Politiske utvalg og komitéer under kommunestyret

Teksten er en forkortet versjon av Stigen, I. Hvorfor politiske utvalg og komiteer under kommunestyret.

I henhold til kommunelovens § 10 og § 10 a kan kommuner opprette politiske utvalg og komiteer med bestemte oppgaver og ansvar, som enten forbereder saker for kommunestyret og, dersom de har delegert myndighet, ferdigbehandler tildelte saker. Politiske utvalg og komiteer under kommunestyret er ikke obligatoriske politiske organer.

Å opprette politiske utvalg og komiteer kan være hensiktsmessig fordi det gjerne vil være behov for en viss arbeidsdeling og spesialisering. Andre hensyn som taler for etablering av politiske utvalg og komiteer under kommunestyret, er at det legger til rette for en bredere og dypere deltakelse i politiske beslutningsprosesser. For innbyggerne vil utvalg og komiteer kunne gi flere kontaktpunkter til kommuneorganisasjonen og den enkelte folkevalgte. Innbyggere som ikke har plass i kommunestyret kan i noen modeller også rekrutteres som medlemmer. Slik kan flere interesser og synspunkt i kommunepolitikken synliggjøres, de folkevalgtes ombudsrolle kan styrkes og i noen tilfeller kan det føre til ny rekruttering inn i kommunepolitikken.

Samtidig kan etablering av politiske utvalg og komiteer også representere styrings- og demokrati-utfordringer. Et stort antall politiske organer med ulike ansvarsområder kan gi en mer fragmentert kommuneorganisasjon med større koordineringsbehov, ansvarsuklarhet og redusert styrings- og beslutningseffektivitet.

Når kommuner vurderer om, og i så fall hvilke type utvalg, som skal etableres under kommunestyret, er det noen hovedproblemstillinger som kan drøftes:

  • Er det mest hensiktsmessig med faste utvalg eller komiteer?
  • Hvordan kan disse utvalg og komiteer sammensettes?
  • Hvor omfattende beslutningsmyndighet kan de tildeles?
  • Hvor mange utvalg er det hensiktsmessig å opprette, hva er en hensiktsmessig fordeling av arbeidsområder mellom utvalgene og hvilke inndelingsprinsipp kan benyttes?

Hver for seg og samlet kan de valgene som gjøres ha implikasjoner for politikernes styringsrolle og ombudsrolle, for ansvarsklarhet og styringseffektivitet og for innbyggernes mulighet til å engasjere seg i og påvirke kommunepolitikken.

Faste utvalg og/eller kommunestyrekomiteer?

Kommuneloven skjelner mellom faste utvalg, komiteer og kommunestyrekomiteer. Det viktigste prinsipielle skillet går mellom faste utvalg (§ 10) og kommunestyrekomiteer (§ 10a). Den typen komiteer som nevnes i kommunelovens § 10 nr. 5, betegnes ofte som adhockomiteer da de opprettes for å gjennomføre spesifikke, tidsbegrensede oppdrag.

Faste utvalg (kommuneloven § 10) er utvalg som opprettes for å jobbe med et nærmere avgrenset saksområde over tid. Bare det enkelte kommunestyret bestemmer hvor mange slike utvalg som skal opprettes, hvilket område utvalget skal jobbe med og hvilken avgjørelsesmyndighet utvalget eventuelt skal ha. Selv om utvalgene betegnes som faste, så står kommunestyret fritt til å omorganisere eller nedlegge slike utvalg i løpet av en valgperiode. Kommunestyret velger medlemmene (minst 3). Disse trenger ikke å være kommunestyrerepresentanter også andre innbyggere kan trekkes inn, jf kommunelovens § 14. I følge kommunal organisasjonsdatabase i 2012 har 82 prosent av kommunene en ordning med faste utvalg.

