Del 3
Omtalesaker

11 Utrede mulighetene for forsøksordning med arbeidsfradrag for unge

At flest mulig er i arbeid, er viktig både for den enkelte, for samlet verdiskaping og for bærekraften i offentlige finanser. Til tross for høy sysselsetting har vi i Norge mange i yrkesaktiv alder som av ulike grunner står utenfor arbeidslivet. Økningen i antall unge som mottar langvarige helserelaterte ytelser (arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd), er særlig bekymringsfull.

Den aktive arbeidsmarkedspolitikken er rettet inn mot å øke personers sysselsettingsmuligheter. Samspillet mellom skattesystemet og behovsprøvde ytelser som avkortes mot arbeidsinntekt, gjør at trygdede har svake økonomiske insentiver til å gå ut i arbeid eller arbeide mer. Regjeringen ønsker å få et bedre grunnlag for å vurdere om et insentiv i form av et arbeidsfradrag i skattesystemet kan være et supplement til virkemidlene på utgiftssiden.

Dagens skattesystem er ikke egnet til å stimulere til arbeid fremfor trygd, ettersom skattereglene i liten grad skiller mellom arbeids- og trygdeinntekter. Skatteutvalget mente at økte insentiver til å forbli i arbeid, og til å gå fra trygd til arbeid, best kan oppnås ved at det innføres et eget fradrag i arbeidsinntekt, se NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem. Flere andre land har et lignende fradrag som gir skattefordeler bare til sysselsatte, blant andre Sverige og Danmark. Nivået på sysselsettingsvirkningene av et arbeidsfradrag er likevel usikkert.

Regjeringen mener det er behov for å skaffe mer kunnskap om virkninger av et arbeidsfradrag før en kan vurdere om det kan være et aktuelt tiltak. Kunnskapsbasert virkemiddelbruk i offentlig sektor er et prioritert område for regjeringen. I 2022 ble det igangsatt et arbeid for å vurdere bruken av kunnskapsbaserte metoder i forvaltningen. Arbeidet ledes av en kjernegruppe bestående av departementsråder fra flere departementer. Kjernegruppen har blant annet pekt på at «departementene bør stimulere til bedre evalueringer, inkludert bedre tilrettelegging for randomiserte forsøk og andre kvasieksperimentelle design».

Regjeringen ønsker i første omgang å utrede mulighetene for å gjennomføre en begrenset forsøksordning med arbeidsfradrag for unge. Det kan være særlig verdifullt å skaffe kunnskap om i hvilken grad et arbeidsfradrag kan stimulere til arbeid blant unge som står i fare for å bli stående utenfor arbeidsmarkedet i mange år, i en fase av livet som kan være retningsgivende for deres fremtid.

Utformingen av en eventuell forsøksordning vil være avgjørende for at ordningen skal kunne evalueres på en god måte og gi den tilsiktede læringen om virkningene. Dette krever også en vurdering av juridiske og administrative forhold ved ulike mulige utforminger av forsøket. Departementet vil, med bistand fra relevante forskningsmiljøer, utrede mulighetene for en forsøksordning blant unge, og komme tilbake til Stortinget i 2025-budsjettet med en vurdering av om forsøksordningen kan og bør gjennomføres.

12 Global minimumsbeskatning av store konserner (pilar 2)

Utfordringer knyttet til internasjonale skattetilpasninger og skadelig skattekonkurranse har lenge stått høyt på den politiske dagsordenen, både i Norge og internasjonalt. For å bidra til å avhjelpe disse utfordringene, gjennomførte medlemslandene i OECD og G20 BEPS-prosjektet (Base Erosion and Profit Shifting Project) i perioden 2013 til 2015. Her ble det oppnådd enighet om en rekke tiltak mot overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlaget. I etterkant av dette prosjektet ble det klart at tiltakene i BEPS-prosjektet ikke var tilstrekkelige til å løse utfordringene knyttet til skattlegging av de største flernasjonale konsernene. Derfor opprettet OECD og G20 forumet «Inclusive Framework on BEPS» i 2016 som skulle arbeide videre med en mer grunnleggende reform av det internasjonale rammeverket for beskatning av flernasjonale konserner. Dette er et samarbeidsorgan som i dag består av 143 land.

Innenfor rammen av Inclusive Framework har arbeidet med disse utfordringene fortsatt. Formålet har vært å komme frem til en konsensusbasert og langsiktig internasjonal løsning som sikrer rettferdige og stabile regler. I 2021 oppnådde man en politisk enighet om en såkalt topilarløsning, som består av to hoveddeler. Pilar 2 handler om å sikre en minimumsbeskatning av store, flernasjonale konsern. Det skal etableres et gulv slik at disse konsernene får en effektiv global selskapsskattesats på minimum 15 prosent. Dette skal redusere skattekonkurransen mellom land, og dempe insentivene til internasjonal skatteplanlegging og overskuddsflytting. Pilar 1 handler om å endre rammeverket for fordeling av beskatningsretten til en andel av overskuddet til de aller største og mest lønnsomme konsernene, slik at markedsstater får en større andel. Deler av pilar 1 (beløp A) må gjennomføres ved en multilateral konvensjon hvor det tas sikte på ikrafttredelse i 2025 dersom et tilstrekkelig antall land slutter seg til den.

Siden enigheten i 2021 har det pågått et intensivt arbeid med utfyllende innhold og tekniske løsninger for pilar 2-regelverket i Inclusive Framework. Regelverket skal innføres i internlovgivningen i det enkelte land. Mange land, herunder EU-medlemslandene, planlegger nå å innføre reglene i sin interne rett fra og med 2024. I Norge har et forslag om å innføre pilar 2-reglene i norsk rett nylig vært på høring. Departementet går nå gjennom høringssvarene, og regjeringen tar sikte på å senere i høst å legge frem en proposisjon med forslag om å innføre en global minimumsbeskatning av store konserner med virkning fra og med 2024.

Innføringen av regelverket ventes ikke å gi skatteinntekter av betydning på kort sikt. Dersom reglene virker etter hensikten, vil omfanget av overskuddsflytting og internasjonal skattekonkurranse reduseres. Det vil føre til økt skatteinngang i Norge. Innføring av reglene vil gi betydelige kostnader til implementering, rapportering og etterlevelse, både for skattemyndighetene og de berørte skattyterne.

13 Beskatning av privat konsum i selskap

Privat konsum i selskap som ikke blir skattlagt riktig, kan svekke skattesystemets bidrag til omfordeling, redusere skatteinntektene og svekke legitimiteten til skattesystemet. Det er i flere sammenhenger pekt på behovet for mer effektive tiltak mot at privat konsum i selskap i stor grad ikke blir beskattet, senest av Skatteutvalget i NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem punkt 8.7.3. Vurdering av slike tiltak inngår i regjeringens arbeid med å følge opp Hurdalsplattformens punkt om tiltak mot utilsiktede tilpasninger til fritaksmetoden og aksjonærmodellen. Finansdepartementet sendte våren 2022 et forslag til særregler om skattlegging av privat konsum i selskap på høring. I Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023 kapittel 24 varslet regjeringen at et justert forslag til særregler ville bli lagt frem i 2023, med sikte på ikrafttredelse i 2024.

Det er viktig, men krevende, å finne en god balanse mellom hensynet til på den ene siden å forenkle Skatteetatens kontrolloppgave og på den andre siden å ivareta skattyternes forutberegnelighet. Regjeringen ønsker derfor å arbeide videre med justeringer av det forslaget som ble sendt på høring, og fremmer ikke nå forslag til særregler for beskatning av privat konsum i selskap. Det tas i stedet sikte på å fremme et forslag til mer målrettede særregler i 2024, med ikrafttredelse i 2025.

Departementet minner om at privat konsum i selskap skal rapporteres og beskattes etter gjeldende regler, og at dette fortsatt er et prioritert kontrollområde for Skatteetaten.

14 Rederiskatteordningen – oppfølging av anmodningsvedtak nr. 784 (2019–2020)

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Meld. St. 2 (2019–2020) Revidert nasjonalbudsjett 2020, se Innst. 360 S (2019–2020) (vedtak 784):

«Stortinget ber regjeringen å utrede og vurdere endringer i rederiskatteordningen slik at selskaper innenfor ordningen i tillegg til virksomhet som kvalifiserer for rederibeskatning kan drive virksomhet som ikke er støtteberettiget, og som skal beskattes ordinært. Status for saken skal omtales i forbindelse med nasjonalbudsjettet for 2021.»

Aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper som oppfyller nærmere fastsatte vilkår, kan velge å bli beskattet etter skattelovens bestemmelser om den særskilte rederiskatteordningen. Ordningen innebærer at det ikke skal gjennomføres skattlegging av nærmere definerte skipsfartsinntekter. Netto finansinntekter i selskapene skal derimot skattlegges. Selskapene skal i tillegg svare en særskilt tonnasjeskatt etter satser som fastsettes av Stortinget i det årlige skattevedtaket. Rederiskatteordningen skal motvirke at norske rederier utkonkurreres av utenlandske rederier med mer gunstige vilkår for beskatning.

Rederiskatteordningen inneholder bestemmelser om hva slags virksomhet og hva slags eiendeler som er tillatt innenfor ordningen. Selskaper i ordningen kan ikke drive annen virksomhet eller eie andre eiendeler.

En endring som nevnt i anmodningsvedtaket vil innebære at også virksomhet som ikke kvalifiserer for skattefritak, kan drives av selskap innenfor ordningen.

Regjeringen Solberg sendte 24. september 2021 ut et høringsforslag om å innføre adgang for selskaper innenfor rederiskatteordningen til å drive visse typer skipsfartsrelatert virksomhet som i dag ikke er tillatt innenfor ordningen (delt virksomhet), se omtale i Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022 kapittel 18.

I høringsnotatet ble det på usikkert grunnlag anslått at forslaget om å tillate delt virksomhet i rederiskatteordningen ville gi et årlig provenytap på 50 mill. kroner. Det ble vist til både positive og negative samfunnsøkonomiske virkninger av forslaget. Forslaget vil kunne føre til bedre utnyttelse av fartøyer i rederiskatteordningen som er egnet til å brukes i aktivitet som ikke omfattes av rederiskatteordningen. På den andre siden kan tiltaket, i den grad det er nødvendig for å utløse nye investeringer i skip, virke vridende. Tiltaket vil også innebære en ren lettelse for rederier med delt virksomhet, som etter gjeldende regler har ordinær beskatning og kan fortsette virksomheten som før, men som med tiltaket vil få lavere beskatning. Dette vil svekke skattegrunnlaget, og bortfallet av skatteinntekter må finansieres på andre måter.

Som beskrevet i høringsnotatet, vil forslaget gi økte administrative kostnader for rederiene og for skattemyndighetene. I første omgang vil de administrative kostnadene knytte seg til selve omleggingen av regelverket, når et forholdsvis komplekst regelverk skal innarbeides i systemer mv. Det vil også innebære kostnader for de skattepliktige å innrette seg etter nye regler. Forslaget vil gi økte administrative kostnader over tid ved at ordningen blir mer komplisert. Skattepliktige med delt virksomhet vil måtte oppgi og dokumentere vesentlig mer informasjon til skattemyndighetene enn med dagens regler, og skattemyndighetene vil få mer utfordrende kontrolloppgaver, særlig knyttet til allokering av inntekter og kostnader mellom skattepliktig virksomhet og virksomhet som omfattes av skattefritaket i rederiskatteordningen. Videre vil en såpass omfattende omlegging av regelverket trolig medføre nye problemstillinger og uklarheter som en ikke forutser ved innføring av reglene, og dermed økt behov for veiledning og flere klagesaker.

Rederiskatteordningen innebærer statsstøtte. Ordningen er notifisert til og godkjent av EFTAs overvåkingsorgan (ESA) for perioden 2018–2027. Ved forlengelse av ordningen vil norske myndigheter måtte igangsette en re-notifiseringsprosess overfor ESA i god tid før utløpet av godkjenningen ved utgangen av 2027.

Forslaget om å tillate delt virksomhet i rederiskatteordningen vil kreve en egen notifikasjon til og godkjenning fra ESA. Det bør etter departementets vurdering være en høy terskel for å gjøre slike omfattende endringer i ordningen i løpet av tiårs-perioden for ESAs godkjenning (2018–2027).

På dette grunnlaget fremmer departementet ikke forslag om å tillate delt virksomhet i rederiskatteordningen. Med dette anses anmodningsvedtaket som fulgt opp.

15 Nøytrale merverdiavgiftsregler ved leasing mv. – oppfølging av anmodningsvedtak nr. 35 punkt 13 (2021–2022)

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022, se Innst. 2 S. (2021–2022) (vedtak 35 punkt 13):

«Stortinget ber regjeringen i revidert nasjonalbudsjett 2022 foreslå tiltak for å øke elbilandelen i leasingmarkedet og innenfor varebilmarkedet, herunder konkrete forslag som vil ha umiddelbar effekt i 2022, for å hindre at disse markedene blir en barriere for å nå målet om at alle nye personbiler og lette varebiler i 2025 skal være nullutslippsbiler. Utredningen skal se på fjerning av skattefordeler til biler med utslipp i leasingmarkedet, støtteordninger til el-varebiler, og CO₂-komponenten i engangsavgiften for nyttekjøretøyer med forbrenningsmotor, den skal videre se på om det kan gjøres grep i støtteordningene til el-bil som kan gi næringsdrivende styrkede og mer like fordeler som privatpersoner».

For å utkvittere den delen av vedtaket som gjelder elbilandelen i leasingmarkedet, varslet regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 2022 at et forslag om mer nøytrale merverdiavgiftsregler for leasing mv. ville bli sendt på høring. I behandlingen av budsjettet for 2023 viste finanskomiteens flertall til omtalen i Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023, og at siktemålet er å fjerne skattefordelen som det er vist til i anmodningsvedtak 35. Komiteens flertall uttalte at punkt 13 i anmodningsvedtaket – om at regjeringen skal «foreslå tiltak for å øke elbilandelen i leasingmarkedet» – ikke kan utkvitteres før utredningen er ferdig og regjeringen har meldt tilbake om oppfølging, jf. Innst. 186 S (2022–2023).

Saken er kompleks, og utredningen har tatt lengre tid enn først antatt. Departementet sender nå et forslag til mer nøytrale merverdiavgiftsregler på høring. Det tas sikte på å legge frem forslag til endringer i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2024, med iverksettelse fra 1. juli 2024. Nedenfor gis det en omtale av problemstillingen og hovedlinjene i forslaget i høringsnotatet.

Foruten bilforhandlere er det kun virksomheter som driver med persontransport (drosjer) og yrkesmessig utleie av personkjøretøy (herunder leasing), som kan fradragsføre inngående merverdiavgift ved anskaffelse av personkjøretøy. Denne fradragsretten, kombinert med at omsetning av bruktbiler er fritatt for merverdiavgift, kan gi et insentiv til leasing fremfor omsetning av merverdiavgiftsbelagte biler.

