St.meld. nr. 7 (2001-2002)

Om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten

Til innholdsfortegnelse

2 Utvikli ngstrekk og endringer i nivået for helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten, perioden 1992–2001

2.1 Teknologiske, operasjonelle og organisatoriske utviklingstrekk

Perioden 1992–2001 har vært preget av en betydelig og kontinuerlig innsats for å opprettholde den norske sokkelens konkurransemessige posisjon og forbedre utnyttelsen av ressursene. Anslaget over de totale utvinnbare petroleumsressursene er som et eksempel økt med over 60 prosent siden 1990. Gjenværende utvinnbare ressurser utgjør i dag like mye som ressursgrunnlaget i 1995. En viktig årsak til dette er utvikling av ny teknologi og kunnskap som har muliggjort nye utbygginger og bidratt til forlenget og økt produksjon fra eksisterende felt.

I tillegg til et til tider høyt aktivitetsnivå som følge av nye utbygginger, har næringen måttet håndtere økende tekniske problemer og vedlikeholdsproblemer som følge av aldring av eksisterende innretninger. Oppgraderingen av eksisterende innretninger har ført til nye problemstillinger. Risikobildet er blitt endret, ikke bare som følge av endringene som blir foretatt, men også fordi endringsarbeidene i seg selv medfører en økning i risiko. Tilknytting av nye utbyggingsløsninger til eksisterende infrastruktur har skapt utfordringer i grensesnittet mellom gammel og ny teknologi.

Teknologiutvikling har muliggjort nye utbygginger og bidratt til forlenget og økt produksjon fra eksisterende felt. Enkelte felt er imidlertid besluttet utbygget med en forutsetning om frem­tidig teknologiutvikling som det har vært vanskelig å innfri i ettertid. Dette har resultert i tekniske og operasjonelle problemer i driftsfasen. På enkelte områder har utviklingen vært drevet frem av krav i regelverket. Et eksempel på dette er kravet om mekanisering og fjernstyring av bore- og brønnoperasjoner.

Andre utviklingstrekk har vært at innretninger eller aktiviteter på disse, er blitt tilrettelagt for å kunne fjernstyres. Utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) har bidratt til å gjøre det mulig å foreta endringer i oppgavedelingen mellom land- og sokkelorganisasjonene. Samtidig har teknologien bidratt til å forenkle arbeidsprosesser og bedret tilgangen til større kompetansenettverk. Bruk av IKT har også ført til økt kompleksitet og introdusert nye risikomomenter, blant annet som følge av flere og mer komplekse grenseflater mellom teknologi og mennesker.

Mer komplekse og integrerte utbyggingsløsninger har stilt nye krav til styrings- og beslutningsprosesser. Nødvendigheten av å integrere hensynet til helse, miljø og sikkerhet i virksomhetens totale styringssystemer er blitt ytterligere forsterket.

Nye utbyggingsprosjekter har hatt ambisiøse planer for teknologiutvikling, fremdrift og budsjetter. Gjennom NORSOK-prosessen på midten av 90-tallet, ble det lagt stor vekt på kostnadsreduksjoner. Det ble etablert en mer enhetlig industripraksis nedfelt i form av blant annet nye NORSOK-standarder og nye samarbeids- og gjennomføringsmodeller. Disse prosessene har i ettertid vist seg å ha bidratt til at næringen på flere områder har hatt et redusert fokus på helse, miljø og sikkerhet.

Krav til økt lønnsomhet har ført til store organisasjons- og bemanningsendringer, og til reduksjoner i arbeidsstokken. Endringer i oppgavefordeling mellom aktørene og nye samarbeidsmodeller har ført til flere og nye aktører på sokkelen. Samtidig har deler av næringen vært gjennom store fusjoner som har skapt færre men større enheter.

Utviklingen på sokkelen har ført til større mangfold, økt kompleksitet og bidratt til økt utvinning og opprettholdelse av konkurransekraft. De omfattende endringsprosessene har samtidig ført til at næringen på flere områder har hatt et svekket fokus på helse, miljø og sikkerhet, skapt uro på arbeidsplassen og ført til tap av viktig kompetanse på flere områder.

