1 Hovedlinjer i den økonomiske politikken og utsiktene for norsk økonomi
Målet for den økonomiske politikken er økonomisk vekst som bidrar til arbeid til alle, mer rettferdig fordeling som reduserer de sosiale og geografiske forskjellene, og en sterk velferdsstat med gode tjenester uavhengig av folks lommebok og bosted. Budsjettet for 2023 er et budsjett for trygg økonomisk styring i en urolig tid.
Det er krig i Europa, og utviklingen fremover er usikker. Russlands aggressive angrep på Ukraina påvirker hele Europa, og Russland benytter nå stopp i gasstilførselen som et økonomisk pressmiddel for å ramme europeiske forbrukere. Prisveksten på varer og tjenester er høy, og energikrisen på kontinentet gir rekordhøye strømpriser. Norge har innført en av de beste strømstøtteordningene i Europa. Vi har tatt imot mange mennesker på flukt, og vi ruster opp forsvar og beredskap. Til sammen innebærer det store utgifter som må dekkes inn i budsjettet for neste år. Samtidig er det klare tegn til overoppheting av norsk økonomi. Det betyr at vi må bruke mindre oljepenger. Ellers vil det ramme vanlige folk i form av høyere priser og raskere renteøkning.
Regjeringens svar er et ansvarlig og rettferdig budsjett, som bidrar til trygghet i folks hverdag – et budsjett som prioriterer verdiene regjeringen jobber for. Vi skal komme ut av denne tiden uten at forskjellene mellom folk får vokse seg større. Så mange som mulig skal ha en jobb å gå til, og folk må ha råd til å betale regningene sine. Regjeringen vil prioritere trygge velferdstjenester i hele landet og styrket beredskap i møte med et urolig Europa.
Det er høy aktivitet i norsk økonomi. Den registrerte arbeidsledigheten har ikke vært lavere siden 2008, og sysselsettingen er høy. Aldri før har flere nordmenn hatt en jobb å gå til. Siden andre kvartal i fjor har det blitt om lag 150 000 flere sysselsatte. Høy sysselsetting og lav ledighet er blant de viktigste målene i den økonomiske politikken. Men situasjonen fører også med seg utfordringer. Mange bedrifter over hele landet melder om mangel på arbeidskraft. Det er fare for at stigende priser forplanter seg, og at priser og lønninger driver hverandre videre oppover. Konsumprisveksten har ikke vært høyere siden 1980-tallet, og prisveksten er bredere nå enn bare for få måneder siden. Utenom energipriser og avgiftsendringer steg konsumprisene med hele 4,7 pst. fra august i fjor til samme måned i år. Økt prisvekst gjelder ikke bare importerte varer og strøm, men i økende grad også norskproduserte varer og tjenester. Vår egen og andre lands erfaring viser at når prisstigningen er høy, er det viktig å reagere raskt for å få den ned. Om inflasjonen kommer ut av kontroll, vil det bli nødvendig å stramme inn så kraftig at det utløser et økonomisk tilbakeslag med stigende ledighet for å få kontroll på lønns- og prisveksten.
For gradvis å bringe den høye konsumprisveksten ned mot inflasjonsmålet på 2 pst. har Norges Bank økt renten og signalisert at den skal videre opp fremover. Penge- og finanspolitikken bør i denne situasjonen virke sammen. Hvis ikke finanspolitikken bidrar til den nødvendige stabiliseringen, vil renten måtte økes mer, slik vi nå ser i USA. Lønnsdannelsen i Norge, med frontfagsmodellen der hensynet til konkurranseutsatt sektor tillegges stor vekt, bidrar til å holde lønnsveksten nede selv med lav ledighet. Samtidig er det fare også hos oss for at vi får en utvikling der priser og lønninger presser hverandre oppover. Høyere rente slår ut i privatøkonomien til folk som har boliglån, og kan gi sterkere krone og svakere konkurranseevne for næringslivet. I lang tid har utfordringer vært løst ved økt oljepengebruk. Nå er medisinen det motsatte – det er tid for lavere oljepengebruk og trygg og ansvarlig økonomisk styring. Målet er å holde arbeidsledigheten lav og sysselsettingen høy, samtidig som vi får dempet prisveksten. Klarer vi det, vil også folks kjøpekraft etter hvert øke.
Regjeringens forslag til budsjett for neste år er basert på en nedgang i oljepengebruken fra 2022 til 2023 på 0,6 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Budsjettforslaget gir et uttak på 2,5 pst. av Statens pensjonsfond utland. Økte olje- og gasspriser gir betydelige ekstrainntekter for staten, som overføres fondet. Krigen i Ukraina har kommet samtidig med uro i internasjonale finansmarkeder, og markedsverdien av fondet var i slutten av september lavere enn ved årsskiftet på tross av at inntektene fra petroleum har vært høye så langt i år.