Kombinasjonen av full fradragsrett ved anskaffelse og merverdiavgiftsfritt salg av brukte kjøretøy, er møtt med bestemmelser om tilbakebetaling av fradragsført inngående merverdiavgift, dersom kjøretøyet innen fire år selges eller omdisponeres til bruk som ikke ville gitt fradragsrett. Tilbakebetalingsplikten reduseres måned for måned i fireårsperioden. Tilbakebetalingsplikten reduseres raskere enn verdien faller for de fleste kjøretøyene, og gjør at merverdiavgiften som belastes i virksomhet som driver persontransport og yrkesmessig utleie av kjøretøy, blir lav. I mange tilfeller vil de næringsdrivende også kunne fradragsføre mer merverdiavgift enn de beregner på omsetningen sin ut. Dette innebærer en utilsiktet subsidiering gjennom merverdiavgiftssystemet som ikke er forenlig med merverdiavgiftens formål, som er å skaffe staten inntekter.

Persontransport og utleie av personbiler er merverdiavgiftspliktige tjenester, og bør i prinsippet avgiftslegges på samme måte som andre avgiftspliktige tjenester. I utgangpunktet burde det derfor ved videresalg av biler beregnes merverdiavgift basert på salgsverdi, på linje med videresalg av andre driftsmidler fra avgiftspliktige virksomheter. Dette er en større omlegging som det ikke er mulig å gjennomføre nå. I stedet har departementet utarbeidet et høringsforslag som går ut på å endre de særlige reglene for tilbakeføring av merverdiavgift for personkjøretøy. Endringen innebærer at tilbakeføringsbeløpet beregnes etter faktisk restverdi og ikke en sjablong, slik systemet er i dag. Dette vil gjøre tilbakeføringsreglene mer nøytrale.

Ettersom elbiler fortsatt er helt eller delvis fritatt for merverdiavgift, vil forslaget ha liten eller ingen betydning for næringsdrivendes anskaffelse av elbiler. Ifølge registreringsstatistikk fra Opplysningsrådet for veitrafikk var 87 pst. av alle nye drosjer og 64 pst. av alle nye utleiebiler elektriske i de åtte første månedene av 2023. Denne andelen antas å øke i årene fremover. Regjeringen vil fortsette å gjøre det attraktivt å velge nullutslippskjøretøy med mål om at 100 pst. av nye personbiler skal være fossilfrie innen utgangen av 2025.

Dagens regler er særlig fordelaktige for leasing av fossil- og hybridbiler. En endring av tilbakeføringsreglene vil derfor ha størst konsekvens ved leasing av slike kjøretøy. Biler som brukes i kortidsutleie og drosjevirksomhet, faller fortere i verdi enn leasingbilene, og dagens sjablong treffer bedre for disse virksomhetene. Konsekvensene av å beregne tilbakeføringsbeløpet etter faktisk restverdi vil derfor være mindre for slike biler. Endringen vil gjøre det dyrere å anskaffe biler med utslipp til persontransport- og drosjevirksomhet, og gjennom det styrke de næringsdrivendes insentiver til å velge elbiler.

Hensikten med forslaget er å gjøre merverdiavgiftsreglene mer nøytrale, ikke å øke statens inntekter ved å øke avgiftsbelastningen for biler. Ved eventuell innføring av mer nøytrale merverdiavgiftsregler vil regjeringen redusere andre avgifter på bil slik at omleggingen ikke gir merproveny.

Forutsatt innført med virkning fra 1. juli 2024, og med forbehold om mulige justeringer etter høringen, antas forslaget å gi et merproveny på om lag 125 mill. kroner påløpt og vel 100 mill. kroner bokført i 2024. På lengre sikt vil forslaget kunne gi et årlig proveny på om lag 500 mill. kroner.

Anmodningsvedtaket anses som oppfulgt med denne omtalen.

16 Omfordelende kompensasjon for økte miljøavgifter – oppfølging av anmodningsvedtak nr. 35 punkt 40 (2021–2022)

16.1 Bakgrunn

Norge har ambisiøse klimamål. I henhold til Norges mål under Parisavtalen skal utslippene være redusert med minst 55 pst. i 2030 sammenlignet med 1990. Regjeringens plan for hvordan målet skal oppfylles, fremgår av Prop. 1 S (2023–2024) for Klima- og miljødepartementet, vedlegg om Regjeringas klimastatus og -plan.

Hovedvirkemiddelet i norsk klimapolitikk er prising av utslipp gjennom kvoteplikt og klimaavgifter. Prising av utslipp gir insentiver til å redusere utslippene, men lar aktørene selv finne de løsningene som egner seg best. Det gjør at prising av utslipp gir de laveste kostnadene per tonn utslipp som kuttes (kostnadseffektiv klimapolitikk). Klimaavgifter medfører en kostnad for aktørene som står for utslippene, og gir samtidig inntekter til staten. Hvordan disse inntektene benyttes, kan igjen ha innvirkning på utslippsutviklingen, fordeling, samfunnsøkonomisk effektivitet mv.

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022, se Innst. 2 S (2021–2022):

«Vedtak 35, punkt 40: Stortinget ber regjeringen utrede en modell for omfordelende kompensasjon for økte miljøavgifter innen statsbudsjettet for 2023.»

I Stortingets innstilling ble det presisert at omfordelingen kan skje gjennom en årlig skatterefusjon eller en månedlig eller årlig tilskuddsordning. Kompensasjonen skal være progressiv, og modellen kan også inneholde en geografisk komponent, samt barnetillegg.

Anmodningsvedtaket ble av regjeringen ansett fulgt opp gjennom omtalen i Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023 kapittel 21.

I Innst. 186 S (2022–2023) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Anmodnings- og utredningsvedtak i stortingssesjonen 2021–2022 om Meld. St. 4 (2022–2023) ba flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen regjeringen komme tilbake med en «bredere drøfting av mulige ordninger for omfordelende kompensasjon for økte miljøavgifter i 2024, i lys av Skatteutvalgets arbeid med en grønn skatte- og avgiftspolitikk og tidligere utredninger.» Komiteen fattet sitt vedtak 23. februar 2023.

Departementet legger til grunn at Stortinget gjennom komitémerknaden ikke har akseptert at anmodningsvedtak nr. 35 punkt 40 (2021–2022) er tilstrekkelig fulgt opp ved regjeringens vurdering i Prop. 1 LS (2022–2023). Komitémerknaden og anmodningsvedtaket anses fulgt opp gjennom denne omtalen.

16.2 Tidligere vurderinger

16.2.1 Prop. 1 LS (2022–2023)

Regjeringen vurderte i Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023 kapittel 21 ulike modeller for omfordelende kompensasjon av økte miljøavgifter i lys av formuleringene i anmodningsvedtaket. Blant modellene som ble vurdert var omfordeling innenfor det eksisterende skattesystemet, ordninger med utbetalinger utenfor skattesystemet og mer direkte kompensasjon gjennom for eksempel redusert veibruksavgift. Skatteetaten var konsultert om forvaltningsrettslige og systemtekniske problemstillinger ved ulike alternativer. Utredningen så også hen til ordninger for kompensasjon for klimaavgifter i andre land og erfaringer derfra.

Regjeringen konkluderte i Prop. 1 LS (2022–2023) kapittel 21 med at terskelen for å etablere nye utbetalingsordninger bør være høy, og at det fremstår som unødvendig kompliserende og byråkratisk å etablere en ny, omfordelende kompensasjonsmodell på utsiden av det eksisterende skattesystemet.

Regjeringen la i Prop. 1 LS (2022–2023) kapittel 21 til grunn at kompensasjon som skal differensieres etter inntekt, bør ta utgangspunkt i det eksisterende skattesystemet. Ved å kombinere økt generell progressivitet i skattesystemet med en videreføring og styrking av særskilte tiltak, både i skattesystemet og på utgiftssiden, knyttes et bredt sett av virkemidler sammen klimapolitikken og den økonomiske politikken.

I 2023-budsjettet foreslo regjeringen å øke klimaavgiftene med 21 pst. utover prisstigning. Samtidig ble det foreslått en ytterligere omfordelende inntektsskatt, i form av skattelettelser til skattytere med inntekt under 750 000 kroner og skjerpelser for høyinntektsgrupper. Videre foreslo regjeringen tiltak både på utgifts- og inntektssiden av budsjettet for å avhjelpe situasjonen for husholdningene i en tid med økte levekostnader for vanlige folk, blant annet ved å redusere veibruksavgiften. Det vises til Prop. 1 LS (2022–2023) for en utfyllende omtale av endringer som bidro til å kompensere husholdningene for kostnads- og avgiftsøkninger.

16.2.2 NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem

Skatteutvalget la frem sin utredning 19. desember 2022, se NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem. I kapittel 14 drøfter Skatteutvalget hvilken rolle skatte- og avgiftssystemet bør ha i klima- og miljøpolitikken. Fordelingsvirkninger av klimaavgifter diskuteres i utredningens avsnitt 14.7.

Skatteutvalget mener at forskningen ikke gir et entydig svar på fordelingseffektene av klimaavgifter, verken når det gjelder inntektsfordeling eller geografisk fordeling. Internasjonal litteratur om fordelingseffekter av klimaavgifter skiller mellom to hovedeffekter: utgiftseffekten (direkte effekter) og inntektseffekten (indirekte effekter).

Utgiftseffekten kommer av økt pris på varer som husholdningene forbruker. Siden lavinntektsgrupper har relativt større utgiftsandeler knyttet til blant annet transport og oppvarming enn mer velstående husholdninger, er avgiften med på å forsterke ulikheter (er regressiv). Husholdninger vil imidlertid også påvirkes ulikt av de indirekte effektene av avgifter, blant annet fordi de har ulike inntektskilder. Typisk har lavinntektsgrupper større innslag av overføringer, som gjerne justeres i takt med prisindeksen, og forblir uendret i realverdi. De mer velstående får en større andel av sine inntekter som lønns- og kapitalinntekt, som typisk faller i realverdi som følge av klimapolitikk.

Studier som ser på både utgifts- og inntektseffekten finner progressive effekter på inntektssiden som veier opp for regressive virkningene på utgiftssiden. Totaleffekten kan altså være at utslippsprising virker omfordelende. Utvalget mener det bør forskes mer på fordelingseffekter av klimapolitikk i Norge, herunder klimaavgifter, for at myndighetene skal ha mulighet til å fatte gode beslutninger.

Utvalget anbefaler ikke bestemte ordninger for å kompensere for økte miljøavgifter, men uttaler at:

«Utvalget er av den oppfatning at hensynet til omfordeling ivaretas best gjennom ordninger for inntektssikring for husholdninger og gjennom skattesystemet, ikke gjennom virkemidler i klimapolitikken. Utvalget anbefaler at eventuell kompensasjon til husholdninger for økte utgifter som følge av avgiftsøkninger skjer på en måte som ikke svekker insentivet i avgiften. Det innebærer å ikke kompensere for økt CO₂-avgift gjennom redusert veibruksavgift (…)»

Effektene av en grønn skatteveksling diskuteres i utredningens punkt 14.8:

«Utvalgets anbefalinger om økt bruk av klima- og miljøavgifter og redusert skatt på arbeid, se punkt 5.6.3, er i tråd med en grønn skatteveksling. Utvalget mener det er en rekke fordeler med en slik skatteveksling. Analyser tyder på at en grønn skatteveksling med redusert skatt på arbeid vil ha positive virkninger på sysselsetting og BNP. Utvalgets forslag til redusert skatt på arbeid innebærer at det gis store lettelser i bunnen av inntektsfordelingen. Det vil bidra til å stimulere arbeidsinsentivene i bunnen av inntektsfordelingen med muligheter for større arbeidsdeltakelse blant de som står utenfor arbeidslivet i dag. Forslaget vil derfor både ha gode effektivitets- og fordelingsvirkninger.»

Utvalget peker også på at veibruksavgiften bør fange opp variasjonene i de eksterne marginale kostnadene i tid og rom og reflektere de gjennomsnittlige eksterne kostnadene ved bruk av veiene.

16.2.3 Andre «tidligere utredninger»

NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet – rapport fra grønn skattekommisjon

Grønn skattekommisjon var et bredt sammensatt ekspertutvalg ledet av professor Lars-Erik Borge, og var bedt om å vurdere hvordan en grønn skatteomlegging kan bidra til lavere utslipp av klimagasser, bedre miljø og en god økonomisk utvikling. Utvalget leverte sin innstilling 9. desember 2015 i form av NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet. Utvalget skriver i sin oppsummering at:

«Hovedbegrunnelsen for å bruke miljøavgifter er å bidra til et bedre miljø. I tillegg vil miljøavgiftene gi grunnlag for såkalt grønn skatteveksling ved at de gir inntekter som kan benyttes til å redusere andre skatter og avgifter som påfører samfunnet et effektivitetstap. Eksempler på skatter og avgifter det kan være aktuelt å redusere er arbeidsgiveravgift, inntektsskatten for personer og selskapsskatten. Siden dette er skatter som gir opphav til effektivitetstap, vil en grønn skatteveksling kunne gi gevinster i tillegg til miljøgevinsten.»

Utvalget presenterte mer enn 80 konkrete anbefalinger, blant annet at:

• Kjøretøy- og drivstoffavgiftene legges om og økes for bedre å reflektere kostnadene veitrafikk påfører samfunnet.

• Subsidier og skatteutgifter med negativ miljøvirkning fjernes eller reduseres.

• Økte statlige inntekter (av økte miljøavgifter) brukes til generelle reduksjoner i skattesatsene for personer og selskaper.

16.2.4 Bredere vurdering av omfordelende kompensasjon

Verken Skatteutvalget eller Grønn skattekommisjon vurderer løsninger som ikke allerede er beskrevet og vurdert i Prop. 1 LS (2022–2023) kapittel 21.

For å svare ut ordlyden i kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling om en «bredere drøfting av mulige ordninger for omfordelende kompensasjon for økte miljøavgifter i 2024, i lys av Skatteutvalgets arbeid med en grønn skatte- og avgiftspolitikk og tidligere utredninger», vil departementet i dette kapitlet legge frem flere ordninger i tillegg til de som er omtalt i kapittel 21 i Prop. 1 LS (2022–2023):

• lavere elavgift,

• lavere bompengetakster,

• økt tilskudd til fylkeskommunal kollektivtransport og

• økt bevilgning til klima- og miljøtiltak.

Omtalen oppdaterer også teksten fra Prop. 1 LS (2023–2024) kapittel 21 der det har vært nødvendig, og vier noe mer plass til Skatteetatens vurderinger av å innføre en utbetalingsordning.