2.2 Utviklingstrender for nivået for helse, miljø og sikkerhet i perioden

En sammenfattet beskrivelse av endringer i nivået for helse, miljø og sikkerhet må baseres på et omfattende grunnlagsmateriale. Relevant informasjon er innretningenes tekniske og operasjonelle robusthet i forhold til kontinuerlige belastninger som følge av planlagt drift, akutte hendelser og sabotasje/bevisste destruktive handlinger. Resultater fra gjennomførte tilsyn, risikoanalyser, granskinger og statistikker over inntrufne ulykker, skader og andre uønskede hendelser gir tilsvarende viktig informasjon om HMS-nivået og hvordan dette utvikler seg.

De tekniske kravene som gjelder for innretningene på sokkelen vurderes som tilfredsstillende og det er ikke gjort vesentlige eller omfattende endringer i nivået som følger av disse kravene i regelverket for helse, miljø og sikkerhet som trer i kraft ved årsskiftet 2001–2002 (HMS-regelverket), jf. avsnitt 3.3. Derimot er det indikasjoner på manglende ivaretakelse av krav i regelverket. De mest vanlige manglene er knyttet til vedlikehold av tekniske barrierer, mangelfulle konsekvensvurderinger når barrierer settes helt eller delvis ut av drift og organisatoriske endringsprosesser. Regelverket er derfor skjerpet på områdene styring og operasjon, og gir et mer helhetlig fokus på tekniske, operasjonelle og styringsmessige forhold, og læring.

Ulykker og uønskede hendelser gir i en del tilfeller indikasjoner på latente feil som berører styring og organisering av virksomheten. Det er etablert ulike systemer for innsamling og innrapportering av informasjon om ulykker og nesten-ulykker. Datagrunnlaget er imidlertid av varierende kvalitet. Mest vanlig har det vært å benytte frekvenser av personskader og fravær, oversikter over ulykker med større materielle skader og alvorlige nestenulykker. Slike oversikter blir presentert med jevne mellomrom av selskapene og i de årlige beretningene fra Oljedirektoratet.

Statistiske framstillinger har imidlertid innebygde svakheter knyttet til godheten av dataene som blir brukt. Det kan ta tid før en uheldig utvikling i måten virksomheten organiseres og styres, slår ut i hendelser som kommer fram i statistisk materiale. Tilsvarende kan det ta tid før en positiv utvikling på et område blir synlig i form av bedre resultater i statistikkene. Statistisk informasjon er i tillegg tilbakeskuende og gir ingen direkte opplysninger om den underliggende risikoen. Dette gjelder særlig ulykker og hendelser som inntreffer sjelden, for eksempel storulykker. En annen svakhet er knyttet til rapporteringsrutinene i seg selv, der ulik rapportering eller endring i rapporteringsrutiner underveis vil kunne gi ukorrekte situasjonsbeskrivelser. Minst like viktig er det derfor å innhente en uhildet oversikt over hvordan de ansatte opplever risikoforhold og vurdere styringssystemenes evne til å ivareta helse, miljø og sikkerhet, og mulige endringer over en kortere tidshorisont.

2.3 Pilotprosjekt om utvikling i risikonivå – norsk sokkel

I samarbeid med eksterne fagmiljøer har Oljedirektoratet gjennomført et pilotprosjekt for å kartlegge status og utviklingen i risikonivået på norsk sokkel. Kartleggingsarbeidet er konsentrert om perioden 1996–2000. Arbeidet har i første omgang vært begrenset til personrisiko knyttet til storulykker og arbeidsulykker. Formålet med pilotprosjektet har vært å etablere en metodikk for vurdering av status og trender i sikkerhetsarbeidet på sokkelen. Det er lagt vekt på å kartlegge statistisk risiko basert på inntrufne hendelser så vel som opplevd risiko. Rapporten er den første i en serie som er ment å bli årlige utredninger om trender for risikoutviklingen. Gjennom systematisk videreutvikling av metoder og datagrunnlag vil de årlige rapportene bidra til at partene skal kunne overvåke utviklingen i risikonivået i virksomheten. Målet er at rapportene skal bidra til å skape en felles basis for å identifisere tiltak for å forbedre dette og måle effekten av iverksatte tiltak i ettertid.

