Innhold:

Siden Norge fant olje på slutten av 1960-tallet har staten hatt betydelige inntekter fra olje- og gassvirksomhet. Fra starten gikk disse inntektene rett inn i statsbudsjettet, mens etter etableringen av oljefondet i 1990 - som først het Statens petroleumsfond, og senere fikk navnet Statens pensjonsfond utland (SPU) - er statens inntekter fra olje- og gassvirksomhet i sin helhet blitt avsatt i fondet.

Handlingsregelen er en langsiktig rettesnor for hvor mye som hvert år skal brukes av fondets midler. Over tid skal uttaket, dvs. bruken av fondsmidler, følge den forventede realavkastningen av fondet, mens bruken det enkelte år skal tilpasses konjunktursituasjonen i økonomien. Det legges til grunn en forventet realavkastning på 3 prosent i SPU.

Det finanspolitiske rammeverket er tilpasset de særlige utfordringene Norge står overfor i håndteringen av en stor petroleumsformue. Handlingsregelen har likevel klare paralleller til finanspolitiske regler i andre europeiske land. Handlingsregelen stiller krav til utviklingen i det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet, og er slik sett en balanseregel: Utgiftene på statsbudsjettet skal over tid følge summen av statens inntekter fra fastlands­økonomien og den forventede realavkastningen av fondet. Flere land, herunder alle landene i EU, har regler som setter krav til utviklingen i budsjettbalansen.

Handlingsregelen

Med handlingsregelen og fondet legges det til rette for en bærekraftig forvaltning av petroleumsformuen slik at den også kommer framtidige generasjoner til gode.

I likhet med de fleste andre land har Norge et finanspolitisk rammeverk som stiller krav til budsjettets balanse. Rammeverket i Norge er i tillegg tilpasset den spesielle situasjonen vi har med store, midlertidige petroleumsinntekter og store fondsinntekter.

Et viktig formål med det finanspolitiske rammeverket er å omgjøre en midlertidig inntektsstrøm fra utvinning av petroleumsressursene til en varig inntektskilde. Det gjøres ved at inntektene fra petroleumsvirksomheten avsettes i Statens pensjonsfond utland (SPU), og at vi over tid bare bruker den forventede realavkastningen fra fondet over statsbudsjettet.

Hvordan petroleumsformuen spares i SPU og innfases i økonomien er hjemlet i lov om Statens pensjonsfond. Loven sikrer at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres fra statsbudsjettet til SPU, og at midlene i fondet bare kan overføres til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Rente- og utbytteinntekter fra fondsforvaltningen inntektsføres direkte i fondet. Overføringen fra fondet tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet, som vedtas av Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet, se figur.

Kontantstrømmene mellom statsbudsjettet og SPU

Figur 1. Kontantstrømmene mellom statsbudsjettet og SPU

Kilde: Finansdepartementet

Retningslinje for bruken av fondsmidler

Handlingsregelen har siden 2001 gitt en retningslinje for bruken av fondsmidler:

  • Bruken av fondsmidler skal over tid følge den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond utland.
  • Det skal legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Hensyn og avveiinger ved praktisering av handlingsregelen

Handlingsregelen sier at fondsmidlene skal brukes på en måte som gir en god fordeling mellom generasjonene, og som legger til rette for en stabil utvikling i norsk økonomi. I vurderingen av bruken av fondsmidler må disse hensynene veies mot hverandre.

På den ene siden må bruk av fondsmidler i dag avveies mot hensynet til at formuen også skal kunne brukes i fremtiden. Selv om dette gjerne kalles en generasjonsmessig fordeling av fondsmidlene, innebærer det også at den nålevende generasjonen skal ha midler å bruke i fremtiden. Handlingsregelen legger til rette for at realverdien av fondet opprettholdes. En bruk som bevarer realverdien av fondet, vil balansere bruken av fondsmidler i dag og i fremtiden. En godt balansert fordeling av midlene mellom generasjoner bidrar også til stabilitet i økonomien på lang sikt.

