2 Mandatet og arbeidet i utvalet
2.1 Mandatet
Bakgrunn
Departementet varslet i Prop. 81 L (2010–2011) Endringer i gravferdsloven og enkelte andre lover at man ville vurdere å nedsette et utvalg for å utrede behovet for endringer i systemet knyttet til avgifter og annen brukerbetaling ved gravferd, herunder spørsmålet om økonomisk likestilling av kistegravlegging og kremasjon som gravferdsform. Forslaget fikk bred tilslutning under lovbehandlingen i Stortinget, jf. Innst. 393 L (2010–2011).
Kremasjon
Lov om Ligbrænding i 1898 åpnet for kremasjon som gravferdsform i Norge. Utviklingen i årene som fulgte medførte at kremasjon etter hvert ble mer og mer vanlig – særlig i byene. Det gjennomføres i dag kremasjon ved 37 % av gravferdene i Norge. Det finnes krematorier i 24 kommuner, hvorav 12 i det sentrale østlandsområdet og 3 i Nord-Norge. Kremasjonsprosenten varierer fra 15 til 85 i de kommunene som har krematorium. Det er også store variasjoner i den kremasjonsavgiften som innkreves. Innføringen av kremasjon ledet til en utvikling av to parallelle gravferdsformer, kistegravlegging og kremasjon med urnenedsettelse. Adgangen for det offentlige til å dekke kostnaden ved kremasjon gjennom en særskilt avgift har imidlertid medført at de to gravferdsformene ikke er likestilt i økonomisk forstand. Plassmangel ved gravplasser i byer og tettsteder er et økende problem. Sett fra et samfunnsøkonomisk ståsted er det rimelig å anta at kremasjon og gravlegging av askeurne er å foretrekke fremfor kistegravlegging. Det kan oppleves urimelig for mange at man likevel må betale avgift for å få utført kremasjon.
Rett til fri grav
Det fremgår av gravferdsloven at alle har rett til fri grav på gravplass i den kommunen de er bosatt. Dette innebærer at gravplassmyndigheten vederlagsfritt plikter å stille grav til rådighet for alle kommunens innbyggere. Ved gravlegging i grav som er særskilt tilrettelagt for å imøtekomme religiøse og livssynsmessige minoriteters behov, skal imidlertid gravplassmyndigheten i hjemkommunen fra 1. januar 2012 dekke kostnadene ved gravlegging også i annen kommune, når denne ikke selv har anlagt slike graver, jf. gravferdsloven § 6.
Økt mobilitet i befolkningen medfører at stadig flere ønsker gravlegging på et annet sted enn avdødes bosted. Individuelle ønsker legger press på etablerte fellesordninger. I forbindelse med at rett til fri særskilt tilrettelagt grav i annen kommune ble innført for religiøse og livssynsmessige minoriteter, ble det reist spørsmål om å utvide denne ordningen til også å omfatte andre grupper, som eldre og funksjonshemmede som bor i institusjon og er registrert som hjemmehørende i en annen kommune enn den de har sterkest tilhørighet til. Det har også vært reist spørsmål om slike særordninger kan innføres som normalordning, ved at retten til fri grav skal gjelde overalt og forbindes med en forpliktelse for hjemkommunen til å betale for gravlegging.
Avgifter
I henhold til gravferdsloven § 21 kan det kreves avgift for kremasjon, feste av grav og for bruk av gravkapell. Avgiften fastsettes av kommunen etter forslag fra kirkelig fellesråd. Avgiftene utgjør i mange kommuner en vesentlig del av det finansielle grunnlaget for gravferdsforvaltningen. Avgiftssatsen varierer betydelig mellom kommunene. I tillegg tas det i ulik grad betalt for gravferdstjenester som ikke er lovfestet. Avgiftssystemet kan oppleves uforutsigbart for brukerne av gravferdstjenestene.
En økonomisk likestilling av kremasjon og kistegravlegging og en utvidelse av retten til fri grav til også å omfatte andre steder enn bostedskommunen vil ha konsekvenser for finansieringssystemet på gravferdssektoren. Utvalgets arbeid skal belyse ulike problemstillinger med det formål å oppnå størst mulig grad av likestilling, samt et mer rettferdig, hensiktsmessig og forutsigbart finansieringssystem.
Arbeidsoppdrag
Utvalget skal på denne bakgrunnen utrede:
a) økonomisk likestilling mellom kremasjon og kistegravlegging
b) utvidelse av retten til grav utenfor bostedskommunen
c) ordningen med feste av grav
d) om det er behov for omlegging av lovfestede eller ulovfestede former for betaling i tilknytning til gravferd
Utvalget skal kartlegge gravferdsmyndighetenes og kommunenes bruk av avgifter, jf. gravferdsloven § 21. Utvalget skal også vurdere behovet for innhenting av styringsdata og behovet for styrket kunnskap på gravferdsområdet.