Resultatene fra pilotprosjektet viser at det har vært en klar reduksjon av risikonivået knyttet til storulykker og arbeidsulykker når dette analyseres over en periode på 15 til 30 år. Innsamlede data fra de siste to til tre årene viser imidlertid at utviklingen i risikonivået i denne perioden har vært negativ. Ingen enkeltområder er forbedret.

2.3.1 Utvikling i risikonivå

Figur 2.1 viser den langsiktige utviklingen av dødsfall som følge av arbeidsulykker på norsk sokkel, når det tas hensyn til aktivitetsnivået. Kurven viser et flytende 10 års gjennomsnitt for å tone ned variasjoner fra år til år. Brukes antall omkomne per 100 millioner arbeidstimer som mål på personrisiko, viser figuren at det har vært en betydelig reduksjon i risikonivået siden oppstarten.

Figur 2.1 Langsiktig utvikling av dødsfall som følge av arbeidsulykker på norsk sokkel

Figur 2.1 Langsiktig utvikling av dødsfall som følge av arbeidsulykker på norsk sokkel

Kilde: OD

Figur 2.1 viser at det etter 1992 har vært et stabilt risikonivå for ansatte på permanent plasserte innretninger og en reduksjon i risikonivået på flyttbare innretninger. Det har vært en økning i risikonivået for virksomheten på forsynings-, beredskaps- og ankerhåndteringsfartøyer.

2.3.2 Risikoindikatorer for storulykker

En av målsetningene for prosjektet er å utvikle overordnede måleparametre for risiko som raskt fanger opp endringer i faren for storulykker, arbeidsulykker, arbeidsbetinget sykdom, akutte og operasjonelle utslipp, og materielle skader.

I pilotprosjektet ble det lagt spesiell vekt på å identifisere uønskede hendelser eller situasjoner (risikoindikatorer) som kunne belyse endringer i risiko for storulykker fra år til år. Det ble derfor samlet informasjon fra selskapene om frekvensen av nærmere definerte fare- og ulykkessituasjoner som branner, eksplosjoner med mer. Hendelsene ble valgt slik at de sammen dekket de mulige hendelsesforløpene som kunne føre til tap av liv ved en storulykke.

Totalindikator for storulykkesrisiko

Som en del av pilotprosjektet ble det utviklet en totalindikator for storulykkesrisiko for perioden 1996–2000. Verdien for år 2000 er satt til 100. Indikatoren er basert på en beregningsmodell for risiko som tar hensyn til frekvens og alvorlighetsgrad av hendelser. Hver enkelt hendelse er vektet ut fra dens potensiale til å forårsake dødsulykker. Indikatoren er et supplement til de individuelle indikatorene for den enkelte kategori av hendelser.

I arbeidet i hovedprosjektet vil Oljedirektoratet legge vekt på å videreutvikle totalindikatoren for storulykkesrisiko slik at den i større grad tar hensyn til ytelsen av barrierene som skal hindre at fare- og ulykkeshendelser utvikler seg videre.

Figur 2.2 Totalindikator for storulykkesrisiko

Figur 2.2 Totalindikator for storulykkesrisiko

Kilde: OD

Indikatorer som viser risikoøkning

Som det fremgår av figur 2.2 har risikoen for storulykker økt de to siste årene. Dette skyldes i hovedsak en økning av store gasslekkasjer. I et 10 til 20 års perspektiv har det vært en betydelig nedgang i antall gasslekkasjer, men dataene for perioden 1996–2000 indikerer at den positive utviklingen nå har snudd.

For permanent plasserte innretninger har det også vært en økning i antall ukontrollerte tilbakestrømninger av borevæske de siste årene (brønnspark). For flyttbare innretninger har det vært en klar økning av kollisjoner på feltene grunnet felt­relatert trafikk, og av skader på selve konstruksjonene.

Indikatorer som viser stabilt nivå

Enkelte av indikatorene i undersøkelsen viser et stabilt risikonivå. I denne kategorien kommer branner som ikke er relatert til hydrokarbonlekkasjer i prosessanlegg, og drivende gjenstander på kollisjonskurs.

