4 Arbeids- og administrasjonsdepartementets oppfølging av Stortingets vedtak nr. 653 av 14. juni 2001 om endringer i konkurranseloven
Stortinget traff 14. juni 2001 følgende vedtak:
«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til endringer i konkurranseloven i tråd med Dokument nr. 8:100 (2000-2001), slik at misbruk av dominerende stilling blir forbudt og kan påtales uten klage fra fornærmede part, og slik at retningslinjene for vurdering av forretningsnektelser blir rettslig bindende.»
Dokument 8 forslaget fra stortingsrepresentantene Anita Apelthun Sæle, Erna Solberg, Torbjørn Andersen, Magnhild Meltveit Kleppa, Karin Andersen og Terje Johansen som var bakgrunnen for forslaget, var basert på forslagsstillernes oppfatning om at avsetning i dagligvaremarkedet for mindre leverandører, grossister og produsenter var blitt vanskeliggjort, som følge av større markedsmakt på detaljistleddet. De ønsket at et forbud mot misbruk av dominerende stilling skulle tas inn den norske konkurranseloven på linje med tilsvarende lovgivning i Storbritannia, Sverige og Danmark.
I Innst. S. Nr. 333 fra Familie-, kultur- og administrasjonskomitéen sa komitéen seg enig med forslagsstillerne i at det var behov for et forbud mot misbruk av markedsmakt i konkurranseloven. Flertallet viste til at Konkurranselovutvalget ville legge frem sitt forslag til ny konkurranselov først i november 2002, og at det deretter måtte gjennom vanlig prosedyre for lovforslag slik at det ville gå flere år før en ny konkurranselov kunne tre i kraft. Stortinget oppfattet forslaget om et nytt forbud mot markedsmakt som et enkelt grep som det uavhengig av det nevnte lovarbeidet, måtte være mulig å ta stilling til før utvalgets arbeid var avsluttet.
4.1 Arbeids- og administrasjonsdepartementets høringsutkast
På grunnlag av Stortingets vedtak utformet Arbeids- og administrasjonsdepartementet i samsvar med forslagsstillerenes ønske utkast til ny bestemmelse i konkurranseloven med forbud mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling. Utkastet var basert på EØS-avtalen artikkel 54, med unntak av betingelsen om påvirkning av samhandelen. Koblingen til EØS artikkel 54 gjorde at det foreslåtte forbudet i konkurranseloven § 3-3a normalt bare ville få anvendelse der man vurderte det slik at en handling fra en dominerende aktør var egnet til å ha en konkurransebegrensende virkning.
Utkastet lød:
«Det er forbudt for en eller flere virksomheter mv. å utilbørlig utnytte sin dominerende stilling i et marked eller en vesentlig del av et marked.
Slik utilbørlig utnyttelse kan særlig bestå i:
å påtvinge direkte eller indirekte, urimelige innkjøps- eller utsalgspriser eller andre urimelige forretningsvilkår,
å begrense produksjon, avsetning eller teknisk utvikling til skade for forbrukerne,
å anvende overfor handelspartnere ulike vilkår for likeverdige ytelser og derved stille dem ugunstigere i konkurransen,
å gjøre inngåelsen av kontrakter avhengig av at medkontrahentene godtar tilleggsytelser som etter sin art eller etter vanlig forretningspraksis ikke har noen sammenheng med kontraktsgjenstanden.»
4.2 Høring av forslaget
På grunn av at Stortinget hadde gitt uttrykk for at saken hastet, foretok departementet bare den utredningen det var tid til under denne synsvinkel, og forslaget ble sendt på høring sammen med Konkurranselovutvalgets delinnstilling av 6. juli 2001. I høringsnotatet foreslo Arbeids- og administrasjonsdepartementet at det nye forbudet skulle gjelde inntil en ny konkurranselov som var basert på lovutvalgets innstilling, trådde i kraft.
Høringsnotatet ble sendt til 76 instanser, hvorav 21 hadde merknader til forslaget. Av disse var 13 instanser, bl.a. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Finansnæringens Hovedorganisasjon, NorgesGruppen, Hakon, Norges Colonialgrossisters Forbund, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Norsk Landbrukssamvirke og Kommunenes Sentralforbund negative til forslaget. Av de øvrige ga Dagligvareleverandørenes Forening og Maskinentreprenørenes Forbund klart uttrykk for at de støttet forslaget, mens resten hadde merknader til departementets lovtekniske løsning.
Nærmere om kritikken mot forslaget
Høringsinstansenes motforestillinger gjelder dels spørsmål om behovet for den ønskede lovendringen/behovet for endringen før Konkurranselovutvalget er ferdig med sin utredning, og om nåværende konkurranselov er en hensiktsmessig hjemmelslov for en bestemmelse av den typen Stortinget ønsker. Dels er merknadene av rettsteknisk art.
Flere mener at lovforslaget fremstår som lite gjennomarbeidet og viser til at det er behov for mer omfattende utredning. Høringsinstansene kan imidlertid ikke se at det er behov for en lovprosess parallelt med den som er satt i gang gjennom Konkurranselovutvalget.
Det konkluderes derfor med at man bør avvente utredningen fra Konkurranselovutvalget før man foretar gjennomgripende materielle og prosessuelle endringer i lovverket.
4.3 Departementets vurdering
Departementet er enig i den tvil som høringsinstansene uttrykker med hensyn til om en ny § 3-3a vil ramme de forhold som foranlediget Innst. 333 og Stortingets vedtak nr. 653 på en mer effektiv måte enn bestemmelsene i den gjeldende konkurranselov.
