Folkehelse

Planlegging er et av de viktigste verktøyene kommuner, fylkeskommuner og stat har for å bidra til god folkehelse. Plan- og bygningsloven og folkehelseloven krever at all planlegging skal fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller. Det forventes at stat, fylkeskommuner og kommuner aktivt bruker planlegging til dette.

Helse betyr mye for både den enkelte og samfunnet. Folkehelsen i Norge er generelt god, men vi har fortsatt sosiale helseforskjeller. Det er en utfordring at de med høy sosioøkonomisk status har best helse. De materielle forholdene er gode for de fleste, men enkelte lokalområder i byene har store levekårsutfordringer.

 

En rekke faktorer påvirker helse og livskvalitet. Å skape gode og jevnt fordelte vilkår for folkehelse krever samarbeid på tvers av sektor- og forvaltningsnivåer over tid.

Planlegging er et av de viktigste verktøyene for å legge til rette for samarbeid, helhet og langsiktighet, som er forutsetninger for å skape gode rammer for helse og livskvalitet.

I planprosessene skal ulike sektorer og fagmiljøer delta og bidra med kunnskap som sørger for at planlegging sikrer og tilrettelegger for sunne, trygge og sosialt rettferdige regioner og lokalsamfunn.

Samfunnsplanleggingen kan bidra til å legge til rette for gode tjenester og tilbud for alle, fordele goder og byrder og styrke sammenhengen mellom samfunns-, areal- og tjenesteutvikling regionalt og lokalt.

Arealplanleggingen kan legge til rette for blant annet gode bolig- og miljøkvaliteter, næringsliv, transport, grøntarealer, universell utforming og nærhet mellom bolig, tjenester, service, kulturaktiviteter og så videre.

For å få satt folkehelse på dagsorden politisk og faglig, både regionalt, kommunalt og nasjonalt, er planlegging etter plan- og bygningsloven (pbl.) et nødvendig virkemiddel. Loven pålegger alle etater å delta i planleggingen.

Folkehelseloven (fhl.) er tett koblet opp mot pbl. Samtidig pålegger fhl. alle forvaltningsnivåer og sektorer å legge folkehelseperspektivet til grunn for sin virksomhet. De skal vurdere konsekvenser for folkehelsen i de planene og tiltakene de iverksetter, og i den virksomheten de er ansvarlige for.

I Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019–2023 (pdf) legger regjeringen vekt på at vi står overfor fire store utfordringer:

  • å skape et bærekraftig velferdssamfunn
  • å skape et økologisk bærekraftig samfunn gjennom blant annet en offensiv klimapolitikk og en forsvarlig ressursforvaltning
  • å skape et sosialt bærekraftig samfunn
  • å skape et trygt samfunn for alle

FNs 17 bærekraftmål skal være det politiske hovedsporet for å ta tak i disse utfordringene, og skal ligge til grunn for samfunns- og arealplanleggingen. Bærekraftsarbeidet har paralleller til folkehelsearbeidet, som har som utgangspunkt at innsats for bedre folkehelse og utjevning av sosiale forskjeller i helse må løses på tvers av sektorer og nivåer, jamfør prinsippet om «helse i alt vi gjør».

 

Medvirkning er et bærende prinsipp i folkehelsearbeidet og understøtter kravet til medvirkning etter plan- og bygningsloven, jf. pbl. § 5-1. Medvirkning skal bidra til gode løsninger og et godt beslutningsgrunnlag. Berørte og interesserte aktører skal medvirke for å sørge for gode løsninger som tar hensyn til alles behov. Det er spesielt viktig å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging.

 

 

Fagtema på forvaltningsnivåer

I regional planlegging bestemmes overordnet infrastruktur for bosetting, næringsliv, kultur- og fritidstilbud, klimahensyn, friluftsliv og grøntstrukturer, universell utforming og transport, herunder sykkelforbindelser på tvers av kommunegrenser.

Strategiske drøftinger av lokaliseringsspørsmål om blant annet fordeling av goder og byrder i planleggingen, vil være viktig når man skal sørge for at vilkår og muligheter for god folkehelse fordeles jevnt i lokalsamfunnene i regionen. Eksempel på goder kan være friluftsområder og kulturinstitusjoner, eksempel på byrder kan være tunnelutløp og deponier.

Regional planmyndighet skal en gang i hver valgperiode utarbeide en regional planstrategi, jf. pbl. §§ 7-1–7-2.

Ifølge folkehelselovens § 21 skal fylkeskommunen ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i fylket og de positive og negative faktorene som kan virke inn på denne. Oversikten skal inngå som grunnlag for arbeidet med fylkeskommunens planstrategi, jf. fhl. § 21. En drøfting av folkehelseutfordringene bør inngå i strategien.