Indikatorer som viser risikoreduksjon

Ingen av indikatorene viser en reduksjon av risiko.

2.3.3 Arbeidsulykker

Arbeidsulykker på permanent plasserte innretninger har vært registrert av Oljedirektoratet siden 1979, mens det for flyttbare innretninger er registrert data fra 1990.

2.3.3.1 Antall omkomne ved arbeidsulykker

På permanent plasserte innretninger har det vært sju dødsfall som følge av arbeidsulykker i perioden 1990–2000. Fem av disse skjedde i perioden 1990–1995. I tillegg mistet tre personer livet i en helikopterulykke i forbindelse med vedlikeholdsarbeid på Ekofiskfeltet i 1991.

Antall omkomne i arbeidsulykker på permanent plasserte innretninger er høyere i perioden 1990–2000 enn den var på 1980-tallet målt per 100 mill. arbeidstimer. På flyttbare innretninger har det vært tre dødsfall som følge av arbeidsulykker i perioden 1990–2000, den siste i 1993. I perioden 1990–2000 var antall omkomne per 100 millioner arbeidstimer generelt høyere på flyttbare enn på permanent plasserte innretninger. I første halvdel av nittiårene var den statistiske personrisikoen mer enn dobbelt så stor på flyttbare som på permanent plasserte innretninger.

2.3.3.2 Personskader som har ført til medisinsk behandling eller fravær inn i neste skift

Figur 2.3 viser den langsiktige utviklingen i antall personskader som førte til medisinsk behandling eller fravær inn i neste 12 timers skift.

Figur 2.3 Langsiktig utvikling i antall personskader på permanent plasserte og flyttbare innretninger

Figur 2.3 Langsiktig utvikling i antall personskader på permanent plasserte og flyttbare innretninger

Kilde: OD

Personskader på permanent plasserte innretninger

Som det går frem av figur 2.3 har det totalt sett vært en positiv utvikling i antall personskader per million arbeidstimer på permanent plasserte innretninger frem til 1992. Etter 1992 er det ingen signifikant reduksjon. De aktivitetene som har hatt den mest markante positive utviklingen, er boring og brønnoperasjoner. Disse har tradisjonelt har vært ansett som de mest risikofylte delene av aktivitetene på innretningene. Siden 1996 er det konstruksjons- og vedlikeholdsaktivitetene som har hatt det relativt største bidraget til den totale skadefrekvensen.

Personskader på flyttbare innretninger

Statistikken for flyttbare innretninger som går tilbake til 1990, viser at hyppigheten av personskader på flyttbare innretninger har vært tilnærmet konstant etter 1990. Boring og brønnoperasjoner bidrar mest til den totale skadefrekvensen.

I perioden 1992–2000 har skadefrekvensen innen drift og vedlikehold blitt fordoblet fra ca 20 til 40 skader per million arbeidstimer.

2.3.3.3 Alvorlige personskader

På permanent plasserte innretninger har antall alvorlige personskader per millioner arbeidstimer vært høyest de to siste årene av perioden 1990–2000. På flyttbare innretninger var det en høy frekvens av alvorlige personskader tidlig på 90-tallet. Den senere positive utviklingen snudde imidlertid i 1998, jf. figur 2.4.

Figur 2.4 viser også at det generelt er en høyere frekvens av alvorlige personskader på flyttbare innretninger enn på permanent plasserte innretninger.

Figur 2.4 Utvikling i antall alvorlige personskader på permanent plasserte innretninger og flyttbare 
 innretninger i perioden 1990–2000

Figur 2.4 Utvikling i antall alvorlige personskader på permanent plasserte innretninger og flyttbare innretninger i perioden 1990–2000

Kilde: OD

Alvorlige personskader på permanent plasserte ­innretninger

Det er først og fremst alvorlige personskader for operatøransatte på permanent plasserte innretninger som har hatt en markant økning i 1999 og 2000, mens skadefrekvensen for entreprenøransatte har vært relativt stabil siden 1997.

