Forsiden

Prop. 1 LS (2022–2023)

FOR BUDSJETTÅRET 2023 Skatter, avgifter og toll 2023

Til innholdsfortegnelse

Del 3
Omtalesaker

14 Skattefrie satser for kostgodtgjørelse på reiser – oppfølging av anmodningsvedtak nr. 188 (2018–2019)

Stortinget fattet den 12. desember 2018 anmodningsvedtak nr. 188 om skattefrie satser for kostgodtgjørelse på tjenestereiser og pendleropphold ved behandlingen av Prop. 1 LS (2018–2019) og Innst. 3 S (2018–2019). Ved en inkurie ble Finansdepartementet først gjort oppmerksom på at vedtaket var en anmodning ved brev den 5. november 2021. Anmodningsvedtaket lyder:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at det i 2019 settes like skattefrie satser ved kostgodtgjørelse for tjenestereiser og pendleropphold utenlands som innenlands. Regjeringen bes om å ta utgangspunkt i de enhver tid gjeldende skattefrie satser for innenlandsreiser.»

Solberg-regjeringen innførte like skattefrie satser for kostgodtgjørelse på tjenestereiser og pendleropphold innenlands og utenlands fra 1. januar 2019. Endringene ble gjennomført i forskrift om takseringsregler 2019 (§ 1-2-2 og § 1-2-4) og i satsforskriften 2020 (§ 2 og § 3).

Finansdepartementet anser med dette anmodningsvedtaket som fulgt opp.

15 Rederiskatteordningen – oppfølging av anmodningsvedtak nr. 784 (2019–2020)

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Meld. St. 2 (2019–2020) Revidert nasjonalbudsjett 2020, se Innst. 360 S (2019–2020):

«Vedtak 784: Stortinget ber regjeringen utrede og vurdere endringer i rederiskatteordningen slik at selskaper innenfor ordningen i tillegg til virksomhet som kvalifiserer for rederibeskatning kan drive virksomhet som ikke er støtteberettiget, og som skal beskattes ordinært. Status for saken skal omtales i forbindelse med nasjonalbudsjettet for 2021.»

Aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper som oppfyller nærmere fastsatte vilkår, kan velge å bli beskattet etter skattelovens bestemmelser om den særskilte rederiskatteordningen. Ordningen innebærer at det ikke skal gjennomføres skattlegging av nærmere definerte skipsfartsinntekter. Netto finansinntekter i selskapene skal derimot skattlegges. Selskapene skal i tillegg svare en særskilt tonnasjeskatt etter satser som fastsettes av Stortinget i det årlige skattevedtaket.

Rederiskatteordningen inneholder bestemmelser om hva slags virksomhet og hva slags eiendeler som er tillatt innenfor ordningen. Selskaper i ordningen kan ikke drive annen virksomhet eller eie andre eiendeler.

En endring som nevnt i anmodningsvedtaket vil innebære at også virksomhet som ikke kvalifiserer for skattefritak kan drives av selskap innenfor ordningen.

Regjeringen Solberg sendte 24. september 2021 ut et høringsforslag om å innføre adgang for selskaper innenfor rederiskatteordningen til å drive visse typer skipsfartsrelatert virksomhet, som i dag ikke er tillatt innenfor ordningen (delt virksomhet), se omtale i Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022 kapittel 18.

Departementet arbeider med oppfølging av høringen. Forslagene der forutsetter godkjenning fra ESA, og et endelig lovforslag bør ikke fremmes for Stortinget før en slik godkjenning foreligger. Departementet har ikke nå grunnlag for å fremme de aktuelle forslagene til lovendringer, og vil komme tilbake til Stortinget om saken.

16 Nøytrale merverdiavgiftsregler ved leasing mv. – oppfølging av anmodningsvedtak nr. 35 punkt 13 (2021–2022)

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022, se Innst. 2 S. (2021–2022):

«Vedtak 35, punkt 13: Stortinget ber regjeringen i revidert nasjonalbudsjett 2022 foreslå tiltak for å øke elbilandelen i leasingmarkedet og innenfor varebilmarkedet, herunder konkrete forslag som vil ha umiddelbar effekt i 2022, for å hindre at disse markedene blir en barriere for å nå målet om at alle nye personbiler og lette varebiler i 2025 skal være nullutslippsbiler. Utredningen skal se på fjerning av skattefordeler til biler med utslipp i leasingmarkedet, støtteordninger til el-varebiler, og CO2-komponenten i engangsavgiften for nyttekjøretøyer med forbrenningsmotor, den skal videre se på om det kan gjøres grep i støtteordningene til el-bil som kan gi næringsdrivende styrkede og mer like fordeler som privatpersoner».

For å utkvittere den delen av vedtaket som gjelder elbilandelen i leasingmarkedet, varslet regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 2022 at et forslag om mer nøytrale merverdiavgiftsregler for leasing mv. ville bli sendt på høring.

Foruten bilforhandlere er det kun virksomheter som driver med persontransport og yrkesmessig utleie av personkjøretøy, som kan fradragsføre inngående merverdiavgift ved anskaffelse av personkjøretøy. Denne særegne fradragsretten kombinert med at omsetningen av bruktbilene er fritatt for merverdiavgift, kan gi et insentiv til leasing framfor omsetning av merverdiavgiftsbelagte biler.

Departementet utreder nå mer nøytrale merverdiavgiftsregler og vil sende et forslag på høring, med sikte på å fremme forslag til regelendringer tidligst i Revidert nasjonalbudsjett 2023.

17 Omstillingsavgift på petroleumsutvinning og klimaavtale – oppfølging av anmodningsvedtak nr. 35 punkt 17 (2021–2022)

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandling av Meld. St. 1 (2021–2022) Nasjonalbudsjettet 2022, se Innst. 2 S (2021–2022):

«Vedtak 35, punkt 17: Stortinget ber regjeringen utrede en klimaavtale med petroleumsbransjen for å redusere klimagassutslippene fra norsk olje- og gassproduksjon, herunder egnede virkemidler for å framskynde omstillingen på norsk sokkel. Denne avtalen skal sørge for at CO2-utslippene fra oljeproduksjonen på sokkelen ikke skal overskride et fastsatt utslippstak.»

I budsjettforliket om 2022-budsjettet står det at:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til enigheten om å utrede en klimaavtale med petroleumsbransjen for å redusere klimagassutslippene fra norsk olje- og gassproduksjon. Disse medlemmer mener Sosialistisk Venstrepartis forslag om å innføre en omstillingsavgift på olje og gass må inkluderes som en del av utredningen.»

I sitt alternative 2022-budsjett foreslo SV å innføre det de kaller en omstillingsavgift på 160 kroner per standard kubikkmeter oljeekvivalenter naturgass, NGL og kondensat og 50 kroner per fat råolje. Inntektene ble foreslått overført til et omstillingsfond for norsk sokkel. Det fremgår at avgiften «(…) vil sikre nødvendig finansiering til å gi leverandørindustrien vår nye grønne oppgaver raskt og samtidig kutte utslipp raskt på norsk sokkel for eksempel gjennom elektrifisering av oljeplattformer med flytende havvind.» Det fremkommer også at en slik avgift forventes å bidra til å redusere olje- og gassproduksjonens klimarisiko og redusere faren for at produksjon som risikerer å bli ulønnsom, finner sted.

Status for mål, virkemidler og utslipp i petroleumssektoren

Både petroleumsnæringen og myndighetene har etablert mål om å redusere utslippene fra petroleumssektoren. Næringens mål er forankret hos partene i arbeidslivet gjennom Konkraft. I 2020 vedtok Konkraft et mål om å redusere utslippene av klimagasser fra norsk olje- og gassindustri med 40 pst. innen 2030 og til nær null innen 2050. I anmodningsvedtak nr. 684 fra juni 2020 ba Stortinget «(…) regjeringen sammen med bransjen legge frem en plan for hvordan utslippene fra olje- og gassproduksjonen på norsk sokkel reduseres med 50 pst. innen 2030, sammenlignet med 2005, innenfor dagens virkemiddelbruk (…)» Vedtaket ber videre om at planen ivaretar hensynet til kostnadseffektive utslippsreduksjoner.

I tråd med dette anmodningsvedtaket og Hurdalsplattformen har regjeringen ambisiøse mål for utslippsreduksjoner i næringen. En plan for oppfølging av anmodningsvedtaket er forankret i Stortinget, og Olje- og energidepartementet følger utviklingen i sektoren. I Prop. 1 S (2022–2023) for Olje- og energidepartementet gis en oppdatert status for utslippsutviklingen fremover. Denne viser at utslippene er på vei ned fordi en rekke store og små tiltak er gjennomført, under gjennomføring eller under planlegging.

Så godt som alle utslipp av klimagasser fra petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen er allerede omfattet enten av EUs kvotesystem eller CO2-avgift. De aller fleste utslippene er omfattet av begge deler og står overfor en svært høy samlet karbonpris, på rundt 1 600 kroner per tonn CO2,med dagens kvotepriser. Regjeringen foreslår ingen endringer i avgiftsnivået for kvotepliktige utslipp fra petroleumsvirksomheten. Det vil gi et avgiftsnivå på 725 kroner per tonn CO2 i 2023. Samlet utslippspris er vesentlig høyere enn annen kvotepliktig industri i Norge og prisen olje- og gassutvinning i andre land står overfor. Det er dermed sterke insentiver til å redusere utslipp fra olje- og gassutvinning, blant annet gjennom elektrifisering av innretningene. Virkemidler rettet mot norske kvotepliktige utslipp vil i liten grad bidra til å redusere globale utslipp, da utslippsreduksjonene vil frigi tilsvarende kvoter til bruk i andre deler av kvotesystemet. Virkemidler rettet mot kvotepliktig sektor bidrar heller ikke til oppfyllelse av Norges mål under Parisavtalen.

