle skatte- og avgiftsregler for å beholde og tiltrekke seg næringsvirksomhet og kapital. Lokaliseringsbeslutninger avhenger imidlertid av mer enn skatt. Politisk stabilitet, god infrastruktur, tilgang på godt kvalifisert arbeidskraft, godt fungerende finansielle markeder, eiendomsrett og et stabilt og forutsigbart regelverk betyr også mye for de samlede rammebetingelsene for næringsvirksomhet.

I næringer som utnytter naturressurser, kan det oppstå en ekstra avkastning i form av grunnrente. Det er ønskelig å sikre fellesskapet en høy andel av den ekstra avkastningen. Inntekter fra nøytrale skatter, slik som grunnrenteskatter, reduserer isolert sett behovet for vridende skatter. Norge har en særskilt beskatning av overskuddet fra petroleumsvirksomheten og vannkraftanlegg. Petroleumsskattesystemet og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) sørger for at staten får en stor andel av de høye inntektene på kontinentalsokkelen, uten å hindre at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer blir gjennomført. SDØE virker som en kontantstrømskatt på felt der staten har beholdt en eierandel, men inntektene regnes formelt ikke som skatteinntekter.

Figur 2.4 sammenligner skatte- og avgiftsinntekter i prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP) for ulike land og gir et grovt bilde av forskjeller i størrelsen på offentlig sektor mellom land og forskjeller i det samlede skattenivået. En slik sammenligning tar ikke hensyn til andre inntektskilder enn skatt og heller ikke at andelen skatte- og avgiftsinntekter vil variere noe avhengig av blant annet om offentlige pensjons- og trygdeutbetalinger er skattepliktige. Figuren viser at Norge har et skatte- og avgiftsnivå som er høyere enn gjennomsnittet i OECD, men lavere enn flere av de andre nordiske landene. I Norge finansieres en del av de totale utgiftene over offentlige budsjetter av fondsinntekter fra Statens pensjonsfond utland. For 2022 utgjør dette om lag 15 pst. av totale utgifter over offentlige budsjetter.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Uveid gjennomsnitt for OECD.

Kilde: OECD Revenue Statistics.

Siden 1985 har inntektene fra skatter og avgifter i Norge ligget mellom 38 og 44 pst. av BNP. I Sverige har andelen ligget mellom 42 og 50 pst., mens andelen i Danmark har ligget mellom 44 og 51 pst. av BNP. Det gjennomsnittlige skattenivået i OECD har i samme periode variert mellom 32 og 35 pst. av BNP.

2.3 Direkte skatter

2.3.1 Inntektsskatt for personlige skattytere

Satsstruktur og skattegrunnlag

Inntektsskatten for personer beregnes på to ulike grunnlag. For det første betales en flat skatt på 22 pst. av «alminnelig inntekt» fratrukket personfradrag og enkelte særfradrag. Alminnelig inntekt er alle skattepliktige inntekter (lønn inkludert skattepliktige naturalytelser, trygdeytelser, pensjon, netto næringsinntekt, skattepliktig aksjeinntekt og andre kapitalinntekter) fratrukket minstefradrag, fradragsberettigede tap og utgifter som gjeldsrenter mv., foreldrefradrag og andre fradrag.

For det andre betales trygdeavgift og trinnskatt av «personinntekt», som er brutto arbeids-, trygde- og pensjonsinntekt, uten fradrag. Beregnet personinntekt for selvstendig næringsdrivende inngår i personinntekten.

Personer med høy inntekt betaler en større andel av inntekten i skatt enn personer med lav inntekt. Denne progresjonen oppnås gjennom nedre grense for å betale trygdeavgift, bunnfradrag (minstefradrag og personfradrag) og satsstrukturen i trinnskatten. Trinnskatten har fem trinn, der satsene øker for hvert innslagspunkt. Boks 2.2 viser hvordan marginal- og gjennomsnittsskatten stiger ved økende lønnsinntekt. Høyeste marginalskatt på lønn uten arbeidsgiveravgift er 47,4 pst. i 2022. Dersom arbeidsgiveravgiften inkluderes, øker høyeste marginalskatt til 53,9 pst. av samlet lønnskostnad.

Figur 2.5 viser høyeste marginalskatt på lønnsinntekt i enkelte land i 2021. Her inngår arbeidstakers bidrag til trygdeordninger (trygdeavgiften i Norge), mens arbeidsgivers bidrag til trygdeordninger for arbeidstaker (arbeidsgiveravgiften i Norge) holdes utenfor. Figuren viser at høyeste marginalskatt i Norge er på nivå med høyeste marginalskatt i land som Storbritannia og USA, mens en del av de andre nordiske landene har høyere marginalskatt på lønnsinntekt.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: OECD Tax database og Skatteverket i Sverige.

Boks 2.2 Beregning av skatt på lønnsinntekt

Marginalskatt er den skattesatsen som gjelder for den siste kronen skattyteren har tjent. Marginalskatten er med på å påvirke beslutninger om hvor mye hen velger å jobbe. En høy marginalskatt kan svekke arbeidstakernes motivasjon til å øke arbeidsinnsatsen. Slike vridninger av arbeidstilbudet innebærer at ressursene utnyttes mindre effektivt. Jo høyere skattesatsene er, desto større blir disse vridningene. Se også boks 2.7 om virkninger på arbeidstilbudet av redusert skatt på arbeid.

Gjennomsnittsskatt er skatt som andel av den skattbare inntekten. I et skattesystem med bunnfradrag, andre fradrag og en progressiv satsstruktur er marginalskatten alltid høyere enn gjennomsnittsskatten på samme inntektsnivå, og de med høyest skattepliktig inntekt betaler størst andel av inntekten i skatt.

Figurene nedenfor viser henholdsvis marginalskatt og gjennomsnittsskatt på lønnsinntekt med 2022-regler.

Figur 2.6 viser at marginalskatten varierer med nivået på inntekten. Frem til nedre grense for å betale trygdeavgift (64 650 kroner) betales ingen skatt. Av inntekt over den nedre grensen betales opptrappingssats (25 pst.) inntil det lønner seg å betale trygdeavgift etter ordinær sats (8 pst.) av hele inntekten, det vil si når inntekten overstiger 95 074 kroner. Fra en inntekt på 107 870 kroner, der inntekten overstiger summen av personfradraget og minstefradraget (46 pst. av inntekten), betales skatt av alminnelig inntekt (22 pst.) og marginalskatten øker til om lag 19,9 pst. (8 pst. + 22 pst. × (100 pst.–46 pst.)). Fra det første innslagspunktet i trinnskatten (190 350 kroner), betales 1,7 pst. i trinnskatt, og marginalskatten øker til 21,6 pst. Når inntekten overstiger 239 022 kroner, får skattyter maksimalt minstefradrag (109 950 kr), og marginalskatten øker til 31,7 pst. (8 pst. + 22 pst. + 1,7 pst.). Denne marginalskatten gjelder opp til innslagspunktet for trinn 2 i trinnskatten (267 900 kr). Da øker trinnskatten til 4,0 pst., og marginalskatten løftes til 34,0 pst. Deretter øker trinnskatten til 13,4 pst. ved innslagspunktet til trinn 3 (643 800 kr), og til 16,4 pst. fra trinn 4 (969 200 kr). Ved disse punktene øker marginalskatten til henholdsvis 43,4 pst. og 46,4 pst. Ved innslagspunktet for trinn 5 (2 000 000 kr) øker trinnskatten til 17,4 pst., og marginalskatten til 47,4 pst.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde:  Finansdepartementet.

Figur 2.7 viser at gjennomsnittsskatten øker med inntekt og i all hovedsak er vesentlig lavere enn marginalskatten.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på pensjonsinntekt

Særlige skatteregler fører til at pensjonister og mottakere av enkelte trygdeytelser betaler mindre skatt enn lønnstakere. Trygdeavgiften på pensjon er lavere enn på lønn. Minstefradraget er på den annen side noe lavere i pensjonsinntekt enn i lønn.

Det gis et særskilt skattefradrag for pensjonsinntekt for personer med avtalefestet pensjon (AFP) og alderspensjonister. Skattefradraget medfører at det ikke betales skatt av en pensjonsinntekt på inntil om lag 231 000 kroner i 2022, som er noe høyere enn minste pensjonsnivå for enslige. Over dette innslagspunktet betales det mindre samlet skatt av pensjon enn av lønn. Skattefradraget nedtrappes mot pensjonsinntekt når den er over et nivå som om lag tilsvarer minstepensjon, slik at differansen mellom skatt på pensjon og lønn blir mindre når pensjonsinntekten stiger.