Alvorlige personskader på flyttbare innretninger

Variasjoner fra år til år skyldes i hovedsak varia­sjoner innen boring hvor de fleste alvorlige skader oppstår. Skadefrekvensen gjelder først og fremst entreprenøransatte da andelen operatøransatte på disse innretningene utgjør en svært liten del.

2.3.4 Arbeidsbetinget sykdom

Det har vært en jevn økning i antall rapporterte tilfeller av arbeidsbetinget sykdom i perioden 1992–1996. Fra 1996 har det totale antallet meldte tilfeller vært relativt stabilt. I 2000 mottok Oljedirektoratet 734 meldinger om arbeidsbetinget sykdom som gir en meldefrekvens på 26 meldinger per million arbeidstimer.

Etter Oljedirektoratets vurdering gir ikke utviklingen i antall rapporterte tilfeller av arbeidsbetinget sykdom noen god tallmessig indikasjon på utvikling i omfanget av arbeidsbetinget sykdom på sokkelen. Det er eksempelvis grunn til å anta at økt antall rapporter i første halvdel av 90-tallet skyldes at direktoratet fra 1992 har prioritert arbeidet med å etablere en bedre rapportering fra næringen. Selskapenes praksis for melding av arbeidsbetinget sykdom påvirkes av en rekke forhold, og det er en stor grad av skjønn som ligger til grunn når en sykdom kategoriseres som arbeidsbetinget sykdom. For noen sykdommer kan det i tillegg gå svært lang tid fra en eksponering i arbeidsmiljøet til en sykdom eventuelt utvik­ler seg.

For å kunne si noe mer konkret om utviklingen i risikonivå knyttet til arbeidsbetinget sykdom, mener direktoratet derfor at det vil være mer hensiktsmessig å bruke indikatorer som forteller noe om hvilken eksponering arbeidstakerne utsettes for i arbeidsmiljøet, i første rekke innen områdene kjemisk arbeidsmiljø og støy.

2.3.5 Varsling av uønskede hendelser

Bruk av tilløpsrapportering i sikkerhetsstyringen

Som et ledd i sikkerhetsarbeidet de senere årene, har selskapene lagt vekt på å få rapportert inn alle typer tilløp til ulykker og farlige forhold (uønskede hendelser). Ved systematisk gjennomgang av og læring fra uønskede hendelser vil selskapene kunne sette i verk nødvendige tiltak for å forhindre en ny hendelse, og øke bevisstheten om sikkerhet på arbeidsplassen.

Statistikk over varslede hendelser

Som det går frem av figur 2.5 har det de siste fire årene vært en markert økning i antall varslede hendelser til direktoratet, fra drøyt 130 i 1996 til over 500 i 2000. Utviklingen er den samme for permanent plasserte og for flyttbare innretninger. En årsak til dette skyldes endrede eller forbedrede varslingsrutiner internt i selskapene, men innen enkelte områder kan det ha inntruffet flere hendelser og da også i sammenheng med et eventuelt høyere aktivitetsnivå.

Figur 2.5 Utvikling i antall varslede hendelser til OD i perioden 1996–2000

Figur 2.5 Utvikling i antall varslede hendelser til OD i perioden 1996–2000

Kilde: OD

2.3.6 Intervju med representanter fra ­partene og fagpersoner i næringen

Som en del av pilotprosjektet «Utvikling i risikonivå – norsk sokkel» ble det gjennomført intervjuer med representanter fra partene og et mindre antall fagpersoner i næringen. Intervjuene med partene bekreftet det som til dels har vært generelt kjent. Blant annet kom det frem at det på slutten av 1990-tallet og inn i år 2000 var til dels svært ulike oppfatninger om utviklingen av sikkerhetsnivået i virksomheten. Tilliten mellom partene i næringen var lav rundt årsskiftet 2000–2001. Videre ble det avdekket en rekke gjennomgående problemstillinger knyttet til resultatene av stadig omorganisering og nedbemanning, tidspress og stress, nye lederroller og arbeidsorganisering. Særlig fra arbeidstakerorganisasjonene ble det også pekt på problemstillinger knyttet til manglende muligheter for vernetjenesten til å ivareta sine funksjoner, manglende myndighetsressurser til å gjennomføre tilsyn og manglende oppfølging av uønskede hendelser.