I 2021 var utslippene fra olje- og gassutvinning om lag 12 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Det er en reduksjon på nær 3 mill. tonn fra toppåret 2007. Det er særlig økt bruk av kraft fra land som gjør at utslippene er redusert og på vei videre nedover. Nær halvparten av norsk olje- og gassproduksjon de neste årene vil komme fra felt som er knyttet til kraftnettet på land. Dagens utslippsfremskrivinger viser at utslippene i 2030 kan bli i størrelsesorden 32-40 pst. lavere enn i 2005. Spennet reflekterer særlig usikkerhet rundt bruk av kraft fra land på eksisterende felt. Fremskrivingene peker mot en halvering av utslippene et stykke ut på 2030-tallet når felt uten kraft fra land tømmes ut og stenges ned.

Vurdering av en klimaavtale

Utslipp fra olje- og gassutvinning kan enten reduseres gjennom lavere utslipp per produserte enhet, eller gjennom redusert produksjon. Tiltak utover det som utløses gjennom dagens allerede høye utslippspris, vil typisk innebære kraft fra land til innretninger der tiltakskostnaden er svært høy. En avtale som setter et tak på utslipp, vil derfor kunne føre til at det må innføres svært dyre klimatiltak, som øker strømforbruket og dermed strømprisene i Norge. Som nevnt over vil reduksjon i norske kvotepliktige utslipp ikke bidra til oppfyllelse av Norges internasjonale klimaforpliktelser, og i liten grad bidra til reduserte globale utslipp. Videre vil et utslippstak kunne føre til at samfunnsøkonomisk lønnsom produksjon av olje og gass må stenges ned før 2030 med de konsekvenser det kan få for Europa i dagens situasjon.

På bakgrunn av disse vurderingene vil regjeringen ikke gå videre med en innretning av en egen klimaavtale der det settes et utslippstak for petroleumssektoren. En eventuell avtale med næringen vil følges opp gjennom regjeringens arbeid med klimapartnerskap, se omtale i regjeringens Veikart for grønt industriløft.

Vurdering av en omstillingsavgift

I motsetning til CO2-avgift og kvoteplikt vil en omstillingsavgift per produserte enhet være et lite effektivt og lite treffsikkert virkemiddel for å redusere utslippene fra norsk petroleumsproduksjon. Mens CO2-avgiften og kvoteplikt gir insentiver til å redusere utslippsintensiteten fra norsk petroleumssektor, vil en slik omstillingsavgift være uavhengig av utslippene fra produksjonen. Avgiften vil derfor bare kunne bidra til reduserte utslipp gjennom insentiver til lavere produksjon.

Statens skatte- og avgiftsinntekter fra olje- og gassproduksjon overføres i sin helhet fra statsbudsjettet til Statens pensjonsfond utland (SPU). Dette er regulert i loven om Statens pensjonsfond. Prinsippet om at skatter og avgifter fra petroleumsvirksomheten skal overføres til SPU, ble etablert ved opprettelsen av Statens petroleumsfond i 1990 og er videreført siden. Det har vært bred enighet om dette prinsippet.

I sitt alternative budsjett foreslår SV at inntektene fra omstillingsavgiften skal inn på et omstillingsfond for norsk sokkel. Loven om Statens pensjonsfond og handlingsregelen tillater ikke at det innføres avgifter på oljeproduksjonen som gir inntekter som holdes utenfor kontantstrømmen. Loven og handlingsregelen er ment å verne om prinsippet om at opptjeningen av inntektene fra petroleumsvirksomheten frikobles fra bruken av dem, og at inntektene bør forvaltes i et langsiktig perspektiv. Inntektene fra en eventuell omstillingsavgift må følgelig kanaliseres inn i SPU på lik linje med andre skatter og avgifter fra petroleumsutvinningen.

Dersom en skulle bruke inntekter fra oljesektoren direkte, for eksempel gjennom å opprette et fond eller inngå en avtale om fritak for avgift, ville dette i realiteten være å svekke inntektene til SPU, og dermed ha samme virkning som å øke oljepengebruken over statsbudsjettet. Korrekt budsjettpraksis innebærer at støtte til tiltak ut over det som selskapene finner lønnsomt, skjer gjennom ordinære bevilgninger «over streken» i budsjettet. Det gjelder både tiltak på fastlandet og på sokkelen. Kostnaden vil da synliggjøres, og tiltaket vil prioriteres opp mot andre formål innenfor den ordinære budsjettprosessen.

Omstillingsavgiften som vurderes her, er en type bruttoskatt. Bruttoskatter kjennetegnes ved at staten krever en del av inntektene fra virksomheten uten å dekke en tilsvarende del av de underliggende kostnadene. Tidligere har det vært en rekke ulike bruttoskatter og andre bruttoelementer på norsk sokkel, som produksjonsavgift, bæring av statens kostnader i letefasen og glideskala som ga rett til økte statlige andeler i store funn. Alle disse bruttoelementene er nå avviklet. Gjenværende bruttoelementer som areal- og miljøavgifter har ikke som mål å gi staten inntekter, men å få selskapene til å tilbakelevere områder de ikke finner prospektive, og til å ta hensyn til eksterne virkninger av aktiviteten.

Innføring av en ny produksjonsavgift på olje og/eller gass vil kunne bidra til at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer ikke realiseres. En produksjonsavgift vil også kunne føre til at felt stenges ned på et tidligere tidspunkt enn de burde ut fra en samfunnsøkonomisk vurdering. Samlet vil derfor en produksjonsavgift bidra til å redusere verdiskapingen på norsk sokkel. Eventuelt forkortet levetid som følge av avgiften kan også føre til at investeringer i utslippsreduserende tiltak blir mindre lønnsomme.

På bakgrunn av disse vurderingene vil regjeringen ikke gå videre med SVs forslag om å innføre en omstillingsavgift på petroleumsutvinning.

Regjeringen anser med dette anmodningsvedtaket som fulgt opp. Det vises også til omtale av anmodningsvedtaket i Prop. 1 S (2022–2023) for Finansdepartementet.

18 Evaluering av NOKUS-reglene og reglenes samvirke med kildeskatt på renter og royalties mv. – oppfølgning av anmodningsvedtak nr. 35 punkt 31 (2021–2022)

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022, se Innst. 2S (2021–2022) :

«Vedtak 35, punkt 31 [Stortinget ber regjeringen] om i løpet av 2022 å gjennomføre en grundig evaluering av dagens skatteordning for NOKUS-selskap, herunder også vurdere hvordan denne ordningen samvirker med kildeskatt.»

Skatteloven §§ 10-60 flg. har regler om skattlegging av norskkontrollerte selskap hjemmehørende i lavskatteland (NOKUS-reglene). NOKUS-reglene har til formål å sikre investeringsnøytralitet og motvirke skattemotiverte etableringer i land med lav skatt. Reglene innebærer at norske eiere blir skattlagt løpende for sin forholdsmessige andel av overskudd i selskap mv. under norsk kontroll i lavskatteland.

Kildeskatt på renter, royalty og leiebetalinger for visse fysiske eiendeler ble innført ved statsbudsjettet for 2021, se skatteloven §§ 10-80 flg. Selskap hjemmehørende i lavskatteland skal etter disse reglene betale kildeskatt på betalinger av renter, royalty og leiebetalinger for visse fysiske eiendeler, som selskapet mottar fra nærstående selskap hjemmehørende i Norge.

Reglene om kildeskatt omfatter også norskkontrollerte selskap som er hjemmehørende i lavskatteland (NOKUS-selskap). Betalinger til slike selskap som er ilagt kildeskatt, vil også inngå som del av overskuddet i NOKUS-selskapet som de norske aksjonærene blir skattlagt for. Uten samordning mellom disse reglene kunne et selskap bli ilagt to ulike norske skatter på den samme inntekten. For å unngå at inntekt kan bli truffet av begge regelsett, ble det derfor i Revidert nasjonalbudsjett 2021 innført regler som skal hindre dette.

Departementet har vurdert det slik at det ikke er mulig å gjennomføre en grundig evaluering av NOKUS-reglene i løpet av 2022. Helheten mangler i påvente av den internasjonale utviklingen på området, og særlig ferdigstillelsen av arbeidet med en to-pilarløsning for beskatning av store multinasjonale konsern i Norge, se nærmere i kapittel 19. Departementet vil derfor komme tilbake til Stortinget med en vurdering av NOKUS-reglene når to-pilarløsningen er innført i norsk rett.

19 Skattlegging av internasjonale konsern – oppfølging av anmodningsvedtak nr. 35 punkt 37 og 35 punkt 38 (2021–2022)

Stortinget fattet to anmodningsvedtak om internasjonale skattetilpasninger ved behandlingen av Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022, se Innst. 2 S (2021–2022).

«Vedtak 35, punkt 37: Stortinget ber regjeringen intensivere arbeidet mot internasjonale skattetilpasninger og skatteflukt gjennom å aktivt arbeide for effektive multilaterale løsninger i internasjonale fora, og implementere nødvendige løsninger og tiltak i det norske skattesystemet.»
«Vedtak 35, punkt 38: Stortinget ber regjeringen utrede tiltak mot overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlaget, utover OECDs/Inclusive Frameworks konsensusløsning om endringer i fordeling av beskatningsrett og minimumsskatt (to-pilarløsningen).»

Departementet anser anmodningsvedtakene som fulgt opp gjennom omtalen nedenfor.

Globaliseringen og digitaliseringen har ført til at flernasjonale konsern stadig styrker sin dominans på verdensmarkedet. Den teknologiske utviklingen har bidratt til fremvekst av nye forretningsmodeller, og har i økende grad gjort det mulig for selskap å betjene markeder uten fysisk tilstedeværelse. Dette setter press på det eksisterende internasjonale skatterammeverket. Det ble utarbeidet i en tid da selskapene hadde sterkere geografisk tilhørighet til landene de drev aktivitet i. Utfordringene reiser skattemessige problemstillinger som berører mange land, og de krever omforente globale løsninger.

Utfordringene med internasjonale skattetilpasninger og skadelig skattekonkurranse har lenge stått høyt på den politiske dagsorden i Norge og internasjonalt. I perioden 2013 til 2015 gjennomførte medlemslandene i OECD og G20 BEPS-prosjektet (Base Erosion and Profit Shifting Project). Her ble det oppnådd enighet om en rekke tiltak mot overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlaget. I 2016 opprettet OECD og G20 forumet «Inclusive Framework on BEPS» (Inclusive Framework) for å følge opp tiltaksplanen. Dette er et samarbeidsorgan som i dag består av 141 medlemsland og -jurisdiksjoner.