Regional planmyndighet skal utarbeide regionale planer for de spørsmålene som er fastsatt i den regionale planstrategien, jf. pbl §§ 8-1–8-5. Gjennom regionale planer sikres hensyn til overordnede strukturer og fordeling av gode og byrder regionalt og i kommunene, som arealbruk, kollektivlinjer, sykkelruter, sosial og kulturell infrastruktur, vann/elveløp, grønnstrukturer og friluftsområder.

Flere fylkeskommuner utarbeider egne regionale planer for tema som folkehelse, utdanning og fysisk aktivitet, og planer for å løfte utsatte områder. En regional plan skal inneholde et handlingsprogram. Regional planmyndighet kan fastsette regionale planbestemmelser knyttet til retningslinjer for arealbruk i en regional plan som skal ivareta nasjonale eller regionale hensyn og interesser.

 

Planlegging etter plan- og bygningsloven er et viktig verktøy for å legge til rette for god fysisk, miljømessige, økonomisk, sosial, helsemessig og kulturell utvikling i kommunene.

Planlegging er et sentralt virkemiddel både når kommunene skal legge til rette for helhet og sammenheng i tjenester og tilbud, og når de skal samarbeide med andre. Frivilligheten er ofte en viktig samarbeidspart for kommunen.

Kommunene har videre ansvaret for å forme det fysiske miljøet. Gjennom planlegging kan de sikre et trygt og sikkert miljø med høy miljøkvalitet. De kan også sørge for koordinerte løsninger for lokalisering av boligområder, næringsliv, hverdagsarenaer, aktivitetsanlegg og tjenester, og detaljutforming av gater, plasser og grøntarealer.

Gjennom planlegging kan det legges til rette for blant annet gode rammer for skolesektoren, attraktive fritidstilbud og møteplasser for barn, unge og eldre, god luftkvalitet og fravær av støy, klimahensyn og universell utforming. Kommunen kan sikre arealer til nærnatur, friarealer og turdrag ved boligområder. Helhetlig planlegging av forhold som påvirker helse og god sammenheng mellom samfunns-, areal- og tjenesteutvikling, er sentralt for folkehelsen.

Plan- og bygningsloven (pbl.) krever at all planlegging skal «fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller» (jfr. § 3-1 punkt f). Koblingspunktene mellom folkehelseloven (fhl.) og pbl. er mange (se folkehelselovens §§ 1, 4, 5, 6, og 7). Blant annet skal kommunen i henhold til fhl. § 1 første ledd fremme befolkningens folkehelse, trivsel og sosiale og miljømessige forhold, forebygge og beskytte mot helseskadelige forhold, og motvirke sosiale helseforskjeller. Videre pålegges kommunen i § 4 andre ledd å «fremme folkehelse innen de oppgaver og med de virkemidler kommunen er tillagt, herunder ved lokal utvikling og planlegging, forvaltning og tjenesteyting».

Planstrategi

Kommunestyret skal minst én gang i hver valgperiode, og senest innen ett år etter konstituering, utarbeide og vedta en kommunal planstrategi, jf. pbl. § 10–1. Planstrategien er et verktøy for politisk prioritering av oppgaver på overordnet nivå. Den kommunale planstrategien skal blant annet avklare kommunens utrednings- og planbehov.

Fhl. § 5 beskriver kommunenes krav til oversikt over helsetilstanden i befolkningen og det som påvirker helsen positivt og negativt. Fhl. § 6 første ledd stiller krav om at kommunenes folkehelseoversikt skal ligge til grunn for arbeidet med planstrategien, men også at folkehelseoversikten bør drøftes i planstrategien. Oversiktsarbeidet skal inngå som grunnlag for drøfting i kommunenes planstrategi og gi retning for den enkelte kommunens systematiske folkehelsearbeid.

Det er kommunens hovedutfordringer på folkehelseområdet som kan og bør vurderes i arbeidet med planstrategien. Det kan for eksempel være flere eldre, demografiske utfordringer, sosiale forskjeller i helse, lavt fysisk aktivitetsnivå i befolkningen, ensomhet, arbeidsledighet, eller utfordringer knyttet til klima, støy eller luftkvalitet. Det kan også være at lokalområder i kommunen har opphoping av levekårsutfordringer. Som følge av dette kan kommunen vurdere om det er behov for å utarbeide planer som løser disse utfordringene. Det kan for eksempel være planer for å legge til rette for mer aldersvennlige lokalsamfunn, planer for ekstra innsats i utsatte lokalmiljøer, planer for en mer inkluderende kommune og et mer inkluderende arbeidsliv, lokale gåstrategier, en byromsstrategi eller en strategi for universell utforming.