Utvalget skal foreslå virkemidler og tiltak, herunder forslag til regelendringer.
Det skal innhentes opplysninger om tilsvarende ordninger i de øvrige nordiske landene.
De økonomiske og administrative konsekvensene av de endringer som foreslås, skal utredes. Utvalget skal også fremme forslag som er basert på uendret ressursbruk for det offentlige.
Innstilling i form av en NOU leveres innen 1. mars 2014.
2.2 Forståinga av mandatet
Utvalet oppfattar mandatet som avgrensa til nokre få, viktige spørsmål. Fleire stader i rapporten har utvalet vald å ta opp tilgrensande spørsmål som ikkje uttrykkeleg er nemnde i mandatet. Utvalet tek opp spørsmålet om juridisk likestilling av kremasjon og kistegravlegging i kapittel 6 fordi det ligg nært spørsmålet om økonomisk likestilling. Utvalet ser på heilskapen i forvaltningssystemet i kapittel 9 fordi spørsmålet om organisering av forvaltninga har samanheng med oppgåveløysinga og regelstyringa og dermed for spørsmåla i mandatet. I kapittel 11 har utvalet samla andre framlegg til regelendringar utanom mandatet. Dette er spørsmål som utvalet har kome over i arbeidet. I staden for å leggje dei bort, har utvalet drøfta nokre av dei og utforma framlegg til regelendringar. På den måten kan den samla nytten av arbeidet bli større.
2.3 Samansetjinga av utvalet
Utvalet har hatt følgjande samansetjing:
Fylkesmann Erling Lae, Tønsberg (leiar) (Fylkesmannen i Vestfold)
Forskingsleiar Anne Line Bretteville-Jensen, Oslo (Statens institutt for rusmiddelforskning)
Ordførar Cecilie Hansen, Sør-Varanger (Sør-Varanger kommune)
Gravplassjef Inghild Hareide Hansen, Bergen (Akasia, eining i Bergen kyrkjelege fellesråd)
Pensjonist Helge Klingberg, Stokke (tidlegare gravplassrådgjevar)
Avdelingsleiar Trygve Natvig, Oslo (Fagforbundet)
Spesialrådgjevar Trygve Nedland, Flekkefjord (Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon)
Økonomisjef Gerd Signe Vigebo, Iveland (Vennesla kommune)
Sekretær for utvalet har vore Martin Hill Oppegaard.
2.4 Arbeidet i utvalet
2.4.1 Møte
Utvalet har teke nemninga Gravferdsavgiftsutvalet. Utvalet fekk samla mandatet og informasjon om medlemene i utvalet på nettstaden til departementet med direkteadressa www.regjeringa.no/gravferd.
Utvalet har hatt tolv møte, fire over fleire dagar. Ein medlem har vore til stades via skjerm på eitt av møta. Møta har hovudsakeleg vore i Oslo, men eitt var i Bergen og eitt i Tønsberg. I byrjinga av kvart møte har eit utvalsmedlem delt eit dikt, song eller bilete som har med død og gravferd å gjere. På denne måten har medlemene sett ein personleg farge til arbeidet med desse spørsmåla som har eksistensielle dimensjonar.
Utvalet har hatt gleda av å møte følgjande som har innleidd på møta (i kronologisk rekkefølgje):
Lise Tørnby frå Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Sturla Stålsett som leia utvalet som la fram NOU 2013: 1 Det livsssynsåpne samfunn. På det same møte var dei følgjande også inviterte til å innleie: Jens-Petter Johnsen frå Kyrkjerådet, Helge Eide frå KS og Frank Grimstad frå Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon
Gunnar Hammersmark frå Virke Gravferd
Øystein Dahle frå Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon
Kristin Mile frå Human-Etisk Forbund
Mehtab Afsar frå Islamsk Råd Norge
Utvalet inviterte NAV Forvaltning Hordaland til å møte utvalet på møtet i Bergen i oktober 2013 for å gjere greie for sentraliseringa av behandlinga av stønadene etter folketrygdlova kapittel 7. Det viste seg at NAV ikkje hadde kome langt nok i gjennomføringa at det ville vere grunnlag for å gje utvalet dekkjande informasjon.
Utvalet har vore på synfaring på Alfaset krematorium i Oslo og på det nedlagte kolumbariet og krematoriet i Solheim kapell i Bergen. Fire utvalsmedlemer og sekretæren deltok på konferansen til Sveriges kyrkogårds- och krematorieforbund i Stockholm i mai 2013 og var då på synfaring på Skogskyrkogården. Fire utvalsmedlemer og sekretæren deltok på Nordisk kongress for kyrkjegardar og krematorium arrangert av Norsk forening for kirkegårdskultur i Oslo i september i 2013.