En sentral del av BEPS-prosjektet gjaldt hvordan digitalisering har endret måten virksomhet utøves på i den globale økonomien. Digitalisering av økonomien forsterker utfordringene med skattlegging av store flernasjonale konsern, og reiser flere utfordringer enn overskuddsflytting. Det var derfor enighet blant G20- og OECD-landene som deltok i BEPS-prosjektet, om behovet for å reformere de internasjonale reglene for skattlegging av en stadig mer digitalisert økonomi og å sikre balanserte og stabile langsiktige løsninger. Arbeidet har fortsatt som en forlenget del av BEPS-samarbeidet, innenfor rammen av Inclusive Framework. Målet er å komme frem til en konsensusbasert og langsiktig internasjonal skatteløsning, som sikrer rettferdige og stabile vilkår.

Løsningen det er oppnådd en foreløpig politisk enighet om i oktober 2021, består av to hoveddeler omtalt som «pilarer».

Den første delen (pilar 1) dreier seg om hvordan rett til skattlegging av selskapsoverskudd skal fordeles mellom land. Den politiske erklæringen innebærer en omfordeling av skattegrunnlag slik at markedsstaters skattegrunnlag øker noe. I hovedtrekk skal omfordelingen gjennomføres ved at de største og mest lønnsomme flernasjonale konsernene skal skattlegges for en del av sitt globale overskudd i de markedene hvor de har inntjening, uavhengig av fysisk tilstedeværelse i markedet. Ordningen skal omfatte konsern med global omsetning over 20 mrd. euro og lønnsomhetsgrad over 10 pst. som andel av omsetningen. Det innebærer at om lag 120 av de største konsernene i verden vil bli omfattet av pilar 1.

Den andre delen (pilar 2) handler om minimumsskattlegging av store flernasjonale konsern. For disse skal det etableres et minimum effektivt skattenivå på minst 15 pst. Hensikten er å redusere skattekonkurransen mellom land, og dempe insentivene til internasjonal skatteplanlegging og overskuddsflytting. Reglene skal omfatte konsern med en omsetning på mer enn 750 mill. euro. Det samsvarer med omsetningsterskelen i reglene for land-for-land-rapportering til skattemyndighetene.

Enigheten om en to-pilarløsning forutsetter også at land som har innført bruttoskatter på digitale tjenester (Digital Service Taxes) og lignende ensidige tiltak, skal fjerne disse. Landene forplikter seg også til å avstå fra å innføre slike skatter i fremtiden. Hvilke konkrete tiltak landene må avstå fra, skal defineres nærmere i den multilaterale konvensjonen som må inngås for å gjennomføre pilar 1.

Etter at Inclusive Framework ble enig om rammene for og hovedelementene i to-pilarløsningen i oktober 2021, har det vært arbeidet intensivt med utfyllende innhold og tekniske løsninger for de to pilarene. Dette arbeidet skjer i arbeidsgrupper under Inclusive Framework. Begge pilarene forutsetter at det enkelte land utformer regelverk som er i tråd med de omforente løsningene. For å sikre ensartede regler, er det i den politiske erklæringen lagt til grunn at det skal utarbeides modellregler. Gjennomføringen av pilar 1 forutsetter også at det inngås en multilateral konvensjon.

For pilar 1 arbeides det fortsatt med modellregler. OECD har siden februar i år fortløpende sendt ut utkast til modellregler for de ulike elementene i regelverket på høring. I juli ble en rapport om fremdriften i arbeidet med regler for utvidet beskatningsrett for markedsstater sendt på høring. Rapporten inneholdt en konsolidert versjon av forslag til materielle regler, men inkluderte ikke regler om den administrative gjennomføringen av den nye beskatningsretten eller reglene som er tenkt inntatt i den multilaterale konvensjonen. Videre ble det skissert en revidert tidsplan for det videre arbeidet med pilar 1.

Inclusive Framework vil vurdere innspillene fra høringen med mål om å bli enige om hovedtrekkene i modellreglene på et møte i oktober. Videre er det forventet at den multilaterale konvensjonen skal være ferdigforhandlet og klar til signering i løpet av første halvår 2023, og tre i kraft så snart en kritisk masse av land har ratifisert den. Hva som skal anses som en kritisk masse vil defineres i konvensjonen selv. Det uttalte målet er at konvensjonen skal tre i kraft i 2024.

For pilar 2 ble modellreglene ferdigstilt og offentliggjort i desember 2021. Inclusive Framework arbeider også med et rammeverk for den administrative gjennomføringen og praktiseringen av reglene. I henhold til tidsplanen for pilar 2 skal dette arbeidet være ferdig innen utgangen av 2022.

Modellreglene for pilar 2 utgjør et stort og komplisert regelverk som må tilpasses nasjonal lovgivning. Det kreves derfor et omfattende regelverksarbeid i landene som innfører reglene. Det er kommet signaler fra mange av medlemslandene i Inclusive Framework om at det vil være vanskelig å få på plass nasjonale regelverk tidsnok til at reglene kan virke fra 2023. I EU foreslo Europakommisjonen i desember 2021 et direktiv for innføring av pilar 2 i EU-landene. Direktivet er enda ikke vedtatt, men i kompromissforslaget som foreligger, er fristen for å ta inn reglene i nasjonal rett satt til 31. desember 2023.

Som omtalt i Meld. St. 2 (2021–2022) Revidert nasjonalbudsjett 2020 punkt 4.3, legger departementet til grunn at målsettingen bør være å innføre regelverket i Norge fra 2024. En forutsetning for å oppfylle denne målsettingen er at Inclusive Framework holder tidsplanen for utformingen av et rammeverk for den administrative gjennomføringen og praktiseringen av reglene. Videre bør tidsplanen for innføring av reglene i Norge tilpasses innføringen i andre medlemsland, herunder gjennomføringen i EU.

I tillegg til det internasjonale arbeidet med skattlegging av store flernasjonale selskap, er det nødvendig med gode nasjonale regler for å sikre det norske skattefundamentet. Arbeidet med å forbedre regelverket, og vurdere tiltak mot overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlaget pågår kontinuerlig.

Norge har de siste årene gjennomført flere endringer i regelverket blant annet for å følge opp BEPS-prosjektets anbefalte tiltak mot overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlaget. Det arbeides også med å oppdatere Norges skatteavtalenettverk med ulike bestemmelser og minimumsstandarder som er utviklet gjennom BEPS-prosjektet.

Hurdalsplattformen har et punkt om å vurdere tiltak som kan motvirke utilsiktede tilpasninger til aksjonærmodellen og fritaksmetoden. Regjeringen har også gitt Skatteutvalget mandat til å utrede dette.

En utilsiktet tilpasning kan være at fysiske personer med ubeskattede latente aksjegevinster, flytter ut av Norge. Gjeldende skatteregler for utflytting fanger i noen grad opp slike gevinster til beskatning. De ivaretar likevel ikke fullt ut prinsippene om at verdier som opptjenes i Norge, bør beskattes her, og at alle bør skatte etter evne. Regjeringen mener at det er viktig med regler som sikrer at aksjegevinster som opptjenes i Norge, så langt som mulig blir skattlagt her. Departementet utreder derfor nå strengere regler for beskatning av personer som flytter ut av Norge med urealiserte aksjegevinster. Det er viktig at reglene blir utformet slik at de fungerer mest mulig effektivt og at de er i tråd med EØS-avtalens regler om de fire friheter. EØS-retten på dette området har vært under utvikling i retning av større handlingsrom for regler som sikrer at hvert land kan beskatte inntekter som er opptjent i landet. Det er imidlertid ikke avklart hvor strenge regler som kan innføres. For å kunne foreslå mest mulig effektive innstramminger, innenfor rammene av EØS-avtalen, bør det EØS-rettslige handlingsrommet vurderes nærmere. Disse vurderingene vil ta noe tid, og endringene vil være av en art som tilsier offentlig høring før et forslag fremmes for Stortinget. Alternativet ville vært å foreslå mindre innstramminger nå, eksempelvis utvidelse av femårsregelen om bortfall av utflyttingsskatt, som klart ikke ville være i strid med våre EØS-forpliktelser.

I lys av den pågående utredningen og Skatteutvalgets arbeid med disse spørsmålene, fremmes det ikke forslag til innstramminger i reglene om utflyttingsskatt nå.

Det kontinuerlige arbeidet med regelverket for å motvirke uthuling av det norske skattefundamentet er en viktig oppgave som regjeringen prioriterer.

20 Eiendomsskatt og aktører med stor eiendomsmasse – oppfølging av anmodningsvedtak nr. 35 punkt 39 (2021–2022)

20.1 Bakgrunn

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022, se Innst. 2 S (2021–2022):

«Vedtak 35, punkt 39: Stortinget ber regjeringen i samarbeid med kommunesektoren utrede endringer i regelverket for eiendomsskatt slik at aktører med stor eiendomsmasse ikke kommer uforholdsmessig gunstig ut sammenlignet med vanlige boligeiere.»

Bakgrunnen for vedtaket synes å ha vært oppslag i mediene om at store eiendomsaktører slipper, eller bare i liten grad betaler eiendomsskatt på sine utleieleiligheter. I tillegg har Oslo kommune tilskrevet finansministeren og foreslått endringer med samme siktemål.

Departementet anser anmodningsvedtaket som fulgt opp gjennom omtalen nedenfor.

20.2 Gjeldende rett

Eiendomsskatt skrives ut med hjemmel i lov om eigedomsskatt til kommunane (eigedomsskattelova) av 6. juni 1975. Det er kommunestyret i den enkelte kommune som avgjør om det skal skrives ut eiendomsskatt i kommunen. Eiendomsskatten er en skatt på fast eiendom, og kommunen kan velge mellom ulike utskrivingsalternativer med hensyn til hva slags type eiendom som skal omfattes. Inntektene fra skatten tilfaller kommunen i sin helhet.