Andre plantyper

Plan- og bygningsloven hjemler ulike plantyper, i tillegg til krav om utredning, gjennom blant annet planprogram, planbeskrivelse og konsekvensutredning (jf. §§ 4-1–4-3). Arbeidet med likeverdige levekår for alle, utdanning, inkluderende arbeidsliv, friluftsliv, transportbehov, tilgjengelighet til uteområder, barn og unges oppvekstsvilkår og arkitektonisk utforming og kvalitet er eksempler på tema som er viktige å utrede for å skape sunne, trygge og helsefremmende nærmiljøer og lokalsamfunn.

Kommuneplanens samfunnsdel

Kommunen skal ha en samlet kommuneplan som omfatter samfunnsdel med handlingsdel og arealdel, jf. pbl. §§ 11-1–11-18. Fhl. § 6 andre ledd beskriver at kommunen i sitt arbeid med kommuneplaner skal fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet. Med «overordnede» mål og strategier menes mål og strategier på et strategisk nivå som kan bidra til at helsehensyn kan ivaretas i utviklingen av kommunesamfunnet på tvers av sektorer, i enkeltsektorer eller i tjenestene, jamfør prinsippet om «helse i alt vi gjør».

Kommuneplanens samfunnsdel skal ta stilling til langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon.

Samfunnsdelen gir føringer for både arealdelen og økonomiplanen, men også for reguleringsplaner og eventuelle utbyggingsavtaler. Her bør for eksempel hensynet til eldre og demografiske utfordringer, sosiale forskjeller i helse, klimahensyn, hensynet til gående, byroms- og grønnstrukturer, arbeidsledighet, utfordringer knyttet til støy eller luftkvalitet eller om det er lokalområder i kommunen som har opphoping av levekårsutfordringer, innarbeides som viktige hensyn, slik at disse interessene ivaretas i hele kommunens virksomhet.

Kommuneplanens arealdel

Kommuneplanens arealdel viser arealdisponeringer og prioriteringer i det fysiske miljøet. Arealdelen er et virkemiddel for å følge opp kommunens ønskede utvikling beskrevet i samfunnsdelen, og skal blant annet følge opp kommunens overordnede mål og strategier på folkehelseområdet. Her fastsetter kommunestyret hva som er tillatt arealbruk og hvilke restriksjoner som gjelder i planområdet, gjennom arealformål, hensynssoner og generelle og formålstilknyttede planbestemmelser og retningslinjer. Kommuneplanens arealdel og bestemmelser er juridisk bindende.

 

Reguleringsplan er et arealplankart med tilhørende bestemmelser, som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser, jf. pbl. § 12–1. Loven angir to typer reguleringsplaner: områderegulering og detaljregulering.

I en områderegulering er det viktig å sikre høy bolig- og miljøkvalitet, fordeling av goder og byrder, klimahensyn, aktivitetsvennlige nærmiljøer gjennom utvikling av stedskvaliteter i by- og tettstedsmiljøet, utforming av bebyggelsesstrukturer, sammenheng mellom ulike typer områder, sog utforming av gatenett, gangnett og turveisystem.

I en detaljregulering er detaljene i gangnettet, inkludert snarveier, og utforming av bebyggelse, byrom og andre utearealer, eksempler på viktige hensyn som må sikres gjennom juridisk bindende plankart og reguleringsbestemmelser for å sørge for at omgivelsene blir aktivitetsvennlige for alle befolkningsgrupper.

Planverktøy for gjennomføring

Rekkefølgebestemmelser er et egnet virkemiddel når kommunen utarbeider planer. For å sikre at viktige tiltak som byrom og forbindelser blir opparbeidet, kan man stille krav om at det skal skje innen en viss frist eller i en bestemt rekkefølge.

Utbyggingsavtaler er et lovfestet virkemiddel for plangjennomføring. Det kan blant annet gjelde etablering av teknisk infrastruktur som veier, turveier, ledningsnett og byrom som er tatt inn i arealplan for området. Før det innledes forhandlinger med utbygger, må kommunestyret ha fattet et forhåndsvedtak om bruk av utbyggingsavtale, jf. pbl. §17–2.

 

Når kommunene behandler byggesaker, skal de sikre at intensjonene om å fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller i overordnede planer, ivaretas helt frem til tiltakene blir realisert.