På den annen side tilsier hensynet til en stabil økonomisk utvikling fra ett år til det neste at konjunktursituasjonen tillegges stor vekt i vurderingen av bruken av fondsmidler. Det legges også vekt på å unngå at bruken av fondsmidler i seg selv blir en kime til ustabilitet i økonomien. Det siste tilsier at særskilt store endringer i fondsverdien ikke umiddelbart bør gi store endringer i bruken av fondsmidler, men at endringer i bruken tilpasses over flere år for å unngå å skape ustabile rammebetingelser og bidra til brå opp- og nedgangsperioder i økonomien.

Handlingsregelen knytter bruken av fondsmidler over tid til forventet realavkastning av fondet, som per i dag er anslått til 3 pst. For å oppnå dette er det i nasjonalbudsjettene de siste årene vist til at uttaket i normalår, som vil være de fleste år, bør ligge godt under 3 pst. Det knytter seg til behovet for å ha ekstra sparing som kan tæres på ved store tilbakeslag i økonomien eller store fall i fondsverdien, og vi kan dermed unngå vanskelige tilpasninger med store kutt i budsjettutgiftene eller betydelige økninger i skattene.

Fondsmidlene inngår i en helhetlig budsjettprosess

Ifølge loven om Statens pensjonsfond kan fondsmidlene bare anvendes til en beløpsmessig overføring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Det sikrer åpenhet rundt bruken av fondets midler ved at de inngår og synliggjøres i statsbudsjettet og statsregnskapet. Midlene fra fondet inngår på den måten i en helhetlig budsjettprosess og blir ikke øremerket spesielle formål.  Det hindrer at fondet blir en alternativ finansieringskilde for utgifter som ikke når opp i den ordinære budsjettprosessen. Lov om Statens pensjonsfond sier også at så lenge det er midler i fondet, skal et underskudd i statsbudsjettet dekkes ved overføringer derfra, og ikke ved låneopptak.

Hvor stor er petroleumsformuen?

Petroleumsvirksomheten har spilt en viktig rolle i norsk økonomi de siste tiårene, og vil fortsette å være viktig i flere tiår fremover. I et langsiktig perspektiv har likevel petroleumsformuen begrenset betydning for velferden i Norge. Over tid er det særlig vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge.

Petroleum har spilt en viktig rolle i norsk økonomi de siste tiårene. I et langsiktig perspektiv har likevel petroleumsformuen begrenset betydning for velferden i Norge.

I beregning av Norges nasjonalformue inngår verdien av humankapital, realkapital, finanskapital og grunnrenten av gjenværende petroleumsressurser. Den viktigste delen av nasjonalformuen er humankapital.

I figuren nedenfor sammenliknes petroleumsformuen med andre deler av vår nasjonalformue; realkapital, finanskapital og verdien av vår nåværende og fremtidige arbeidsinnsats. Statens pensjonsfond er regnet med i finanskapitalen. Beregningene er blant annet basert på uendrede sysselsettingsfrekvenser og gjennomsnittlig arbeidstid i årene framover. Beregningene illustrerer at verdien av vår arbeidsinnsats utgjør den klart største delen av nasjonalformuen, med 65  prosent. SPU og annen finanskapital utgjør snart 10 prosent, og verdien av olje og gass i bakken om lag 2 prosent av den samlede nasjonalformuen.

Hvor mye av olje- og gassinntektene bruker vi?

Etter at handlingsregelen kom til anvendelse i 2002 er statens petroleumsinntekter i sin helhet tilført Statens pensjonsfond utland. Midlene i fondet kan bare overføres til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Bruken av fondsmidlene skal over tid skal følge forventet realavkastning av fondet. Vi bruker altså ikke petroleumsinntektene direkte, slik tilfellet før fondet ble etablert på 1990-tallet.

Før handlingsregelen

Oljeinntektene begynte å komme inn i statskassen i første halvdel av 1970-tallet. De første tiårene ble disse inntektene i hovedsak brukt løpende til å finansiere de årlige statsbudsjettene. Statens pensjonsfond utland ble etablert i 1990, men dårlige tider i norsk økonomi og underskudd på statsbudsjettene gjorde at det først ble avsatt penger til fondet i 1996. I de påfølgende årene ble store overskudd på statsbudsjettet overført til fondet. Ved inngangen til 2002 utgjorde fondet over 600 mrd. kroner.