Eiendomsskatten er en objektskatt som skrives ut på den enkelte eiendom. Den betales uavhengig av hvem som eier eiendommen, og eierens økonomiske forhold.

Utskriving av eiendomsskatt baseres på eiendommens markedsverdi. Som hovedregel foretas verdsettelsen ved lokal (kommunal) taksering. For boligeiendom kan man alternativt basere verdsettelsen på boligens formuesgrunnlag. Med virkning fra skatteåret 2020 er det innført en obligatorisk reduksjonsfaktor på 30 prosent ved verdsettelsen av bolig- og fritidseiendom.

Fra 1993 har kommunestyrene hatt adgang til å vedta at det skal benyttes et bunnfradrag ved utskriving av eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendom. Om det skal gis bunnfradrag, og størrelsen på dette, vedtas fra år til år. Fradraget skal være i form av et fast beløp, ikke i prosent. Dette medfører at fradraget får en progressiv karakter ved at det betyr mest ved lavere boligverdier. Kommunene har ikke mulighet til å ta hensyn til eierens samlede økonomi i utformingen av et eventuelt bunnfradrag, jf. at eiendomsskatten er en objektskatt.

Bunnfradrag gis «i eigedomsskatten for alle sjølvstendige bustaddelar i faste eigedomar som ikkje vert nytta i næringsverksemd». Dette innebærer for eksempel at det vil være to bunnfradrag i en tomannsbolig osv. Bunnfradrag gis uavhengig av eieformen til boligen. Basert på lovens forarbeider legges det til grunn at det skal gis ett bunnfradrag for hver boenhet også i utleieeiendom. I en bygård med ti utleieleiligheter vil det følgelig bli gitt ti bunnfradrag. Begrunnelsen for dette er et siktemål om likebehandling mellom eie og leie av boligeiendom. Bunnfradraget tilordnes den enkelte boligenheten, noe som medfører at eieren av utleieeiendom får samtlige bunnfradrag i en eiendom med flere boenheter.

Eigedomsskattelova fastsetter ikke noe tak for størrelsen på bunnfradraget. Finansdepartementet har i fortolkningsuttalelse lagt til grunn at bunnfradraget ikke kan settes så høyt at det får karakter av et fritak. Høyesterett har i dom fra 2019 om gyldigheten av bunnfradraget i Oslo kommune på 4 mill. kroner uttalt at det «ligger i grenseland» for det tillatte når konsekvensen av det høye fradraget var at kun om lag 20 prosent av boligene ilegges eiendomsskatt, og om lag 80 prosent fritas.

73 av 254 kommuner med eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendom bruker bunnfradrag i 2022. Gjennomsnittlig bunnfradrag var på 380 000 kroner, mens medianen for bunnfradrag var på 200 000 kroner.

Oslo kommune har landets høyeste bunnfradrag med 4 mill. kroner. Bunnfradragene i Bergen og Trondheim var i 2022 på henholdsvis 0,75 og 0,55 mill. kroner.

Kombinasjonen av den lovfestede, obligatoriske reduksjonsfaktoren ved verdsettelsen av bolig (og fritidseiendom) og Oslos høye bunnfradrag gjør at slik eiendom ikke pålegges eiendomsskatt før verdien overstiger 5,7 mill. kroner i Oslo kommune.

20.3 Konsultasjon med kommunesektoren

I tråd med anmodningsvedtaket har departementet konsultert kommunesektoren ved å avholde møte med KS om saken. KS viser til at eiendomsskatten er en objektskatt, og at eierforholdene eller bruken av objektet ikke skal tillegges vekt. Å skille mellom primær- og sekundærbolig, eie/leie eller hvem som eier boligen vil bryte med disse prinsippene. Det vil også kunne påføre kommunene administrative merkostnader. KS viser videre til at eiendomsskatten skal administreres på kommunalt nivå. Det er derfor viktig at regelverket ikke kompliseres med endringer som vil kreve mye kontroll og oppfølging.

KS peker også på at kommunene i dag kan velge mellom lokal taksering eller bruk av Skatteetatens formuesgrunnlag ved verdsettelsen av boligeiendom. Denne valgmuligheten vil kunne innskrenkes dersom det innføres regler som krever mye kontroll. Kommunene vil da velge å bruke datagrunnlag fra Skatteetaten, ettersom dette vil være mindre ressurskrevende. Videre anfører KS at en omklassifisering av utleieleiligheter til «næringseiendom» vil kunne få betydning for kommunenes valg av utskrivingsalternativ. En kommune som kun ønsker å skrive ut eiendomsskatt på næringseiendom etter dagens regler, vil etter en slik endring også måtte inkludere utleid boligeiendom.

Dersom bunnfradraget fjernes for utleieeiendom, mener KS at skatteøkningen som følge av dette kan bli skjøvet over på leietagerne. Det kan skape økt press på leiemarkedet. KS viste videre til at det er en relativt liten andel av eiendomsmassen som eies av de store eiendomsaktørene.

Endelig har KS vist til at problemstillingen som er reist, begrenser seg til en enkeltstående kommune, og at ingen av landets øvrige kommuner har et tilsvarende ønske om endring. Det vises til at en lovendring for å ivareta ønskene fra en enkelt kommune ikke anses som hensiktsmessig, og at problemet som påpekes i anmodningsvedtaket, kan løses av kommunen innenfor gjeldende regelverk.

20.4 Departementets vurderinger

Anmodningsvedtaket synes å bygge på en forutsetning om at det skjer en forskjellsbehandling mellom «aktører med stor eiendomsmasse» og «vanlige boligeiere». Dette bygger muligens på en antagelse om at det å ha mange eiendommer i seg selv medfører en fordelaktig skattemessig behandling, eventuelt at aktører med stor eiendomsmasse kan spre skattebyrden ut over mange eiendommer.

Problemstillingen som reises i anmodningsvedtaket bygger på et ønske om større likhet mellom «aktører med stor eiendomsmasse» og «vanlige boligeiere». Også private boligeiere har krav på obligatorisk reduksjonsfaktor og bunnfradrag dersom kommunen har vedtatt dette. Dette gjelder både med hensyn til egen bolig, utleie av en eller flere sekundærboliger og utleie av en leilighet i egen bolig, hvor denne kvalifiserer som selvstendig boenhet.

Gjeldende regler kan imidlertid oppleves å åpne for urimelige utslag ved at store investorer kan tilpasse seg slik at de unngår eiendomsskatt. For Oslos tilfelle kan dette gjøres ved å investere i objekter av en verdi som ikke pålegges eiendomsskatt. Som påpekt av KS er dette en situasjon som kan løses av kommunen selv innenfor gjeldende regelverk.

Departementet ser det ikke som aktuelt å foreslå endringer som i praksis kun vil være aktuelle i en enkeltstående kommune, og for et begrenset antall investorer. Videre vil departementet ikke anbefale endringer knyttet til eierform (som AS), antall leiligheter eid av samme subjekt, eller begrense antall bunnfradrag. Det vises her til at slike løsninger vil bryte med prinsippet om eiendomsskatten som en objektskatt, og at hver selvstendig boenhet skal tilordnes ett bunnfradrag. Slike regler vil også kunne åpne for tilpasninger gjennom oppretting av flere selskaper. Tiltak som direkte og utelukkende vil treffe «aktører med stor eiendomsmasse» vil derfor innebære flere utfordringer.

Departementet har likevel vurdert konkrete endringer som kan forhindre at store aktører slipper eller får redusert eiendomsskatt. Disse forslagene vil imidlertid ha en bredere begrunnelse enn primært å skulle gjelde kun for disse.

Et tak på bunnfradraget

Det kan inntas i loven et generelt tak for størrelsen på bunnfradraget som kommunene kan vedta. Prisnivået på bolig (og fritidseiendom) varierer sterkt geografisk. Det kan derfor være vanskelig å finne et felles beløp for hele landet. Taket vil imidlertid være et maksimumsbeløp, slik at bunnfradraget vil kunne tilpasses lokale forhold og ønsker innenfor det fastsatte taket.

Et tak på bunnfradraget ville sikre at overskytende verdi på eiendommen dannet grunnlag for beskatning. Hvor stor denne andelen ville være, avhenger av størrelsen på bunnfradraget. Videre kan et tak utformes slik at det gjelder både eid og utleid eiendom, og dermed unngå å bryte med dagens regler og skape et skille mellom disse.

En løsning basert på et tak kunne også bidra til å opprettholde eiendomsskattens karakter av å være en objektskatt i betydningen en skatt alle, eller majoriteten med den aktuelle typen objekt betaler.

Bunnfradrag forbeholdes primærbolig

I formuesbeskatningen skilles det mellom primær- og sekundærbolig. En tilsvarende sondring kunne innføres i eiendomsskatten. Dette ville innebære at kun bolig bebodd av eieren innrømmes bunnfradrag. Utleid bolig ville dermed ikke ha rett til bunnfradrag, og hele verdien av slik eiendom vil komme til beskatning.

Som påpekt ovenfor er det eieren av en eiendom som nyter godt av bunnfradrag. Bunnfradrag for leietagere av utleid eiendom er derfor indirekte. Dersom bunnfradrag forbeholdes primærbolig, vil eiendomsskatten øke for eieren av utleieeiendom. Det fremstår som krevende å beregne i hvilken grad utleier vil velte den økte utgiften over på leietager i form av økt husleie.

Tall fra Statistisk Sentralbyrå viser at rundt 560 000 husholdninger, eller om lag en million personer leier bolig i Norge. Dette tilsvarer 23,2 prosent av husholdningene. Selv om effekten av en fjerning av bunnfradrag for utleieboliger er usikker, vil en slik endring kunne forsterke en oppfatning om at eiere av bolig kommer bedre ut økonomisk enn leietagere.

Konklusjon

Basert på ovenstående gjennomgang finner ikke departementet grunnlag for å foreslå endringer i eigedomsskattelova vedrørende bunnfradrag nå. Med den foreliggende vurderingen anser departementet anmodningsvedtaket for fulgt opp.

Departementet viser likevel til at beskatning av boligeiendom vil inngå i Skatteutvalgets utredning, og at regjeringen har startet arbeidet med en egen boligmelding. Departementet ser det som hensiktsmessig at problemstillingen reist i anmodningsvedtaket vurderes i en bredere sammenheng, og at man kommer tilbake til eventuelle endringer i eigedomsskattelova i lys av dette.