Når regjeringen foreslår å bruke mindre oljepenger og samtidig dekke store ekstrautgifter, blant annet som følge av krigen, blir det enda viktigere at vi prioriterer bedre. Regjeringen ønsker å redusere forskjellene mellom folk, både sosialt og geografisk. I tråd med Hurdalsplattformen skal de med lave og vanlige inntekter få mindre skatt, mens de med de høyeste inntektene må bidra mer.
De største innstrammingene i budsjettet kommer fra omfordeling av ekstraordinære inntekter i produksjon av kraft. Det foreslås også økt arbeidsgiveravgift på inntekter over 750 000 kroner. Grunnrenteskatt på havbruk og vindkraft på land bidrar til å utvide skattegrunnlagene og til økte skatteinntekter over tid. Også på utgiftssiden har regjeringen gjort prioriteringer for å skape handlingsrom til andre formål, se omtale av innstramminger nedenfor.
Høy aktivitet og lav ledighet i norsk økonomi
Aktiviteten i norsk økonomi er høy, den økonomiske veksten har vært sterk, sysselsettingen har økt kraftig og ledigheten er lav. Det er ikke nok arbeidskraft tilgjengelig til å møte bedriftenes behov. Lønnsveksten ser ut til å være på vei opp, og inflasjonen er svært høy. Det er en betydelig risiko for vedvarende høy inflasjon.
Russlands krigføring i Ukraina, samt at stopp i tilførselen av russisk gass brukes som et pressmiddel for å ramme europeiske forbrukere, preger energimarkedene. Sammen med tørke i Europa, problemer med drift av franske kjernekraftverk og tettere tilknytning mellom strømmarkedet i Sør-Norge og Europa, har dette bidratt til at elektrisitetsprisene i Sør-Norge er kommet opp på svært høye nivåer. Økte råvarepriser gir høyere eksportinntekter for Norge, men bidrar også til å dempe aktiviteten hos våre handelspartnere.
Som en liten, åpen økonomi blir vi påvirket av det som skjer i landene vi handler med. Det er fortsatt høy aktivitet ute, men den økonomiske veksten har dempet seg som følge av høy inflasjon, høyere renter og mangel på arbeidskraft i flere land. Hos våre handelspartnere i Europa gir svært høye gasspriser og fall i reallønnen utsikter til svakere vekst. Etter en kraftig gjeninnhenting etter pandemien måtte det forventes at vekstratene ville avta markert fremover, selv om styrken og tempoet i avdempingen var usikker.
Sterk etterspørsel etter varer og tjenester i etterkant av pandemien har bidratt til den høyeste inflasjonen på flere tiår. Lav rente i flere år og omfattende finanspolitiske støttetiltak under pandemien, hvor etterspørselsvirkningen kom med styrke først etter at smitteverntiltakene ble avviklet, har bidratt til den kraftige veksten i etterspørselen etter varer og tjenester i verdensøkonomien. Den internasjonale handelen med varer har aldri vært høyere. Inflasjonen er blitt forsterket av leveringsproblemer som følge av vedvarende flaskehalser etter pandemien, nye nedstengninger i Kina og Russlands angrep på Ukraina. Samtidig er arbeidsledigheten i de fleste land tilbake til de historisk lave nivåene fra før pandemien. På samme måte som i Norge er det betydelig knapphet på arbeidskraft i mange land, særlig i USA hvor lønns- og prisveksten er kommet opp på høye nivåer. Ledende sentralbanker inntok lenge en avventende holdning til inflasjonen, men har det siste året endret syn, og styringsrentene er nå kraftig på vei opp. Fremover ventes innstramminger i pengepolitikken å bidra til å trekke ned den internasjonale økonomiske veksten og redusere prisveksten.
Samlet sett ventes det forholdsvis svak økonomisk vekst hos Norges handelspartnere fremover. Selv om den økonomiske veksten bremser opp, er kapasitetsutnyttelsen høy, og det er mangel på arbeidskraft i både amerikansk og europeisk økonomi.
Her hjemme har den høye etterspørselen etter pandemien gitt sterk sysselsettingsvekst og lav arbeidsledighet. Det er mange utlyste stillinger, og arbeidsgivere rapporterer om store problemer med å rekruttere flere typer arbeidskraft. Det høye presset i arbeidsmarkedet bidrar nå til økende lønnsvekst. Det gjenspeiles blant annet i Norges Banks forventningsundersøkelse, der partene i arbeidslivet forventer en klart sterkere lønnsvekst neste år enn i år. Det regionale nettverket fra Norges Bank rapporterte i september om at pris- og kostnadsveksten og høyere renter vil bidra til at aktiviteten faller litt fremover. Det er fortsatt mange bedrifter som begrenses av kapasitetsproblemer, men andelen er lavere enn i mai. Ifølge det regionale nettverket strever nesten halvparten av bedriftene med å få tak i arbeidskraft.