16.3 Faglig grunnlag for vurderingene

16.3.1 Klima- og miljøavgifter

Klima- og miljøavgifter bidrar til en riktigere prising av skadelig aktivitet og gir insentiv til mer klima- og miljøvennlig atferd. Avgifter på klimagassutslipp, veibruksavgift, avgift på NO_X og svovelavgift er eksempler på slike avgifter. Hensikten med avgiftene er å redusere den skadelige aktiviteten. Da reduseres imidlertid også avgiftsgrunnlaget og inntektene til staten.

Departementets vurderinger tar utgangspunkt i at det er merinntekter fra økte eller nye klima- og miljøavgifter som skal føres tilbake til skattyterne. Det er vanlig praksis at økte skatter og avgifter brukes enten til økte offentlige utgifter eller reduserte skatter og avgifter på andre områder, som kommer skattyterne til gode. I 2024-budsjettet er det merinntektene fra opptrappingen av klimaavgiftene som setter rammene for eventuell kompensasjon.

16.3.2 Grønn skatteveksling

En grønn skatteveksling kobler to selvstendige, faglige anbefalinger om innretningen av henholdsvis klima- og miljøavgifter med reduksjon i andre, vridende skatter og avgifter.

Klima- og miljøavgiftene setter en pris på utslipp og gjør det lønnsomt for forbrukere og bedrifter å redusere utslippene. Økt avgift vil redusere etterspørselen etter avgiftsbelagte varer og stimulere til økte investeringer i klima- og miljøvennlig teknologi.

Økte inntekter fra klima- og miljøavgifter kan brukes på en måte som forbedrer skattesystemet slik at en samlet sett får en bedre bruk av samfunnets ressurser. Det er i tråd med internasjonale anbefalinger fra for eksempel OECD.

Flere studier viser at måten inntektene fra klima- og miljøavgifter tilbakeføres i økonomien på, kan ha store velferdsvirkninger. For eksempel viser Statistisk sentralbyrås (SSB) rapport Climate Cure1 fra 2020 at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved klimapolitikken er lavere i et scenario med redusert skatt på arbeidsinntekt enn med kontantoverføring. Det skyldes i hovedsak at en kontantoverføring gir redusert sysselsetting og BNP, mens redusert skatt på arbeidsinntekt gir økt sysselsetting og økt BNP. Velferden øker når provenyet overføres tilbake til husholdningene. Det følger av det eneste avgiften gjør, er å korrigere en vridende (og dermed velferdsreduserende) substitusjonseffekt. Dersom provenyet reduserer andre vridende skatter, oppnås en ekstra velferdsgevinst, ved at skadevirkningene av skattesystemet reduseres. Man kan ikke være sikker på at de som får den største avgiftsøkningen, vil bli fullt ut kompensert for dette. Det kan gi både sosiale og geografiske skjevheter.

16.3.3 Fordelingsvirkninger av klimaavgifter

Klimaavgiftene består av CO₂-avgiften på mineralske produkter, avgift på avfallsforbrenning, avgift på HFK/PFK, avgift på SF₆ og CO₂-avgiften for petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen. De tre sistnevnte berører i svært liten grad husholdningene og drøftes ikke videre her.

I praksis betales CO₂-avgiften og avfallsavgiften av et begrenset antall skattytere. Deler av avgiftsbelastningen overveltes til husholdningene direkte gjennom økte priser på levering av avfall og drivstoff til personbiler. I tillegg vil økte avgifter kunne veltes over på næringslivet og øke næringslivets kostnader, som igjen kan overveltes i økte priser på transporttjenester eller økte varepriser. Overveltningen øker husholdningenes kostnader, også de husholdningene som i liten grad kjøper drivstoff eller avfallstjenester.

Økninger i klimaavgiftene treffer svært bredt. Det gjør det krevende å identifisere hvilke husholdninger som blir særlig berørt av økte klimaavgifter. Personer med høy inntekt forbruker normalt mer og betaler en relativt større andel av klimaavgiftene enn lavinntektshusholdningene. Samtidig er elbiler uten utgifter til fossilt drivstoff mer vanlig i høyinntektshusholdninger enn i lavinntektshusholdninger.

16.3.4 Legitimitet for økte miljøavgifter

En viss oppslutning i befolkningen vil som regel være en forutsetning for å kunne innføre eller øke en avgift. Norge har lykkes med å prise en stor andel av utslippene. Noe av grunnen kan være at prising av flest mulig utslipp (bredt avgiftsgrunnlag) i seg selv bidrar til aksept – alle må bidra i tråd med prinsippet om at forurenser betaler. Legitimiteten til klimaavgifter kan øke hvis myndighetene er tydelige på hva hensikten med dem er, og hva virkningene blir. Karbonlekkasje kan derimot forvitre legitimiteten hvis omfanget av lekkasjen er stor.

Flere internasjonale studier finner at aksepten for klimaavgiftene er høyere om inntektene fra klimaavgiftene øremerkes til et spesielt formål, spesielt grønne investeringer eller overføringer til utsatte grupper. Det er få norske studier som ser på hva som kan bidra til legitimitet i befolkningen for økte miljøavgifter. I en spørreundersøkelse gjennomført av Menon er det flere som svarer at de er for høyere klimaavgifter enn imot.2 Enda flere svarer at de aksepterer avgiftsøkninger om avgiftsinntektene øremerkes til bestemte formål.3 Litteraturen gir ingen klare svar på om øremerking til skattereduksjoner eller kontantoverføringer gir størst effekt.

I en artikkel4 som har vurdert effektene av etablerte ordninger for kompensasjon i Canada og Sveits (omtalt under punkt 16.3.5), finner forfatterne begrenset grunnlag for å hevde at kompensasjon for klimaavgifter bidrar til oppslutning om bruk av klimaavgifter.

16.3.5 Ordninger i andre land

Danmark innførte en «grøn check» i 2010, som skulle kompensere personer med relativt lave inntekter for avgiftsøkninger i forbindelse med skattereformen i 2009. Ordningen er en inntektsavhengig utbetaling som gis i form av redusert inntektsskatt. Den beregnede støtten blir automatisk regnet inn i skattetrekket («forskudsopgørelse»), og eventuell negativ skatt utbetales ved slutten av året. I 2022 fikk alle over 18 år (unntatt pensjonister) 525 DKK. Beløpet ble trappet ned for skattytere med inntekt over 429 200 DKK. En familie med to voksne med lav inntekt og tre barn kunne maksimalt få utbetalt i underkant av 2 000 DKK i 2022. Statens kostnader ved ordningen ble anslått til om lag 2,5 mrd. DKK i 2021. Danmark har reversert betydelige deler av ordningen. I 2023 gis «grøn check» kun til pensjonister og førtidspensjonister mv. Beløpet utgjør 875 DKK i 2023 og avtrappes med 7,5 pst. av den del av toppskattegrunnlaget som overstiger 441 900 DKK i 2023. Et tillegg til den grønne sjekken på 280 DKK gis til pensjonister, førtidspensjonister mv., som tjener mindre enn 258 300 DKK i 2023.

Canada innførte en føderal kompensasjonsordning (Climate action incentive, CAI) for husholdninger i 2019, for de statene som ikke har egne ordninger. I 2023 gjelder dette statene Alberta, Saskatchewan, Manitoba og Ontario. Nivået på kompensasjonen er basert på antall voksne og barn i hver husholdning. Husholdninger i distriktene får mer enn husholdninger i sentrale strøk. Kompensasjonen ble tidligere gitt som et inntektsskattefradrag. Fra juli 2022 utbetales kompensasjonen direkte gjennom det eksisterende overføringssystemet. Alle avgiftsinntektene kanaliseres tilbake til provinsen der de ble hentet inn. Fordi utslipp per innbygger varierer mellom provinsene, varierer størrelsen på kompensasjon fra provins til provins. De fleste husholdningene mottar mer i kompensasjon enn de betaler i CO₂-avgift.

Sveits innførte en kompensasjonsordning i 2008. Omtrent to tredeler av avgiftsinntektene går tilbake til bedrifter og husholdningene. Kompensasjon til befolkningen gis som et likt beløp til hver innbygger, inkludert barn. For 2024 er det lagt til grunn en månedlig utbetaling på 5,35 sveitsiske franc5 per måned per innbygger. Kompensasjonen gis i form av redusert helseforsikringspremie, med årlig informasjon om fordelen gjennom helseforsikringsskjemaet.

Østerrike har innført en klimabonus på 110–220 euro per år (1 250–2 500 kroner), avhengig av region mv. Kompensasjonen ble utbetalt første gang i oktober 2022 til alle fastboende (innbyggere med mer enn 183 dagers opphold i løpet av året). Personer under 18 år får halvparten av bonusen. Begrunnelsen for å velge tilskudd fremfor et skattefradrag var å øke synligheten av kompensasjonen og å kompensere innbyggere som ikke er i skatteposisjon. Departementet har vært i kontakt med østerrikske myndigheter, som peker på at implementeringen har vært krevende, herunder å skaffe informasjon om innbyggernes bankkontoer. For personer uten bankkontodata sendes utbetalingsanvisning til bostedsadressen med post.

16.4 Vurderinger av ulike former for kompensasjon

Det anslås at husholdningene står for om lag 750 mill. kroner av det samlede provenyet på 2,3 mrd. kroner fra regjeringens forslag til økte klimaavgifter i punkt 7.10. Gjennomsnittlig beløp i 2024 utgjør i underkant av 170 kroner per innbygger 17 år og eldre. Opptrapping av klimaavgiftene og eventuell innføring av nye avgifter i årene frem mot 2030 vil øke beløpet.

Over tid er det rimelig å legge til grunn at inntektene fra miljøavgiftene faller i takt med at utslippene reduseres. En ordning med tilbakeføring må justeres når inntektene faller hvis ikke handlingsrommet i budsjettet skal påvirkes negativt. Særlig dersom kompensasjonen tar form av en øremerket ordning som skal lette tilpasninger i en overgangsperiode, må nivået på kompensasjonen vurderes løpende når utslippene går ned.

Inntektene fra klimaavgiftene går i dag inn i statsbudsjettet uten noen form for øremerking. Det innebærer at inntektene allerede blir «tilbakebetalt» til innbyggerne, ikke i form av en synlig «grønn» overføring, men for eksempel i form av

• handlingsrom for lavere skatter og avgifter på andre områder

• offentlig tjenesteproduksjon, som helse og utdanning

• offentlige investeringer, som jernbaneutbygging

• overføringer til private, som trygder og Enovas støtteordninger

• oppfyllelse av politiske ambisjoner om utvikling av «grønn» industri

I tillegg brukes det betydelige midler for å støtte husholdningene på en mer direkte måte. Elbilpolitikken er et eksempel på det.

Alternativer for å kompensere personer for økte miljøavgifter er vurdert av departementet etter følgende kriterier:

Effekt på utslipp: Norge har ambisiøse klimamål. Avgifter er et effektivt virkemiddel for å redusere klimagassutslippene og annen miljøskadelig aktivitet. Kompensasjon som reduserer utslippseffektene innebærer at klimaavgiftene må økes ytterligere.

Samfunnsøkonomisk effektivitet: Kompensasjonen bør bidra til mer effektiv ressursbruk.

Administrative kostnader: Kompensasjonen bør være ukomplisert og innrettet etter objektive og enkle kriterier, slik at administrasjonskostnadene er forholdsmessige.

Legitimitet i befolkningen: Kompensasjonsordningen bør bidra til økt legitimitet for klimaavgifter.

Omfordeling: I tråd med anmodningsvedtaket skal den utredede kompensasjonsordningen virke omfordelende inntektsmessig.

Et tilleggskriterium kunne vært «treffsikkerhet», altså at de som mottar kompensasjonen også er de som belastes av økte klimaavgifter. Samtidig er det forutsatt i anmodningsvedtaket at kompensasjonen skal være omfordelende. I tillegg er det svært krevende å vurdere i hvilken grad ulike husholdninger opplever merkostnader som følge av økte klimaavgifter. «Treffsikkerhet» er derfor ikke tillagt vekt i vurderingen av ulike ordninger.

16.4.1 Endringer i skattesystemet

Endringer i inntektsskatten

Endringer i eksisterende satser og beløpsgrenser i inntektsskatten ventes ikke å ha direkte virkning på utslipp av klimagasser eller andre miljøeffekter. Videre vil lettelser i det eksisterende skattesystemet være den administrativt enkleste måten å tilbakeføre proveny til husholdningene på. Slike endringer kan gjennomføres raskt og uten vesentlige administrative kostnader. De ulike elementene i inntektsskatten for personer (personfradrag, trinnskatt, trygdeavgift mv.) gir stor grad av fleksibilitet til å oppnå en ønsket sosial profil. Kompensasjon gjennom å øke personfradraget eller å redusere trinnskatten for de med lav inntekt vil kunne ha en omfordelende effekt og bidra til mer effektiv bruk av samfunnets ressurser.

En utfordring med å endre eksisterende satser og beløpsgrenser i skattesystemet er å etablere en kobling mellom økte klimaavgifter og skattelettelsen. Synligheten av kompensasjonen blir begrenset, særlig ved små endringer som faller sammen med andre endringer i skattepolitikken og i den enkeltes skatteforhold. På den annen side kan det være en styrke å vise at klimapolitikken og den øvrige økonomiske politikken, inkludert tiltak for å gjøre skattesystemet mer omfordelende, henger sammen. Det kan eventuelt vurderes informasjon i skattemeldingen for å synliggjøre lettelsene. For at dette skal bidra til kjennskap om kompensasjonen, må skattyter faktisk gå inn og sjekke skatteoppgjøret sitt. Alle endringer i skattemeldingen vil ha administrative kostnader.

Nytt skattefradrag

Et eventuelt nytt skattefradrag ventes ikke å ha direkte virkning på utslipp, klima eller miljø.

Et nytt fradrag i skattesystemet kan gjøre kompensasjonen mer synlig for skattyterne, for eksempel gjennom et eget «grønt inntektsfradrag» etter samme modell som personfradraget. Resultatet – kompensasjonen til den enkelte – vil imidlertid bli det samme som om personfradraget ble økt. Og et nytt fradrag gjør skattesystemet mer komplisert. Hvorvidt dette er egnet til mer bevissthet rundt koblingen mellom fradraget og stadig høyere miljøavgifter er usikkert.

I anmodningsvedtaket er det sagt at modellen også kan inneholde en geografisk komponent, for eksempel at det i et eventuelt nytt skattefradrag gis et tillegg til personer bosatt i kommuner med redusert eller nullsats i arbeidsgiveravgiften (DA-kommuner). Ved å introdusere et geografisk element øker kompleksiteten i skattesystemet ytterligere. Skatteetaten fraråder innføring av et geografisk element i et skattefradrag, og skriver til departementet:

«Regler som differensierer på geografi, tilfører stor kompleksitet som innebærer at vi ikke kan anbefale dette. Vi utredet differensiering basert på SSBs sentralitetsindeks i forbindelse med forslaget om differensierte fradragssatser for arbeidsreiser.