 

 

Veiledning og ressurser

Kommunal- og distriktsdepartementets systemveiledere og temaveiledere, for eksempel Barn og unge i plan og byggesak, kommunplanveilederen, kommunal planstrategi, om konsekvensutredninger med videre.

Veileder til lov om folkehelsearbeid: Systematisk folkehelsearbeid (Helsedirektoratet)

Innsigelser i arealplanlegging på folkehelseområdet ved interesser av nasjonal eller vesentlig regional betydning (Helsedirektoratet)

 

Program for folkehelsearbeid i kommunene (forebygging.no) er en 10-årig satsing (2017–2027) hvor hovedmålet er å fremme befolkningens psykiske helse og livskvalitet, og et godt rusmiddelforebyggende arbeid. Barn og unge er programmets prioriterte målgruppe. En del av programmet omfatter tiltaksutvikling ute i kommunene. Dette utviklingsarbeidet skal ta utgangspunkt i lokale utfordringer og helst forankres i kommunens planer. Alle tiltakene som utvikles skal evalueres.

Folkehelseprogram Drammen 2019–2023 (Drammen kommune – pdf) Drammen kommune har i samarbeid med frivillige organisasjoner iverksatt både kvalitetsforbedringer i uteområder og nærmiljøer og tiltak som stimulerer til økt bruk av nærturterrenget. Dette kan øke den fysiske aktiviteten blant befolkningsgrupper som er lite aktive.

Program for folkehelsearbeid i Oslo 2017–2022 (Oslo kommune)

Programmet skal bidra til langsiktig styrking av Oslo kommunes folkehelsearbeid.

Helsefremmende praksis i barnehager og skoler i Groruddalen (Oslo kommune)

er en del av programmet for folkehelsearbeid i Oslo.  I parkene og langs turveiene i Groruddalen er det etablert møteplasser og lagt til rette for ulike aktiviteter. På møteplassene er det benker og bord med griller og urtebed. I parkene er det etablert ballbaner, skateramper, skøytebane, badeplasser og klatrevegger. Gågrupper, kurs i sykling og cricket, arrangementer som «Kom deg ut-dagen», årlige lysvandringer langs Alnaelva og åpninger av parker og turveier som Alnastien har vært med på å vise mulighetene i dalen, og har fått befolkningen i aktivitet.

 

Folkehelseloven

Helsedirektoratets nettsider for folkehelse: Folkehelsearbeid i kommunen

Helsedirektoratets nettsider Lokale folkehelsetiltak – veiviser for kommunen

samlesider for fysisk aktivitet (Folkehelseinstituttet) finner du informasjon, faktaark og nyheter om fysisk aktivitet.

Sammen for aktive liv. Handlingsplan for fysisk aktivitet 2020-2029. (Helse- og omsorgsdepartementet). Denne handlingsplanen tar viktige grep for å skape et mer aktivitetsvennlig samfunn. Den vil skape engasjement for økt fysisk aktivitet i hele befolkningen. Målet er at den skal motivere alle som gjør samfunn og nærmiljøer mer aktivitetsvennlige, og alle som bidrar med ny teknologi, kunnskapsutvikling, innovasjon og framtidsrettede løsninger.

Statlig sikrede friluftslivsområder (Miljødirektoratet). Statlig sikring innebærer at det offentlige kjøper eller inngår avtaler om varig bruksrett for arealer som kan brukes av allmennheten til friluftsliv. Kommune/friluftsråd kan søke støtte til kjøp/bruksavtale og nødvendig istandsetting av blant annet friluftslivsområder og turveier.

Ferdselsårer for friluftsliv (Miljødirektoratet). Miljødirektoratet satte i 2019 i gang et flerårig ferdselsåreprosjekt der hovedmålet er å medvirke til utvikling av nettverk av turveier og turstier i kommunene. I tillegg var det viktig mål med prosjektet at alle merkede stier og løyper skal legges inn i kartverkets Nasjonal database for tur- og friluftslivsruter. Slik at dataene blir også tilgjengelig for innsyn i Kartverkets kartløsning Norgeskart.no (velg Temakart / Friluftsliv).

Klima– og miljødepartementet forvalter flere lovverk som er viktige for friluftsliv, blant annet friluftsloven, naturmangfoldloven og markaloven.

Handlingsplan for friluftsliv (Klima- og miljødepartementet). Planen inneholder en rekke tiltak og føringer, og gir blant annet et løft for ferdselsårene i friluftslivet.