Figur 2.8 viser andel skatt med 2022-regler på henholdsvis pensjonsinntekt for AFP-/alderspensjonister og lønnsinntekt for lønnstakere. Det er lagt til grunn at skattyterne ikke har andre inntekter enn henholdsvis pensjon og lønn. Skattyterne har heller ingen andre fradrag enn standard fradrag. Skatten på en alderspensjon på 300 000 kroner utgjør 10,9 pst. av pensjonsinntekten, mens andelen skatt på samme lønnsinntekt er 18,5 pst.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Det er forutsatt at skattyterne kun har henholdsvis lønn og pensjon og ikke har fradrag utover standard fradrag.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på aksjeinntekter til personer

Forskjellen mellom de høyeste marginalskattesatsene på lønnsinntekt og aksjeinntekt bør ikke være for stor. Med vesentlig lavere marginalskattesats på aksjeinntekt enn på lønnsinntekt vil det lønne seg å ta ut reell arbeidsavkastning som aksjeinntekt for å få lavere skatt (inntektsskifting). I 2022 er forskjellen mellom høyeste effektive marginalskatt på lønn og aksjeutbytte 4,4 prosentenheter, se figur 2.9.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Aksjonærmodellen innebærer at aksjeinntekter til personlige aksjonærer som overstiger et skjermingsfradrag, skattlegges på eierens hånd. Aksjeinntekter som overstiger skjermingsfradraget, multipliseres først med en oppjusteringsfaktor og legges deretter til alminnelig inntekt. Oppjusteringsfaktoren ble innført i 2016 for å opprettholde ønsket nivå på utbytteskatten da skattesatsen på alminnelig inntekt ble redusert. I 2022 er samlet marginalskatt på utbytte 49,5 pst., og oppjusteringsfaktoren 1,6.

Formålet med skjermingsfradraget er å motvirke vridninger i husholdningenes investeringer og selskapenes finansieringsstruktur som følge av utbytteskatten. Skjermingsfradraget regnes ut ved å multiplisere skjermingsgrunnlaget, som er aksjens kostpris tillagt eventuelle ubenyttede skjermingsfradrag fra tidligere år, med en skjermingsrente. Skjermingsrenten er renten på tre måneders statskasseveksler med et tillegg på 0,5 prosentenheter.

Dersom inntektene fra aksjen er lavere enn skjermingsfradraget, legges ubenyttet skjermingsfradrag til skjermingsgrunnlaget for neste år. I praksis betyr dette at ubenyttet skjermingsfradrag fremføres med rente. Ubenyttet skjermingsfradrag følger den enkelte aksje og kan trekkes fra i senere utbytter og gevinster på aksjen.

Av praktiske hensyn er det eieren av aksjen den 31. desember et år som får skjermingsfradraget det året. Ved salg av aksjen får selgeren trekke tidligere ubenyttet skjermingsfradrag fra eventuell gevinst. Ved tap trekkes hele tapet fra i alminnelig inntekt. Eventuelt ubenyttet skjermingsfradrag faller bort.

Skatt på næringsinntekt

Eiere av enkeltpersonforetak skattlegges etter foretaksmodellen, mens deltakere i selskap med deltakerfastsetting (ansvarlig selskap, kommandittselskap og andre) skattlegges etter deltakermodellen. Det prinsipielle utgangspunktet for begge disse modellene er det samme som for skattlegging av aksjeinntekter, nemlig at inntekter som ligger innenfor skjermingsfradraget, kun skal skattlegges én gang som alminnelig inntekt. Det gjør at det er stor grad av skattemessig likebehandling ved ulike måter å organisere virksomhet på.

Overskudd i selskap med deltakerfastsetting skattlegges løpende som alminnelig inntekt hos deltakerne. I tillegg skattlegges utdelt selskapsoverskudd over skjermingsfradraget på nytt som alminnelig inntekt på personlige deltakeres hånd.

Inntekt fra enkeltpersonforetak ut over skjermingsfradraget skattlegges som beregnet personinntekt og ilegges trinnskatt og trygdeavgift. Den beregnede personinntekten blir altså skattlagt løpende. Aksjeinntekt blir derimot skattlagt som alminnelig inntekt først ved utbytteutbetaling eller realisasjon. Denne forskjellen må ses i sammenheng med at enkeltpersonforetak ikke er egne rettssubjekter. En utdeling av midler vil derfor kun være overføring av midler innenfor eierens egen økonomi.

Selvstendig næringsdrivende betaler en høyere trygdeavgift enn lønnstakere på personinntekten fra næring. På den annen side betaler ikke selvstendig næringsdrivende arbeidsgiveravgift på personinntekten. Samtidig har selvstendig næringsdrivende i en del tilfeller lavere sosiale ytelser enn lønnstakere. Næringsdrivende fiskere betaler trygdeavgift etter mellomsats (som lønnstakere), men ilegges i tillegg en produktavgift på førstehåndsomsetning av fisk.

2.3.2 Bedriftsbeskatning

Arbeidsgiveravgift

Arbeidsgivere i både privat og offentlig sektor plikter å betale arbeidsgiveravgift av lønnskostnader. Satsen for arbeidsgiveravgiften er differensiert avhengig av hvor bedriften er lokalisert. Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift innebærer at virksomheter i spredtbygde områder får lavere arbeidsgiveravgift enn virksomheter i andre kommuner. Satsen for arbeidsgiveravgiften varierer fra null i tiltakssonen i Troms og Finnmark fylke til 14,1 pst. i sentrale strøk, se tabell 1.9 i kapittel 1. Målet med ordningen er å motvirke nedgang i folketallet i spredtbygde områder ved å stimulere sysselsetting og grunnlag for næringsvirksomhet i områder med særskilte distriktsutfordringer. Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift innebærer statsstøtte. Gjeldende ordning er notifisert til EFTAs overvåkingsorgan (ESA). Ordningen er godkjent for perioden 2022–2027 på nærmere bestemte vilkår som er fastsatt for perioden. Det kan ikke gjøres endringer i støtten uten en ny godkjenning fra ESA. Arbeidsgiveravgiften fører til at marginalskatten på lønn øker, se figur 2.9.

Alminnelig selskapsskatt

Overskudd i selskap skattlegges som alminnelig inntekt med en flat skattesats på 22 pst. i 2022. Underskudd kan fremføres og trekkes fra mot senere overskudd. I bedriftsbeskatningen er det lagt særlig vekt på prinsippene om likebehandling av ulike investeringer, finansieringsformer og organisasjonsformer og symmetrisk behandling av inntekter (gevinster) og kostnader (tap). Dette tilsier blant annet at skattepliktig overskudd så langt som mulig skal fastsettes i samsvar med bedriftsøkonomisk overskudd. «Varige og betydelige» driftsmidler skal aktiveres i ulike saldogrupper og avskrives med satser som i prinsippet skal gjenspeile antatt årlig verdifall.

Fritaksmetoden innebærer at selskap i utgangspunktet fritas for beskatning av mottatt utbytte og gevinst på aksjer mv. Samtidig faller fradragsretten bort for tilsvarende tap. Målet med fritaksmetoden er å unngå kjedebeskatning i selskapssektoren, det vil si at utbytter og gevinster skattlegges flere ganger for selskap som eies av andre selskap.

Selskapsskattesatsen i Norge lå uendret på 28 pst. i perioden 1992–2013. Satsen ble deretter gradvis redusert til 22 pst. over perioden 2014–2019. En selskapsskattesats på 22 pst. er litt under gjennomsnittet i OECD og noe høyere enn gjennomsnittet for Sverige, Danmark og Finland, se figur 2.10.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Uveide gjennomsnitt for Sverige, Danmark og Finland og for OECD.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Den effektive beskatningen av selskap vil også avhenge av skattegrunnlaget. Effektiv gjennomsnittlig skattesats er betalt skatt som andel av selskapets reelle overskudd. Den er lavere enn den formelle skattesatsen hvis det er knyttet skattekreditter til investeringene, for eksempel gjennom sjenerøse avskrivningsmuligheter. Det er den effektive gjennomsnittlige skattesatsen som er mest relevant når et selskap ut fra skattemessige hensyn skal velge hvilket land det skal investere i. Den effektive marginale skattesatsen er mest relevant når et selskap skal velge hvor mye som skal investeres.

Tabell 2.1 viser formelle skattesatser og beregnede effektive gjennomsnittlige og marginale skattesatser i noen utvalgte land i 2020. Effektive skattesatser beregnes med utgangspunkt i en tenkt investering med en gitt avkastning mv. og tar hensyn til både formell skattesats og sentrale deler av skattegrunnlaget (avskrivningssatser mv.). I beregningene er det forutsatt en tenkt investering fordelt på noen utvalgte investeringsobjekter samt at investeringen delvis er finansiert med egenkapital og delvis med gjeld.