Fra Prop. 1 LS Tillegg 1 (2021–2022) kap. 3.7 tredje avsnitt:

«Regjeringen trekker forslaget om å differensiere bunnbeløpet. Forslaget innebærer en svakt begrunnet forskjellsbehandling av skattytere, all den tid det ikke er systematiske geografiske forskjeller i gjennomsnittlige kjørelengder. Samtidig innebærer den EØS-rettslige siden av forslaget at skattytere bosatt i andre EØS-land gis bedre fradragsvilkår enn majoriteten av skattytere bosatt i Norge. Forslaget strider mot prinsippet om likebehandling i skattesystemet, gjør reisefradraget mer komplisert og vil føre til økte administrative kostnader i Skatteetaten.»

Dette kan etter vårt syn i stor grad legges til grunn i vurderingen av en geografisk differensiert kompensasjon.»

16.4.2 Utbetalingsordning

Et alternativ til å kompensere husholdningene for økte klimaavgifter i form av lavere skatt for personer, er å tilbakebetale inntektene fra økte klimaavgifter gjennom en ny utbetalingsordning.

I sin enkleste form kan utbetalingen bestå av et likt beløp til alle innbyggere. En utbetalingsordning er trolig den mest synlige formen for kompensasjon. Ved utbetaling av samme beløp til alle innbyggere, vil ikke ordningen ha en omfordelende effekt.

En kontantutbetaling som skal kompensere for økte klimaavgifter, vil utgjøre i underkant av 170 kroner per person 17 år og eldre i 2024. Selv om avgiftsinntektene forventes å øke ettersom klimaavgiftene økes frem mot 2030, vil kompensasjonen uansett utgjøre et begrenset beløp sammenlignet med andre overføringer.

Kompensasjon gjennom en utbetalingsordning ventes ikke å ha direkte virkning på utslipp, klima eller miljø. Kontantoverføringer kan i sin natur gi lavere sysselsetting ved at det svekker insentivene til å arbeide. Effekten på arbeidstilbudet anses imidlertid beskjeden ettersom beløpene det er snakk om er lave. Kompensasjon gjennom en utbetalingsordning vurderes derfor å ikke påvirke samfunnsøkonomisk effektivitet.

En kan i teorien tenke seg en utbetalingsordning som differensieres etter inntekt og eventuelt geografi, eller at ordningen begrenses til visse aldersgrupper (for eksempel barn og pensjonister, som i Danmark). Offentlige myndigheter har i dag ikke etablert noe system for slike utbetalinger. Unntaket er for barn under 18 år, der kompensasjonen kan utbetales som et tillegg i barnetrygden. Barnetrygden er allerede differensiert etter barnets alder og det gis tillegg til grunnsatsen for enslige foreldre (småbarnstillegg). Desto mindre kompensasjonsbeløp det er snakk om, jo vanskeligere kan de administrative kostnadene ved en slik differensiert ordning forsvares. Det eksisterer ingen systemer for slik overføring i dag. Erfaringene fra Østerrike indikerer også at dette er komplisert. Danmark har allerede redusert omfanget av ordningen. Det frarådes å etablere en omfordelende utbetalingsordning utenfor det eksisterende omfordelende skattesystemet.

Nedenfor drøftes mulighetene for å legge en utbetalingsordning under forskjellige organer.

Enova SF

Enova SF ble etablert i 2001, og ligger under Klima- og miljødepartementet. Enovas formål er å bidra til å nå Norges klimaforpliktelser og omstilling til lavutslippssamfunnet. Enovas virksomhet finansieres fra Klima- og energifondet, som bevilges over statsbudsjettet. Enovas nedslagsfelt er teknologiutvikling i senfase og tidlig markedsintroduksjon. Aktiviteten skal innrettes med sikte på å oppnå varige markedsendringer, slik at løsninger tilpasset lavutslippsamfunnet blir foretrukne uten støtte på sikt.

Enova er dimensjonert for å «ha en liten og fleksibel organisasjon og prioritere innsatsen der mulighetene for å påvirke utviklingen er størst», og er med dagens organisasjon ikke dimensjonert for å administrere en utbetalingsordning. Enova har ikke nødvendige IT-systemer på plass, og innehar heller ikke nødvendig person- og kontoinformasjon for innbyggerne. Enova vurderes derfor ikke som en hensiktsmessig instans for å administrere rene kontantutbetalinger fra staten til private husholdninger.

Nav

Navs samfunnsoppdrag er å bidra til sosial og økonomisk trygghet og fremme overgang til arbeid og aktivitet. Målet er å skape et inkluderende samfunn, et inkluderende arbeidsliv og et velfungerende arbeidsmarked. Nav skal bidra til at flere kommer i arbeid og færre går på stønad, og samtidig sørge for at de som trenger det, er sikret inntekt og økonomisk trygghet gjennom rett pengestøtte til rett tid.

Utbetaling av kompensasjon for økte klimaavgifter ligger utenfor det som i dag er Navs sektorområde. Det innebærer at Nav ville måtte etablere nye systemer for å administrere en slik bredt anlagt støtteordning. Nav har ingen samlet oversikt over norske husholdninger eller innbyggere. Endringer i eksisterende utbetalingsordninger fra Nav til mottagere av trygdeytelser vil uansett legge press på etatens kapasitet, og det måtte regnes med noe implementeringstid. Departementet vurderer at det ikke er aktuelt å etablere en utbetalingsordning under Nav.

Skatteetaten

Skatteetaten skal sikre et finansielt hovedgrunnlag for offentlig virksomhet, bidra til at skatte- og opplysningspliktige etterlever skatte- og avgiftsreglene, og sikre brukerne tilgang til registerdata og informasjon med god kvalitet.

Utvikling og forvaltning av en utbetalings-/tilskuddsordning for å kompensere for økte miljøavgifter vil derfor være utenfor Skatteetatens samfunnsoppdrag. Det er etter departementets vurdering krevende og uheldig å utvide Skatteetatens oppgaveportefølje ved å gi etaten ansvar for nye støtte- eller tilskuddsordninger. Skatteetaten bør få prioritere sine primæroppgaver – fastsettelse og innkreving av skatter og avgifter – både på kort og lang sikt.

Ny statlig enhet for utbetaling kompensasjon

I teorien kunne en tenke seg en ny statlig enhet med tilgang til utbetalingsinformasjon om alle innbyggere/husholdninger, jf. også Representantforslag 8:223 (2021–2022) om løsning for kontantutbetaling til befolkningen. Det er krevende å utforme nye, detaljerte ordninger som har lave administrative kostnader til kontroll, ikke gir uheldige insentiver for mottakerne, gir tilstrekkelig rask utbetaling og er målrettede. Det kan videre være vanskelig å finne gode data for å identifisere hvem som er i målgruppen, og hvor mye støtte disse bør motta. Utfordringene ved raskt å lage enkle og treffsikre ordninger gjør at det bør være svært høy terskel for å etablere en egen utbetalingsenhet. I praksis vil etablering av en slik enhet enkelt kunne kritiseres for å være sløsing med ressurser og byråkratisering for å dele ut relativt begrensede beløp.

Skatteetatens vurdering av en utbetalingsordning

Departementet har fått tilbakemelding fra Skatteetaten om en utbetalingsordning for økte klimaavgifter utenfor Skatteetaten:

«Bidrag av data til en ekstern ordning antas å omfatte blant annet inntektsopplysninger. I denne sammenheng er det viktig å være klar over at det aktuelle skattegrunnlaget vil være egenfastsatt og kan egenendres av skattepliktige, eventuelt at skattepliktige har klagerett når skattemyndighetene har myndighetsfastsatt beløpet.

Dersom det er behov for å unngå at senere endringer i skattegrunnlaget skal få konsekvenser for utbetalingen, slik at skattemyndighetene må overføre nye skattegrunnlag til en annen myndighet for justering av kompensasjonen, kan det evt. vurderes å lovregulere at det er det som er fastsatt på et bestemt tidspunkt som er avgjørende for om kompensasjon skal gis og eventuelt størrelsen på kompensasjonen. Selv om ordningen blir ekstern, så vil det at Skatteetaten bidrar med grunnlag for beregning av tilskuddet medføre et økt antall henvendelser til Skatteetaten. Slike henvendelser vil bestå av spørsmål om vilkårene for tildeling av kompensasjon, opplysningene Skatteetaten har gitt til tilskuddsmyndigheten som grunnlag for beregning av støtte, egenendringer og klager på fastsatt skattegrunnlag. Disse henvendelsene vil ha bakgrunn i saksbehandlingen hos en annen instans og vil kunne være motivert av andre forhold enn de rent skattemessige. Dette vil føre til merarbeid for Skatteetaten.

Deling av data med en annen myndighet betyr at Skatteetaten må tilby delingsløsninger for data til denne myndigheten. Deling av data fra Skatteetaten skjer etter fastsatte rammer og avtaler med konsumenter. Det er et omfattende administrativt regime rundt deling av data for å sikre personvern, integritet og sikkerhet rundt deling av personopplysninger.

Dersom administrering av ordningen legges til en annen myndighet enn skattemyndighetene, og disse har behov for opplysninger fra skattemyndighetene for å kunne foreta utbetalingen, må dette lovreguleres. Skattemyndighetene har hjemmel i skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 annet ledd bokstav a til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til offentlige myndigheter som kan ha bruk for dem i sitt arbeid med blant annet tilskudd eller bidrag av offentlige midler.

Den andre offentlige myndigheten må på sin side ha behandlingsgrunnlag for disse opplysningene i sitt nye regelverk om tilskuddsordningen. Vurdering av personvernkonsekvenser vil være en del av et slikt lovforslag. Personkretsen vil være avgjørende for hvilken kompleksitet dette vil ha. Det er en kjent utfordring knyttet til deling av data om personer med skjermingsbehov som kompliserer deling til andre konsumenter.

En ordning slik som beskrevet her, vil være svært omfattende og kreve deling av store mengder data. Dette vil kreve kapasitet og kapabilitet hos både Skatteetaten som avgiver, og mottakende instans både teknisk, funksjonelt, juridisk og forvaltningsmessig. Dersom mengden data som skal deles er stor, vil det kunne påvirke robustheten i etatens delingsløsninger og kunne påvirke øvrige delingstjenester i form av forsinkelser i leveransene. Dette kan igjen gå ut over produksjonen til NAV, Lånekassen, Husbanken, tjenestene til bankene rundt samtykkebasert lånesøknad og deling til pensjonsbransjen knyttet til OTP. Det vil bety et potensielt ytterligere behov for å styrke etatens delingstjenester både forretningsmessig og IT-teknisk for å levere tjenester i tråd med behovene til konsumentene.»

16.4.3 Kompensasjon for utgifter til transport

I 2022 og 2023, samt i regjeringens forslag for 2024, tilbakeføres økte klimaavgifter til husholdningene direkte eller indirekte i form av lavere inntektsskatt, lavere veibruksavgift og trafikkforsikringsavgift, høyere reisefradrag, lavere fergepriser og strømstøtteordningene.

Lavere veibruksavgift

Veibruksavgiften priser de eksterne kostnadene som veitrafikken påfører samfunnet i form av ulykker, kø, støy, veislitasje og helse- og miljøskadelige utslipp, slik at brukerne får et økonomisk insentiv til å ta hensyn til ulempene som kjøringen påfører andre.

For bilister og transportører er opptrappingen av det generelle avgiftsnivået i CO₂-avgiften fra og med statsbudsjettet for 2020 delvis blitt motsvart av reduksjoner i veibruksavgiften.

Veibruksavgiften omfatter all bensin ilagt CO₂-avgift og om lag halvparten av all mineralolje ilagt CO₂-avgift. Redusert veibruksavgift på fossile drivstoff er i utgangspunktet en målrettet kompensasjon for økt CO₂-avgift til bilister og transportører.

Samtidig motvirker kompensasjon gjennom veibruksavgiften insentivene til utslippsreduksjoner oppnådd fra økt CO₂-avgift. De administrative kostnadene ved å redusere veibruksavgiften er ubetydelige.

Det er uklart om redusert veibruksavgift virker omfordelende. Bilbruken øker normalt med inntekt. Det trekker i retning av at ordningen i større grad kompenserer de med høy inntekt. Lettelser i veibruksavgiften tilfaller brukere av biler med fossilt drivstoff. Endringer i veibruksavgiften kan ha en geografisk profil, ved at en større andel av bileiere i distriktene bruker biler med fossilt drivstoff sammenlignet med mer sentrale strøk, hvor elbilandelen er høyere.

Lavere trafikkforsikringsavgift

Lavere trafikkforsikringsavgiftreduserer kostnadene for bileierne samtidig som en bevarer insentivene den økte CO₂-avgiften gir til å redusere bruken av fossilbiler. Redusert trafikkforsikringsavgift vil på marginen gjøre det litt rimeligere å eie bil, men påvirker ikke kostnadene ved bruk av bil. Endringer i trafikkforsikringsavgiften anses å ikke påvirke bruken av bil nevneverdig. Virkningen på utslipp av lavere trafikkforsikringsavgift anses derfor liten.

Endringer i trafikkforsikringsavgiften er enkle å håndtere og har lave administrative kostnader.

Kompensasjonen tilfaller kun bileiere og vil trolig ikke bidra til omfordeling. Det er uklart i hvilken grad redusert trafikkforsikringsavgift bidrar til å øke legitimiteten for økte klimaavgifter.

Høyere reisefradrag

Økt reisefradrag reduserer kostnadene ved lengre jobbreiser og besøksreiser til hjemmet for pendlere. Fradraget gis uavhengig av faktiske reisekostnader og uavhengig av transportmiddel. Dermed ivaretas insentivene til å velge rimeligere og mer miljøvennlige fremkomstmidler. Samtidig gir det insentiv til økt reising, som kan føre til økte utslipp.

Det er vanskelig å vurdere i hvilken grad økt reisefradrag bidrar til økt legitimitet for klimaavgifter. Det er blant annet uklart hvor synlig koblingen mellom de to endringene er for husholdningene.

Å justere de eksisterende satsene i reisefradraget er administrativt enkelt. Samtidig er reisefradraget krevende for Skatteetaten å kontrollere fordi det ikke foreligger informasjon fra tredjepart. En gjennomgang fra Skatteetaten har vist at skattemeldinger med reisefradrag oftere inneholder feil enn skattemeldinger uten reisefradrag.

Økt reisefradrag har begrenset omfordelende effekt. Reisefradraget gis kun for arbeidsreiser og besøksreiser til hjemmet og kompenserer ikke for økte utgifter ved fritidsreiser eller de som ikke er i arbeid, som for eksempel de fleste studenter og pensjonister. Andelen skattytere med reisefradrag er høyest i fylkene rundt de størst byene, typisk tidligere Akershus, slik at fradraget i liten grad bidrar til ønsket geografisk omfordeling.