Det er nødvendig å foreta den samme konkurransemessige vurdering av forretningsnektelsen når det skal avgjøres om en handling rammes av det foreslåtte forbudet mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling som når det vurderes inngrep etter konkurranseloven § 3-10. Pålegg om kontraheringsplikt kan bare benyttes som virkemiddel der en nektelse av forretningsforbindelse har konkurransebegrensende virkning. Formålet i konkurranseloven om å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser gjennom virksom konkurranse setter uansett grenser for hva slags adferd forbudene i loven kan ramme, og hvilken adferd Konkurransetilsynet kan gripe inn mot. Det er ikke hjemmel for inngrep eller forbud med henblikk på å ivareta andre formål enn virksom konkurranse, som f. eks. hensynet til sysselsetting eller distriktspolitikk. Konkurranselovens formålsbestemmelse avgrenser altså anvendelsen av lovens øvrige materielle bestemmelser.
Den vesentligste forskjellen mellom konkurranseloven § 3-10 og forslaget til misbruk av dominerende stilling i ny § 3-3 a er således av prosessuell art. Ved et forbud kan den som er utsatt for nektelsen ta forholdet direkte opp med påtalemyndigheten og er ikke avhengig av et inngrep fra Konkurransetilsynets side. I praksis vil det imidlertid være vanskelig å få politiet til å prioritere slike saker. En forbudsbestemmelse er derfor neppe bedre egnet til å løse den type tvister som danner grunnlaget for Stortingets vedtak så lenge den nye bestemmelsen ikke innebærer at de konkurransemessige vurderingene av samme saksforhold endres.
Rettstekniske innvendninger
Departementet valgte å bruke EØS-avtalen artikkel 54 som modell for den nye bestemmelsen. Det skyldes at Stortinget spesielt viste til EF reglene og tilsvarende regler i Danmark og Sverige i sin innstilling under diskusjonen av dokument 8 forslaget. Videre foreslo Konkurranselovutvalget i sin delinnstilling 6. juli 2001 at det materielle innholdet i en revidert konkurranselov skulle bygge på EØS avtalen artikkel 53 og 54.
Stortinget synes å ha forutsatt at innføring av et EF-lignende forbud om markedsmakt i nåværende lov kunne gjennomføres enkelt og raskt i motsetning til lovutvalgets arbeid . . .«som selvsagt er mye mer omfattende og må fortsette.» Som mange av høringsinstansene har påpekt er dette imidlertid ikke uten videre en riktig oppfatning.
I den svenske og danske konkurranseloven er forbudet mot misbruk av dominerende stilling en del av helt EF-tilpassede lover. Innføringen av forbudet harmonerer imidlertid dårlig med eksisterende bestemmelser i den norske konkurranseloven. Nåværende konkurranselov er resultatet av en helhetlig gjennomgang, og de enkelte materielle og prosessuelle bestemmelsene er sett i sammenheng. Det er både lovteknisk og rettspolitisk vanskelig å plassere en ny forbudsbestemmelse i en lov som er bygget opp på et bevisst valg av en kombinasjon av inngreps- og forbudsprinsippet uten at dette får konsekvenser for lovens øvrige bestemmelser. Det er også spørsmål om utformingen av den foreslåtte forbudsbestemmelsen bryter for sterkt med lovens øvrige forbud.
Tidsperspektivet - når vil en eventuell ny bestemmelse kunne tre i kraft?
Det er som nevnt foran både lovteknisk og rettspolitisk vanskelig å plassere et nytt forbud i en lov som er bygget opp på et bevisst valg av en kombinasjon av inngreps- og forbudsbestemmelser uten at dette får konsekvenser for lovens øvrige bestemmelser. En forsvarlig lovprosess tilsier en gjennomgang av hele konkurranseloven. AAD vurderte imidlertid sommeren 2001 at det ikke var mulig eller hensiktsmessig dersom forutsetningen om rask innføring av en forbudsbestemmelse uten å vente på Konkurranselovutvalgets utredning skulle oppfylles. Departementets gjennomgang har vist at det ikke er enkelt å innføre et forbud mot misbruk av dominerende stilling i konkurranseloven uten til dels andre store endringer i loven. De materielle og prosessuelle løsninger som departementet har foreslått, reiser som høringsinstansene har påpekt flere problemer. Departementet ser imidlertid ingen enkle løsninger på disse problemene. I lys av de høringsuttalelsene som er avgitt, vil en nærmere bearbeiding av det foreliggende forslaget til endringer i konkurranseloven være nødvendig før det kan legges fram for Stortinget. En odelstingsproposisjon ville derfor tidligst kunne oversendes Stortinget høsten 2002, hvilket vil si at endringene tidligst ville kunne tre i kraft fra årsskiftet 2002-2003. De ville således bare virke et års tid før en helt ny konkurranselov med et forbud mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling kan bli vedtatt. Konkurranselovutvalget fikk 25. januar i år presisert sitt mandat slik at det skal utarbeide en ny konkurranselov basert på det materielle innholdet i EØS avtalen artikkel 53 og 54.
4.4 Konklusjon
På bakgrunn av de omfattende motforestillinger som er reist mot departementets forslag til nytt forbud mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling, synes en forsvarlig gjennomføring av Stortingets vedtak nr. 653 av 14. juni 2001 i realiteten langt på vei å kreve tilsvarende og parallell utredning fra departementet som den Konkurranselovutvalget skal ha avsluttet innen 1. november 2002. Arbeids- og administrasjonsdepartementet er derfor kommet til at det er mest hensiktsmessig å avvente Konkurranselovutvalgets innstilling før det legges fram en odelstingsproposisjon i samsvar med Stortingets vedtak. Det innebærer at et forbud mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling vil kunne tre i kraft fra 1. januar 2004.