Selskapenes overskudd skattlegges også på eiernes hånd gjennom utbytte- og gevinstbeskatningen, jf. punkt 2.3.1. Figur 2.11 viser samlet formell marginalskatt på utbytte på selskapets og eiernes hånd i utvalgte land i 2022.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: OECD.

Den teknologiske utviklingen har bidratt til fremvekst av nye forretningsmodeller, og har i økende grad gjort det mulig for selskap å betjene markeder uten fysisk tilstedeværelse. Dette setter press på det internasjonale skatterammeverket, som ble utarbeidet i en tid da selskapene hadde sterkere geografisk tilhørighet til landene de drev aktivitet i. Internasjonale skattetilpasninger og skadelig skattekonkurranse har lenge stått høyt på den politiske dagsorden i Norge og internasjonalt. I perioden 2013 til 2015 gjennomførte medlemslandene i OECD og G20 BEPS-prosjektet (Base Erosion and Profit Shifting Project). Her ble det oppnådd enighet om en rekke tiltak mot overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlaget, og Norge har gjennomført flere av disse. Digitalisering av økonomien fører imidlertid til flere utfordringer enn overskuddsflytting. G20-forumet og OECDs «Inclusive Framework», som består av 141 medlemsland og -jurisdiksjoner, kom i 2021 frem til en politisk enighet om endringer i prinsippene for internasjonal skattlegging. I erklæringen fra Inclusive Framework beskrives rammene for, og hovedelementene i, en internasjonal reform for skattlegging av store flernasjonale konsern.

Petroleumsbeskatning

Det er en betydelig meravkastning (grunnrente) ved utvinning av olje og gass. Det er derfor en særskatt på inntekter fra petroleumsutvinning, i tillegg til alminnelig selskapsskatt. Særskattesatsen er 71,8 pst. i 2022. En beregnet selskapsskatt kan trekkes fra i særskattegrunnlaget slik at effektiv særskattesats er 56 pst.

I begge skattegrunnlag verdsettes inntekter fra salg av råolje med administrativt fastsatte normpriser. I alminnelig inntekt avskrives investeringer over seks år.

Særskatten er fra og med 2022 utformet som en kontantstrømskatt med umiddelbar utgiftsføring av investeringer. Dersom et selskap går med underskudd i særskattegrunnlaget, utbetales skatteverdien av underskuddet i forbindelse med skatteoppgjøret. Med kontantstrømskatt vil prosjekter som er lønnsomme før særskatt, også være lønnsomme etter særskatt.

Våren 2020 ble det innført midlertidige regler i petroleumsskatten, jf. Prop. 113 L (2019–2020) og Innst. 351 L (2019–2020). De midlertidige reglene innebærer at investeringskostnader samt en friinntekt på 17,69 pst. kan utgiftsføres umiddelbart i særskattegrunnlaget. Reglene omfatter investeringskostnader som pådras i 2020 og 2021, samt investeringskostnader som er omfattet av plan for utbygging og drift (PUD) eller plan for anlegg og drift (PAD) innkommet til Olje- og energidepartementet før 1. januar 2023 og godkjent av departementet før 1. januar 2024. I tillegg kan skatteverdien av underskudd og ubenyttet friinnekt for inntektsårene 2020 og 2021 kreves utbetalt. Med de midlertidige reglene er verdien av investeringsfradragene høyere enn i en nøytral petroleumsskatt, jf. vedlegg 1 punkt 3.

SDØE, hvor staten deltar finansielt direkte i lisenser, er også en viktig del av statens inntekter fra sokkelen. SDØE har samme egenskaper som en feltvis kontantstrømskatt, ved at staten løpende dekker sin andel av investeringer og driftskostnader og får den samme andel av inntektene.

Figur 2.12 viser sammensetningen av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten. Statens inntekter tar utgangspunkt i netto overskudd i virksomheten, og skatteinntektene vil dermed automatisk tilpasse seg endret oljepris og endret lønnsomhet i næringen.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Anslag for 2022.

Kilde: Finansdepartementet.

Vannkraftbeskatning

Overskuddet i kraftforetak skattlegges som alminnelig inntekt på samme måte som i andre foretak. Det beregnes i tillegg grunnrenteskatt til staten med en formell skattesats på 47,4 pst. i 2022. Grunnrenterelatert selskapsskatt kan trekkes fra i grunnlaget for grunnrenteskatt slik at effektiv grunnrenteskattesats er 37 pst.

Grunnrenteskatten er utformet slik at prosjekter som er lønnsomme før grunnrenteskatt, også er lønnsomme etter grunnrenteskatt. Kraftverk med generatorer under 10 MVA er imidlertid fritatt for grunnrenteskatt. Grunnlaget for grunnrenteskatt (grunnrenteinntekten) beregnes som en normert markedsverdi av kraftproduksjonen (faktisk produksjon multiplisert med spotmarkedspriser) fratrukket driftsutgifter, konsesjonsavgift og eiendomsskatt. Grunnrenteskatten er fra og med 2021 utformet som en kontantstrømskatt med umiddelbar utgiftsføring av investeringer. Investeringer fra før 2021 kommer fortsatt til fradrag gjennom avskrivninger og friinntekt. Negativ grunnrenteinntekt i ett kraftverk kan samordnes med positiv grunnrenteinntekt i andre kraftverk i samme skattekonsern. Videre utbetales skatteverdien av eventuell negativ grunnrenteinntekt etter samordning mellom kraftverk.

Kraftforetakene ilegges også en naturressursskatt (betales til kommune og fylkeskommune) på 1,3 øre per kWh. Naturressursskatt er fradragsberettiget krone for krone mot fastsatt skatt til staten. I tillegg betaler kraftprodusentene konsesjonsavgift og vanligvis eiendomsskatt til vertskommunene. De må også avstå konsesjonskraft.

Rederibeskatning

Rederibeskattede selskap har fra og med inntektsåret 2007 skattefritak for skipsfartsinntekter og betaler kun en tonnasjeskatt. Tonnasjeskatten er en årlig avgift som beregnes på grunnlag av skipenes nettotonnasje, og satsen varierer med ulike tonnasjeintervaller. Satsen kan reduseres for skip mv. som tilfredsstiller miljøkrav fastsatt av Sjøfartsdirektoratet. Det stilles en rekke krav for å kvalifisere for skattefritak etter rederiskatteordningen, blant annet at selskapet eier eller leier skip av en viss størrelse, og som er i fart over en viss distanse. For eksempel omfatter ordningen ikke skip i rutetrafikk mellom norske havner med kortere distanse, fiske- og fangstfartøy eller lystfartøy mv.

Finansskatt

Det ble i 2017 innført en finansskatt på lønninger og overskudd til erstatning for manglende merverdiavgift i finansnæringen. Omsetning og formidling av finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgiftsplikt, først og fremst fordi det ville vært krevende å fastsette et egnet grunnlag for å beregne avgift på marginbaserte tjenester, eksempelvis bankenes rentemarginer. Finansskatten omfatter finansielle virksomheter og består av en skatt på 5 pst. på lønninger (grunnlaget for arbeidsgiveravgift) og en skatt på selskapsoverskudd ved at skattesatsen på alminnelig inntekt er tre prosentenheter høyere enn for annen virksomhet.

2.3.3 Skatt på kapitalbeholdning

Formuesskatt

Personlige skattytere betaler formuesskatt på 0,95 pst. av skattepliktig nettoformue, det vil si bruttoformue fratrukket gjeld, over et bunnfradrag på 1,7 mill. kroner i 2022. Ektefeller får et felles bunnfradrag på 3 mill. kroner. For nettoformuer over 20 mill. kroner betales formuesskatt med en sats på 1,1 pst. Formuesskatten fører til at skattesystemet for personer samlet sett virker mer progressivt enn ved inntektsbeskatning alene. Figurene 2.13 og 2.14 illustrerer dette.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Personene er fordelt i like store grupper etter nettoformue

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den skattemessige verdien av formueseiendelene er i utgangspunktet lik markedsverdi. Flere formuesobjekter verdsettes imidlertid til dels betydelig lavere enn markedsverdi. Primærbolig (boligen eier bor i) verdsettes til 25 pst. opp til beregnet markedsverdi på 10 mill. kroner, mens overskytende verdi verdsettes til 50 pst. Sekundærboliger (boliger utover primærboligen som ikke er nærings- eller fritidseiendom) verdsettes til 95 pst. Formuesverdiene av fritidsboliger tar utgangspunkt i historiske byggekostnader og fastsettes ikke som for primær- og sekundærbolig til en andel av anslått markedsverdi. Formuesverdien av fritidsbolig skal likevel maksimalt utgjøre 30 pst. av markedsverdien. Verdsettelsen av aksjer og driftsmidler, inkludert næringseiendom, ble økt fra 55 pst. til 75 pst. fra 2022. Eiere av primær- og sekundærboliger og næringseiendom kan få nedsatt den beregnede verdien til en lavere dokumentert verdi (sikkerhetsventilen). Det gis fradrag for gjeld ved fastsettelse av formuesskatt. Gjeld tilordnet primærbolig, fritidseiendom, bankinnskudd mv. verdsettes fullt ut. Gjeld tilordnet næringseiendom, sekundærboliger, aksjer og driftsmidler verdsettes med samme formelle prosentsats som eiendelen. Gjelden fordeles forholdsmessig ut fra hvor stor andel de ulike formueseiendelene utgjør av brutto formue.