2.4.2 Undersøkingar
2.4.2.1 Kartlegging av vedtektene til gravplassforvaltninga i fem fylke
Kyrkjeverjene i Rogaland, Sør-Trøndelag, Troms og Østfold blei bedne om å sende inn vedtektene for gravplassane i kommunen og satsane for betaling knytte til gravferd. Kyrkjeverjene blei også spurde om talet på gravlagde som hadde ein annan heimkommune. Dokumenta for Oslo blei henta frå Internett. Pål Anders Nordgaard i Kyrkjeavdelinga i Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet samla inn og samanstilte informasjonen. Etter fleire purringar hadde ein svar frå alle 94.
2.4.2.2 Informasjon om dei andre nordiske landa
I arbeidet med den nordiske samanlikninga har sekretæren hatt dialog med følgjande personar:
Danmark: Marjun Egholm frå Ministeriet for Ligestilling og Kirke og Klaus Fredriksen som leiar Foreningen af Danske Kirkegårdsledere
Finland: Harri Palo, markanvändningschef, Kyrkostyrelsen, Evangelisk-Lutherska Kyrkan i Finland
Island: Hjalti Hugason, Háskóli Íslands (University of Iceland)
Sverige: Eva Åbrandt Johansson og Jan Olov Andersson i Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund og Cecilia Forssell-Ericson og Staffan Lundstedt i Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation
Randi Hvidsten i Kyrkjeavdelinga i Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet fann informasjon om Island og Finland til den nordiske samanlikninga.
2.4.2.3 Spørjeundersøkinga til krematoria hausten 2012 og sommaren 2013
Alle krematorium har gjeve utvalet informasjon om mellom anna rekneskapstal, betalingssatsar og forbruk av straum og olje.
2.4.2.4 Spørjeundersøkinga til bispedømeråda og fylkesmennene
Alle bispedømeråda og dei fem fylkesmennene med oppgåver etter gravferdslova, blei hausten 2012 spurde om talet på saker etter gravferdslova, tidsbruk og fagkompetansen til å behandle dei. Alle svarte. Hausten 2013 blei eit utval fylkesmenn spurd om tidsbruken i saker om oskespreiing. Ni svarte.
2.4.2.5 Nettbasert spørjeundersøking sommaren 2013
Kyrkjeleg arbeidsgiver- og interesseorganisasjon (KA) gjennomførte mot vederlag frå utvalet ei nettbasert spørjeundersøking retta mot medlemene sine, 416 kyrkjelege fellesråd. Undersøkinga blei send til kyrkjeverjene i juni 2013 ved hjelp av QuestBack-systemet. For å få endå høgare respons blei ho send ein gong til i august til dei kyrkjeverjene som til då ikkje hadde svart. Til saman fekk ein svar frå 295 av 416, det vil seie 71 prosent. Dette er god respons.
Stiftinga Kyrkjeforsking har mot vederlag sortert materialet etter innbyggjartal, fylke og sentralitet, men har ikkje analysert materialet.
Gjennomgangen av materialet tyder på nokre feil. Eit døme kan vere satsen for gravleige, som kosta over 1000 kroner ifølgje sju fellesråd og over 2000 kroner ifølgje to fellesråd. Dette er nok så enkelt at respondenten har lagt inn prisen for ein leigeperiode på anten 5, 10 eller 20 år, men det er uråd for utvalet å vite kva som er rett sum per år. Utvalet viser til at høg respons er bra, men rette svar betre. Delar av talmaterialet frå denne undersøkinga kan dessverre ikkje nyttast, men andre tal og verbalsvara gjev eit godt grunnlag på områda desse spørsmåla dekkjer.
2.4.2.6 Kartlegginga av gravplassane som blei godkjende i 2009
Utvalet har kontakta alle gravplassforvaltningar som i 2009 fekk gravplassar godkjent av bispedømeråda med spørsmål om kostnadene ved prosjektet. Kartlegginga omfattar 20 gravplassar, men det er ulik mengde data om kvar gravplass. Kartlegginga omfattar 13 utvidingar av eksisterande gravplassar, fem nye gravplassar og to rehabiliteringar. Datamengda viser spennet, men gjennomsnittstala er ikkje lagde til grunn utan vidare. Det kjem for det første av at utvalet ikkje har gått gjennom rekneskapen for prosjekta og dermed ikkje kan vere sikker på kva for utgiftspostar som er tekne med og ikkje tekne med av gravplassforvaltningane som svarte. For det andre er det få gravplassforvaltningar som måtte kjøpe tomt til det nye gravplassarealet – slik at gjennomsnittet byggjer på få svar. Til grunn for utrekningane sine har utvalet nytta tal fastsette ut frå eit skjøn på grunnlag av tala som kom fram i kartlegginga. I dette skjønet har utvalet støtta seg til gravplassrådgjevar Åse Skrøvset og dagleg leiar Ingrid Klingberg i Grindaker AS.