Anslaget for veksten i fastlandsøkonomien er i denne meldingen justert noe ned siden revidert nasjonalbudsjett, til 2,9 pst. i 2022, 1,7 pst. i 2023 og 2,0 pst. i 2024. Avdempingen av den økonomiske aktiviteten ser ut til å komme noe raskere både ute og hjemme enn tidligere anslått. Vekstanslaget for neste år er om lag på linje med anslaget fra Statistisk sentralbyrå, mens Norges Bank anslår at aktiviteten vil gå noe ned. Alle de tre institusjonene anslår likevel at ledigheten vil holde seg på et svært lavt nivå fremover. Det innebærer at mange arbeidsgivere fortsatt vil ha vanskeligheter med å rekruttere arbeidskraft.
Inflasjonen er nå klart høyere enn både Finansdepartementet og andre prognosemakere så for seg for bare kort tid siden. Denne meldingen er basert på at konsumprisene stiger med 4,8 pst. i 2022 og 2,8 pst. i 2023, som er høyere for begge år enn anslått i revidert nasjonalbudsjett og høyere enn inflasjonsmålet for pengepolitikken på 2 pst. Uten videreføring av strømstøtten i 2023 ville inflasjonen vært anslått 2,4 prosentenheter høyere i 2023. Konsumprisanslagene ble i tråd med vanlig budsjettpraksis utarbeidet tidlig i august. Etter dette har det kommet konsumpristall for juli og august som gjør at anslagene nå fremstår som lave. Konsumprisveksten er blitt trukket opp av høyere priser på strøm i Sør-Norge og økte drivstoffpriser, men også den underliggende inflasjonen har tiltatt markert gjennom sommermånedene. En stund var prisstigningen høyest på importerte varer, men i det siste har prisveksten tatt seg opp også på norskproduserte varer og tjenester, også utenom strøm. Fremover ventes enda mer av inflasjonsimpulsene å komme fra innenlandske forhold, blant annet som følge av høyere lønnsvekst.
Etter to år med smitteverntiltak og historisk høy sparing var det en stor oppdemmet etterspørsel i husholdningene. Ekstraordinær høy sparing under pandemien er blitt etterfulgt av en periode med høy konsumvekst. Fremover ventes forbruksveksten å dempe seg. Høye energipriser, reallønnsnedgang, høyere renter og større usikkerhet om utviklingen fremover har ført til at forbrukertilliten både her hjemme og ute har falt til de laveste nivåene siden finanskrisen. Det kan bidra til mer forsiktighetsmotivert sparing i husholdningene.
Norske husholdninger har mye gjeld og bruker en stor andel av inntekten på å betjene renter og avdrag. I tillegg er flytende renter på boliglån langt vanligere enn i andre land. Effekten av renteøkninger for norske husholdninger er derfor større enn før, og større enn i de fleste andre OECD-landene. Høyere renter skaper derfor usikkerhet om husholdningenes økonomiske tilpasninger fremover, noe som blant annet vil ha følger for utviklingen i boligmarkedet. Boligprisene økte betydelig gjennom pandemien. Dersom stabiliseringspolitikken i sin helhet overlates til pengepolitikken, kan det bli nødvendig å heve rentene mye og raskt fremover.
Usikkerheten i det videre økonomiske forløpet er uvanlig stor. Russlands aggressive krigføring i Ukraina skaper særlig usikkerhet, både når det gjelder lengde og omfang på krigshandlingene og de økonomiske sanksjonene. Russlands avstenging av gasstilførsel for å ramme europeiske forbrukere gjør utviklingen i energiprisene svært usikker. Jo mer energiprisene øker, desto svakere kan den økonomiske veksten i Europa bli. Samtidig er det også risiko for at inflasjonen her hjemme kan stige mer enn lagt til grunn, for eksempel hvis lønnsveksten skyter fart som følge av knappheten på arbeidskraft. Skulle den økonomiske utviklingen gjennom 2023 bli vesentlig annerledes enn lagt til grunn i denne meldingen, kan budsjettopplegget justeres. Revidert nasjonalbudsjett i mai er i så fall en stasjon for dette, og det kan også gjøres justeringer på andre tidspunkt dersom endringene i den økonomiske situasjonen er store.
De økonomiske utsiktene er nærmere omtalt i kapittel 2.
Oljepengebruken reduseres for å dempe presset i norsk økonomi
Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. I tråd med denne skal finanspolitikken bidra til en stabil økonomisk utvikling, både på kort og lang sikt, og brukes til å jevne ut svingninger i økonomien.