Andelen personer som betaler formuesskatt, er redusert over tid som følge av økt bunnfradrag. Det anslås at om lag 13,7 pst. av skattyterne betaler formuesskatt i 2022, jf. figur 2.15. Gjennomsnittlig skattebeløp blant de som betaler formuesskatt, har i hovedsak økt over perioden, og økningen har vært størst det siste året.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Formuesskatt før eventuelle nedsettelser som følge av 80-prosentregelen (kun relevant for årene 1998–2008).

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Eiendomsskatt

Den enkelte kommune avgjør selv om det skal skrives ut eiendomsskatt innenfor rammene av eigedomsskattelova. Inntektene tilfaller i sin helhet kommunen. Eiendomsskattesatsen skal være mellom 1 og 7 promille av takstgrunnlaget, for bolig og fritidsbolig er maksimal skattesats 4 promille i 2022. Eiendomsskattegrunnlaget skal fastsettes ved alminnelig taksering hvert tiende år. For bolig kan kommunene alternativt velge å bruke formuesskattegrunnlagene for verdsettelse. 111 kommuner benytter seg av denne muligheten i 2022, og eiendomsskattegrunnlaget vil da utvikle seg i tråd med markedsprisene. Kommunene må bruke en reduksjonsfaktor ved taksering av bolig og fritidseiendom på minst 30 pst. De kan også bruke et bunnfradrag for å redusere takstgrunnlaget. Fra 2017 har kommunene kunnet velge å frita fritidseiendommer for eiendomsskatt. Seks kommuner benytter seg av denne muligheten i 2022. For eiendomsskatt på kraftanlegg gjelder egne takseringsregler, som baserer seg på verdien av produksjonen innenfor en minimums- og maksimumsgrense.

I 2022 har 320 av 356 kommuner innført eiendomsskatt, hvorav 253 har eiendomsskatt på bolig i hele eller deler av kommunen. Kommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatten var om lag 15,6 mrd. kroner i 2021, hvorav 7,6 mrd. kroner var eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendommer. Figur 2.16 viser utviklingen eiendomsskatteinntekter til kommunene i perioden 2007–2021, fordelt på henholdsvis «bolig og fritidsbolig» og «annen eiendom».

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA).

Skatt på kapitalbeholdning internasjonalt

Boks 2.3 gir en oversikt over inntekter fra skatt på kapitalbeholdning i OECD-landene.

Boks 2.3 Inntekter fra skatt på kapitalbeholdning i OECD-landene

OECDs skattestatistikk gir oversikt over inntektene fra ulike skattearter. Skatt på kapitalbeholdning omfatter skatter for bruk, eierskap og overføring av kapitalbeholdning, herunder fast eiendom. Gevinstbeskatning omfattes ikke. For Norge er både kommunal eiendomsskatt, formuesskatt og dokumentavgift omfattet.

For enkelte land kan det være forskjell mellom brutto- og nettoskatten på kapitalbeholdning. Det gjelder for eksempel i USA, hvor mange skattytere kan fradragsføre innbetalt lokal eiendomsskatt ved beregning av den føderale inntektsskatten. OECD-tallene er basert på uveide gjennomsnitt av bruttoskattene.

Figur 2.17 viser inntektene fra skatt på kapitalbeholdning i utvalgte OECD-land. I Norge utgjør skatteinntektene fra kapitalbeholdning 3,4 pst. av de samlede skatteinntektene. Dette er godt under OECD-gjennomsnittet på 5,4 pst. Samtidig er det viktig å understreke at OECD-tallene omfatter ulike skatter som har ulik virkning på adferd. For mange av landene utgjør eiendomsskatt på fast eiendom størst andel. I anslaget for Norge utgjør formuesskatt en større andel. Dette omfatter også formuesskatt på andre formuesobjekter enn fast eiendom, herunder aksjer mv. Dersom vi holder eiendomsskatt utenfor, viser figuren at øvrig skatt på kapitalbeholdning er høy i Norge sammenlignet med de andre landene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Tall for OECD er et uvektet gjennomsnitt for de landene som har rapportert for 2020.

Kilde: OECD Revenue Statistics Database og Finansdepartementet.

2.4 Indirekte skatter

2.4.1 Merverdiavgiften

Merverdiavgiften er en generell avgift på innenlands forbruk av varer og tjenester og har som formål å skaffe inntekter til staten. Merverdiavgiften oppkreves og innbetales av avgiftspliktige næringsdrivende. Merverdiavgiften beregnes i alle omsetningsledd. Merverdiavgiftspliktige virksomheter får fradragsført inngående merverdiavgift på sine anskaffelser. Dette bidrar til at avgiften ikke belaster avgiftspliktige virksomheter i omsetningskjeden, og at den dermed beskatter det endelige forbruket av varer og tjenester. Ved at avgiften bare beskatter sluttforbruk, gir den heller ikke tilpasninger i produksjonen.

Den alminnelige merverdiavgiftssatsen i Norge er 25 pst. Danmark og Sverige har også en alminnelig sats på 25 pst. Satsene i de skandinaviske landene er høye i internasjonal sammenheng. Inntektene fra merverdiavgiften som andel av BNP, er høyere i Norge enn gjennomsnittet for OECD-landene, men noe lavere enn i Danmark og Sverige. I boks 2.4 sammenlignes merverdiavgiftssystemene i ulike OECD-land.

Boks 2.4 Satser og grunnlag for merverdiavgiften i OECD-land

Merverdiavgiften er innført i om lag 170 land. I OECD-landene utgjør nå merverdiavgiftsinntektene i gjennomsnitt 20 pst. av samlede skatteinntekter.

OECD sammenligner merverdiavgiftssystemene i de enkelte medlemslandene og de ulike systemenes evne til å skaffe inntekter. Dette gjøres ved å sammenligne de faktiske merverdiavgiftsinntektene for et land med hva inntektene hadde vært om alt forbruk, både privat og offentlig, var ilagt den generelle satsen i landet. Hvis alt forbruk beskattes med den generelle merverdiavgiftssatsen, vil også inntektene fra merverdiavgiften som andel av forbruket være lik merverdiavgiftssatsen. Lavere inntektsandel enn den generelle satsen kan skyldes flere forhold. Bruk av reduserte satser, fritak og unntak bidrar for eksempel til å redusere inntektsandelen. Forhold ved skatteinnkreving og etterlevelse, herunder omfanget av skatteplanlegging, unndragelse og svindel, kan også påvirke inntektsandelen. Selv om inntektsandelen som en indikator på effektivitet i merverdiavgiftssystemet må tolkes med forsiktighet, kan den gi et bilde av hvor effektivt merverdiavgiftssystemet fungerer. En avvikling av reduserte satser, fritak og unntak ville dessuten gjort det mulig å opprettholde statens inntekter med en lavere sats.

Figur 2.18 viser de generelle merverdiavgiftssatsene for Norge, OECD-gjennomsnittet og utvalgte andre land. Figuren viser også inntekt fra merverdiavgiften som andel av forbruk. Norge har en like høy generell merverdiavgiftssats som Danmark og Sverige, men inntektene fra merverdiavgift som andel av forbruk er likevel noe lavere. New Zealand har et merverdiavgiftssystem med én felles sats og få unntak og fritak. Dermed beskattes tilnærmet alt forbruk med den generelle satsen, også offentlig forbruk.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: OECD (2020) Consumption Tax Trends og Finansdepartementet.

Selv om dagens merverdiavgift i utgangspunktet er en generell avgift på forbruk, er det flere unntak, fritak og reduserte satser. I Norge er matvarer omfattet av redusert sats på 15 pst., mens flere tjenester er omfattet av lav sats på 12 pst.