21 Omfordelende kompensasjon for økte miljøavgifter – oppfølging av anmodningsvedtak nr. 35 punkt 40 (2021–2022)

21.1 Innledning

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022, se Innst. 2 S (2021–2022):

«Vedtak 35, punkt 40: Stortinget ber regjeringen utrede en modell for omfordelende kompensasjon for økte miljøavgifter innen statsbudsjettet for 2023.»

I Stortingets innstilling presiseres det at omfordelingen kan skje gjennom en årlig skatterefusjon eller en månedlig eller årlig tilskuddsordning. Kompensasjonen skal være progressiv, og modellen kan også inneholde en geografisk komponent, samt barnetillegg.

Anmodningsvedtaket anses fulgt opp gjennom omtalen i denne proposisjonen.

21.2 Sammendrag

Regjeringen har vurdert ulike modeller for omfordelende kompensasjon av økte miljøavgifter i lys av formuleringene i anmodningsvedtaket. Blant modellene som er vurdert, er omfordeling innenfor det eksisterende skattesystemet, ordninger med utbetalinger utenfor skattesystemet og mer direkte kompensasjon gjennom for eksempel redusert veibruksavgift. Skatteetaten har vurdert forvaltningsrettslige og systemtekniske problemstillinger ved ulike alternativer. Utredningen har også sett hen til ordninger for kompensasjon for klimaavgifter i andre land og erfaringer derfra.

Norge har allerede et skattesystem som virker omfordelende og har tekniske og administrative løsninger som tar hensyn til individuelle inntekts- og formuesforhold mv. Terskelen for å etablere nye utbetalingsordninger bør derfor være høy. Det anslås at de foreslåtte miljøavgiftsøkningene for 2023 utgjør i underkant av 200 kroner per innbygger 17 år og eldre. Selv om avgiftene og en eventuell kompensasjon vil øke frem mot 2030, fremstår det som unødvendig kompliserende og byråkratisk å etablere en ny, omfordelende kompensasjonsmodell på utsiden av det eksisterende skattesystemet.

Regjeringen mener at kompensasjon som skal differensieres etter inntekt, bør ta utgangspunkt i det eksisterende skattesystemet. Å bruke handlingsrommet fra økte miljøavgifter til lettelser på lave og middels inntektsnivåer er i tråd med regjeringens mål om et mer omfordelende skattesystem. Det er også i tråd med faglige anbefalinger om hvordan en modell for omfordelende kompensasjon for økte miljøavgifter kan innrettes. Ved å kombinere økt generell progressivitet i skattesystemet med en videreføring og styrking av særskilte tiltak både i skattesystemet og på utgiftssiden har regjeringen tatt i bruk et bredt sett av virkemidler som knytter sammen klimapolitikken og den økonomiske politikken. Brede grupper tilgodeses, men relativt sett mest de med lav og middels inntekt.

I 2023-budsjettet foreslår regjeringen å øke klimaavgiftene med 21 pst. utover prisstigning, se punkt 8.10. Samtidig foreslås det i kapittel 3 ytterligere omfordelende inntektsskatt, i form av skattelettelser til skattytere med inntekt under 750 000 kroner og skjerpelser for høyinntektsgrupper. Videre foreslår regjeringen tiltak både på utgifts- og inntektssiden av budsjettet som avhjelper situasjonen for husholdningene. Som et av flere tiltak for å avhjelpe økte levekostnader for vanlige folk i en tid med økende priser, foreslås det å redusere veibruksavgiften og grunnavgiften på mineralolje. Tiltakene er tilpasset dagens økonomiske situasjon, og den videre utviklingen i avgiftsnivået vil fastsettes i de årlige budsjettene. På statsbudsjettets utgiftsside er den en rekke andre forslag som gjelder folks hverdagsøkonomi, deriblant videreføring av strømstønadsordningen for husholdninger, redusert makspris i barnehage og reduserte ferjetakster, jf. nærmere omtale i Gul bok 2023. Det vises også til at budsjettet for 2022 inneholdt endringer som bidro til å kompensere husholdningene for kostnads- og avgiftsøkninger – blant annet økt reisefradrag, redusert trafikkforsikringsavgift, reduserte fergetakster, utvidelse av strømstøtteordningen for husholdninger og flere utvidede tilskuddsordninger.

21.3 Faglig grunnlag for vurderingene

21.3.1 Miljøavgifter

Miljøavgifter bidrar til en riktigere prising av miljøskadelig aktivitet og gir insentiv til mer miljøvennlig atferd. Avgifter på klimagassutslipp, veibruksavgiften, avgift på NOX og svovelavgift er eksempler på miljøavgifter. Når miljøavgifter virker etter hensikten, reduseres miljøskadelig aktivitet. Da reduseres imidlertid også avgiftsgrunnlaget og inntektene til staten.

Departementets vurderinger tar utgangspunkt i at det er merinntekter fra økte eller nye miljøavgifter som helt eller delvis skal føres tilbake til husholdningene. I praksis vil det bety merinntekter som følge av at en eller flere av miljøavgiftene øker, og inntekt av å innføre nye miljøavgifter. I 2023-budsjettet er det merinntektene fra opptrappingen av klimaavgiftene som setter rammene for eventuell kompensasjon.

21.3.2 Grønn skatteveksling

En grønn skatteveksling kobler to selvstendige, faglige anbefalinger om innretningen av henholdsvis miljøavgifter og skattelettelser mer generelt.

Miljøavgiftene setter en pris på utslipp og gjør det lønnsomt for forbrukere og bedrifter å redusere utslippene. Økt avgift vil redusere etterspørselen etter avgiftsbelagte varer og stimulere til økte investeringer i klima- og miljøvennlig teknologi.

Økte inntekter fra miljøavgifter kan brukes på en måte som forbedrer skattesystemet slik at en samlet sett får en bedre bruk av samfunnets ressurser. Det er i tråd med internasjonale anbefalinger fra for eksempel OECD.

Flere studier viser at måten inntektene fra miljøavgifter tilbakeføres i økonomien på, kan ha store velferdsvirkninger. For eksempel viser Statistisk sentralbyrås (SSB) rapport Climate Cure fra 2020 at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved økte klimaavgifter er lavere i et scenario med redusert skatt på arbeidsinntekt enn med kontantoverføring. Det skyldes i hovedsak at en kontantoverføring gir redusert sysselsetting og BNP, mens redusert skatt på arbeidsinntekt gir økt sysselsetting, økt BNP og reduserer velferdstapet.

21.3.3 Fordelingsvirkninger av klimaavgifter

Klimaavgiftene består av CO2-avgiften på mineralske produkter, avgift på avfallsforbrenning, avgift på HFK/PFK og CO2-avgiften for petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen. I tillegg foreslår regjeringen en ny avgift på SF6. De to sistnevnte berører i svært liten grad husholdningene og drøftes ikke videre her.

I praksis betales CO2-avgiften og avfallsavgiften av et begrenset antall olje- og avfallsselskap. Deler av avgiftsbelastningen kan overveltes til husholdningene direkte gjennom økte priser på avfall og drivstoff til personbiler. I tillegg vil økte avgifter kunne veltes over på næringslivet og øke næringslivets kostnader, som igjen overveltes i økte priser på transporttjenester eller økte varepriser, avhengig av markedsforhold. Dette øker husholdningenes kostnader, også de husholdningene som i liten grad kjøper drivstoff eller avfallstjenester.

Økninger i klimaavgiftene treffer svært bredt. Det gjør det krevende å identifisere hvilke husholdninger som vil bli særlig berørt av økte klimaavgifter. Personer med høy inntekt forbruker normalt mer og betaler en relativt større andel av klimaavgiftene enn lavinntektshusholdningene. Samtidig er elbiler uten utgifter til fossilt drivstoff mer vanlig i høyinntektshusholdninger enn i lavinntektshusholdninger.

21.3.4 Legitimitet for økte miljøavgifter

En viss oppslutning i befolkningen vil som regel være en forutsetning for å kunne innføre eller øke en avgift. Norge har lykkes med å prise en stor andel av utslippene. Noe av grunnen kan være at prising av flest mulig utslipp (bredt avgiftsgrunnlag) i seg selv bidrar til aksept – alle må uansett bidra i tråd med prinsippet om at forurenser betaler. Legitimiteten kan øke hvis myndighetene kommuniserer tydelig hva som er hensikten og virkningen av avgiftene og tydeliggjør den positive effekten av klimaavgifter.

Flere internasjonale studier finner at aksepten for klimagassavgiftene er lavere om inntektene fra klimaavgiftene går inn i statsbudsjettet uten å øremerkes. Øremerking av inntektene fra klimaavgiften til et spesielt formål, spesielt grønne investeringer eller overføringer til utsatte grupper, kan gi økt aksept. Det er få norske studier som ser på hva som kan bidra til legitimitet i befolkningen for økte miljøavgifter I en spørreundersøkelse gjennomført av Menon er det flere som svarer at de er for høyere klimaavgifter enn imot1. Enda flere svarer at de aksepterer avgiftsøkninger om avgiftsinntektene øremerkes til bestemte formål2. Litteraturen gir ingen klare svar på om øremerking til skattereduksjoner eller kontantoverføringer gir størst effekt.

I en artikkel3 som har vurdert effektene av etablerte ordninger for kompensasjon i Canada og Sveits (omtalt under punkt 21.4), finner forfatterne begrenset grunnlag for å hevde at kompensasjon for klimaavgifter bidrar til oppslutning om bruk av klimaavgifter. Noe av forklaringen er at skattebetalere ikke er godt nok kjent med at de faktisk blir kompensert, og at mottakerne undervurderer verdien av kompensasjonen. Det kan derfor ikke uten videre legges til grunn at støtten i befolkningen til økte klimagassavgifter vil øke dersom det etableres en kompensasjonsordning. Innbyggerne må forstå virkemiddelet og at de faktisk blir kompensert.