Nettkurs i bruk av kvalitative data i folkehelsearbeid (instructure.com) Høgskulen i Volda

 

 

Ansvar og roller

Kommunene er planmyndighet og har med det en helt sentral rolle i å sørge for helsefremmende og helseutjevnende samfunns- og arealutvikling i hele kommunen. Det innebærer blant annet å

  • fordele goder og byrder
  • skape sunne boområder
  • skape aktivitetsfremmede og alderstilpassede nærområder til boområdene
  • skape en god og lett tilgang til og i marka rundt byer og tettsteder
  • løfte utsatte områder
  • skape trygge trafikkforhold
  • ha gode luft- og støytiltak

Alt dette skal skje både gjennom kommunens egne planer og i behandlingen av planforslag.

Kommunene kan definere sine ambisjoner for kvalitet i bygde omgivelser i kommuneplanens samfunnsdel og –arealdel, i kommunedelplaner for bestemte områder, i tema eller virksomhetsområder, og i reguleringsplaner og byggesaker.

Folkehelseloven § 5 beskriver kommunenes krav til oversikt over helsetilstanden i befolkningen og det som påvirker helsen positivt og negativt. Det er blant annet krav til opplysninger om og vurderinger av befolkningssammensetning, levekår, miljøfaktorer og helserelatert atferd, for eksempel knyttet til fysisk aktivitet. Kommunen skal særlig være oppmerksom på trekk ved utviklingen som kan skape eller opprettholde sosiale eller helsemessige problemer eller sosiale helseforskjeller lokalt.

 

Fylkeskommunen har ansvar for å utarbeide regionale planer etter plan- og bygningsloven, og skal ifølge folkehelselovens § 21 ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i fylket og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Det er blant annet krav til opplysninger om og vurderinger av befolkningssammensetning, levekår, miljøfaktorer og helserelatert atferd, for eksempel knyttet til fysisk aktivitet. Fylkeskommunen skal særlig være oppmerksom på trekk ved utviklingen som kan skape eller opprettholde sosiale eller helsemessige problemer eller sosiale helseforskjeller regionalt.

Fylkeskommunene har ansvar for fylkesveier og dertil hørende luft- og støyreduserende og -hindrende tiltak, og for at gang og sykkelveier langs disse veiene er trygge og adskilte fra veibanene. Fylkeskommunene har også oppgaver innen blant annet friluftsliv. I tillegg har de ansvar for videregående opplæring. En viktig samfunnsoppgave er å forebygge frafall i skolen.

Fylkeskommunen skal understøtte folkehelsearbeidet i kommunene. Den skal være pådriver for og samordne folkehelsearbeidet i fylket.

 

Klima- og miljødepartementet (KLD) er fagdepartementet for friluftsliv og har ansvaret for tilskuddsordninger, lovverk og andre virkemidler på området gjennom forvalting av markaloven, stortingsmeldinger og handlingsplaner.

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) har det overordnede ansvaret for folkehelsen.

Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) har ansvaret for plan- og bygningsloven, og dermed det overordnede ansvaret for å utarbeide nasjonale mål og retningslinjer for planlegging.

Barne- og familiedepartementet (BFD) har ansvar for barne- og familiepolitikken, og for fritidskortordningen. Ordningen med fritidskort skal bidra til å dekke utgifter til faste, organiserte fritidsaktiviteter for barn og ungdom fra det året de fyller seks og, fram til året de fyller 18. Målet er at alle barn og unge skal få mulighet til å delta i fritidsaktiviteter.

Folkehelseinstituttet skal, ifølge folkehelseloven, blant annet overvåke utviklingen av folkehelsen, utarbeide oversikt over befolkningens helsetilstand og faktorer som påvirker denne, og utføre helseanalyser og drive forskning på folkehelseområdet. Folkehelseinstituttet samler statistikk om befolkningens helse som kommunene og fylkeskommunene kan bruke når de skal lage oversikt over dette, jfr. kravet i fhl. og pbl.

Helsedirektoratet skal, ifølge folkehelseloven, blant annet følge med på forhold som påvirker folkehelsen, bidra til å iverksette nasjonal politikk på folkehelseområdet og være en pådriver for kunnskapsbasert folkehelsearbeid. Dette skal blant annet skje gjennom utvikling av nasjonale normer og standarder for godt folkehelsearbeid. Helsedirektoratet skal gi informasjon, råd og veiledning om strategier og tiltak i folkehelsearbeidet samt samarbeide med Folkehelseinstituttet om opplysninger om helsetilstand og påvirkningsfaktorer.

Miljødirektoratet har ansvaret for friluftsliv og allemannsretten, friluftsområder, ferdselsårer for friluftsliv, nasjonale turiststier og forvalting av tilskuddsordningen for sikring av friluftsområder.