Enkelte varer og tjenester har fritak ved såkalt nullsats, som innebærer full fradragsrett for merverdiavgift på vare- og tjenesteinnsats, men at det ikke beregnes merverdiavgift av omsetningen. Flere tjenester er unntatt fra merverdiavgiftssystemet, blant annet finansielle tjenester, helsetjenester og undervisning. Virksomheter som står utenfor merverdiavgiftssystemet, får ikke fradrag for merverdiavgift på varer og tjenester som de anskaffer.

Bruk av reduserte satser, fritak og unntak medfører at en fjerner seg fra et enkelt, generelt system med én sats på alt forbruk av varer og tjenester. Dermed vil merverdiavgiften påvirke sammensetningen av forbruk og produksjon og valget mellom egenproduksjon og eksternleveranser i sektorer som er unntatt fra avgiftsplikten. I tillegg blir de administrative kostnadene høyere. Merverdiavgiftssystemet er lite egnet til å ivareta fordelingshensyn, støtte bestemte formål eller til å vri forbruket i en ønsket retning. Hvis for eksempel hensikten er å redusere forbruket av goder som anses skadelig for den enkelte og samfunnet, vil det være mer effektivt å benytte særavgifter.

2.4.2 Særavgifter

Særavgiftene skal finansiere offentlige utgifter, men brukes også som virkemiddel for å prise samfunnsøkonomiske kostnader ved helse- og miljøskadelig aktivitet og for å påvirke atferd i ønsket retning.

Særavgifter på enkeltprodukter vil vri forbruket bort fra de avgiftsbelagte produktene. Særavgifter er dermed et egnet virkemiddel for å redusere produksjon eller forbruk som er skadelige for miljø eller helse. Enkelte særavgifter har kun som formål å skaffe staten inntekter og omtales ofte som fiskale avgifter. Et eksempel på en slik avgift er dokumentavgiften på omsetning av fast eiendom. Andre avgifter har også som formål å påvirke atferd. Dette gjelder i første rekke miljøavgiftene og avgiftene på alkohol og tobakk.

Avgiftenes formål er av betydning for hvordan avgiften utformes. For å begrense de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning bør fiskale avgifter ikke legges på produserte innsatsvarer. Miljøavgifter som skal prise et miljøproblem, bør derimot omfatte alle kilder til miljøproblemet, og avgiftssatsen bør avspeile miljøskaden.

Miljøavgifter

Norges første avgift med miljøformål var avgiften på svovelinnholdet i mineralolje, som ble innført i 1970. Først mot slutten av 1980-årene og begynnelsen av 1990-årene ble bruken av miljøavgifter mer omfattende.

Miljøavgifter gjør at markedsprisene i større grad inkluderer samfunnets kostnader ved miljøskadelige aktiviteter og bidrar derfor til å redusere miljøskaden. Inntektene fra miljøavgifter kan benyttes til å redusere andre vridende skatter.

Bruk av miljøavgifter er i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Dette prinsippet innebærer at den som forurenser, også skal betale for kostnadene den miljøskadelige aktiviteten påfører andre i samfunnet.

Kostnaden ved å redusere utslipp eller annen miljøskadelig aktivitet kan variere mellom ulike sektorer i økonomien, og myndighetene har ikke full informasjon om hvor store disse kostnadene er for ulike bedrifter og husholdninger. En riktig utformet miljøavgift bør omfatte alle kilder til et bestemt utslipp med én felles sats. Det legger til rette for å redusere utslippene til lavest mulig kostnad for samfunnet (kostnadseffektivitet). Utslippskvoter er et annet sektorovergripende virkemiddel som kan virke på tilsvarende måte som miljøavgifter. Kvoter og avgifter er nærmere omtalt i boks 2.5.

Når miljøavgifter virker etter hensikten, bidrar de til å redusere miljøskadelig aktivitet. Dette gjør at inntektene til staten reduseres. Dette kan forklare deler av fallet i inntekter fra miljøavgifter de senere årene. Erstattes miljøavgifter med utslippskvoter som ikke selges (såkalte gratiskvoter), eller andre typer virkemidler, bidrar dette til ytterligere fall i statens inntekter. Reduserte inntekter fra miljøavgifter kan innebære at andre skatter og avgifter må økes for å opprettholde nivået på skatteinntektene.

Bruken av miljøavgifter i Norge er omfattende, også sammenliknet med industrialiserte land i og utenfor Europa. Tilnærmet all bruk av fossil energi i Norge er priset gjennom avgifter og/eller kvotesystemet, og avgiftssatsene på bruk av fossile energivarer er relativt høye. OECD beregner regelmessig den effektive karbonprisen på energibruk i OECD- og G20-landene og utarbeider en karbonprisscore for hvert land. Karbonprisscoren beskriver hvor langt landet er kommet i å prise utslipp fra energibruk. En karbonprisscore på 100 pst. betyr at alle utslipp fra energibruk er priset på nivå med referanseprisen eller høyere. Tilsvarende vil en karbonprisscore på 0 pst. bety at ingen utslipp fra energibruk er priset på nivå med eller over referanseprisen. I figur 2.19 ser vi at for en referansepris på 60 euro per tonn CO₂ og når vi ser bort fra utslipp av CO₂ fra forbrenning av biomasse, har Norge en karbonprisscore på 77 pst. i 2018. Kun Sveits har en høyere karbonprisscore. Til sammenlikning har Danmark en karbonprisscore på 69 pst., Finland en karbonprisscore på 63 pst. og Sverige en karbonprisscore på 62 pst. Siden 2018 har norske karbonpriser økt betydelig. I 2022 er så godt som alle utslipp fra bruk av fossil energi priset over 60 Euro. En lik og gradvis økende karbonpris i alle land ville gitt en kostnadseffektiv reduksjon av globale utslipp, ved at de billigste utslippskuttene tas først. Ulik prising innebærer på sin side en risiko for karbonlekkasje. Det vil si at utslippsreduksjoner i et land med høy prising skjer gjennom flytting av virksomhet til land med lavere priser, uten at det gir nevneverdige reduksjoner av globale utslipp.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: OECD.

I 2022 er det generelle avgiftsnivået på ikke-kvotepliktige utslipp av klimagasser 766 kroner per tonn CO₂-ekvivalent. Til sammenlikning er den gjennomsnittlige kvoteprisen for 2022 anslått til om lag 834 kroner per tonn CO₂. Kvoteprisen har de siste årene steget kraftig, og anslaget for gjennomsnittlig kvotepris i 2022 er om lag 3 ganger så høyt som tilsvarende anslag for 2020. Noen sektorer er både kvotepliktige og ilagt CO₂-avgift. Effektive og eksplisitte priser på utslipp av klimagasser som de ulike sektorene i Norge står overfor, er vist i figur 2.20. Boks 2.6 gir en nærmere forklaring på forskjellen mellom eksplisitte og effektive karbonpriser.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Ulik eksplisitt prising av utslipp av klimagasser øker de samlede kostnadene ved å redusere nasjonale utslipp, og de samlede kostnadene blir lavest når alle står overfor den samme eksplisitte karbonprisen. Det kan imidlertid være flere grunner til at miljøavgifter eller kvotesystemer ikke er kostnadseffektivt utformet.

Miljøavgifter på energiprodukter kommer ofte i tillegg til avgifter som priser andre samfunnsøkonomiske kostnader ved energibruken. Miljøeffekten vil være et resultat av det samlede avgiftsnivået. Veibruksavgiften på drivstoff, som skal prise eksterne kostnader ved veitrafikken utenom utslipp av CO₂, bidrar også til å begrense forbruket av bensin og diesel og dermed til å redusere utslipp av blant annet CO₂. Grunnavgiften på mineralolje er delvis fiskalt begrunnet, men ble også innført med mål om å hindre en miljømessig uheldig overgang fra oppvarming med elektrisk kraft til fyringsolje.

I tillegg til miljø- og energiavgifter er det andre avgifter som er fiskalt begrunnet, men som også tillegges miljøformål. Dette gjelder for eksempel engangsavgiften på motorvogner, som blant annet er differensiert etter CO₂- og NO_X-utslipp. Avgifter på drivstoff og kjøretøy utgjør en stor andel av de miljørelaterte avgiftene.

Helse- og sosialrelaterte avgifter

Forbruk kan medføre sosiale eller helsemessige kostnader for samfunnet som ikke gjenspeiles i markedsprisene. Forbruk av alkohol og tobakksvarer er eksempler på dette. Det gir kostnader for samfunnet i form av helseutgifter som dekkes av fellesskapet, og ulemper for andre enn de som bruker varene. Forbrukerne tar ikke nødvendigvis tilstrekkelig hensyn til de langsiktige virkningene av forbruket sitt, eller de ignorerer uheldige virkninger. Avgiftene på alkohol og tobakksvarer gir staten inntekter, men bidrar også til at prisene på disse produktene i større grad inkluderer kostnadene bruken medfører for samfunnet.