21.4 Ordninger i andre land

Danmark innførte en «grøn check» i 2010, som skulle kompensere personer med relativt lave inntekter for avgiftsøkninger i forbindelse med skattereformen i 2009. Ordningen er en inntektsavhengig utbetaling som gis i form av redusert inntektsskatt. Den beregnede støtten blir automatisk regnet inn i skattetrekket («forskudsopgørelse»), og eventuell negativ skatt utbetales ved slutten av året. Støtten varierer mellom ulike grupper, men i 2022 fikk alle over 18 år (unntatt pensjonister) 525 DKK. Beløpet trappes ned for skattytere med inntekt over 429 200 DKK. En familie med to voksne med lav inntekt og tre barn kan maksimalt få utbetalt i underkant av 2 000 DKK per år innenfor denne ordningen. Statens kostnader ved ordningen er anslått til om lag 2,5 mrd. DKK i 2021. Det danske Folketinget vedtok 9. juni 2022 å innskrenke ordningen til kun å gjelde barn og pensjonister.

Canada innførte en kompensasjonsordning for husholdninger i 2019. Nivået på kompensasjonen er basert på antall voksne og barn i hver husholdning. Husholdninger i distriktene (rural households) får 10 pst. mer i kompensasjon. Kompensasjonen gis gjennom et inntektsskattefradrag (income tax credit) til én voksen per husholdning. Alle avgiftsinntektene kanaliseres tilbake til provinsen der de ble hentet inn. Fordi utslipp per innbygger varierer mellom provinsene, varierer størrelsen på kompensasjon fra provins til provins. 80 pst. av husholdningene mottar mer i kompensasjon enn de betaler i CO2-avgift.

Sveits innførte en kompensasjonsordning i 2008. Omtrent to tredjedeler av avgiftsinntektene går tilbake til bedrifter og husholdningene. Kompensasjon til befolkningen gis som et likt beløp til hver innbygger, inkludert barn. Per 2019 er månedlig utbetaling på 5,35 sveitsiske franc4 per innbygger. Kompensasjonen gis i form av redusert helseforsikringspremie, med årlig informasjon om fordelen gjennom helseforsikringsskjemaet.

Østerrike arbeider med å innføre utbetaling av et engangsbeløp på 100–200 euro per år (1 000–2 000 kroner), avhengig av region mv. Etter planen skal kompensasjonen utbetales for første gang i oktober 2022 til alle fastboende (innbyggere med mer enn 183 dagers opphold i 2022). Barn/ungdom under 18 år får halvparten av bonusen.

Begrunnelsen for å velge tilskudd fremfor et skattefradrag var å øke synligheten av kompensasjonen og å kompensere innbyggere som ikke er i skatteposisjon. Departementet har vært i kontakt med østerrikske myndigheter, som peker på at implementeringen er krevende, herunder å skaffe informasjon om innbyggernes bankkontoer. For personer uten bankkontodata legges det opp til å sende utbetalingsanvisning til bostedsadressen med post.

21.5 Vurderinger av ulike former for kompensasjon

I 2023 er det anslått at husholdningene står for om lag 1/3 av 2,4 mrd. kroner, det vil si anslagsvis 800 mill. kroner, av provenyvirkningen av regjeringens forslag til økte klimaavgifter i punkt 8.10. Beløpet per skattyter i 2023 blir dermed begrenset, i underkant av 200 kroner i gjennomsnitt for alle 17 år og eldre. Opptrapping av klimaavgiften og eventuell innføring av nye miljøavgifter i årene frem mot 2030 vil kunne øke dette beløpet.

En økning i avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp i årene fremover som tilbakeføres til husholdningene gjennom lettelser eller overføringer vil om ikke overføringen justeres i tråd med endret proveny, over tid svekke handlingsrommet siden inntektene fra avgiftene faller i takt med at utslippene reduseres. Særlig dersom kompensasjonen tar form av en særskilt, øremerket ordning som skal lette tilpasninger i en overgangsperiode, må nivået på kompensasjonen vurderes løpende.

Inntektene fra klimaavgiftene går i dag inn i statsbudsjettet uten noen form for øremerking. Det innebærer at inntektene allerede blir «tilbakebetalt» til innbyggerne, ikke i form av en synlig «grønn» kontantoverføring, men for eksempel i form av:

  • Handlingsrom for lavere skatter og avgifter på andre områder.

  • Offentlig tjenesteproduksjon, slik som helse og utdanning.

  • Offentlige investeringer, slik som jernbaneutbygging.

  • Overføringer til private, slik som for eksempel trygder og Enovas støtteordninger.

  • Oppfyllelse av politiske ambisjoner om utvikling av «grønn» industri.

I tillegg brukes det betydelige midler for å støtte husholdningene på en mer direkte måte (jf. elbilpolitikken).

Alternativer for å kompensere personer for økte miljøavgifter er vurdert av departementet etter følgende kriterier:

Effekt på utslipp: Norge har ambisiøse klimamål. Avgifter er et effektivt virkemiddel for å redusere klimagassutslippene og annen miljøskadelig aktivitet. Kompensasjon bør ideelt sett ikke utformes slik at den undergraver avgiftenes tilsiktede effekt på husholdningenes og bedriftenes atferd.

Samfunnsøkonomisk effektivitet: Kompensasjonen bør bidra til samlet effektiv ressursbruk, se punkt 21.3.

Administrative kostnader: Kompensasjonen bør være ukomplisert og innrettes etter objektive og enkle kriterier, slik at administrasjonskostnadene er forholdsmessige.

Legitimitet i befolkningen: Kompensasjonsordningen bør bidra til økt legitimitet for klimaavgifter, se punkt 21.3.

Omfordeling: I tråd med anmodningsvedtaket skal den utredede kompensasjonsordningen virke omfordelende inntektsmessig.

21.5.1 Endringer i skattesystemet

Endringer i eksisterende satser og beløpsgrenser

Endringer i eksisterende satser og beløpsgrenser i inntektsbeskatningen ventes ikke å ha en negativ virkning på utslipp eller gi andre uheldige miljøeffekter, og er den enkleste måten å tilbakeføre proveny til husholdningene på. Slike endringer kan gjennomføres raskt og uten vesentlige administrative kostnader. De ulike elementene i inntektsbeskatningen av personer (personfradrag, trinnskatt, trygdeavgift mv.) gir stor grad av fleksibilitet til å oppnå en ønsket sosial profil. Kompensasjon gjennom å øke personfradraget eller redusert trinnskatt for de med lav inntekt vil kunne ha en omfordelende effekt og bidra til mer effektiv bruk av samfunnets ressurser.

En utfordring med å endre eksisterende satser og beløpsgrenser i skattesystemet er å etablere en kobling mellom økte miljøavgifter og skattelettelsen. Synligheten av kompensasjonen blir begrenset, særlig ved små endringer som faller sammen med andre endringer i skattepolitikken og i den enkeltes skatteforhold. På den annen side kan det være en styrke å vise at klimapolitikken og den øvrige økonomiske politikken, inkludert tiltak for å gjøre skattesystemet mer omfordelende, henger sammen. Det kan eventuelt vurderes informasjon i skattemeldingen for å synliggjøre lettelsene. For at dette skal bidra til kjennskap om kompensasjonen, må skattyter faktisk gå inn og sjekke skatteoppgjøret sitt. Alle endringer i skattemeldingen vil ha administrative kostnader.

Nytt skattefradrag

Et eventuelt nytt skattefradrag ventes ikke å ha en negativ virkning på utslipp eller gi andre uheldige miljøeffekter.

Synliggjøring av en kompensasjon kan være enklere med et nytt element i skattesystemet, for eksempel et eget «grønt inntektsfradrag» etter samme modell som personfradraget. Resultatet – kompensasjonen til den enkelte – vil bli det samme som om personfradraget ble økt, men et nytt fradrag kompliserer skattesystemet.

I anmodningsvedtaket er det sagt at modellen også kan inneholde en geografisk komponent, for eksempel at det i et eventuelt nytt skattefradrag gis et tillegg til personer bosatt i kommuner med redusert eller nullsats i arbeidsgiveravgiften (DA-kommuner). Ved å introdusere et geografisk element øker kompleksiteten i skattesystemet. Skatteetaten fraråder innføring av et geografisk element.

21.5.2 Utbetalingsordning

Et alternativ til å kompensere husholdningene for økte klimaavgifter i form av lavere skatt for personer, er i prinsippet å tilbakebetale inntektene fra økte klimaavgifter gjennom en ren utbetalingsordning.

Kompensasjon gjennom en utbetalingsordning ventes ikke å ha negativ virkning på utslipp eller gi andre uheldige miljøeffekter. Kontantoverføringer virker nøytralt på enkeltindividers beslutninger og vil derfor ikke påvirke samfunnsøkonomisk effektivitet.

I sin enkleste form kan utbetalingen bestå av et likt beløp til alle innbyggere. En utbetalingsordning er trolig den mest synlige formen for kompensasjon, men vil ikke ha en omfordelende effekt.

En kontantutbetaling som skal kompensere for økte miljøavgifter vil utgjøre i underkant av 200 kroner per person 17 år og eldre i 2023. Selv om avgiftsinntektene forventes å øke ettersom klimaavgiftene økes frem mot 2030, vil kompensasjonen uansett utgjøre et begrenset beløp sammenlignet med andre overføringer.

En kan i teorien tenke seg en utbetalingsordning som differensieres etter inntekt og eventuelt geografi, eller at ordningen begrenses til visse aldersgrupper (for eksempel barn og pensjonister, som i Danmark). Offentlige myndigheter har i dag ikke etablert noe system for slike utbetalinger, verken som en lik sum eller differensierte. Unntaket er for barn under 18 år, der man kan tenke seg et tillegg i barnetrygden. Desto mindre kompensasjonsbeløp det er snakk om, jo vanskeligere kan de administrative kostnadene ved en slik differensiert ordning forsvares. Det frarådes å etablere en omfordelende utbetalingsordning utenfor det omfordelende skattesystemet. Nedenfor drøftes mulighetene for å legge en utbetalingsordning under forskjellige organer.