Det strukturelle oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet brukes som et mål på «bruk av fondsmidler». Det strukturelle budsjettunderskuddet fremkommer gjennom å korrigere for konjunkturmessige forhold. Å styre etter det strukturelle budsjettunderskuddet legger til rette for at de automatiske stabilisatorene via endringer i dagpenger og skatter- og avgifter får virke.

I gjennomsnitt utgjorde bruken av oljepenger 3,3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge i perioden 1973-2001. Statens gjennomsnittlige netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten var i samme periode 5,4 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Over 60 pst. av oljeinntektene ble altså anvendt over statsbudsjettene i denne perioden. De resterende oljeinntektene ble spart, og fra 1996 plassert i Statens pensjonsfond utland.

Etter handlingsregelen

Et viktig siktemål med handlingsregelen er å ta vare på petroleumsformuen, slik at den også kommer fremtidige generasjoner til gode. Dette oppnås ved at bruken av fondsmidler over tid følger fondets forventede realavkastning.

I Meld. St. 29 (2016-2017) Perspektivmeldingen 2017 ble forventet realavkastning i Statens pensjonsfond utland nedjustert til 3 prosent, mot tidligere 4 prosent. Et samlet Storting sluttet seg til dette.

Bruken av fondsmidler har i all hovedsak ligget under rettesnoren siden 2002, se figur 1. For 2020 og 2021 lå bruken av fondsmidler over den forventede realavkastningen av fondet. Det skyldes først og fremst de omfattende økonomiske tiltakene i forbindelse med koronapandemien.

Bruk av fondsmidler i årene fremover

Handlingsregelen knytter bruken av fondsmidler over tid til forventet realavkastning av fondet, som per i dag er anslått til 3 pst. For å oppnå dette bør uttaket i normalår, som vil være de fleste år, bør ligge godt under 3 pst., slik at man har noe å gå på i år alvorlige tilbakeslag eller kraftig fall i fondsverdien. Retningslinjene er fleksible. Det skal legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien, for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Handlingsregelen sikter mot at bruken av oljeinntekter over tid skal følge den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond utland (SPU). Alle statens inntekter fra olje- og gassvirksomheten skulle settes til side i SPU, og bruken skulle følge forventet realavkastning av fondet.

I St.meld. nr. 29 (2016-2017) Perspektivmeldingen 2017 varslet Regjeringen Solberg at det fra 2018 av legges til grunn en forventet realavkastning på 3 pst. i SPU, mot tidligere 4 pst. Et samlet storting sluttet seg til dette. Retningslinjene er fleksible. Det skal legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien, for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Beregninger, blant annet i Perspektivmeldingen 2021, viser at inntektene på statsbudsjettet er ventet å vokse mindre i perioden frem mot 2030. Både petroleumsinntektene og skatteinngangen ble anslått å avta. Ser man lengre frem enn 2030, vil utfordringene med økende utgifter som følge av en aldrende befolkning tilta. Til tross for en periode med svært høye gasspriser i 2022 og betydelig oppgang i fondsverdien i 2023, er det grunn til å tro at det blir klart mindre rom for økt bruk av fondsmidler i årene fremover enn vi har vent oss til de siste 20 årene.

Da handlingsregelen ble innført i 2001, ble det understreket at økningen i bruken av oljeinntekter måtte brukes til å øke vekstevnen i norsk økonomi. Ved behandlingen av Perspektivmeldingen 2017 viste en enstemmig finanskomité til at Stortinget i 2001 understreket at oljeinntektene ikke måtte bli en unnskyldning for ikke å gjennomføre nødvendige systemreformer, og en samlet finanskomité stilte seg bak hovedprioriteringen fra 2001 om at pengebruken skal rettes inn mot infrastruktur, kunnskap og vekstfremmende skattelettelser.

Oljepenger til nytte eller besvær?