Finanspolitikken bør spille på lag med pengepolitikken. Målet er å bevare det gode utgangspunktet vi har, å holde arbeidsledigheten lav og sysselsettingen høy, samtidig som vi får dempet prisveksten. Klarer vi det, vil også folks kjøpekraft etter hvert øke. Hvis ikke finanspolitikken og lønnsdannelsen bidrar i den nødvendige stabiliseringen, vil renten måtte økes mer. Høyere rente slår ut i privatøkonomien til folk som har boliglån og kan gi sterkere krone og svakere konkurranseevne for næringslivet.
For at finanspolitikken skal være opprettholdbar over tid, må utgifter til midlertidige krisetiltak som ble innført under pandemien, fases ut når krisen er over og ikke lede til varig økning i utgiftsnivået. I en situasjon med høy aktivitet i økonomien bør oljepengebruken reduseres og ligge vesentlig under 3 pst. av fondsverdien. Det gir handlingsrom i fremtidige lavkonjunkturer og kriser.
Regjeringens forslag til budsjett for neste år er basert på en nedgang i oljepengebruken fra 2022 til 2023 på 0,6 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Bortfallet av koronautgifter fra i år til neste år bidrar til denne reduksjonen. Ifølge makromodellen KVARTS virker budsjettopplegget for 2023 samlet sett om lag nøytralt på aktiviteten. Modellberegningen fanger også opp virkningen av de automatiske stabilisatorene i budsjettet, som isolert sett virker kontraktivt, og hensyntar at aktivitetsvirkningene av de ulike postene på statsbudsjettet er forskjellig.
Regjeringen foreslår endringer i skattesystemet som ikke vil ha bokførte effekter i 2023, men som likevel virker innstrammende. Dette gjelder blant annet grunnrenteskatt på havbruk og vindkraft på land, og innstrammingen i de midlertidige petroleumsskattereglene. De midlertidige reglene ble begrunnet med pandemi og lav oljepris. Leverandørindustrien opplever nå sterk etterspørselsvekst på grunn av høye olje- og gasspriser. Endringen vil over tid dempe presset i økonomien og kan dermed avlaste penge- og finanspolitikken, selv om merinntektene fra petroleumsskatten blir overført direkte til Statens pensjonsfond utland.
Budsjettforslaget gir et uttak på 2,5 pst. av Statens pensjonsfond utland. Etter hvert som fondet og overføringen fra fondet til statsbudsjettet har blitt større, har budsjettet blitt mer og mer sårbart for endringer i internasjonale finansmarkeder. I utformingen av finanspolitikken må det tas hensyn til at verdien av fondet kan falle raskt og mye. Krigen i Ukraina har kommet sammen med uro i internasjonale finansmarkeder, og i første halvår 2022 var oljefondets avkastning -1 680 mrd. kroner (-14,4 pst.). Til tross for høye petroleumsinntekter er fondet i slutten av september fortsatt lavere enn ved inngangen til året. Norske kroner har svekket seg siden årsskiftet, og nedgangen i fondsverdien er derfor enda sterkere målt i utenlandsk valuta, som er det mest relevante for kjøpekraften av fondet. Usikkerheten i fondsverdien taler for et klart lavere uttak fra fondet enn 3 pst. i normale tider.
Høye olje- og gasspriser vil både i 2022 og 2023 gi høye eksportinntekter og betydelige ekstrainntekter for staten. Netto kontantstrøm fra oljevirksomheten anslås til nær 1 200 mrd. kroner i 2022 og 1 400 mrd. kroner i 2023, en økning fra under 300 mrd. kroner i 2021. I tråd med det finanspolitiske rammeverket brukes ikke inntektene fra petroleumssektoren direkte i statsbudsjettet, men spares i Statens pensjonsfond utland. Over tid brukes realavkastningen av fondet, og i det enkelte år tilpasses bruken av oljepenger til situasjonen i økonomien for å bidra til en stabil økonomisk utvikling. Det er stor utsikkerhet om den videre utviklingen både i olje- og gasspriser og i finansmarkedene. Det avhenger blant annet av Russlands krig i Ukraina samt omfanget og varigheten av stopp i tilførselen av russisk gass til Europa. Markedsverdien av fondet anslås om lag uendret fra utgangen av 2021 til utgangen av 2022, mens det i denne meldingen legges til grunn en betydelig verdiøkning i løpet av neste år særlig som følge av høye inntekter fra petroleumsvirksomheten. Dette har primært sammenheng med en forutsetning om høye priser på salg av norsk gass også neste år. Det understrekes at denne forutsetningen er usikker.
Pengepolitikken har vært svært ekspansiv under pandemien. Norges Bank begynte i september i fjor å reversere det ekstraordinært lave rentenivået. Styringsrenten hadde da ligget på null i nærmere halvannet år. Senere er styringsrenten blitt hevet i flere omganger, til 2,25 pst. For gradvis å bringe konsumprisveksten ned mot inflasjonsmålet på 2 pst. har Norges Bank signalisert at styringsrenten skal videre opp fremover, til om lag 3 pst. I rentesettingen legger Norges Bank i tråd med mandatet også vekt på hensynet til høy og stabil sysselsetting. I lys av utsikter til en svakere økonomisk utvikling uttaler Norges Bank at renten ikke vil bli satt like mye opp fremover som hensynet til å få inflasjonen ned isolert sett kunne tilsi.
Budsjettpolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.1, mens pengepolitikken omtales i avsnitt 3.2.
Regjeringens hovedprioriteringer i budsjettet for 2023
Vi er i en krevende tid med krig i Ukraina, energikrise i Europa og kraftig prisvekst. Samtidig som det er høy aktivitet i norsk økonomi, blir det dyrere for folk å leve. Hovedmålet med dette budsjettet er å bidra til å få kontroll på den kraftige prisveksten, skape trygghet for folks økonomi og arbeidsplasser og bidra til å utjevne de sosiale og geografiske forskjellene. Budsjettet for 2023 er et budsjett for trygg økonomisk styring i en urolig tid. Så mange som mulig skal ha en jobb å gå til, og folk må ha råd til å betale regningene sine. Regjeringen prioriterer trygge velferdstjenester i hele landet, og en styrket beredskap i møte med et urolig Europa.
Hovedprioriteringene for 2023 er:
Et budsjett som omfordeler rettferdig og gir trygghet for folks hverdagsøkonomi
Regjeringen vil utjevne geografiske og sosiale forskjeller. Da må vi fordele bedre. I tråd med Hurdalsplattformen skal de med lave og vanlige inntekter få mindre skatt, mens de med de høyeste inntektene må bidra mer. Det foreslås også en særskilt arbeidsgiveravgift på inntekt over 750 000 kroner, mens de med inntekt under 750 000 kroner skal få lavere skatt, se omtale av skatte- og avgiftsopplegget nedenfor.
Regjeringen vil fortsette å hjelpe folk med høye strømregninger så lenge krisen varer. Den midlertidige strømstønadsordningen for husholdninger og borettslag foreslås derfor forlenget ut 2023. Regjeringen legger til grunn en stønadsgrad på 90 prosent i januar–mars 2023, 80 prosent i april–september 2023 og 90 prosent i oktober–desember 2023. Strømstøtten til jordbruket og veksthus og til frivillige organisasjoner forlenges ut første halvår 2023. Strømtiltakene i bostøtteordningen videreføres i desember, med utbetaling i januar. Fra 1. juli 2022 ble de statlige veiledende satsene for økonomisk sosialhjelp særskilt oppjustert. For 2023 er økningen videreført, og satsene er ytterligere økt i tråd med anslått prisvekst. Videre foreslår regjeringen at Husbanken skal kunne gi støtte til energitiltak i studentboliger, utleieboliger, omsorgsboliger og sykehjem.
Regjeringen vil dempe veksten i levekostnader for å gjøre hverdagen litt enklere for vanlige folk og familier. Maksimalprisen for en barnehageplass foreslås redusert til 3 000 kroner per måned fra 1. januar 2023, og det foreslås å innføre gratis barnehage for tredje barn i familien som går i barnehage samtidig, fra 1. august 2023. Bevilgningen er økt til tilskudd til inkludering av barn og unge, som blant annet dekker kostnader til utstyrssentraler og deltakelse i fritidsaktiviteter.
Regjeringen foreslår å øke bevilgningene til takstreduksjonen for riks- og fylkesveiferjer. Ferjetakstene kan med dette halveres sammenlignet med nivået 1.1.2021. Regjeringen foreslår også å legge til rette for at ferjer til øyer og samfunn uten veiforbindelse til fastlandet kan gjøres gratis.
Regjeringen har allerede sørget for at personer som mottar arbeidsavklaringspenger, får forlengelse dersom de ikke er ferdig avklart. Gjennom å innføre et ferietillegg til dagpenger vil regjeringen bidra til bedre inntektssikring for dagpengemottakere.
Arbeidsledigheten er lav, og behovet for arbeidskraft er stort. Den lave ledigheten og sterke etterspørselen etter arbeidskraft gir gode muligheter for at grupper som ofte står lengre unna arbeidslivet, nå kan komme i jobb. Regjeringen vil blant annet sette i gang et forsøk med arbeidsorientert uføretrygd for nye unge uføre, og bidra til at flere med psykiske lidelser eller rusproblemer kan delta i arbeidslivet gjennom økt bevilgning til individuell jobbstøtte (IPS). Se også omtale av sysselsettings- og inntektspolitikken under.