Enova vurderes ikke som en hensiktsmessig instans for å administrere rene kontantutbetalinger fra staten til private husholdninger. Enovas formål er å bidra til å nå Norges klimaforpliktelser og bidra til omstillingen til lavutslippsamfunnet. Enovas nedslagsfelt er knyttet til senfase teknologiutvikling og tidlig markedsintroduksjon. Aktiviteten skal innrettes med sikte på å oppnå varige markedsendringer slik at løsninger tilpasset lavutslippsamfunnet på sikt blir foretrukne uten støtte. Organisatorisk er Enova ikke dimensjonert for denne typen ordning. Enova har ikke IT-systemer som er dimensjonert for dette, og sitter heller ikke på nødvendig personinformasjon om innbyggerne i landet. Enova er dimensjonert for å «ha en liten og fleksibel organisasjon og prioritere innsatsen der mulighetene for å påvirke utviklingen er størst.»

En ordning for kompensasjon for økte miljøavgifter ligger utenfor Navs sektorområde. Innenfor eksisterende ordninger har heller ikke Nav noen egnet måte å administrere en bredt anlagt støtteordning for økte utgifter til klimaavgifter. Nav har ingen samlet oversikt over norske husholdninger eller innbyggere. En eventuell utbetaling innenfor eksisterende ordninger i Nav vil måtte gå til mottakere av trygdeytelser. En utbetaling kun til trygdemottakere vil mest sannsynlig oppleves urettferdig for alle ordinære arbeidstakere, og vil også svekke arbeidsinsentivene Det er urealistisk å etablere en ny utbetalingsordning under Nav som skal treffe alle innbyggere. Endringer i eksisterende utbetalingsordninger fra Nav til mottagere av trygdeytelser vil uansett legge press på etatens kapasitet, og det måtte regnes med noe implementeringstid.

Utvikling og forvaltning av en utbetalings-/tilskuddsordning for å kompensere for økte miljøavgifter vil være utenfor Skatteetatens samfunnsoppdrag. Skatteetaten jobber nå med å avvikle de ulike midlertidige støtteordningene som ble innført under koronapandemien. Det er ikke formålstjenlig å utvide Skatteetatens oppgaveportefølje ved å gi etaten ansvar for nye støtte-/tilskuddsordninger, av hensyn til etatens samfunnsoppdrag og kjerneoppgaver. Det er vesentlig å sikre at Skatteetaten kan prioritere sine primæroppgaver – fastsettelse og innkreving av skatter og avgifter – både på kort og lang sikt.

I teorien kunne en tenke seg en ny statlig enhet med tilgang til utbetalingsinformasjon om alle innbyggere/husholdninger, jf. også Representantforslag 8:223 (2021–2022) om løsning for kontantutbetaling til befolkningen. Det er krevende å utforme nye, detaljerte ordninger som har lave administrative kostnader til kontroll, ikke gir uheldige insentiver for mottakerne, gir tilstrekkelig rask utbetaling og er målrettede. Det kan videre være vanskelig å finne gode data for å identifisere hvem som er i målgruppen, og hvor mye støtte disse bør motta. Utfordringene ved raskt å lage enkle og treffsikre ordninger gjør at det bør være svært høy terskel for å initiere etablering av en egen utbetalingsenhet. I praksis vil etablering av en slik enhet enkelt kunne kritiseres for å være sløsing med ressurser og byråkratisering for å dele ut relativt begrensede beløp.

21.5.3 Videreføre kompensasjon til transportutgifter

I 2022 har husholdningene direkte eller indirekte blitt kompensert for økte miljøavgifter i form av lavere inntektsskatt, lavere veibruksavgift og trafikkforsikringsavgift, høyere reisefradrag, lavere fergepriser og strømstøtteordningene.

Lavere veibruksavgift

Veibruksavgiften priser de eksterne kostnadene som veitrafikken påfører samfunnet i form av ulykker, kø, støy, veislitasje og helse- og miljøskadelige utslipp, slik at brukerne får et økonomisk insentiv til å ta hensyn til ulempene som kjøringen påfører andre.

For bilister og transportører er opptrappingen av det generelle avgiftsnivået i CO2-avgiften fra og med statsbudsjettet for 2020 delvis blitt motsvart av reduksjoner i veibruksavgiften.

Veibruksavgiften omfatter all bensin ilagt CO2-avgift og om lag halvparten av all mineralolje ilagt CO2-avgift. Redusert veibruksavgift på fossile drivstoff er i utgangspunktet en målrettet kompensasjon for økt CO2-avgift til bilister og transportører.

Samtidig motvirker denne kompensasjonen insentivene til utslippsreduksjoner som følge av økt CO2-avgift. De administrative kostnadene ved å redusere veibruksavgiften er ubetydelige.

Det er uklart om redusert veibruksavgift virker omfordelende. Bilbruken øker normalt med inntekt, dette trekker i retning av at ordningen i større grad kompenserer de med høy inntekt. Lettelser i bilbruk tilfaller brukere av biler med fossilt drivstoff. Endringer i veibruksavgiften har ingen spesiell geografisk profil, utover det faktum at en større andel av bileiere i distriktene bruker biler med fossilt drivstoff sammenlignet med mer sentrale strøk, hvor elbilandelen er høyere.

I 2023-budsjettet foreslår regjeringen å redusere veibruksavgiften som del av en levekostnadspakke, som blant annet skal avhjelpe situasjonen med kostnadsøkninger som i stor grad skyldes krigen i Ukraina. Andre tiltak er skattelettelser til skattytere med inntekt under 750 000 kroner, samt tiltak på utgiftssiden som videreføring av strømstønadsordningen for husholdninger, redusert makspris i barnehage og reduserte fergetakster.

Lavere trafikkforsikringsavgift

Lavere trafikkforsikringsavgift reduserer kostnadene for bileierne samtidig som insentivene til å redusere bruken av fossilbiler som følge av økt CO2-avgift, beholdes. Redusert trafikkforsikringsavgift vil på marginen gjøre det litt rimeligere å eie bil, men påvirker ikke kostnadene ved bruk av bil. Det antas endringer i trafikkforsikringsavgiften ikke vil påvirke bruken av bil, og derfor ikke vil ha noen betydelig virkning på utslipp.

Endringer i avgiften er enkle å håndtere og har lave administrative kostnader.

Kompensasjonen tilfaller kun bileiere og vil trolig ikke bidra til omfordeling. Det er uklart i hvilken grad redusert trafikkforsikringsavgift bidrar til å øke legitimiteten for økte miljøavgifter.

I 2022-budsjettet ble trafikkforsikringsavgiften redusert med 131,50 kroner per år.

Høyere reisefradrag

Økt reisefradrag reduserer kostnadene ved lengre jobbreiser og besøksreiser til hjemmet for pendlere. Fradraget gis uavhengig av faktiske reisekostnader og uavhengig av transportmiddel. Dermed ivaretas insentivene til å velge rimeligere og mer miljøvennlige fremkomstmidler. Samtidig gir det insentiv til økt reising, som kan føre til økte utslipp.

Det er vanskelig å vurdere i hvilken grad økt reisefradrag bidrar til økt legitimitet for klimaavgifter. Det er blant annet uklart hvor synlig koblingen mellom de to endringen er for husholdningene.

Å justere de eksisterende satsene i reisefradraget er administrativt enkelt. Reisefradraget er krevende for Skatteetaten å kontrollere fordi det ikke foreligger informasjon fra tredjepart. En gjennomgang fra Skatteetaten har vist at skattemeldinger med reisefradrag oftere inneholder feil enn skattemeldinger uten reisefradrag.

Økt reisefradrag har begrenset omfordelende effekt. Reisefradraget gis kun for arbeidsreiser og besøksreiser til hjemmet og kompenserer ikke for økte utgifter ved fritidsreiser eller de som ikke er i arbeid, som for eksempel de fleste studenter og pensjonister. Andelen skattytere med reisefradrag er høyest i fylkene rundt de størst byene, typisk tidligere Akershus, slik at fradraget i liten grad bidrar til geografisk omfordeling.

I 2022-budsjettet ble reisefradraget økt for å kompensere berørte skattytere, blant annet som følge av økte klimaavgifter. Det ble innført én felles sats i reisefradraget på 1,65 kr/km (tidligere inntil 1,56 kr/km for reiseavstand opptil 50 000 km og 0,76 kr/km for reiseavstand over 50 000 km), og bunnbeløpet ble redusert fra 23 900 kroner til 14 000 kroner. Endringene gjør at minste daglige reiseavstand for å få reisefradrag reduseres fra om lag 67 km til om lag 40 km. For 2023 foreslås det å øke satsen til 1,70 kr/km og nedre grense til 14 400 kroner, se punkt 3.1.9.

Lavere fergetakster

Reduserte fergetakster gjør det rimeligere med transport noen steder, særlig i distriktene. Slik sett trekker kompensasjon gjennom reduserte fergepriser i retning av økt transport og økte utslipp.

Administrativt er det relativt enkelt å redusere takstene. Reduksjonen kommer naturlig nok skattytere i områder med ferger til gode, og mest for alle som reiser mye – det vil si arbeidstakere. Om de reduserte fergeprisene har bidratt til økt legitimitet for klimaavgifter er høyst usikkert.

Fergetakstene (som delvis avhenger av CO2-avgift og kostnader til elektrifisering) ble redusert med 30 pst. fra 1. januar 2022, sammenlignet med 2021. Reduserte fergetakster virker mest sannsynlig geografisk omfordelende, ettersom mange ferger opererer i mindre sentrale områder.

22 Merverdiavgift, varer til frivillig sektor og mulige barrierer mot sirkulære verdikjeder – oppfølging av anmodningsvedtak 411 (2021–2022)

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Dokument 8:41 S (2021–2022), se Innst. 172 S (2021–2022):

«Vedtak 411: Stortinget ber regjeringen vurdere om dagens merverdiavgiftsregler for varer til frivillig sektor er for rigide eller skaper barrierer mot sirkulære verdikjeder, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.»