Hovedalternativet til faste utvalg er kommunestyrekomiteer, regulert i kommunelovens §10a. På samme måte som for faste utvalg, er det kun kommunestyret som kan opprette kommunestyrekomiteer. Kommunestyret bestemmer antall komiteer og oppgaveportefølje. Komiteene er av permanent karakter, men også disse kan til enhver tid omorganiseres eller nedlegges hvis kommunestyret ønsker det. Den sentrale forskjellen dreier seg om sammensetting og avgjørelsesmyndighet. I følge kommunal organisasjonsdatabase i 2012 har 11 prosent av kommunene en ordning med kommunestyrekomiteer.

Til kommunestyrekomiteer er det kun kommunestyrets medlemmer som kan velges som faste medlemmer, jf. kommunelovens § 10 a nr 2. Samtlige kommunestyremedlemmer, med unntak av medlemmer i kontrollutvalget og ordfører, må være medlemmer av en komite om denne ordningen er valgt. Kommunestyrekomiteer kan dessuten, til forskjell fra faste utvalg, ikke delegeres avgjørelsesmyndighet. De er kun saksforberedende organer og avgir således innstilling til kommunestyret. Av dette følger det at de ikke kan avvise tilviste saker, men de kan ta opp saker på eget initiativ, og de kan arrangere debatter og høringer. Ordningen med kommunestyrekomiteer sammenlignes derfor ofte med komitesystemet på Stortinget. Inspirasjonen til denne ordningen er med andre ord hentet fra parlamentariske styringsmodeller.

Det er viktig å påpeke at kommuner kan kombinere ordninger med faste utvalg og kommunestyrekomiteer, men dersom en ordning med kommunestyrekomiteer velges, må altså alle kommunestyrets medlemmer fordeles på disse komiteene.

Gjennomgående representasjon?

Ordninger med faste utvalg eller kommunestyrekomiteer gir ulike føringer med hensyn til sammensetning. At andre innbyggere enn direkte folkevalgte til kommunestyret kan trekkes inn i faste utvalg er ut fra demokratiske hensyn en styrke ved denne ordningen. Makt spres og et verv i et politisk utvalg kan fungere som en rekrutteringskanal inn i lokalpolitikken. En kartlegging i 2010 av innbyggernes og folkevalgtes erfaringer og oppfatninger om hvordan lokaldemokratiet fungerer, viste at kommunene ble vurdert dårligst av innbyggerne når det gjelder såkalt borgernært styre. Rapporten konkluderer med at «her kan kommunene gjøre mer for å dra innbyggerne med i styre og stell lokalt». Et slikt tiltak kan være å benytte muligheten til å trekke innbyggere inn som medlemmer av faste utvalg. Med større kommuner kan dette kanskje bli mer aktuelt, og kanskje blir det også lettere å rekruttere eksternt når antallet innbyggere øker.

På den annen side kan utstrakt involvering utover kommunestyrets medlemmer representere en utfordring med hensyn til folkevalgt styring, ansvarsutkreving, helhet og samordning. KS anbefalte på slutten av 80-tallet kommunene å benytte prinsippet om gjennomgående representasjon i sammensetningen av utvalg: dvs. at utvalgsmedlemmene velges blant kommunestyremedlemmene. Argumentene for dette er at samtlige representanter engasjeres i utvalgsarbeid, forholdene legges bedre til rette for samordning og helhetsstyring, og en kan unngå at kommunestyret og formannskap risikerer å bli frikoblet fra sentrale beslutninger i kommunen. Ordningen med kommunestyrekomiteer bygger på prinsippet om gjennomgående representasjon. Et av argumentene mot gjennomgående representasjon er at det representerer en maktkonsentrasjon, kanskje særlig for partier som ikke har mange nok representanter i kommunestyret til å fylle mange utvalgs-/komiteposisjoner. Det kan også hevdes at gjennomgående representasjon medfører økt arbeidsbelastning for sittende kommunestyrerepresentanter, hvilket også kan ha konsekvenser for rekrutteringen til kommunepolitikken.

Beslutningsmyndighet?

Mens kommunestyrekomiteer ikke kan delegeres beslutningsmyndighet, er dette mulig og vanlig for faste utvalg. I praksis handler altså valget mellom faste utvalg og kommunestyrekomiteer langt på vei om det politiske underutvalget skal ha mulighet til å ferdigbehandle saker eller ikke.