Regjeringen prioriterer med dette budsjettet de unge. Unge mennesker som vokser opp i dag, har allerede opplevd både pandemi og krig i Europa. Regjeringen vil innføre en ny ungdomsgaranti for personer under 30 år som står utenfor arbeidslivet. Garantien skal gi tett oppfølging og målrettede tiltak for denne gruppen. Regjeringen foreslår en rekke forebyggende og behandlingsrettede tiltak innen psykisk helse og rus. Barn og unge prioriteres særskilt, blant annet gjennom økt tilskudd til helsestasjons- og skolehelsetjenesten, digitale tilbud og oppsøkende arbeid. Regjeringen foreslår også flere tiltak rettet mot barnevernet, blant annet veiledning for økt kvalitet i kommunalt barnevern og utvidet tilbud for helsekartlegging av barn som bor utenfor hjemmet. Regjeringen foreslår å øke tilskuddet for at flere elever i videregående opplæring skal bli kvalifisert og formidlet til læreplass, og å øke støtten til utstyr og til borteboere i videregående opplæring.
Regjeringen vil utjevne geografiske forskjeller og legge til rette for aktivitet i hele landet. Bevilgningene til jordbruksavtalen er økt med 2 mrd. kroner i 2022 og foreslås ytterligere økt med 3,5 mrd. kroner i 2023. Økningen skal bidra til kompensasjon og gi grunnlag for forbedrede inntektsmuligheter i næringen.
Med dagens internasjonale situasjon er det viktigere enn noen gang å legge til rette for økt bosetting i Nord-Norge. Derfor foreslår regjeringen å gi tilbud om gratis barnehage for alle 1–5 åringer i tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms fra 1. august 2023. Regjeringen foreslår samtidig å øke slettingen av studiegjeld i Lånekassen for personer i tiltakssonen, noe som vil gjøre det mer attraktivt for uteksaminerte studenter å bosette seg i de nordligste regionene. Det foreslås også å øke tilskuddet til utbygging av bredbånd i områder uten grunnlag for kommersiell utbygging.
Et budsjett som prioriterer trygghet for våre felles velferdstjenester
Gode velferdstjenester i hele landet er avgjørende for å gi folk trygghet i hverdagen og bidrar til å redusere sosiale og geografiske forskjeller. Regjeringen prioriterer derfor velferdstjenestene i dette budsjettet og fortsetter å investere i vår felles helse, våre eldre og i barna våre. Helsetjenestene skal gi god hjelp, behandling og omsorg til befolkningen i hele landet.
Viktige offentlige velferdstjenester ytes av kommunesektoren. En god og forutsigbar kommuneøkonomi er viktig for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta sine oppgaver. Regjeringens forslag innebærer en vekst i kommunesektorens frie inntekter på om lag 2,6 mrd. kroner. Dette er høyere enn intervallet på 1,8 til 2,3 mrd. kroner som ble signalisert i Kommuneproposisjonen, og innebærer at sektoren får dekket økte demografi- og pensjonskostnader som er anslått til 2,5 mrd. kroner.
Regjeringens forslag til budsjett gir trygghet for god helsehjelp, med sykehus som løser dagens utfordringer. Forslaget legger til rette for vekst i pasientbehandlingen i sykehusene utover behovet som følger av den demografiske utviklingen. Det foreslås også midler til økt vedlikehold, investeringer, beredskapsarbeid og intensivkapasitet.
Allmennlegetjenesten er en del av grunnmuren i helse- og omsorgstjenestene. Regjeringen vil øke rekrutteringen av fastleger og bidra til stabil legedekning i hele landet. Det foreslås å øke bevilgningen til ALIS-avtaler og å øke basistilskuddet til fastlegene, samtidig som innretningen endres for å bedre reflektere legenes arbeidsbelastning.
Budsjettet tar på alvor utfordringene etter en pandemi. Det foreslås bevilgninger til vaksiner og vaksinasjon mot covid-19 og til beredskapslagre for legemidler og smittevernutstyr. Pandemien har også tydeliggjort behovet for spesialsykepleiere, særlig intensivsykepleiere. Regjeringen foreslår bevilgninger til opprettelse av 200 nye utdanningsstillinger i 2023.
Et budsjett som kutter utslipp og legger til rette for grønne arbeidsplasser
Klimakrisen kan ikke settes på vent. Budsjettet legger opp til høye, nødvendige kutt av klimagassutslipp. Utslippsmålene skal nås samtidig som vi sikrer sosial og geografisk omfordeling. I regjeringens første utgave av klimastatus og -plan viser regjeringen at vi vil oppfylle våre internasjonale forpliktelser. Norsk økonomi skal omstilles. Regjeringen presenterer en grønn nærings- og eksportomstillingspakke for å få fart på omstillingstakten, eksportinnsatsen og industriutviklingen i næringslivet.