Et høyt avgiftsnivå på forbruksvarer kan omgås ved grensehandel, tax free-handel, smugling og hjemmebrenning av alkohol. Helseeffektene ved avgiftsleggingen må vurderes opp mot de samfunnsmessige kostnadene ved disse aktivitetene.

2.4.3 Toll

Toll har til formål å beskytte innenlandske produsenter mot konkurranse fra utlandet. Importtoll fører normalt til dyrere varer for forbrukerne og økte produksjonskostnader for næringslivet. Toll kan i tillegg begrense forbrukernes vareutvalg. Videre vil toll redusere omfanget av handel og bidra til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke blir utnyttet fullt ut. Handel med varer og tjenester har åpnet for å utnytte Norges konkurransefortrinn. Det er fastsatt maksimale tollsatser gjennom internasjonale avtaler.

Norge er i dag et av landene i verden med minst tollbeskyttelse for industrivarer. Av industrivarene er bare enkelte typer klær og tekstiler ilagt toll. Tollbeskyttelse på landbruksvarer er et sentralt landbrukspolitisk virkemiddel blant annet for å sikre norsk beredskap og forsyningssikkerhet for mat. Importvernet kan bidra til større grad av egenproduksjon av jordbruksvarer, selvforsyning og landbruk over hele landet. Tollsatsene for landbruksvarer varierer sterkt, avhengig av beskyttelsesbehovet.

I likhet med andre industriland gir Norge tollpreferanser til utviklingsland gjennom GSP-ordningen (Generalized System of Preferences). Ordningen går ut på at de enkelte industrilandene gir utviklingslandene bedre markedsadgang på sine varer. GSP er en ensidig ordning, og den kan i prinsippet trekkes tilbake eller endres.

2.5 Gebyrer og sektoravgifter

Statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse finansieres normalt ved bevilgninger over statsbudsjettet, men på noen områder brukes gebyrer og sektoravgifter. Finansdepartementet fastsatte i 2006 overordnede bestemmelser for statlig gebyr- og avgiftsfinansiering, som ble revidert i 2015. Gebyrordninger kan etableres når det offentlige utfører en klart definert tjeneste overfor betaleren og det ikke betales for noe annet eller mer. Følgelig er en kostnadsriktig gebyrfinansiering ikke å anse som beskatning. Gebyrer som er satt høyere enn kostnaden ved å produsere og levere tjenesten, vil derimot ha et element av skjult skattlegging.

Sektoravgifter har et videre finansieringsformål, og endring av grunnlag eller sats for sektoravgifter regnes derfor som en del av skatte- og avgiftsopplegget. Ifølge bestemmelsene bør det utvises stor tilbakeholdenhet med å innføre sektoravgifter for å finansiere statlige utgifter. Sektoravgifter kan likevel anvendes til å finansiere fellestiltak overfor en næring eller sektor dersom avgiften betales av aktører som tilhører eller har en nær tilknytning til sektoren. For eksempel finansieres virksomheten til flere tilsynsorganer helt eller delvis med sektoravgifter.

2.6 Særlig om arbeidet med EØS og skatt

EØS-avtalen inneholder ingen plikt til å harmonisere norske skatte- og avgiftsregler med EUs forordninger og direktiver. Vi behøver derfor ikke ha felles skattesatser med EU, og vi bestemmer selv hvilke inntekter og transaksjoner vi vil inkludere i våre skatte- og avgiftsgrunnlag. Likevel setter EØS-avtalens generelle bestemmelser om de fire friheter klare begrensninger på de norske skattereglene. Det samme gjelder for EØS-avtalens regler om statsstøtte, når det tildeles støtte gjennom skatte- og avgiftssystemet. Ved at Norge overholder disse EØS-forpliktelsene også på skatteområdet, er vi med på å sikre at norske personer og selskaper kan delta i det indre markedet på lik linje med personer og selskaper i de øvrige EØS-statene. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) i Brussel og EFTA-domstolen i Luxembourg har det overordnede kontrollansvaret for at EØS-avtalen overholdes. ESA kan ta opp saker om norske skatteregler på eget initiativ eller på bakgrunn av klager fra norske eller utenlandske personer og selskaper som mener en skatteregel er i strid med EØS-retten.

Internt i Norge er det Regjeringen og Stortinget som skal sørge for at skattereglene er i overensstemmelse med EØS-avtalen. I enkeltsaker håndheves skattereglenes samsvar med EØS-retten av Skatteetaten, Skatteklagenemnda og eventuelt de norske domstolene. Norske domstoler har adgang til å forelegge EØS-spørsmål for EFTA-domstolen til såkalt rådgivende uttalelse om hvordan EØS-retten er å forstå.

De fire friheter – retten til fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og personer/etableringer – innebærer at vi i utgangspunktet ikke kan ha regler som behandler grenseoverskridende bevegelser og transaksjoner mellom Norge og andre EØS-stater strengere enn rent nasjonale bevegelser og transaksjoner. Slik forskjellsbehandling vil anses som et hinder for den frie bevegeligheten over landegrensene. For indirekte skatt innebærer dette blant annet at varer og tjenester må ilegges samme merverdiavgift på det norske markedet uavhengig av om varene er produsert, eller om tjenesteyter er etablert, i Norge eller i en annen EØS-stat. Innenfor direkte skatt er reglene om utbyttebeskatning et eksempel på at norsk skattelovgivning har blitt endret som følge av EØS-avtalen.

I visse tilfeller kan imidlertid Norge opprettholde eller innføre regler som i utgangspunktet innebærer et element av diskriminering, dersom det foreligger såkalte rettferdiggjørelsesgrunner. Det er særlig EU-domstolen som gjennom rettspraksis har utpenslet hvilke legitime hensyn som kan forsvare skatteregler som i utgangspunktet forskjellsbehandler nasjonale og grenseoverskridende bevegelser. På skatteområdet kan spesielt hensynet til en balansert fordeling av beskatningskompetansen mellom statene og å motvirke skatteomgåelse begrunne en diskriminerende regel. Effektiv skatteinnkreving er også et relevant hensyn. I tillegg er det et vilkår at regelen er egnet og nødvendig for å tilgodese det aktuelle hensynet, og at den ikke er strengere enn dette hensynet tilsier.

Ut fra slike rettferdiggjørelsesgrunner har Norge for eksempel rett til å beskatte aksjeeiere som flytter ut av Norge, for den del av aksjegevinsten som er opparbeidet mens skattyter var bosatt/hjemmehørende i Norge, til tross for at aksjegevinsten ikke blir realisert ved utflyttingen.

I den senere tid har EU vedtatt direktiver som ikke bare tillater, men også pålegger medlemsstatene å innføre skatteregler som i utgangspunktet er restriktive. Dette illustrerer at hensynet til fri flyt i visse tilfeller må vike for hensynet til å motvirke skatteomgåelse. Som nevnt krever ikke EØS-avtalen at norske regler harmoniseres med disse skattedirektivene, men direktivene kan indikere hvor langt hensynet til de fire friheter anses å rekke når det er i konflikt med behovet for å bekjempe illojale skattetilpasninger.

Statsstøtteforbudet innebærer at Norge i utgangspunktet ikke kan ha skatteregler som behandler enkeltforetak, eller grupper av foretak, gunstigere skattemessig enn hovedregelen for slike foretak. Slike fordeler ville utgjøre statsstøtte, og kan ha uønskede konkurransevirkninger. Dette gjelder både fordeler for enkeltforetak og fordeler for visse sektorer eller geografiskeområder. Forbudet gjelder selv om støtten gis likt til både norske og utenlandske foretak, og forutsetter altså ikke diskriminering av de grenseoverskridende tilfellene.

Vurderingen av om en skatteregel utgjør statsstøtte, følger en fast EØS-rettslig prosedyre. Først vurderes det om skatteunntaket utgjør en økonomisk fordel, dernest om fordelen er selektiv, det vil si begunstiger enkelte foretak eller bestemte foretaksgrupper. Videre må fordelen kunne påvirke konkurransen og samhandelen mellom EØS-statene.

Dersom en foreslått skatteregel vil innebære statsstøtte (utgjør en selektiv fordel, vrir konkurransen og påvirker samhandelen), finnes det hjemmel i EØS-avtalen for å anse statsstøtten som lovlig. Dette kalles «forenlig støtte» («compatible aid»). Europakommisjonen og ESA har gitt utfyllende retningslinjer for hva som kan anses som forenlig støtte. Dette gjelder blant annet støtte til regionale formål, miljøformål, opplæringsformål, forskning og utvikling, og til små og mellomstore bedrifter. Retningslinjene er ofte svært omfattende og setter strenge betingelser for at støtten skal kunne anses forenlig.