I tillegg til denne intervjurunden er det planlagt å gjennomføre en spørreskjemaundersøkelse blant et representativt utvalg av ansatte på sokkelen for blant annet å kartlegge ansattes opplevelse av arbeidsmiljøet og helseplager knyttet til dette. Undersøkelse er planlagt gjennomført hvert annet år, første gang desember 2001.

2.4 Definisjon og bruk av «HMS-indikatorer»

De fleste indikatorer som i dag brukes for å beskrive utviklingen i HMS-nivået (HMS-indikatorer), tar utgangspunkt i et statistisk materiale som viser hvor ofte det har skjedd uønskede hendelser i virksomheten. Forbedringstiltak som igangsettes på bakgrunn av disse er viktige, men reaktive. Særlig i de tilfellene der hendelsene skjer sjelden, vil det ta tid før indikatorene fanger opp en uheldig utvikling. Det er derfor viktig å supplere denne type indikatorer med risikobaserte indikatorer. Disse «ser fremover» ved å angi sannsynlighet for og konsekvens av mulige fremtidige hendelser. Bruk av risikobaserte indikatorer vil derfor gi et mer pro-aktivt grep på arbeidet med helse, miljø og sikkerhet.

Mangel av en felles industrinorm for definisjon av resultatindikatorer og for innhenting av informasjon, som er nødvendig for å måle faktiske resultater i forhold til disse, gjør det vanskelig å foreta sammenlikninger mellom selskapenes resultater på HMS-området.

Bedriftenes resultater i forhold til slike indikatorer inngår i beslutningsgrunnlaget ved kontraktstildeling. Aktører som har få krav til rapportering og etablert få eller dårlige HMS-indikatorer vil imidlertid kunne bli «premiert» for dette i tildelingssammenheng. Det er derfor viktig at næringen på en systematisk måte griper tak i disse forholdene og viser at gode resultater i forhold til relevante HMS-indikatorer gir et reelt konkurransefortrinn. Det er i denne sammenheng nødvendig å utvikle nye kvantitative og kvalitative indikatorer.

En annen type indikator på endringer i nivå for helse, miljø og sikkerhet, er kostnader som følge av ulykker og uønskede hendelser.

Staten er selvassurandør for petroleumsvirksomheten på norsk sokkel. Figur 2.6 viser at skadeutgiftene har økt sterkt de siste årene. Staten utbetalte i 2000 som et eksempel 653 millioner kroner i erstatning etter skader på innretninger hvor staten har eierandeler. Dette er mer enn tre og en halv gang så mye som i 1998.

Figur 2.6 Utbetalinger gjennom Statens Petroleumsforsikring

Figur 2.6 Utbetalinger gjennom Statens Petroleumsforsikring

Kilde: OED

På verdensbasis kostet ulykkene i energisektoren forsikringsbransjen nærmere 23 milliarder kroner i 2000. Tall fra forsikringsbransjen viser at fullrisikoforsikring ved bygging av innretninger for bruk på sokkelen er blitt ti-doblet på 18 måneder. Forsikringspremien for innretninger i drift har steget med 30 prosent. Hovedårsaken til prisstigningen er forsikringsselskapenes reaksjoner på risikoutviklingen i petroleumsnæringen. Det vil også være andre indikatorer som er relevante. Slike kan være kostnader som følge av personellskader, nedetid, utsatt produksjon og lignende.

Næringen har en stor utfordring knyttet til bruken av informasjonen som er samlet inn i forhold til etablerte HMS-indikatorer, i et målrettet forbedringsarbeid. Det er viktig at bedriftene, arbeidstakerorganisasjonene og myndighetene samarbeider for å utvikle et standardisert sett av resultatindikatorer for nivået for helse, miljø og sikkerhet. Disse indikatorene må være egnet til å gi et realistisk og mer helhetlig bilde av tilstandene på norsk sokkel. Det er også viktig at næringen harmoniserer sine rapporteringsrutiner i forhold til disse indikatorene. På den måten kan sammenligninger mellom selskapene bli mer pålitelige og indikatorene brukes som bedre beslutningsunderlag for forbedringstiltak.

Til dokumentets forside