Lavere fergetakster

Reduserte fergetakster gjør det rimeligere med transport noen steder, særlig i distriktene. Slik sett trekker kompensasjon gjennom reduserte fergepriser i retning av økt transport og økte utslipp.

Administrativt er det relativt enkelt å redusere takstene. Reduksjonen kommer i hovedsak skattytere bosatt i områder med ferger til gode, og mest for de som reiser mye – det vil si arbeidstakere. Reduksjonen kommer også tilreisende til gode, inkludert utenlandske turister. Om reduserte fergepriser bidrar til økt legitimitet for klimaavgifter, er usikkert.

De siste årene har flere fergetakster blitt redusert, og det er innført gratis ferge en rekke steder.

Lavere bompengetakster

Lavere bompengetakster vil trolig i noen grad motvirke avgiftens insentiver til å redusere utslipp, ved at det gir insentiv til mer kjøring på veistrekninger med bomsnitt. Størrelsen på kompensasjon avhenger av mengden kjøring på veier med bompenger, og ordningen vil ikke treffe dem uten bil. Fordelingseffektene er usikre. Administrative kostnader er også usikre, og en ordning med lavere bompengetakster vil måtte utredes nærmere.

Økt tilskudd til fylkeskommunal kollektivtransport

Økt tilskudd til fylkeskommunal kollektivtransport vil ikke motvirke avgiftens insentiver til å redusere utslipp. En slik ordning kan ha positive klima- og miljøeffekter i den grad kollektivtransport erstatter bilbruk, men dette er usikkert. Administrativt er det enkelt å endre tilskuddene. Fordelingsvirkningene av å kompensere gjennom økt tilskudd til fylkeskommunal kollektivtransport er usikre.

16.4.4 Lavere elavgift

Avgiften på elektrisk kraft (elavgiften) er først og fremst en fiskal avgift som skal skaffe staten inntekter, men avgiften kan også bidra til å redusere energiforbruket. Elavgiften omfatter elektrisk kraft som forbrukes i Norge, enten den er produsert innenlands eller importert. En del industri er unntatt avgift. Husholdninger og offentlig forvaltning i tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms er også fritatt for avgift. I 2023 betales det elavgift med lav sats i årets første kvartal, og alminnelig sats den resterende delen av året. Lav og alminnelig sats er på henholdsvis 9,16 og 15,84 øre per kWh for 2023. I tillegg betaler en rekke næringer redusert sats, som i 2023 utgjør 0,546 øre per kWh.

Lavere elavgift vil gi insentiver til økt energiforbruk. Hvis dette fører til økt utbygging av kraft, vil dette bidra til økte utslipp. Kompensasjon gjennom redusert elavgift vil ikke treffe dem som i dag er unntatt fra avgiften. En reduksjon i provenyet fra elavgiften på 750 mill. kroner tilsvarer å redusere den alminnelige satsen i avgiften med om lag 2 øre per kWh. Denne typen lettelser slår fordelingsmessig vilkårlig ut, ettersom både de med høyt og lavt strømforbruk får den samme lettelsen per kWh. Ordningen vil være lite synlig for husholdningene. De administrative kostnadene ved lavere elavgift ventes å være lave.

16.4.5 Økt bevilgning til klima- og miljøtiltak

Inntektene fra økte miljøavgifter kan brukes til klima- og miljøtiltak, enten gjennom eksisterende ordninger/satsinger (for eksempel Enova, Bionova, Klimasats, grønn plattform) eller gjennom en ny ordning. Slik bevilgningsøkning vil ikke motvirke avgiftens insentiver til å redusere utslipp, men kan på sikt føre til lavere utslipp eller ha andre positive virkninger på miljø og natur avhengig av innretning. Dersom eksisterende ordninger benyttes, vil det trolig innebære lave administrative kostnader. Fordelingsvirkningene vil være uklare. Når økte inntekter fra klimaavgifter brukes til klimatiltak, kan det bidra til økt legitimitet for klimaavgifter. I en gjennomgang av internasjonale studier om aksept for klimaavgifter, og gjennom en spørreundersøkelse i Norge om temaet, finner Lindhjem, Bruvoll og Grimsrud (2021)6 at målrettet bruk av avgiftsinntektene vil kunne øke aksepten betydelig for klimaavgifter i befolkningen. I motsetning til det som synes å være gjengs oppfatning, finner de at folk ikke er opptatt av at inntektene skal tilbakebetales til lavinntektsgrupper eller folk flest. Aksepten øker mest om inntektene går til ulike former for klimatiltak.

17 Turistskatt – oppfølging av anmodningsvedtak nr. 83 (2022–2023)

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Meld. St. 1 (2022–2023) Nasjonalbudsjettet 2023, se Innst. 2 S (2022–2023) (vedtak 83):

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om en kommunal/statlig turistskatt senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2024.»

Spesifikke reiselivsskatter for å finansiere fellesgoder i reiselivet finnes i flere land. Norge har ikke på noe nivå i forvaltningen tilsvarende øremerkede skatter for reiselivet.

Fellesgoder i reiselivet kan være kollektive goder hvor det kan være krevende å få betaling fra brukerne. Turistskatt (eller besøksbidrag) har vært trukket frem som en måte å finansiere fellesgoder i reiselivet på. Ut fra et prinsipp om at brukeren skal betale, bør ikke betalingsplikten pålegges personer som ikke har nytte av fellesgodet, og den bør ideelt sett treffe formålet som skal finansieres. Et sentralt vurderingstema er derfor hvilke grunnlag som best kan treffe formålet med fellesgodefinansering. Alternative grunnlag kan for eksempel være overnatting eller inn- eller utreise fra Norge eller en kommune/område. Til orientering anbefaler NOU 2023: 10 Leve og oppleve – Reisemål for en bærekraftig fremtid (Reisemålsutvalget) en ordning med et nasjonalt besøksbidrag, som innkreves via ulike transportformer inn til eller ut fra landet. Valg av grunnlag kan også være avgjørende for hvilken form for turistskatt (gebyr, sektoravgift, skatt eller avgift til stat eller kommune) som er best egnet.

Innføring av en lokal eller statlig turistskatt, der inntektene skal gå til å finansiere fellesgoder, reiser krevende prinsipielle, økonomiske, administrative og rettslige spørsmål blant annet knyttet til EØS, personvern og allemannsretten. Eventuelle lokale ordninger for en turistskatt krever at det etableres et rettslig grunnlag for kommunens utgiftsdisponering for å sikre at inntektene benyttes til fellesgodeformål. En eventuell statlig turistskatt krever at det etableres en ordning for utdeling og fordeling av midler til fellesgodeformål til kommunene. Konkrete forslag til en slik ny turistskatt må utredes grundig og sendes på høring før et eventuelt forslag kan fremmes for Stortinget.

Det pågår nå flere prosesser der turistskatt vurderes som en finansieringskilde for etablering, drift og vedlikehold av fellesgoder.

Nærings- og fiskeridepartementet har hatt Reisemålsutvalgets anbefalinger på høring, med frist 30. juni 2023. Regjeringen vil vurdere Reisemålsutvalgets forslag til nasjonalt besøksbidrag i oppfølgingen av utvalgsrapporten.

I Hurdalsplattformen har regjeringspartiene åpnet for pilotprosjekter for utprøving av besøksbidrag. Nærings- og fiskeridepartementet har mottatt henvendelse fra blant annet Beitostølen, Nordkapp, Vestlandet og Lofoten, som alle ønsker å igangsette slike pilotprosjekt. Regjeringen har satt ned en arbeidsgruppe for å utrede mulige løsninger for pilotprosjekter for kommunale besøksbidrag.

Departementet vurderer det slik at det er behov for mer tid til å utrede oppfølgingen av anmodningsvedtak nr. 83, blant annet for at det skal kunne ses i sammenheng med de øvrige prosessene som berører samme spørsmål. Regjeringen fremmer derfor ingen konkrete forslag til en lokal eller statlig turistskatt i statsbudsjettet for 2024. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med oppfølging av anmodningsvedtaket på et senere tidspunkt.

18 Engangsavgift på tunge kjøretøy – oppfølging av anmodningsvedtak nr. 91 (2022–2023)

18.1 Bakgrunn

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023, se Innst. 2 S. (2022–2023):

«Stortinget ber regjeringen utrede engangsavgift på fossile lastebiler, busser og andre tunge kjøretøy i forbindelse med statsbudsjettet for 2024.»

Det er ikke gitt noen nærmere begrunnelse for hvorfor engangsavgiften skal utvides til å omfatte tunge kjøretøy. Siden tiltaket forutsettes avgrenset til fossile kjøretøy, er det rimelig å anta at hensikten primært er å stimulere til kjøp av elektriske kjøretøy i tungbilsegmentet slik at Stortingets mål om elbilandel nås.

I forbindelse med Nasjonal transportplan 2018–2029 sluttet Stortinget seg til et mål om at 50 pst. av nye lastebiler skal være nullutslippskjøretøy innen 2030. For busser har Stortinget et mål om at alle nye bybusser skal være nullutslippsbusser eller bruke biogass i 2025, og at 75 pst. av nye langdistansebusser skal være nullutslippsbusser innen 2030.

På oppdrag fra Finansdepartementet har Skattedirektoratet vurdert de tekniske og rettslige sidene av å innføre engangsavgift for tunge kjøretøy. Skattedirektoratet har vært i kontakt med Statens vegvesen for å avklare hvilke tekniske data som er tilgjengelige og potensielt vil kunne brukes som beregningsgrunnlag ved en slik utvidelse av engangsavgiften.

Anmodningsvedtak nr. 91 (2022–2023) anses som fulgt opp gjennom omtalen her.

18.2 Gjeldende rett

Engangsavgiftens formål er å skaffe staten inntekter og stimulere til en mer miljøvennlig bilpark på en administrativt enkel måte. Ved utformingen av avgiften er det også lagt noe vekt på trafikksikkerhet og fordelingshensyn.

Engangsavgiften betales når kjøretøyet registreres i det sentrale motorvognregisteret for første gang. Avgiften ilegges de fleste typer kjøretøy, unntatt tunge lastebiler og busser. Engangsavgiften omfatter ikke traktorer eller selvdrevne motorredskaper. De avgiftspliktige kjøretøyene er i Stortingets avgiftsvedtak delt inn i åtte avgiftsgrupper med til dels ulike satser og beregningsgrunnlag. Inndelingen i avgiftsgrupper bygger på veimyndighetenes kjøretøydefinisjoner, supplert med egne avgiftsmessige definisjoner og avgrensninger der det er nødvendig. Avgiftsnivået mellom de ulike avgiftsgruppene varierer betydelig.

For personbiler, varebiler klasse 2, minibusser og rullestoldrosjer (henholdsvis avgiftsgruppe a, b, j og k) beregnes engangsavgiften på grunnlag av kjøretøyenes egenvekt, samt utslipp av CO₂ og NO_X. For campingbiler (avgiftsgruppe c), beregnes engangsavgiften på grunnlag av kjøretøyets vekt og slagvolum. For motorsykler (avgiftsgruppe f) benyttes slagvolum og CO₂-utslipp som beregningsgrunnlag, mens engangsavgiften for snøscootere (avgiftsgruppe g) beregnes ut fra slagvolum, motoreffekt og egenvekt.

For bruktimporterte kjøretøy gis det forholdsmessig fradrag i engangsavgiften basert på kjøretøyets alder. Tilsvarende refunderes engangsavgiften forholdsmessig dersom kjøretøyet eksporteres innen ti år etter første gangs registrering.

Frem til 1. januar 2023 var elektriske kjøretøy fritatt for engangsavgift. I forbindelse med budsjettet for 2023 ble det innført en ny vektkomponent i engangsavgiften, som omfatter alle personbiler (avgiftsgruppe a) inkludert elbiler. Samtidig ble engangsavgiften for øvrig avgrenset til motorvogner med forbrenningsmotor. Engangsavgiften er etter dette todelt, med en del som omfatter alle personbiler, og en del som gjelder alle kjøretøy med forbrenningsmotor.

Det er ikke vanlig å pålegge tunge kjøretøy kjøpsavgifter utover merverdiavgift innenfor EU/EØS-området. Noen land opererer med gebyrordninger ved registrering av kjøretøy, som også omfatter tunge kjøretøy. Disse gebyrene er gjennomgående lave og må primært ses som betaling for selve registreringen. Alle landene innenfor EU/EØS-området har periodiske avgifter på tunge kjøretøy, tilsvarende vår vektårsavgift.

18.3 Departementets vurderinger

18.3.1 Teknisk gjennomføring

Skattedirektoratet legger til grunn at en eventuell engangsavgift på tunge kjøretøy vil kunne innføres innenfor dagens system ved at det tilføyes én eller flere nye avgiftsgrupper i Stortingsvedtaket.

Det vil være mulig å utvide engangsavgiften for kjøretøy med forbrenningsmotor til å omfatte tunge kjøretøy. Tunge elektriske kjøretøy kan på den måten holdes utenfor engangsavgiften på samme måte som elektriske varebiler ikke omfattes av engangsavgiften i dag. Tunge kjøretøy vil kunne tas inn som en felles avgiftsgruppe eller som egne grupper for henholdsvis lastebiler, busser, og andre typer tunge kjøretøy. Det siste vil gi større mulighet for å differensiere avgiften, avhengig av behov og politiske føringer.

Aktuelle kjøretøytyper

I anmodningsvedtaket bes det om en vurdering av å innføre engangsavgift for lastebiler, busser og andre tunge kjøretøy. Engangsavgiften omfatter motorkjøretøy som må registreres i Statens vegvesens kjøretøyregister. Det forutsettes at en eventuell utvidelse av engangsavgiften til tunge kjøretøy vil måtte avgrenses på samme måte. Tilhengere og andre typer kjøretøy uten fremdriftsmaskineri, samt motorvogner som ikke pliktes registrert i kjøretøyregisteret, holdes derfor utenfor.

Skattedirektoratet legger til grunn at det i utgangspunktet vil være mulig å utvide engangsavgiften til lastebiler og de bussene som ikke omfattes av engangsavgiften i dag. Ifølge direktoratet ble det registrert henholdsvis 642 busser og 4 985 lastebiler i 2022.

Det fremgår ikke av anmodningsvedtaket hva som menes med andre tunge kjøretøy. I tillegg til lastebiler og busser, vil ifølge Skattedirektoratet de aktuelle kjøretøygruppene primært være traktorer og selvdrevne motorredskaper, slik dette er definert i veimyndighetenes regelverk.

Registreringspliktige motorredskaper omfatter et stort spekter av kjøretøy, og omfatter alt fra gaffeltrucker til trekkbare anleggsgeneratorer. I 2022 ble det kun registrert 68 slike kjøretøy. Det lave antallet sammen med den store variasjonen av kjøretøy gjør denne kjøretøykategorien lite egnet for engangsavgift.