Norske myndigheter må notifisere ESA om skatteregler de mener utgjør forenlig støtte, og ESA må godkjenne støtten før den kan iverksettes, med hjemmel i retningslinjene eller direkte i EØS-avtalens statsstøttebestemmelse. Notifikasjonsprosessen vil normalt ta flere måneder, og kan pågå over flere år i mer komplekse saker. Det er gjort unntak fra notifikasjonsplikten i den såkalte gruppeunntaksforordningen. Støtte som oppfyller vilkårene i denne forordningen, kan iverksettes uten notifikasjonsprosess, og krever kun en melding til ESA. Eksempler på støtte etter gruppeunntaksforordningen er redusert elavgift for industrien (miljøstøtte) og støtte gjennom Skattefunn (støtte til forskning og utvikling). I visse tilfeller kan støtte være tillatt uten notifikasjon eller melding. Dette gjelder støtte som oppfyller kriteriene i forordningen for bagatellmessig støtte. Vilkårene omfatter blant annet en samlet øvre beløpsgrense for all slik støtte til et foretak, som innebærer at støtten anses å ha så liten påvirkning på samhandelen at den kan gis uten notifikasjon eller melding til ESA.

Finansdepartementet behandler hvert år en rekke skattesaker med sider mot EØS-avtalen. Departementet har i den forbindelse jevnlig møter og korrespondanse med blant annet ESA og Europakommisjonen. Dette arbeidet er med på å sikre Norges interesser på skatteområdet, samtidig som forpliktelsene etter EØS-avtalen overholdes.

2.7 Fordelingsvirkninger av skatte- og avgiftssystemet

Det er mange og sammensatte faktorer som påvirker utviklingen i økonomisk ulikhet. Økonomiske konjunkturer og strukturelle forhold påvirker fordelingen av markedsinntektene, se omtale i Meld. St. 1 (2022–2023) Nasjonalbudsjettet 2023. Skattesystemet bidrar til å omfordele disse inntektene blant annet ved at det er progressivt utformet (gjennomsnittlig skattesats øker med nivået på inntekten eller formuen). Skatteinntektene er dessuten en kilde til finansiering av overføringer til husholdningene og offentlige tjenester innenfor blant annet helse og utdanning, som også virker utjevnende.

Personskattenes betydning for inntektsfordelingen

Skattesystemet bidrar vesentlig til omfordeling av inntekt. Skatter og overføringer reduserer inntektsulikheten med om lag 40 pst.1 Det samlede utjevningsbidraget fra skatter og overføringer har vært forholdsvis stabilt de siste 30 årene, se figur 2.21.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Svingninger rundt årene 2000, 2005 og 2015 må sees i sammenheng med endringer i skattereglene som har ført til midlertidige skattetilpasninger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Progressivitet i inntektsskattesystemet sikrer en direkte omfordeling ved at de som tjener mest, også bidrar mer. Figur 2.22 viser gjennomsnittlig fastsatt skatt som andel av bruttoinntekt for ulike inntektsgrupper i utvalgte år. Progressiviteten i skattesystemet kommer tydelig frem ved at gjennomsnittlig skatt i prosent av inntekten stiger med inntektsnivået. Progressiviteten har økt de siste tiårene i den øverste delen av inntektsfordelingen. De med aller høyest inntekt betalte prosentvis mindre i skatt i 1994 og 2004 enn andre høy- og mellominntektsgrupper. Særlig har innføringen av utbytteskatt i skattereformen i 2006 økt den gjennomsnittlige skatten i prosent av inntekt for de øverste inntektsgruppene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Avgiftenes betydning for inntektsfordelingen

Når en skal se på hvordan skatte- og avgiftssystemet påvirker husholdningenes forbruksmuligheter og velferd, bør en ideelt sett ta hensyn til at også avgifter påvirker forbruksmulighetene. Avgifter avhenger ikke av den enkeltes inntekt eller formue og er ikke et egnet virkemiddel i fordelingspolitikken. Avgifter er indirekte skatter som, til forskjell fra direkte skatter, normalt ikke ilegges forbruker direkte, men indirekte via avgiftspliktige produsenter og importører. I hvor stor grad avgiftsbelastningen overveltes i prisene til forbrukerne, avhenger av tilbud og etterspørsel etter varene og tjenestene som omfattes av avgiften. Det foreligger imidlertid ingen informasjon som viser om avgiftene belastes henholdsvis privatpersoner eller næringsdrivende eller hvordan avgiftsinnbetalingen fordeler seg på ulike inntektsintervaller. Departementet gir ikke anslag på fordelingsvirkninger av endringer i enkeltavgifter. Departementet har i figur 2.23 fordelt aggregerte avgiftsinntekter etter inntektsdesiler basert på modellen Lotte-Konsum.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I figuren er personene tildelt en andel av husholdningens inntekt justert for stordriftsfordeler (ekvivalent inntekt), og rangert etter stigende inntekt i ti like store grupper (inntektsdesiler). Tilsvarende er personene tilordnet en andel av husholdningens innbetalte skatter og avgifter.

Figuren viser at personer med lave inntekter har lavere samlet skatte- og avgiftsbelastning enn personer med høye inntekter. Samtidig bidrar avgiftene til å svekke progressiviteten i skatte- og avgiftssystemet. Dette skyldes delvis at beregningene tar utgangspunkt i husholdningenes bruttoinntekt. Personer med høy bruttoinntekt betaler en større andel av bruttoinntekten i skatt enn personer med lav bruttoinntekt og har dermed en mindre andel av inntekten disponibel til forbruk. Det er inntekten etter skatt som kan forbrukes og belastes med avgifter. For en person med høy bruttoinntekt vil dermed avgiftene utgjøre en mindre andel av bruttoinntekten enn for en person med lav bruttoinntekt. Dersom beregningene var basert på inntekt etter skatt (disponibel inntekt), ville avgiftsbelastningen vært jevnere som andel av inntekt i de ulike inntektsgruppene.

2.8 Anslag på skatteutgifter og skattesanksjoner

I skatte- og avgiftssystemet er det en rekke unntak og særordninger som bidrar til å redusere de offentlige inntektene. De representerer en fordel for dem som omfattes, sammenlignet med å bli skattlagt etter de ordinære reglene.

Det norske skattesystemet bygger på prinsippet om at alle inntekter og verdier skal beskattes, og at skattegrunnlaget skal tilsvare de reelle, økonomiske størrelsene. Når det likevel ikke er slik i enkelte tilfeller, kan det for eksempel være ut fra et politisk ønske om å ivareta andre hensyn eller å tilgodese bestemte formål.

Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet finnes skattesanksjoner, det vil si at det i noen tilfeller ilegges en skatt eller avgift som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet sett av regler eller av sentrale prinsipper. Et eksempel er fiskale avgifter på innsatsfaktorer i næringsvirksomhet.

I motsetning til tiltak over budsjettets utgiftsside vedtar ikke Stortinget nivået på skatteutgifter og skattesanksjoner i de årlige budsjettene. Skatteutgifter blir dermed ikke gjenstand for årlige budsjettmessige prioriteringer på samme måte som ordninger på utgiftssiden. Dette avsnittet er derfor ment å gi supplerende informasjon og synliggjøre budsjettvirkninger av avvik fra skatte- og avgiftsreglene. Oversikten over slike unntak er ikke fullstendig, blant annet har det ikke vært mulig å kvantifisere alle skatteutgiftene. Vedlegg 1 gir en detaljert oversikt over departementets beregninger av skatteutgifter og skattesanksjoner samt en nærmere analyse av skatteutgifter.