Kommunestyrekomiteer har en begrenset utbredelse i kommunene. En svært liten andel av kommunene, kun 11 prosent, praktiserer dessuten en ordning med faste utvalg uten beslutningsmyndighet på noen områder. Dette indikerer at kommunene jevnt over finner det hensiktsmessig å kunne delegere beslutningsmyndighet til politiske undervalg, i hvert fall på noen saksområder.

Enkeltsaksbehandling i utvalg med beslutningsmyndighet antas å støtte opp under ombudselementet i politikerrollen. Saksforberedende komiteer uten beslutningsmyndighet antas å støtte sterkere opp under det strategiske og styrende elementet i politikerrollen.

Antall og inndelingsprinsipp?

Utvalgs- og komitestrukturen i norske kommuner har etter hvert blitt mer mangfoldig. Dette gir mulighet for at den enkelte kommune kan tilpasse strukturen til hva den finner hensiktsmessig ut fra kommunens spesifikke behov. Politiske «kråkeslott», der ulike typer utvalg, inndelingsprinsipper og arbeidsmåter kombineres i svært mange varianter kan imidlertid føre til redusert beslutningseffektivitet og gi en lite oversiktlig kommuneorganisasjon for kommunens innbyggere. Ut fra styrings- og demokratihensyn fordrer derfor økt valgfrihet også økt organisatorisk bevissthet.

Det er vanlig å skille mellom to hovedprinsipper for inndeling av utvalg: et formålsprinsipp og et funksjonsprinsipp. I korte trekk forventes inndeling av utvalg etter formålsprinsippet å gi politikerne god kunnskap om sektor- og tjenestespesifikke forhold, mens inndeling etter funksjon forventes å legge til rette for mer tverrgående, helhetlig innsikt og ansvar.

Organisering ut fra et formålsprinsipp innebærer at inndelingen mellom utvalgene/komiteene baseres på ulike sektorer, saksfelt eller tjenestetyper som kommunen ivaretar. Den tradisjonelle hovedutvalgsmodellen, med fire utvalg inndelt etter sektor (undervisning, helse og sosial, kultur og teknisk sektor) er et eksempel på organisering etter et formålsprinsipp. Tall fra kommunal organisasjonsdatabase i 2012 viser at inndelingen etter hovedsektorer etter hvert er blitt erstattet med andre formålsinndelte inndelinger (38 prosent) og/eller inndeling etter et rendyrket funksjonsprinsipp (42 prosent).

Inndeling etter et funksjonsprinsipp innebærer en inndeling på tvers av tjenestetype eller sektor, der inndelingen i stedet baseres på oppgavetyper som innebærer samme administrative prosesser, f.eks. driftsoppgaver (undervisning og helse- og sosial/ omsorg), utviklingsoppgaver (kultur, næring og miljø) og forvaltningsoppgaver (plan- og finanssaker). Det er også eksempler på at kommuner bare har gitt navn til utvalg som 1,2,3.

Det kan stilles spørsmål ved om endrede inndelingsprinsipper og arbeidsformer representerer en utfordring for politikernes grunnleggende behov for informasjon og saksinnsikt på spesifikke saksområder. Informasjon dreier seg både om å ha nok saksinnsikt til å kunne styre iverksettingen av tiltak og om å høste erfaringer og forstå effekter av tiltak for folk flest. Dette fordrer at det iverksettes tiltak som reduserer et potensielt informasjonsunderskudd. En type tilbakeføringsmekanisme er rutiner for tilbakeføring av resultatinformasjon knyttet til tjenesteproduksjon, kvalitetskontroll, benchmarking, evaluering av klager, forvaltningsrevisjon og bruker- og innbyggerundersøkelser. En annen mekanisme er å stimulere til mer direkte kontakt mellom innbyggere og politikere. I en kommunestruktur med større kommuner vil innbyggerrettede tilbakeføringsmekanismer bli særlig viktig.

 

ForrigeNeste

 

Til start Til Del A Til Del B Til Del C