Traktorene er delt inn i fem undergrupper som spenner fra landbruks- og anleggstraktorer til golfbiler og ATVer. Under henvisning til anmodningsvedtakets avgrensing til «tunge kjøretøy» legges det til grunn at det i første rekke er landbruks- og anleggstraktorer som vil være aktuelle. I 2022 ble det registrert 3 771 slike traktorer i Norge.

For landbruks- og anleggstraktorer finnes det ikke reelle elektriske alternativer til traktorer med forbrenningsmotor i dag. Dette kan komme på noe sikt.

Mulige beregningsgrunnlag

Ved en utvidelse av engangsavgiften til lastebiler, busser og andre tunge kjøretøy vil det i utgangpunktet være naturlig å benytte de samme beregningsgrunnlagene som for personbiler og varebiler med forbrenningsmotor. Det vil si egenvekt og utslipp av CO₂ og NO_X.

En avgift basert på tekniske kriterier forutsetter at de aktuelle grunnlagsdataene er fastsatt etter et standardisert system, og at dataene er tilgjengelige for avgiftsmyndighetene. For engangsavgiften skjer dette gjennom opplysninger som hentes fra kjøretøyregisteret, og som igjen er basert på kjøretøyenes typegodkjenning og samsvarssertifikat (CoC). Systemet muliggjør maskinell beregning av engangsavgiften.

Ifølge Skattedirektoratet er det etablert metoder for måling av CO₂ fra tunge kjøretøy. Disse kan imidlertid ikke sammenlignes med CO₂-målingene for lette kjøretøy, som er basert på måling av de enkelte konfigurasjonene ved faktisk kjøring. For tunge kjøretøy måles utslippene gjennom test av motoren i benk (dynamometer), uten hensyn til kjøretøyet motoren skal plasseres i. De målte utslippene reflekterer derfor i liten grad de faktiske utslippene. Ifølge Statens vegvesen arbeider EU med nye krav til samsvarserklæring (CoC) som vil forutsette en mer reell angivelse av CO₂-verdier. Det er foreløpig uklart når kravene eventuelt vil tre i kraft og om disse vil være egnet som beregningsgrunnlag. For motorredskaper og traktorer er det ikke tilgjengelige CO₂-utslippsdata.

Kjøretøyregisteret inneholder opplysninger om NO_X-utslipp for lastebiler og busser, som ifølge Skattedirektoratet vil kunne benyttes som beregningsgrunnlag i engangsavgiften. Dersom det skal innføres en NO_X-komponent for lastebiler og busser, bør avgiften som utgangspunkt reflektere de faktiske utslippskostnadene og ikke settes høyere enn satsene som gjelder for varebiler. En NO_X-avgift på lastebiler vil i så fall bli relativt lav, og vil ha liten virkning som insitament for å velge nullutslippskjøretøy. Det er ikke tilgjengelig data for utslipp av NO_X fra motorredskaper og traktorer.

Egenvekten for tunge kjøretøy er tilgjengelig i kjøretøyregisteret og vil i utgangspunktet kunne benyttes som avgiftsgrunnlag på samme måte som for lette kjøretøy i dag. Tunge kjøretøy vil i større grad enn lette være gjenstand for individuelle tilpasninger og påbygg. Dette vil også påvirke vekten. For eksempel vil en lastebil med fryserom eller påmontert kran ha høyere egenvekt enn en lastbil med ordinært godsrom, selv om kjøretøyene er basert på den samme grunnmodellen. Avhengig av vektkomponentens størrelse og progresjon vil dette kunne gi en uforholdsmessig avgiftsbelastning for kjøretøy som benyttes i enkelte næringer.

18.3.2 EØS-rettslige problemstillinger

EUs skattepolitikk er ikke omfattet av EØS-avtalen. Norge står derfor i utgangspunktet fritt til å utforme sine skatter og avgifter, så lenge tiltakene ikke strider mot EØS-avtalens regler om fri bevegelse av varer, personer, tjenester og kapital, eller statsstøtteregelverket.

EU-domstolen har avsagt flere dommer om forholdet mellom de fire friheter og de enkelte medlemslandenes beskatningsmyndighet for kjøretøy som benyttes på deres veinett. Domstolen har lagt til grunn at det er den medlemstat hvor kjøretøyet hovedsakelig skal benyttes, som kan kreve registrering og betaling av avgifter. Utenlandsregistrerte kjøretøy som benyttes til transport til og fra Norge, eller ved utførelse av tjenesteoppdrag i Norge, herunder gods- og personbefordring, vil som det klare utgangspunkt ikke kunne belastes med norsk engangsavgift.

Det kan hevdes at en utvidelse av engangsavgiften på kjøretøy med forbrenningsmotor til tunge kjøretøy vil ligge innenfor engangsavgiftens indre logikk, og derfor ikke vil innebære statsstøtte. I praksis innebærer tiltakene en faktisk forskjellsbehandling ved at elektriske kjøretøy faller utenfor avgiften. Dette vil kunne anses som statsstøtte, som forutsetter godkjennelse av ESA før eventuell iverksettelse.

Innføring av nye grensedragninger i engangsavgiften stiller seg annerledes i forhold til EØS-forpliktelsene enn enkelte eksisterende. Frem til 2023 var elektriske kjøretøy fritatt for engangsavgift. Det opprinnelige elbilfritaket ble innført før EØS-avtalen trådte i kraft, og var dermed eksisterende støtte som ikke trengte godkjennelse av ESA.

18.3.3 Markedsutvikling for tyngre elektriske kjøretøy

For tunge kjøretøy har elektrifiseringen av bilparken skutt fart de siste par årene, se figur 18.1.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ For bybussene inngår også biogasskjøretøy.

² Per 11. september 2023.

Kilde: Statens vegvesen

Salget av elektriske lastebiler økte kraftig i 2022, og andelen nye elektriske lastebiler har økt fra 1,4 pst. i 2021 til 10,5 pst. hittil i 2023. Andelen nye elektriske og gassdrevne bybusser har økt fra 13 pst. i 2021 til 95 pst. hittil i 2023, og andelen nye elektriske langdistansebusser har økt fra 3 pst. i 2021 til om lag 27 pst. hittil i 2023.

Det er forventet at den teknologiske utviklingen vil gå raskt i årene fremover, noe som i så fall vil bidra til en rask innfasing av elektriske lastebiler og busser i kjøretøyparken. Flere rapporter antyder dette, blant annet Transportøkonomisk institutts rapport «Grønn lastebiltransport?» fra 2021. I rapporten er det gjort fremskrivninger av de totale eierkostnadene for lastebiler og busser med ulik drivstoffteknologi. Ifølge disse beregningene vil de samlede eierkostnadene for elektriske lastebiler være nær like store som de samlede eierkostnadene for diesellastebiler i 2025, og i 2030 vil de elektriske lastebilene være vesentlig billigere. For bussene er bildet noenlunde det samme. Det antas at de elektriske bussene vil være konkurransedyktige med dieselbusser innen 2025. I beregningene er det lagt til grunn gjeldende politikk fra det tidspunkt som beregningene ble gjort (2020).

18.3.4 Behovet for tiltak

Engangsavgiften er begrunnet med at den skal skaffe staten inntekter (fiskal avgift). Fiskale avgifter bør i minst mulig grad påvirke selve produksjonen av varer og tjenester. Dette tilsier at skatter og avgifter bør legges på sluttforbruket av varer og tjenester og ikke på bedriftens kjøp av produserte innsatsfaktorer.

I tillegg til å skaffe inntekter skal engangsavgiften i dag stimulere til en mer miljøvennlig bilpark. Å innføre engangsavgift på tunge kjøretøy med forbrenningsmotor er i så måte i tråd med avgiftens intensjon.

Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er klimaavgifter og kvotesystemet. CO₂-utslippene fra veitransporten er priset ved at drivstoffet er omfattet av CO₂-avgiften. CO₂-avgiften gir insentiver til å investere i nullutslippskjøretøy. Dette forsterkes når avgiften skal trappes opp til 2 000 kroner i 2030.

Videre er det flere bruksfordeler som bidrar til å gjøre tunge elektriske kjøretøy billigere i drift enn tilsvarende fossile alternativer. Elektriske lastebiler er fritatt for bompenger, og elektrisitet til elektriske kjøretøy er ikke omfattet av veibruksavgiften. I tillegg har Enova etablert et støtteprogram for anskaffelse av elektriske kjøretøy med tillatt totalvekt over 4,25 tonn. Ved anskaffelse av nye tyngre kjøretøy som er en mangeårig investering er det således allerede sterke insentiver til å investere i elektrisk drevne kjøretøy med dagens system.

De samlede insentivene til å redusere utslipp er sterkere for næringstransporten enn for annen næringsvirksomhet. Det er i utgangspunktet uheldig. Klimapolitikken er mest effektiv når alle har samme insentiv til å kutte utslipp slik at utslippskuttene skjer til en lavest mulig kostnad. Hvis formålet med engangsavgift for tungtransporten er å kutte utslipp, vil det være mer effektivt å øke CO₂-avgiften.

For å nå Stortingets mål om elbilandel kan det likevel være nødvendig med virkemidler rettet mot å øke elbilandelen i tungtransporten.

18.3.5 Konsekvensene for norsk transportnæring

Mye av gods- og persontransporten til og fra Norge skjer med utenlandske kjøretøy. Som følge av kabotasjereglene gjelder dette også deler av den interne godstransporten i Norge. Det er utenlandske lastebiler som frakter mest varer inn og ut av landet. Ifølge tall fra SSB hadde utenlandske lastebiler rundt 70 pst. av grensetransportene i 2022, mens størstedelen av innlandstransporten fortsatt skjer med norske lastebiler.

Å innføre en engangsavgift for norskregistrerte tunge kjøretøy vil medføre en konkurranseulempe for norsk transportnæring. Det må forventes at forslaget vil føre til redusert markedsandel for norsk transportnæring. At fossile norske lastebiler byttes ut med fossile utenlandske lastebiler, reduserer heller ikke klimagassutslippene. Mange utenlandske bedrifter benytter også biler med dårligere standard, noe som medfører at slik utskifting innebærer større klimautslipp. I tillegg er flere av de utenlandske kjøretøyene mindre trafikksikre. Videre vil engangsavgift på nye lastebiler også kunne bidra til å øke gjennomsnittsalderen på norske fossile kjøretøy, noe som isolert sett bidrar til økte utslipp.

18.3.6 Videre prosess

Det er en rekke tekniske utfordringer med å innføre engangsavgift som må utredes videre før en eventuell innføring. På kort sikt synes det mest hensiktsmessig å avgrense en eventuell engangsavgift på tunge kjøretøy til lastebiler og busser, og at avgiften beregnes på bakgrunn av kjøretøyets egenvekt. På lengre sikt vil det kunne være mulig å benytte CO₂-utslipp som avgiftsgrunnlag, enten alene eller i tillegg til vekt.

Regjeringen ønsker å legge til rette for at vi når dagens mål for salg av nullutslippskjøretøy og vil fortsette å utrede engangsavgift på tunge kjøretøy som et mulig virkemiddel for å innfri disse målene.

19 Grunnrenteskatt på havbruk

19.1 Grunnrenteskatt på havbruk til havs – oppfølging av anmodningsvedtak nr. 716 (2022–2023)

19.1.1 Innledning

I forbindelse med behandlingen av Prop. 78 LS (2022–2023) Grunnrenteskatt på havbruk fattet Stortinget flere anmodningsvedtak, blant annet om grunnrenteskatt på havbruk til havs (vedtak 716):

«Stortinget ber regjeringen frem til statsbudsjettet for 2024 utrede forslag om å innføre grunnrenteskatt på havbruk til havs. Utredningen må gi en avklaring om det er grunnlag for grunnrente på havbruk til havs.»

Fisk er blant Norges største eksportvarer. Av fiskeeksporten er oppdrettslaks den arten som genererer de største inntektene, selv om volumet på villfanget fisk er større. Samtidig har den konvensjonelle oppdrettsnæringen utfordringer med lus og sykdom blant fisken. Det er også begrenset tilgang på egnet areal, noe som reduserer vekstmulighetene innenfor kystnært havbruk. I de senere årene har det derfor vært økende interesse for å etablere mer matfiskproduksjon på land og til havs, både i Norge og andre land.

19.1.2 Havbruk til havs

I dag foregår konvensjonelt havbruk i Norge i kystnære farvann, det vil si innenfor grunnlinjene, som trekkes mellom de ytterste skjær og holmer og avgrenser kysten mot havet. Havbruksvirksomhet utenfor disse grensene kalles gjerne offshore havbruk, havbasert oppdrett eller havbruk til havs. Departementet vil i det følgende benytte den siste benevnelsen om all oppdrett i åpent hav utenfor grunnlinjene og utenfor grensene for produksjonsområdene som regulerer kystnært havbruk.

For havbruk til havs utvikles havbruksinstallasjoner som kan brukes lengre ut enn det som er vanlig i dagens akvakulturvirksomhet. Rammeverket for tillatelser til havbruk til havs åpner for tildeling til anlegg som skal ligge fast på en lokalitet under produksjon. Tillatelsen gis til ett anlegg, på én lokalitet og med en gitt maksimalt tillatt biomasse. Anlegget skal ligge stasjonært under drift. Anleggene kan ha ulikt behov for bemanning og drift, og variere i både størrelse og konstruksjon for øvrig. Regelverket for havbruk til havs er fortsatt under utarbeidelse, og det er ikke ennå fastsatt forskrift om tildeling av tillatelser.

I det åpne havet langs Norge går havstrømmen i én retning, mens den langs kysten går frem og tilbake inn og ut av fjordene. En god lokalitetsstruktur for havbruk til havs som minimerer mulighetene for vannutveksling mellom lokalitetene, kan gi mindre utfordringer med lus og sykdom enn ved kysten. Betydelige arealer kan være godt egnet for havbruk til havs, samtidig som det må tas hensyn til andre store arealinteresser i havområdene, som petroleum, fiskeri, transport og energiproduksjon.

Finansdepartementet har i forbindelse med anmodningsvedtaket om å vurdere grunnrenteskatt på havbruk til havs mottatt to innspill fra eksterne aktører: en rapport av Menon Economics utarbeidet på vegne av Utror AS, og et felles innspill fra Fellesforbundet og Norsk Industri. Innspillene er også oversendt Nærings- og fiskeridepartementet. Departementene har også gjennomgått andre utredninger.

Nærings- og fiskeridepartementet la i 2018 frem rapporten Havbruk til havs – ny teknologi, nye muligheter. Rapporten utgjør fundamentet i myndighetenes arbeid med utvikling av regelverk for havbruk til havs. Regelverksutvikling og tildeling av tillatelser for havbruk til havs er omtalt nærmere i punkt 19.1.3. Rapporten vurderer imidlertid ikke utsiktene til verdiskaping og lønnsomhet i næringen.