Regjeringen fortsetter arbeidet med et grønt industriløft som skal bidra til lønnsomme investeringer i nye grønne verdikjeder, utslippskutt og omstilling i eksisterende næringer og industri i hele landet. Virkemiddelapparatet skal mobilisere gode prosjekter som bidrar til hurtig grønn omstilling samt andre prioriterte områder, blant annet relatert til områdene som er pekt ut i regjeringens veikart for grønt industriløft. Regjeringen vil innføre et hovedprinsipp om at prosjekter som mottar støtte gjennom det næringsrettede virkemiddelapparatet, skal ha en plass på veien mot omstillingsmålet for 2030 og at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050. Prinsippet favner både prosjekter med nøytral effekt og prosjekter med positiv effekt på grønn omstilling og er for eksempel ikke til hinder for å støtte gode prosjekter i petroleumsnæringen. Virkemiddelapparatet skal mobilisere gode prosjekter som bidrar til grønn omstilling eller svarer til andre viktige formål, blant annet relatert til områdene som er pekt ut i regjeringens veikart for et grønt industriløft.
Regjeringen foreslår også å omprioritere deler av midlene i det næringsrettede virkemiddelapparatet for å forsterke innsatsen rettet mot grønne innovasjonsprosjekter. Regjeringen vil legge til rette for en utlysning på 600 mill. kroner gjennom Grønn plattform for perioden 2023 til 2025. Videre foreslås det at minst 300 mill. kroner innenfor ordningen for innovasjonsprosjekter i næringslivet (IPN) i Forskningsrådet, avsettes til prosjekter som har en plass på vei mot lavutslippssamfunnet. I tillegg foreslår regjeringen å øke øremerkingen til grønne vekstlån innenfor innovasjonslåneordningen til 900 mill. kroner.
Prising av utslipp gjør det lønnsomt å investere i klimavennlige løsninger og øker konkurranseevnen til produksjon med lave utslipp. Regjeringen følger opp planen om å trappe opp klimaavgiftene til 2 000 2020-kroner i 2030, ved å øke avgiftene på utslipp av klimagasser med 21 pst.
Regjeringen bidrar til fremdrift og til å realisere gevinster fra Langskip, det norske demonstrasjonsprosjektet for fangst og lagring av CO2. Langskip omfatter nå oppstart av fangst av CO2 på Hafslund Oslo Celsios avfallsforbrenningsanlegg på Klemetsrud i tillegg til Norcems sementfabrikk. Det er tilgjengelig kapasitet i transport- og lagringskapasiteten på norsk sokkel, som skal bygges og drives av Northern Lights. Lagerinfrastrukturen bygges ut med ledig kapasitet som også kan utnyttes av fangstprosjekter i andre land. Etterfølgende anlegg i Europa og verden er en forutsetning for at CO2-håndtering skal kunne bli et effektivt og konkurransedyktig klimatiltak. Forventede kostnader for Langskip er 27,6 mrd. kroner, hvorav forventet statlig bidrag er 17,9 mrd. kroner.
Regjeringens forslag til budsjett bidrar til å løse fremtidens energiutfordringer, med tiltak for energisparing, teknologiutvikling og satsing på havvind. Regjeringen foreslår å øke bevilgningen til Enova, noe som vil bidra til at selskapet kan øke sin innsats i prosjekter som gir utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor. Støtten kan for eksempel bidra til økt elektrifisering av fartøy, tungtransport og anleggsmaskiner, og til utslippsreduksjoner i industri i ikke-kvotepliktig sektor. Det foreslås videre økte bevilgninger for å legge til rette for raskere utbygging av havvind og konsesjonsbehandling av fornybar kraft og anlegg for nett. Dette omfatter blant annet midler til grunnundersøkelser for havvindområdene i resterende relevante deler av Sørlige Nordsjø II og Utsira Nord, samt økte midler til konsekvensutredning av nye områder for vindkraft til havs.
Et budsjett som prioriterer vår alles trygghet og viser solidaritet i en urolig tid
Vi lever i en krevende tid med krig i Europa og mye usikkerhet om utviklingen fremover. Regjeringen legger frem et budsjett som bidrar til å holde egen befolkning trygg, både for dagens trusler og de som kan komme. Det er en av de viktigste oppgavene for en regjering. Budsjettet forsterker den norske forsvarsevnen og styrker sivil beredskap. Samtidig bidrar budsjettet til å trygge den nasjonale mat- og legemiddelberedskapen.
Regjeringen foreslår en samlet bevilgningsøkning på om lag 4,5 mrd. kroner til økt operativ evne i Forsvaret og til økt nasjonal militær og sivil beredskap. Av disse foreslås om lag 3,2 mrd. kroner til oppfølging av langtidsplanen for forsvarssektoren og 0,7 mrd. kroner til å videreføre tiltak for økt forsvarsevne og militær og sivil beredskap fra Prop. 78 S (2021–2022). Resterende foreslås til styrking av Heimevernet, til økt vedlikehold av bygg og andre tiltak i forsvarssektoren for økt nasjonal militær beredskap. I tillegg foreslås det bevilgning til implementering av Schengen IKT-systemer under politiet som vil bidra til økt grense-, sikkerhets- og migrasjonskontroll.