Internasjonale erfaringer viser at store inntekter fra utvinning av olje og gass eller andre ikke-fornybare naturressurser ikke er noen garanti for høy velstand på varig basis.

Internasjonale erfaringer viser at store inntekter fra utvinning av olje og gass eller andre ikke-fornybare naturressurser ikke er noen garanti for høy velstand på varig basis. Hvis en satte opp en liste der alle verdens land var rangert etter hvor rike naturressurser de har per innbygger og en annen liste med land rangert etter inntektsnivå eller levestandard, ville rangeringen i liten grad samsvare. Mange land har klart seg svært godt uten store naturressurser, blant annet Japan, Sveits og våre nordiske naboland. Samtidig er det flere land med store naturressurser som ikke har klart å omsette dette i varig høy velstand for hele befolkningen.

Flere internasjonale undersøkelser har vist at land med store naturressurser typisk har opplevd lavere økonomisk vekst, og at velferden dermed over tid har blitt lavere, og ikke høyere, enn i andre land. Norge blir ofte trukket fram som ett av svært få land som så langt har klart å forvalte en stor naturressurs slik at den gir grunnlag for varig høy velferd.

Det er særlig fire utfordringer vi står overfor ved bruk av oljepenger:

  • Vi må unngå at bruken av oljepenger bidrar til en ustabil økonomisk utvikling. Store konjunktursvingninger har betydelige kostnader for samfunnet i form av omstillinger, arbeidsledighet og feilinvesteringer.
  • Vi må unngå hollandsk syke. Bruker vi for mange oljepenger innenlands vil aktiviteten øke, kostnadsveksten tilta, og nedbyggingen av den delen av næringslivet som møter konkurranse fra utlandet kan gå for langt. Når bruken av oljepenger igjen avtar, vil omstillingene etter hvert måtte reverseres. Ved Hollandsk syke vil omstillingene bli unødig store, og det kan blant annet gi seg utslag i et høyere nivå på arbeidsledigheten enn det en ellers ville hatt.
  • Vi må unngå at oljeinntektene blir en sovepute. Det er verdiskapingen i fastlandsøkonomien – bestemt av vår arbeidsinnsats og produktivitet – som i all hovedsak legger grunnlaget for vår velferd. Internasjonale erfaringer viser at høye inntekter fra naturressurser ofte har ledet til lavere vekst i produktiviteten i resten av økonomien. Dette skyldes ikke at landene har brukt for lite av inntektene, men heller at naturressursinntektene har blitt brukt på formål som har gitt lav avkastning over tid. I tillegg kan landene ha utsatt viktige reformer i andre deler av økonomien. Så langt har Norge greid å unngå denne fellen. Siden oljealderen startet har produktivitetsveksten i Fastlands-Norge vært blant de høyeste i OECD-området. Deltakelsen i arbeidslivet er også forholdsvis høy. Samtidig forvaltes Statens pensjonsfond utland med sikte på høyest mulig avkastning.
  • Vi må ikke sløse med penger. Stortinget bestemmer hva oljeinntekter og andre statlige inntekter skal brukes til. Vi må nå våre mål på en kostnadseffektiv måte, slik at vi får mest mulig velferd ut av inntektene våre. Denne utfordringen gjelder for alle land, men kan kreve særlig oppmerksomhet for land med store naturressurser, siden budsjettrammene på kort sikt kan oppfattes som mindre bindende.

Les mer

Stortingsmeldinger:

Øvrige publikasjoner:

  • NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi – Praktisering av handlingsregelen (Thøgersen-utvalget)
  • Tidligere finansråd Tore Eriksen, ”Oljeinntektene til varig glede”, i Den gamle regjeringsbygningen 100 år, Finansdepartementet (2006)
  • Handlingsregelen for bruken av oljeinntekter av Øystein Olsen og Arent Skjæveland. Kapittel i boken Hva gjør oljeinntektene med oss? som kom ut våren 2002, redigert av Arne Jon Isachsen
  • Professor Arne Jon Isachsen (red.), Hva gjør oljeinntektene med oss?, J. W. Cappelens Forlag, 2002