Fellesforbundet og Norsk Industri skriver i sitt innspill til departementet at nå som en ny grunnrenteskatt er innført, må havbruk til havs inkluderes fra starten. De skriver videre at havbruk til havs kan være en av næringene som kan ivareta kompetansen og bidra til å utvikle den norske leverandør- og teknologiindustrien videre. Fellesforbundet og Norsk Industri tror at en avklart, forutsigbar og nøytral grunnrenteskatt for havbruk til havs er nødvendig fra starten.

Menon Economics (2023) har på oppdrag for Lovundlaks-eide Utror AS skrevet et notat som drøfter grunnrenteskatt på havbruk til havs. Menon mener at det prinsipielle spørsmålet er om det finnes en geografisk stedbundenhet og regulatorisk knapphet som, sammen med kostnadsbildet, kan gi opphav til ekstraordinær avkastning. De konkluderer med at det er grunn til å tro at det er knapphet på areal også offshore, hvert fall på mellomlang sikt. Stor usikkerhet om kostnadene gjør det likevel usikkert om næringen blir lønnsom på sikt. Menon understreker at det kan ta mange år med forholdsvis store underskudd før man vet med sikkerhet om næringen blir lønnsom. I notatet vises et tenkt eksempel med 20 mrd. kroner i investeringer i offshore oppdrettsprosjekter, som vil gi et provenytap for staten på 5 mrd. kroner dersom prosjektet ikke er lønnsomt og grunnrenteskatten er på 25 pst. Det understrekes at investeringene trolig vil avsluttes før et slikt tap er realisert.

Menon mener at det vil være svært uheldig å innføre grunnrenteskatt først når det er utsikter til lønnsomhet i en næring. Da beholder næringsaktørene nedsiderisikoen, mens det oppstår en mulighet for at oppsiden reduseres. Dette trekkes frem som et argument for å innføre grunnrenteskatt på havbruk til havs, eller eventuelt være tydelig på at man vil refundere kostnader med tilbakevirkende kraft dersom det skulle innføres grunnrenteskatt senere.

Det islandske departementet for mat, landbruk og fiskeri publiserte i februar 2023 rapporten The State and Future of Aquaculture in Iceland. Rapporten er skrevet med formål å kartlegge og utvikle islandsk akvakultur. I kapitlet om Offshore farming slås det fast at prosjekter til havs krever store investeringer over lang tid, og at forutsigbarhet rundt fremtidig regulering derfor er viktig. I rapporten trekkes det frem tre hovedfordeler med havbruk til havs sammenlignet med kystnært havbruk:

• Mindre kapasitetsbegrensninger på grunn av bedre bæreevne i miljøet/lokaliteten.

• Forbedret fiskehelse og produktivitet på grunn av sterkere strøm og mer stabil temperatur, og potensial for lavere tetthet mellom anleggene. Dette kan gi lavere påvirkning fra parasitter, lavere dødelighet og raskere vekst.

• Lavere miljømessig fotavtrykk på grunn av større geografiske avstander mellom lokalitetene, og større dybde og strømforhold som bidrar til raskere uttynning og bedre spredning på utslipp.

På den andre siden peker rapporten på at havbruk til havs er en fremvoksende næring og at lønnsomhet vil kreve utvikling av krevende teknologi. Fordelene nevnt over er ikke bevist i kommersiell skala, og det har vært hendelser med lakselus og rømming av fisk. Kapitalutgiftene for havbruk til havs vil være betydelig høyere enn for tradisjonelt havbruk, og det vil gå lengre tid før fullskaladrift oppnås. Rapporten konkluderer med at havbruk til havs kan bli en vekstnæring på Island. I rapporten pekes det på at det vil ta tid før den første islandske kommersielle offshorevirksomheten kan etableres. Fra havbruk til havs har blitt satt som en strategisk prioritet, vil det sannsynligvis gå minst seks til ti år.

Sintef publiserte i oktober 2022 sammen med SalMar Acer Ocean, NTNU mfl. rapporten Forskning og utvikling for realisering av havbruk til havs – innspill til strategiske prioriteringer mot 2040. Rapporten understreker at havbruk til havs kan bli en ny og stor eksportindustri for Norge. Det er imidlertid behov for omfattende forskning og utvikling om man skal industrialisere bærekraftig havbruk til havs i Norge. Av rapporten fremgår det at verdikjeden for havbruk til havs er mer kompleks og har større kapitalbehov enn konvensjonelt havbruk.

I en artikkel av Lie mfl. i Samfunnsøkonomen i 2021 undersøkte forfatterne lønnsomhet ved ulike miljøtiltak i norsk lakseoppdrett, der havbruk til havs kan være ett slikt tiltak. De fant at havbruk til havs vil være kostbart, og trolig verken privatøkonomisk eller samfunnsøkonomisk lønnsomt med mindre det satses mer på forskning og utvikling, utprøving og volum, og tiltakene reduserer kostnadene betydelig.

19.1.3 Dagens regelverk og tildeling av tillatelser

Havbruksvirksomhet reguleres av akvakulturloven med tilhørende forskrifter. Regelverket gjelder i Norges økonomiske sone (NØS), jf. akvakulturloven § 3 første ledd bokstav b. Forskrift om tillatelse av akvakultur for laks, ørret og regnbueørret (laksetildelingsforskriften) fikk i 2022 et nytt kapittel 4 som særlig regulerer areal- og tildelingsprosess for havbruk til havs.

Hurdalsplattformen slår fast at regjeringen vil utvikle et eget konsesjonsregime for oppdrett til havs med strenge krav til bærekraft og sameksistens mellom ulike havnæringer. I tråd med Hurdalsplattformen ble det i 2022 satt i gang et omfattende regelverksarbeid som slo fast rammeverket for areal- og tildelingsprosessen til havs, mer enn én nautisk mil utenfor grunnlinjen. Nærings- og fiskeridepartementet sendte på høring forslag til etablering av et eget tillatelsesregime og arealprosess for havbruk til havs i november 2022. Regelverket ble i all hovedsak fastsatt som foreslått, og resulterte i et nytt kapittel 4 i laksetildelingsforskriften.

Etter laksetildelingsforskriften kapittel 4 skal adgangen til å etablere seg innenfor hvert utlysningsområde lyses ut i konkurranse. Aktører som vinner frem i konkurransen, gis et forhåndstilsagn. Forhåndstilsagnet gir innehaveren rett til å søke om tildeling og klarering av lokalitet i utlysningsområdet som ble vunnet i konkurransen. Tilsagnet gir ikke rett til etablering.

Innehaver av et forhåndstilsagn skal sende inn forslag til et program for prosjektspesifikk konsekvensvurdering til Fiskeridirektoratet. Fiskeridirektoratet sender programforslaget på høring til relevante sektormyndigheter, og fastsetter programmet på bakgrunn av forslaget og innspill fra sektormyndigheter. Den prosjektspesifikke konsekvensvurderingen skal gjennomføres i tråd med fastsatt program, og sendes på høring sammen med søknad om lokalitet.

Etter gjennomføring av prosjektspesifikk konsekvensvurdering og tildeling av sektortillatelser fra relevante myndigheter, kan det tildeles akvakulturtillatelse til én spesifikk lokalitet innenfor det utlysningsområdet som fremkommer av forhåndstilsagnet. Forhåndstilsagnet avløses av tillatelsen. Tillatelsen avgrenses i maksimalt tillatt biomasse (MTB).

Det kan kreves vederlag til statskassen for nye tillatelser eller økning i produksjonskapasiteten på eksisterende havtillatelser, for eksempel ved gjennomføring av en auksjonsrunde, fastpris med kvalifisering eller loddtrekning. Valg av allokeringsmekanisme tas i den enkelte tildelingsrunden.

Laksetildelingsforskriften fastslår at tillatelser for havbruk til havs skal gis med en tidsbegrensing på 25 år. Dette i motsetning til produksjonstillatelser i ordinært havbruk, som er tidsubegrensede. Tillatelsen knyttes til én bestemt lokalitet og ett bestemt akvakulturanlegg. Også dette er i motsetning til kystnært havbruk, der tillatelsen kan knyttes til flere lokaliteter og ikke er begrenset til et konkret anlegg.

Det er besluttet å konsekvensvurdere tre områder for havbruk til havs. Dette er «Norskerenna sør», «Frøyabanken nord» og «Trænabanken». Det skal vurderes konsekvenser for miljø, fiskehelse og sameksistens med andre marine næringer ved eventuell etablering av havbruk til havs. Fiskeridirektoratet har hatt på høring et forslag til utredningsprogram for de tre områdene. Nærings- og fiskeridepartementet vil lyse ut en konkurranse om å gjennomføre konsekvensvurderingen. På bakgrunn av konsekvensvurderingen legges det opp til å dele områdene inn i utlysningsområder, som så skal fastsettes av Kongen i statsråd.

Fire ulike arbeidsgrupper sammensatt av relevante myndigheter har levert hver sin rapport med utredning av henholdsvis teknisk regelverk, helse, miljø og sikkerhet og arbeidsrettslige spørsmål, fiskehelse- og fiskevelferd og ytre miljø for havbruk til havs. Rapportene vil danne grunnlag for fastsettelse av tildelingsforskrifter og nødvendig driftsregelverk. Forskrift om drift av akvakulturanlegg (akvakulturdriftforskriften) gjelder også for havbruk til havs, men dekker trolig ikke alle utfordringer for denne delen av næringen. Om forskriften endres eller om det bør fastsettes en egen driftsforskrift for havbruk til havs er ikke avgjort.

19.1.4 Grunnrente og grunnrenteskatter

Ekstraordinært overskudd, eller meravkastning, fra utnyttelse av stedbundne naturressurser kalles gjerne grunnrente. Det er en forutsetning for å ilegge grunnrenteskatt at det finnes og er påvist en grunnrente. I motsatt fall vil staten gjennom skattesystemet ta det som i realiteten er en stor investorrisiko i næringer og selskaper som ennå ikke har bevist avkastning, og langt mindre ekstraordinær avkastning.

Grunnrenten er den inntekten som blir igjen fra å utnytte en naturressurs etter at alle nødvendige innsatsfaktorer har fått sin markedsmessige avlønning. Statistisk sentralbyrå (2022)7 definerer grunnrente som «merinntekten av å disponere en naturressurs, eller med andre ord; det man tjener utover det man normalt ville ha tjent ved å investere realkapital og humankapital i andre virksomheter.» Dersom det er offentlige reguleringer som er opphav til grunnrenten, kan man alternativt kalle meravkastning for reguleringsrente. Meravkastning kan også knytte seg til markedsmakt eller teknologi. Ofte brukes begrepet grunnrente som et samlebegrep for alle kilder til meravkastning.

Formålet med grunnrenteskatter er å trekke inn til fellesskapet en andel av grunnrenten fra stedbundne naturressurser. Som omtalt av flere offentlige utvalg, blant annet i NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem (Skatteutvalget), er grunnrente et godt skattegrunnlag av flere grunner. Skatteutvalget peker på at hensynet til et effektivt skattesystem og legitim fordeling av grunnrenten fra utnyttelse av fellesskapets ressurser taler for at næringer hvor det genereres grunnrente, bør særbeskattes. Det kan gi rom for å redusere vridende skatter, bidra til omfordeling og til å finansiere velferdsstaten. Det har i lang tid vært bred politisk enighet om at en stor andel av grunnrenten fra petroleum og vannkraft skal tilfalle fellesskapet. Fra 2023 er det innført en grunnrenteskatt på kystnært havbruk med en effektiv skattesats på 25 pst.

Norge har store naturressurser, og det er mange næringer i Norge som utnytter naturressurser og som potensielt kunne vært grunnrentenæringer. Reiselivsnæringen drar nytte av stedbunden natur, skipsfarten benytter sjøarealene, eiendomsutviklere og de fleste andre næringsdrivende benytter landjorden, jord- og skogbruk anvender produktive landarealer for sin virksomhet, og reindriftsnæringen bruker store landareal. Det er likevel ikke gitt at det oppstår grunnrente i disse næringene. Det kan skyldes flere forhold, blant annet ineffektive reguleringer og lav lønnsomhet ved å utvinne naturressursene. I for eksempel reiselivsnæringen eller skipsfart er det få antallsbegrensninger som gir eksklusiv rett, og som ellers kunne gitt opphav til reguleringsrente.

Skatteutvalget drøftet utfordringer med å innføre nye grunnrenteskatter. Grunnrente kan gå fra å være negativ i virksomhetens startfase til å bli positiv etter hvert som en gjør teknologiske fremskritt eller markedsforholdene bedrer seg. I mellomtiden kan aktørene ha gjennomført betydelige investeringer eller pådratt seg andre kostnader. Utvalget viste til at grunnrenteskatten fremdeles virker nøytralt på fremtidige investeringer, men tapet som påføres nåværende eiere vil likevel kunne oppleves urimelig. Tapet kan begrenses ved at staten kompenserer for den delen av historiske investeringskostnader som relaterer seg til fremtidig, grunnrenteskattepliktig driftsinntekt. Det kan også bidra til å redusere eventuelle forventningseffekter for aktører i andre næringer som utnytter naturressurser. Utvalget pekte imidlertid på at dersom grunnrenteskatten innføres før virksomheten er blitt lønnsom eller har utsikter til lønnsomhet, vil staten gjennom skatten delta som en passiv eier og dekke sin del av tapet fra virksomheten. Hvis virksomheten forblir ulønnsom, vil skatten aldri bli en kilde til proveny, men tvert imot utgjøre en subsidiering av næringen og en utgiftspost for staten også på lang sikt. Grunnrenteskatten kan da øke effektivitetstapet fra beskatningen.

For kystnært havbruk skyldes den ekstraordinære avkastningen både at det er et begrenset antall lokaliteter som er egnet for havbruksvirksomhet, og at miljøreguleringer setter grenser for hvor mange og hvor store tillatelser som kan gis. Da vil den begrensede tilgangen hindre fri etablering som ellers ville ha presset overskuddet fra driften ned mot normalavkastningen på kapital. Det vises til redegjørelsen for innføringen av grunnrenteskatt på havbruk i Prop. 78 LS (2022–2023) og Stortingets vedtak i Innst. 372 L (2022–2023).

Grunnrenteskatten for havbruk trådte i kraft 1. januar 2023, for ordinære matfisktillatelser i sjø. Den er utformet som en kontantstrømskatt med umiddelbar utgiftsføring av investeringer, med 25 pst. skattesats. Det gis ikke fradrag for finanskostnader, ettersom investeringer kan fradras umiddelbart. Utgiftsføringen av investeringer begrenses til driftsmidler i sjøfasen. Andre driftsmidler med delvis tilknytning til sjøfasen kan avskrives etter de alminnelige reglene. Det samme gjelder for gjennomførte investeringer. Et særskilt sjablongfradrag gis over fem år for tillatelser som ble kjøpt i auksjonen i 2018 og 2020, samt fastpristildelingen i 2020. I tillegg gis et bunnfradrag på 70 mill. kroner. Underskudd kan fremføres med rente, og kommer til fradrag mot senere års overskudd. Skatteverdien av eventuelt underskudd utbetales ved opphør av virksomheten. Det arbeides med å opprette et uavhengig prisråd, som skal fastsette markedspriser for skatteformål for laks, ørret og regnbueørret. For å sikre kommunesektoren halvparten av grunnrenteskatteinntektene ble produksjonsavgiften økt. Den kommer til fratrekk i fastsatt grunnrenteskatt. I tillegg får kommunesektoren inntekter fra tillatelsestildelinger, konvertering av utviklingstillatelser og ekstra bevilgning i år med høy grunnrente.