2.4.2.7 Intervjuundersøking i regi av SSB
SSB gjennomførte mot vederlag frå utvalet ei spørjeundersøking om haldninga til kremasjon osb., sjå vedlegg 4. Undersøkinga gjekk føre seg i juli og august 2013 som den siste delen av den faste reise- og ferieundersøkinga til SSB. SSB trekte ut 2000 tilfeldige personar mellom 16 og 79 år.
2.4.2.8 Samfunnsøkonomisk kostnadsberekning
Utvalsmedlemen Anne Line Bretteville-Jensen har utgreidd den samfunnsøkonomiske lønsemda ved kremasjon med urnenedsetjing samanlikna med kistegravlegging, sjå vedlegg 3. I arbeidet har ho fått hjelp i metodiske spørsmål av Anders Halvorsen i Direktoratet for økonomistyring.
Spørsmålet om miljøkonsekvensar er eitt element i vurderinga av samfunnsøkonomisk lønsemd. Sekretariatet har undersøkt litteraturen om miljøkonsekvensar av kistegravlegging og av kremasjon ved hjelp av Internett, Google Scholar og litteraturlister i bøker og artiklar. Litteraturlista blei lagd fram for International Cremation Federation som ikkje hadde supplerande dokument å kome med.
2.4.2.9 Samanstilling av befolkningstettleik og krematoria
SSB la mot vederlag frå utvalet krematoria inn i eit kart over Noreg som viser befolkningstettleiken. SSB rekna vidare ut kor mange som bur i ulik avtand til næraste krematorium.
2.4.2.10 Data frå kundedatabasen til Ecclesia
Ecclesia er eitt av fagsystema for drift av gravplassar og fakturering for gravleige osb. Mot vederlag frå utvalet har Ecclesia trekt ut tal frå kundedatabasen sin som dekkjer om lag 72 prosent av befolkninga. Ecclesia dekkjer over halvparten av befolkninga i alle fylka utanom Aust-Agder, Hordaland, Møre og Romsdal og Vestfold. Dette inneber at det kan vere regionale variasjonar som tala frå Ecclesia ikkje fangar opp når ein omset dei til nasjonale tal. Utvalet legg til grunn at tala er dekkjande nok for føremåla i denne rapporten.
2.4.2.11 Tidlegare undersøkingar
Utvalet har òg nytta tidlegare undersøkingar som kjelde:
2004: Intervjuundersøking retta mot gravleigarar og ansvarlege for graver. Undersøkinga blei gjennomført av TNS gallup på oppdrag frå Norsk forening for kirkegårdskultur, KA og Gjønnes-utvalet (som seinare leverte NOU 2006: 2 Staten og Den norske kirke).
2009: Undersøking i regi av KA om seremonilokale, minnelund, utanbygds og tilrettelagde graver. 350 respondentar.
2012: Undersøking utført av Russnes og Kjeldsen på oppdrag frå Norsk forening for kirkegårdskultur. Undersøking om festeavgifter og utanbygds gravlegging. 291 respondentar.
2.4.3 Nokre ord om språket i rapporten
Utvalet har utarbeidd ei ordliste om gravferd, sjå vedlegg 1. Føremålet var å bli samde internt om innhaldet i orda. Ordlista blei send til gravplassrådgjevaren, KA, Kyrkjerådet, Norsk forening for kirkegårdskultur og Virke Gravferd for kommentarar.
Utvalet har teke i bruk to nye ord gjennom heile rapporten:
Gravplassforvaltning er nytta som ei felles nemning uansett om det er det kyrkjelege fellesrådet eller kommunen som har oppgåvene etter gravferdslova lokalt.
Gravleige er nytta i staden for festeavgift.
Valfridomen i nynorsk er no så stor at utvalet har tydd til ein intern rettleiar frå det dåverande Kommunal- og regionaldepartementet, den såkalla Nynorsk husnormal.
Medan utvalet var i arbeid, endra fleire departement namn og oppgåver. Utvalet blei sett ned av Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet (FAD) og leverer rapporten til Kulturdepartementet (KUD). Ein slik overgang er stort sett meir prega av kontinuitet enn oppbrot. Ordet «departementet» refererer i rapporten til det departementet som har ansvar for gravferdslova.
Utvalet meiner at ordet «gravferdsloven» ikkje er eit særnamn. Det heiter her derfor gravferdslova sjølv om lova er skriven på bokmål, sjå motsett tilråding i heftet Lovteknikk frå Justis- og beredskapsdepartementet side 58 (G-0027B).