Merverdiavgiften som en generell avgift på forbruk av varer og tjenester motiverer i seg selv til mindre forbruk. Merverdiavgiften forsterker det økonomiske insentivet til å være kostnadsbevisst, herunder til å bevare gjenstanders bruksverdi ved å vedlikeholde og å reparere. Det er i første rekke unntak fra merverdiavgiftsplikt med ordinær sats som skaper vridninger og dermed også mulige barrierer mot sirkulære verdikjeder. Et eksempel på dette er at merverdiavgiftsfritaket for omsetning av elbiler kan skape insentiver til kjøp av ny elbil, fremfor merverdiavgiftsbelagt vedlikehold og reparasjon av brukte biler. Eventuell økonomisk støtte til sirkulære verdikjeder kan gis mer treffsikkert og effektivt på utgiftssiden enn gjennom særbestemmelser i merverdiavgiftsreglene.

Både merverdiavgift og sirkulær økonomi er inkludert i mandatet til det nedsatte Skatteutvalget. Eventuelle forslag fra utvalget på dette området vil bli vurdert av regjeringen, på linje med andre forslag fra utvalget.

For varer som ellers ville vært kastet, er Skattedirektoratet gitt i oppdrag å vurdere endring av regelverket for at disse skal kunne gis til veldedige formål, uten merverdiavgiftskostnader for giveren. I denne forbindelse vil Skattedirektoratet også vurdere relevante bestemmelser om inntektsskatt. Eventuelle endringer av merverdiavgiftsreglene forventes å gjelde forskriftsbestemmelser som direktoratet selv har kompetanse til å vedta, være uten nevneverdige provenymessige konsekvenser og å kunne tre i kraft i løpet av 2023.

Anmodningsvedtak nr. 411 (2021–2022) anses med dette som fulgt opp.

23 Beskatningshjemmel for utenlandske personer og selskap på norsk kontinentalsokkel

Som omtalt i Meld. St. 36 (2020–2021) Energi til arbeid – langsiktig verdiskaping fra norske energiressurser, vil det i tiden fremover kunne oppstå ny aktivitet på norsk kontinentalsokkel, herunder blant annet utvinning av havbunnsmineraler, vindkraft og CO2-håndtering.

I Meld. St. 36 (2020–2021) punkt 4.3.2.4 fremgår følgende om beskatningen av vindkraft på norsk kontinentalsokkel:

«Etter de alminnelige reglene i skatteloven, vil inntekter fra vindkraft være skattepliktige for selskaper skattemessig hjemmehørende i Norge. For personer og selskaper skattemessig hjemmehørende i utlandet, foreligger derimot ikke en slik beskatningsrett når virksomheten foregår utenfor norsk territorialgrense til havs (utenfor riket). På samme måte som petroleumsskatteloven etablerer beskatningshjemmel for inntekt fra petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen, bør det innføres en tilsvarende beskatningshjemmel i skatteloven for vindkraft på kontinentalsokkelen.»

Som det følger av omtalen ovenfor, vil inntekter fra havvind og andre fornybare energiressurser allerede være skattepliktige for selskaper skattemessig hjemmehørende i Norge etter de alminnelige reglene i skatteloven. Etter gjeldende regler vil personer og selskap som er skattemessig hjemmehørende i utlandet, ikke ha skatteplikt til Norge for slik aktivitet når virksomheten foregår utenfor norsk territorialgrense til havs (utenfor «riket»). Kontinentalsokkelen utenfor den norske territorialgrensen er ikke en del av «riket». Tilsvarende som for fornybare energiressurser, foreligger det ikke beskatningsrett for utenlandske personer og selskaper som deltar i mineralvirksomhet og utøver karbonhåndtering utenfor norsk territorialgrense.

På bakgrunn av dette sendte departementet 21. februar 2022 et forslag på høring om å innføre skatteplikt for utenlandske personer og selskap som deltar i mineralvirksomhet, utnytter fornybare energiressurser eller utøver karbonhåndtering på norsk kontinentalsokkel. Beskatningshjemmelen er foreslått innført som en begrenset skatteplikt i skatteloven § 2-3 første ledd. Høringsfristen var 21. mai 2022.

Forslaget vil sikre likebehandling av norske og utenlandske aktører, bidra til å skape et harmonisert regelverk og legge til rette for at fellesskapet får sin andel av verdiskapningen, uavhengig av aktørens skattemessige bosted.

Høringsinstansene er i det vesentlige enige i forslaget. På bakgrunn av innspillene i høringsuttalelsene ser departementet behov for en nærmere utredning av visse spørsmål, herunder forslagets forhold til tilgrensende regelverk i øvrig skattelovgivning. Departementet legger derfor opp til at forslaget fremmes for Stortinget i løpet av 2023, med ikrafttredelse fra inntektsåret 2024.

24 Skattlegging av privat konsum i selskap

Personlig selskapseier og selskapet kan oppnå en urettmessig gunstig beskatning ved å la selskapet dekke eiers private kostnader, uten at dette innrapporteres til skattemyndighetene. Vanlige metoder er at selskapet kjøper eiendeler eller tjenester som eier benytter privat, eller som selges videre til eier, uten at selskapet får dekket sine kostnader. Problemstillingen er særlig aktuell for selskap med få eiere.

Etter gjeldende regler skal selskapet uttaksbeskattes, og eier beskattes etter reglene om skatt på utbytte eller utdeling for fordelen (eksempelvis underpris) som overføres fra selskap til eier. Dersom fordelen ikke oppgis til skattemyndighetene, innebærer det for det første for lav inntektsskatt i selskapet, ettersom selskapet ikke får korrekt inntekt og samtidig kan få fradrag for kostnadene ved eiendelene eller tjenestene. For det andre omgås utbytteskatt for den private eieren.

Privat konsum i selskap kan svekke skattesystemets bidrag til omfordeling, redusere skatteinntektene og svekke legitimiteten til skattesystemet. I NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi punkt 11.2.3.2 pekte utvalget på at privat konsum i selskap er et problem. Det ble vist til at privat konsum i nært eide aksjeselskap ser ut til å ha økt betraktelig etter skattereformen i 2006, se Alstadsæter mfl. (2014). Utvalget uttalte at det er grunn til å tro at økt kontroll og avdekking av privat konsum i selskap kan virke avskrekkende og redusere omfanget. Departementet ble likevel bedt om å vurdere behovet for ytterligere tiltak.

Privat konsum i selskap har vært og er et prioritert kontrollområde for Skatteetaten. Skatteetatens kontroller har avdekket betydelige beløp i uoppgitte inntekter. Etatens erfaring er at økt kontroll etter de gjeldende reglene ikke er tilstrekkelig til å sikre riktig skattlegging av privat konsum i selskap.

I Hurdalsplattformen står det at regjeringen skal utrede tiltak mot utilsiktede tilpasninger til aksjonærmodellen og fritaksmetoden. I lys av Skatteetatens kontrollerfaringer etter gjeldende regler for privat konsum kan sjablongmessige særregler for skattlegging være et slikt tiltak. Finansdepartementet sendte derfor et forslag til særregler om skattlegging av privat konsum i selskap på høring 9. mai 2022. Forslaget er ment å redusere omfanget av privat konsum i selskap, gi en betydelig forenkling av Skatteetatens kontrollarbeid og sikre bedre etterlevelse.

Danmark har hatt særregler om privat konsum i selskap siden 2001. Forslaget har likhetstrekk med de danske reglene.

Forslaget gjelder boligeiendom, fritidseiendom, båt, fly og helikopter som er egnet til privat bruk og som et aksjeselskap mv. eller ansvarlig selskap mv. eier eller på annen måte disponerer.

Forslaget innebærer at en personlig skattyter med bestemmende innflytelse (50 pst. direkte eller indirekte eie eller kontroll) i et selskap i utgangspunktet skattlegges som om han har brukt formuesobjektet hele året.

Den skattepliktige fordelen fastsettes sjablongmessig. Sjablongene ble foreslått satt høyt, slik at det ikke vil lønne seg å eie formuesobjektene i selskap til privat konsum. Perioder der formuesobjektet er benyttet i inntektsgivende aktivitet i selskapet, skal ikke medregnes. I tillegg ble det foreslått særregler ved overdragelse av nevnte formuesobjekter fra selskap til eier eller eiers nærstående.

Høringsfristen var 1. august 2022. I høringen oppfordret departementet høringsinstansene til å gi innspill til flere enkeltelementer i forslaget. Departementet har mottatt mange høringssvar. Høringen viser at det er bred støtte for strengere regler for privat konsum, men bekrefter også at det er nødvendig å målrette de foreslåtte reglene bedre. Flere høringsinstanser mener forslaget treffer for bredt. Videre er det flere som peker på at det er behov for unntaksregler, særlig for selskap som driver med utleievirksomhet. Samtidig er det også noen som mener at reglene bør være enda strengere enn forslaget i høringsnotatet.

Det vil ta tid å gå gjennom alle høringssvarene og å utarbeide justeringer av forslaget. Det vil derfor ikke bli foreslått endringer med virkning fra 1. januar 2023, slik det ble lagt opp til i høringen. Regjeringen vil legge frem et justert forslag om skattlegging av privat konsum i selskap i 2023, med sikte på ikrafttredelse i 2024.

Det presiseres at privat konsum i selskap uansett skal rapporteres og beskattes etter gjeldende regler. Hvis eier bruker selskapets formuesobjekter privat eller overtar formuesobjekter fra eget selskap til underpris, skal selskapet uttaksbeskattes og eier betale utbytteskatt. Dersom eier eller selskapet har gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger, kan det ilegges tilleggsskatt. Privat konsum i selskap er fortsatt et prioritert område for Skatteetaten.

Fotnoter

1.

32 prosent er enten helt eller delvis imot mer bruk av klimaavgifter, mens 39 prosent er helt eller delvis for. Mer bruk av klimaavgifter forstår her både som å øke det generelle nivået, og å innføre avgift nye flere sektorer.

2.

Sett pris på klimaet – økt aksept for avgifter som virker – Menon Economics.

3.

Mildenberger, M., Lachapelle, E., Harrison, K. et al. (2022). Limited evidence that carbon tax rebates have increased public support for carbon pricing. Nature Climate Change, 12.

4.

Om lag 50 NOK per måned, eller 600 kroner årlig.

Til dokumentets forside