Spørsmålet om havbruk til havs ble også vurdert i Prop. 78 LS (2022–2023). Departementet viste til at det med dagens utsikter for priser og kostnader for havbruk til havs ikke kan påvises grunnrente i denne delen av oppdrettsnæringen. Det er uvisst om det kan forventes grunnrente i næringen på sikt. Havet er ikke en begrenset nasjonal lokalitet på samme måte som de norske fjordene. Havbruk til havs kan derfor være en mer mobil virksomhet, avhengig av utformingen på havmerden. I så tilfelle er det en fare for at virksomhet flytter ut av Norge etter at den teknologiske utviklingen er gjennomført. Det kan gi et betydelig provenytap for staten dersom selskapene kan få utbetalt skatteverdien av underskudd, enten løpende, som i grunnrenteskattene for vannkraft og petroleum, eller ved eventuelt opphør, som i grunnrenteskatten for havbruk.

19.1.5 Departementets vurdering

Departementet fastholder vurderingen fra Prop. 78 LS (2022–2023). Havbruk til havs har potensial for å gi gunstige produksjonsvilkår for laks, ettersom havet er det miljøet villaksen oppholder seg mest i. De naturgitte forholdene i havet med en ensrettet havstrøm kan også gi bedre vilkår for fisken enn i fjordene.

Denne virksomheten er, i likhet med mange andre næringer i en tidlig utviklingsfase, ikke lønnsom i dag. Det er usikkert om næringen vil bli lønnsom, og enda større usikkerhet knyttet til om den vil generere ekstraordinær avkastning. På den andre siden vil nødvendig infrastruktur være klart mer krevende, og kommersiell produksjon krever at det etableres en helt ny verdikjede, i tillegg til ny teknologi. Samtidig er ikke tilgangen til havareal begrenset på samme måte som de særegne norske fjordene, og denne delen av næringen er derfor mer mobil enn tradisjonelt kystnært havbruk.

Havbruk til havs er fortsatt på et tidlig stadium. Som det fremkommer i samtlige rapporter/innspill departementet har gjennomgått over, forutsetter utvikling av næringen avansert teknologi og mye større investeringskostnader enn konvensjonelt havbruk.

Etter det departementet kjenner til, finnes det i dag ingen studier som viser at havbruk til havs vil generere grunnrente. Det er svært usikkert om teknologiutvikling kan gi grunnrente i næringen på sikt. Over tid kan det i tillegg åpne seg muligheter for å drive havbruk til havs i havområder som ligger nærmere de store markedene. En grunnrenteskatt på havbruk til havs i Norge vil gjøre det mer attraktivt å flytte virksomheten. Med en særskilt grunnrenteskatt kan aktørene i ytterste konsekvens få refundert skatteverdien av innovasjon og investeringer i Norge, mens eventuelle inntekter skattlegges i andre produksjonsland med egnede havområder.

Som Fellesforbundet og Norsk Industri peker på, kan det være fordeler ved å innføre grunnrenteskatt i en næring i startfasen. Det samme fremgår av Menons notat. Departementet ser fordelen med å innføre grunnrenteskatt tidlig i en næring, men det fordrer at en stabil grunnrente er påvist og forholdene ligger til rette for en velfungerende grunnrenteskatt. Dersom en innfører grunnrenteskatt uten at slik grunnrente er påvist eller sannsynliggjort, har grunnrenteskatt imidlertid mer likhetstrekk med næringsstøtte eller risikoinvesteringer, i dette tilfellet med fellesskapets midler. En grunnrenteskatt på havbruk til havs kan gi et betydelig provenytap for staten dersom næringen aldri blir lønnsom, eller aktiviteten flyttes til andre land etter utviklingsfasen. Et eksempel fremgår i Menons rapport, som illustrerer et mulig provenytap for staten på flere milliarder, avhengig av investeringsnivået. Hovedformålet med skattesystemet er å gi staten inntekter. Dersom man ønsker å støtte en umoden næring, er direkte støtte over budsjettets utgiftsside mer målrettet. Staten har gitt og gir betydelig støtte til havbruk til havs-prosjekter. Det har blitt gitt flere tilsagn om utviklingstillatelser til havbrukskonsepter som er tiltenkt drift på eksponerte lokaliteter. Dette kan bidra til å tette kunnskapsgapet mellom konvensjonell oppdrett og havbruk til havs. Havbruk til havs-prosjekter har også fått støtte gjennom Forskningsrådet og Skattefunn.

For havbruk til havs legges det opp til en tillatelsesbasert ordning, der tidsbegrensede tillatelser kan tildeles mot vederlag. Vederlaget fastsettes i den enkelte tildelingsforskrift. Dersom tillatelser til havbruk til havs viser seg å være knappe goder, vil auksjon være egnet for å sikre effektiv allokering. Eventuelle forventninger til grunnrente kan dermed hentes inn gjennom tildelingene. Auksjonsvederlaget vil da tilpasse seg de til enhver tid gjeldende forventningene til grunnrente, og for tidsbegrensede tillatelser er derfor auksjon et alternativ til grunnrenteskatt. Dette gjelder i motsetning til konvensjonelt havbruk, der tillatelsene er tidsubegrensede og i stort omfang har blitt tildelt vederlagsfritt eller sterkt rabattert sammenlignet med dagens markedsverdi. Konvensjonelt havbruk er også forbundet med betydelig lavere investeringsbeløp, og hadde allerede høstet grunnrente i flere år før grunnrenteskatt ble innført med virkning fra 2023.

Regjeringen holder fast på konklusjonen om at det ikke er aktuelt å innføre grunnrenteskatt på havbruk til havs, jf. vurderingen i Prop. 78 LS (2022–2023).

19.2 Proveny fra grunnrenteskatt på konvensjonelt havbruk

I Prop. 78 LS (2022–2023) Grunnrenteskatt på havbruk anslo departementet at regjeringens forslag til grunnrenteskatt med en effektiv skattesats på 35 pst. ville gi et proveny på om lag 3,5 mrd. kroner når en la til grunn regnskapsdata for 2021 og skattedata for 2020. Departementet varslet at en ville komme nærmere tilbake med et provenyanslag for 2023 i statsbudsjettet for 2024. Siden selskaper betaler skatt etterskuddsvis, blir inntektene fra grunnrenteskatten for 2023 bokført på statsbudsjettet for 2024.

En fordel med en grunnrenteskatt er at den automatisk tilpasser seg overskuddet i næringen. I år med høye salgspriser og høy grunnrente vil også skatteprovenyet bli høyt. I år med lite grunnrente vil skatteprovenyet bli lavt. Provenyet for det enkelte år fremover vil avhenge av en rekke forhold, som utviklingen i laksepriser, valutakurser, kostnader, investeringer, biologiske forhold og produksjon i andre land. Særlig er grunnrenten avhengig av lakseprisen.

Figur 19.1 illustrerer at lakseprisen har variert mye over tid, og særlig de siste årene. Det siste året økte først lakseprisene mye gjennom høsten 2022 og nådde et toppunkt i mars i år på over 120 kroner per kilo. Prisene falt så gjennom sommeren, til rett over 75 kroner per kilo i uke 36. Fremtidsprisen på Fish Pool for fjerde kvartal 2023 lå 25. september på i underkant av 80 kroner per kilo.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Etter enigheten i Stortinget om å innføre en grunnrenteskatt på havbruk er den effektive grunnrenteskattesatsen 25 pst. Det gis et bunnfradrag på 70 mill. kroner på konsernnivå. Provenyet fra grunnrenteskatten på havbruk anslås nå til i størrelsesorden 5 mrd. kroner påløpt for 2023. Dette er før fratrekk for produksjonsavgift, som trekkes fra krone for krone i fastsatt grunnrenteskatt. Anslaget tar utgangspunkt i havbruksselskapenes driftsresultater for 2022, slik de er rapportert i regnskapet, samt laksepriser, kostnader og valutakurser i 2023. I beregningene har departementet i tillegg sett hen til de børsnoterte selskapenes finansielle rapporter for første og andre kvartal 2023.

Høye priser for første halvår 2023 bidrar isolert sett til å øke provenyet fra grunnrenteskatten. Driftskostnadene har imidlertid økt mye i norske kroner. Det er fremdeles usikkerhet om priser, kostnader og biologiske forhold for andre halvår. Selskapene melder også om pågående skatteoptimalisering og internprisingsvurderinger.

Som omtalt i Prop. 78 LS (2022–2023) skal minst halvparten av bruttoprovenyet fra grunnrenteskatten på havbruk fordeles til kommunesektoren. Det skjer gjennom flere mekanismer. Vertskommuner og -fylker får inntekter fra produksjonsavgiften, som ble økt til 90 øre per kilo fra 1. juli 2023. Samtidig er vertskommunenes og -fylkenes andel av inntektene fra salg av ny tillatelseskapasitet økt fra 40 pst. til 55 pst.

I tillegg la regjeringen i proposisjonen opp til å gi en ekstra bevilgning i år der grunnrenten er høy, fordelt til kommunene etter kostnadsnøkkelen i rammetilskuddet og til fylkeskommunene. Regjeringen foreslår at den ekstra bevilgningen delfinansierer tiltak på barnehageområdet. Tiltakene innebærer at maksprisen i barnehage reduseres til 2 000 kroner per måned i hele landet og til 1 500 kroner i kommuner i sentralitetssone 5 og 6 fra 1. august 2024. Midlene til barnehagetiltakene foreslås plassert på kommunenes rammetilskudd.

20 Merverdiavgiftskompensasjon for kommunale svømmehaller – oppfølging av anmodningsvedtak nr. 747 (2022–2023)

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga – Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar, se Innst. 398 S (2022–2023) (vedtak 747):

«Stortinget ber regjeringen klargjøre i regelverket for merverdiavgift at svømmehaller som drives av kommuner, herunder interkommunale selskap, på ikke-kommersiell basis, er berettiget kompensasjon for merverdiavgift.»

Etter merverdiavgiftskompensasjonsloven har kommuner og interkommunale selskap rett på kompensasjon for merverdiavgift som påløper ved anskaffelser til den kommunale virksomheten. Bakgrunnen for kompensasjonsordningen er at merverdiavgiften ikke skal påvirke kommunenes valg mellom selv å produsere og å kjøpe varer og tjenester fra eksterne leverandører. Kommunen har derfor som utgangspunkt kompensasjon for merverdiavgift på alle anskaffelser.

Formålet med kompensasjonsordningen er merverdiavgiftsmessig nøytralitet. Ordningen er ikke en støtteordning. Utbetalinger fra staten, for å dekke en virksomhets merverdiavgiftskostnader, vil EØS-rettslig kunne utgjøre statsstøtte. I utgangspunktet er offentlig støtte til foretak forbudt etter EØS-avtalen, dersom støtten kan påvirke samhandelen. Det er denne EØS-rettslige forpliktelsen som foranlediget konkurransebegrensningsregelen i merverdiavgiftskompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 4. Denne bestemmelsen avskjærer, på nærmere vilkår, kommunens rett til kompensasjon for merverdiavgift på anskaffelser til økonomisk aktivitet. Forarbeidene til bestemmelsen viser at den er utformet med utgangspunkt i EØS-avtalens begrepsapparat, jf. Ot.prp. nr. 1 (2007–2008) Skatte- og avgiftsopplegget for 2008 – lovendringer punkt 32.1.2. Finansdepartementet legger derfor til grunn at kriteriet «økonomisk aktivitet» skal forstås på samme måte som begrepet «foretak» i EØS-avtalen art. 61 (1). Det gjelder dermed ikke et strengere krav til «økonomisk aktivitet» i merverdiavgiftskompensasjonslovens forstand enn det som følger av EØS-retten.

Anmodningsvedtakets formulering om «ikke-kommersiell» basis synes i stor grad å sammenfalle med ikke-økonomisk aktivitet, det vil si aktivitet som ikke berøres av denne begrensningen i retten til merverdiavgiftskompensasjon. Departementet forstår anmodningsvedtaket slik at regjeringen bes om å sikre at begrepet «økonomisk aktivitet» ikke anvendes strengere i praksis enn det som er nødvendig, for at dette vilkåret skal avverge at det blir gitt kompensasjon som er uforenlig med våre EØS-forpliktelser.

I tillegg til lovbestemmelsens forarbeider viser etterfølgende rettspraksis, tolkningsuttalelser fra departementet og forvaltningspraksis at vilkåret om økonomisk aktivitet er forstått til å være sammenfallende med det ovennevnte EØS-rettslige vilkåret «foretak».

Etter departementets vurdering er det derfor ikke noe å vinne på å endre reglene, så lenge målet er å utnytte det handlingsrommet som ligger i EØS-rettens foretaksbegrep.

Departementet har blant annet i tolkningsuttalelse 18. desember 2020 knyttet bemerkninger til anvendelsen av vilkåret om økonomisk aktivitet når det gjelder kommunale svømmehaller. På den ene siden er det gitt uttrykk for at svømmetilbud som utnytter anleggets restkapasitet og i det vesentligste er finansiert av kommunen selv, eventuelt supplert av spillemidler, vanskelig kan anses for å være økonomisk aktivitet. Det er imidlertid rimelig klart at publikumsbading er å anse som økonomisk aktivitet i henhold til EØS-avtalen dersom denne tjenesten fullt ut finansieres ved billettinntekter, tjenesten går i overskudd og brukerne betaler mer enn en begrenset egenandel.

Selv om vilkåret økonomisk aktivitet blir forstått til å være sammenfallende med EØS-rettens foretaksbegrep, er det fortsatt utfordringer knyttet til å praktisere vilkåret, det vil si å avgjøre om kommunene i de enkelte tilfellene har rett til kompensasjon. Etter at Stortingets anmodningsvedtak ble fattet har Skattedirektoratet publisert både en bindende forhåndsuttalelse og omtale av et rettslig forlik, om denne siden av kompensasjonsordningen. Uttalelsene forventes, sammen med øvrig praksis, å klargjøre anvendelsen av «økonomisk aktivitet», og dermed å sikre utnyttelse av det EØS-rettslige handlingsrommet som knytter seg til dette vilkåret.

Anmodningsvedtaket anses fulgt opp gjennom denne redegjørelsen.