Størrelsen på skatteutgifter og skattesanksjoner avhenger av hvordan referansesystemet defineres. I utgangspunktet legges de generelle skatte- og avgiftsreglene til grunn. På noen områder legges hovedprinsipper for utformingen av skatte- og avgiftssystemet til grunn, slik disse er nedfelt i blant annet skattereformene i 1992, 2006 og 2016. Dette gjelder for eksempel for avskrivningssatser, beskatning av bolig og enkelte avgifter. I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden, det vil si at skatteutgiften settes lik skatteinntektene som det offentlige taper som følge av lempeligere regler enn det referansesystemet tilsier. Ved beregningene ser en bort fra atferdsendringer. Beregningene vil derfor i mange tilfeller ikke tilsvare et realistisk anslag på provenytapet av skatteutgiften.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 2.24 viser hvordan netto skatteutgifter i 2022 fordeles på ulike områder. Unntak i merverdiavgiftssystemet er den største skatteutgiften og utgjør om lag 26 pst. av de samlede skatteutgiftene. Skatteutgifter ved selskapsbeskatningen medregnet petroleumsvirksomhet utgjør om lag 8 pst. Rabatter i formuesskatten utgjør 19 pst., mens lavere inntektsskatt og dokumentavgift av bolig utgjør om lag 20 pst. av de samlede skatteutgiftene. Skatteutgifter ved finanskapital og pensjonssparing utgjør om lag 7 pst. av samlede skatteutgifter, mens den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften og skatteutgifter på lønn og pensjon utgjør henholdsvis 9 pst. og 4 pst. Særavgiftene utgjør 6 pst. av de samlede netto skatteutgiftene, og primærnæringer utgjør 1 pst.

2.9 Metoder for provenyberegninger

Endringer i skatte- og avgiftsregelverket vil som regel påvirke statens inntekter fra skatter og avgifter. Virkningene på statens inntekter av endringer i skatte- og avgiftsreglene omtales ofte som provenyvirkninger, til forskjell fra endringer i skatte- og avgiftsinntektene som skyldes andre utviklingstrekk, herunder de økonomiske konjunkturene. Et godt beslutningsgrunnlag må inneholde informasjon om hvilke provenyvirkninger forslag til endringer i skatte- og avgiftsregelverket har.

Finansdepartementet anslår provenyvirkninger av skatte- og avgiftsendringer ved hjelp av en rekke ulike metoder. Metodene varierer fra avanserte modeller til enkle anslag basert utelukkende på statistikk. Hvilken metode som brukes, avhenger av hvilke modeller som er utviklet, hvilke datagrunnlag som er tilgjengelige og hvilken tidsfrist beregningen gjøres under.

Nedenfor oppsummeres beregningsmetodene.

2.9.1 Referansesystem og referansealternativ

Referansesystem for skatte- og avgiftsreglene

Provenyvirkningene av endringer i skatte- og avgiftsreglene i budsjettåret beregnes i forhold til et referansesystem for skatte- og avgiftsregelverket. Referansesystemet er kjennetegnet ved at skatter og avgifter holdes reelt sett uendret fra året forut for budsjettåret. Det innebærer at grenser og satser2 i skatte- og avgiftsregelverket justeres hvert år i takt med anslag for den relevante vekstfaktoren, for eksempel veksten i konsumpriser, lønninger, pensjoner eller formuesverdier.

Referansesystemet for skatt er basert på gjeldende skatteregler for inneværende år, hvor fradrag og inntektsgrenser i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen i hovedsak er justert med anslått lønnsvekst. En skattyter som kun har standard fradrag (personfradrag og minstefradrag) og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt som er identisk med anslått lønnsvekst, får da tilnærmet samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet som i inneværende år. Pensjonsskatteregler justeres ut fra veksten i minstenivået i alderspensjonen og veksten i ordinær alderspensjon. Tilsvarende justeres bunnfradraget i formuesskatten i referansesystemet slik at en person med en formuessammensetting lik gjennomsnittet får samme formuesskatt i referansesystemet som i inneværende år, målt som andel av formuen. Særskilte fradrag og enkelte andre grenser i personbeskatningen justeres med anslått prisvekst.

I referansesystemet for særavgiftene justeres alle kvantumssatsene med anslått prisvekst (endring i konsumprisindeksen). Avgiftsbelastningen i referansesystemet blir dermed reelt sett uendret. Referansesystemet for merverdiavgiften baseres på gjeldende merverdiavgiftsregelverk.

Referansealternativ for skatte- og avgiftsinntektene

Provenyet som tilsvarer at alle skatter og avgifter holdes reelt sett uendret, utgjør referansealternativet for skatte- og avgiftsinntektene. Referansealternativet bestemmes av referansesystemet for skatte- og avgiftsregelverket og anslått utvikling i skatte- og avgiftsgrunnlagene. Fremskrivningen av skatte- og avgiftsgrunnlagene bygger blant annet på anslag for den makroøkonomiske utviklingen.

2.9.2 Provenyberegninger uten atferdsvirkninger

Ved den enkleste formen for provenyberegning forutsettes det at skatte- eller avgiftsendringen ikke endrer husholdningenes eller bedriftenes atferd. Provenyvirkningen gjenspeiler da kun den direkte virkningen på skatteinntektene. For eksempel beregnes provenyvirkningen av en satsendring som skattegrunnlaget multiplisert med endringen i skatte- eller avgiftssatsen.

Provenyberegninger som kun inkluderer direkte virkninger, vil i mange tilfeller være en god tilnærming til provenyvirkningen i budsjettåret regelen endres. Dette gjelder i de tilfellene hvor det er liten grunn til å anta at endringen vil gi vesentlige atferdsendringer på kort sikt eller påvirke andre skattegrunnlag nevneverdig.

2.9.3 Provenyberegninger med atferdsvirkninger

Endringer i skatter, avgifter og enkelte offentlige utgifter kan ha betydning for offentlige finanser utover den umiddelbare, direkte budsjettvirkningen. Det skyldes at endringene kan påvirke bedriftenes og husholdningenes atferd. For eksempel vil en økning i en særavgift normalt føre til at prisen på varen øker, og at etterspørselen etter varen reduseres.

Det er rimelig å anta at det vil ta tid før endringer i beskatningen av arbeids- og trygdeinntekter vil slå ut i atferdsendringer som gir et varig endret arbeidstilbud. Mange har fast arbeidstid og kan derfor ikke endre arbeidstiden uten å finne seg ny jobb eller reforhandle eksisterende arbeidskontrakter. På denne bakgrunn vil som regel provenyvirkningen uten atferdsendringer være den mest relevante å innarbeide i budsjettet.

I en del tilfeller kan det imidlertid være relevant å legge til grunn atferdsvirkninger allerede første året. Generelt skjer finansielle tilpasninger forholdsvis raskt, mens realøkonomiske tilpasninger tar lengre tid. For eksempel ble utbyttene mer enn halvert fra 2000 til 2001 som følge av den midlertidige utbytteskatten i 2001. Også ved avgiftsendringer kan tilpasninger i konsumet skje ganske fort. Generelt innarbeider departementet derfor atferdsvirkninger i budsjettanslagene for avgifter. I noen tilfeller kan det også være aktuelt å legge til grunn relativt raske tilpasninger ved enkelte endringer i inntektsskatten for personer. Ett eksempel er omleggingen av pensjonistbeskatningen i 2011, der departementet antok en viss virkning på arbeidstilbudet første året.

I enkelte tilfeller vil tilpasningene kunne komme før skatteendringen har trådt i kraft. Et eksempel er utbytteskatten som ble innført som en del av skattereformen i 2006. Mange personlige aksjonærer tilpasset seg den varslede utbytteskatten ved å ta ut store utbytter i forkant av at utbytteskatten ble innført. De ekstraordinære utbyttene før reformen ble i stor grad tilbakeført til selskapene i form av lån og ny egenkapital. De varslede økningene i utbytteskatten i 2016 og 2022 slo også ut i en sterk vekst i utbyttene frem mot årsskiftet. Et annet eksempel er omleggingen av engangsavgiften. Da budsjettforslaget ble lagt frem i oktober 2006, ble det klart at biler med lave CO₂-utslipp ville få lavere engangsavgift etter 1. januar 2007, mens biler med høye CO₂-utslipp ville få høyere engangsavgift. Dette førte til at kjøp av bilmodeller som ville få lavere avgift, ble utsatt, mens kjøp av bilmodeller som ville få høyere avgift, ble fremskyndet.

Normalt vil en provenyberegning som inkluderer atferdsvirkninger, kun inneholde den direkte virkningen på skatteinntektene gjennom det skattegrunnlaget som blir direkte påvirket av regelendringen. Provenyberegningen vil da både ta hensyn til regelendringen og hvordan atferdsendringer hos husholdninger og bedrifter vil påvirke skattegrunnlaget.

I enkelte tilfeller bør en ta hensyn til at endringer i ett skattegrunnlag vil gi atferdsvirkninger som også vil påvirke andre skattegrunnlag. Regelendringen vil da ha en indirekte virkning på skatteprovenyet via et skattegrunnlag som ikke er direkte berørt av regelendringen. For eksempel vil en økning i avgiftene på brennevin ikke bare øke prisen og redusere etterspørselen etter brennevin. Økningen kan også vri alkoholkonsumet fra brennevin til vin eller øl. En økning i avgiften på brennevin kan derfor øke provenyet fra avgiftene på vin og øl.