Regjeringen prioriterer videre å styrke norsk matberedskap i en krevende tid. Budsjettet vil bidra til at Norge produserer mer mat.
For å trygge forsyningen av legemidler under koronapandemien ble det inngått midlertidige avtaler for å bygge opp nasjonale beredskapslagre av legemidler. Regjeringen foreslår bevilgninger til permanente beredskapslagre for legemidler og smittevernutstyr. Samtidig arbeider regjeringen for tett tilknytning til det europeiske helseberedskapssamarbeidet.
Regjeringen legger frem et budsjett hvor Norge stiller opp for Ukraina. Vi skal ta imot ukrainske flyktninger som trenger beskyttelse, og gi både militær og sivil støtte. Flyktningene som kommer, skal inkluderes i det norske samfunnet gjennom blant annet arbeid og utdanning i kommuner over hele landet. Det er stor usikkerhet om forventede ankomster også i 2023. Det foreslås derfor 0,4 mrd. kroner i økt driftsbevilgning til politiet, UDI og IMDi som beredskap for et mulig høyere ankomstnivå. Regjeringen vil foreslå økt støtte til Ukraina på til sammen 10 mrd. kroner i 2022 og 2023. Av dette foreslår regjeringen 3 mrd. kroner til Ukraina i 2023, hvorav 1 mrd. kroner til militær støtte og 2 mrd. kroner i bistand. Sistnevnte inngår i forslag om et samlet bistandsbudsjett på 43,8 mrd. kroner, som innebærer en økning på 2,5 mrd. kroner sammenlignet med Saldert budsjett 2022.
Innstramminger
For å skape rom for satsingene og økte utgifter på andre områder foreslår regjeringen betydelige omprioriteringer og inndekninger. Dette gjelder særlig innenfor skatte- og avgiftsopplegget, se omtale nedenfor, men også en rekke tiltak på utgiftssiden av budsjettet.
Regjeringen foreslår å ikke starte opp nye store vei- og jernbaneprosjekter i 2023, og det foreslås også reduksjon i bevilgningene til planlegging av slike prosjekter. Det vil i de nærmeste årene være mindre rom for å starte opp store investeringsprosjekt på riksvei og jernbane enn det som følger av Nasjonal transportplan 2022–2033, og det vil ta lengre tid å gjennomføre de prioriterte prosjektene. Frem mot ny nasjonal transportplan skal både Statens vegvesen og Nye Veier se på om det er mulig å nedskalere prosjekter, for eksempel om flere strekninger kan utbedres, fremfor fullskala utbygging. Også innenfor planlegging av statlige, sivile byggeprosjekter tar regjeringen grep for å redusere kostnadene, få bedre kostnadskontroll og unngå ytterligere press i norsk økonomi. Regjeringen har blant annet besluttet vesentlige kutt i senere byggetrinn av prosjektet for nytt regjeringskvartal og nedskalerer prosjektet for campussamling ved NTNU. I tillegg avsluttes forprosjektet for samlokalisering av Havforskningsinstituttet og Fiskeridirektoratet. Rehabiliteringen av Nationaltheatret gjennomgås og utredes videre før det eventuelt fremmes forslag om gjennomføring. Grepene regjeringen foreslår innenfor samferdsel og bygg gir innsparinger i 2023-budsjettet, men ikke minst er de viktige for å skape budsjettmessig handlingsrom i årene fremover.
Utgiftene til CO2-kompensasjonsordningen øker betydelig i 2023-budsjettet og er forventet å øke videre i årene som kommer. Regjeringen foreslår at det innføres et kvoteprisgulv i ordningen. Dette reduserer isolert sett utgiftene under ordningen med 2,7 mrd. kroner i 2023, men andre forhold gjør at utgiftene til ordningen likevel øker med 1,9 mrd. kroner sammenlignet med Saldert budsjett 2022.
Regjeringens forslag om et ettårig trekk i rammetilskuddet for kommuner og fylkeskommuner som ventes å ha ekstra høye inntekter fra konsesjonskraft, bidrar med 3 mrd. kroner til andre prioriterte formål.
Regjeringen foreslår også en rekke andre innsparinger. Tilskuddet til lavere bompengetakster foreslås redusert med 0,4 mrd. kroner. Videre foreslår regjeringen å nominelt videreføre en rekke ordninger, deriblant integreringstilskuddet, lærlingtilskuddet, barnetrygden, kontantstøtten og engangsstønaden. Gevinstuttaket fra endrede jobbreisevaner i staten foreslås økt med 0,7 mrd. kroner. Regjeringen foreslår å tilpasse nivået på arbeidsmarkedstiltak til situasjonen i arbeidsmarkedet, noe som gir om lag 0,7 mrd. kroner i lavere utgifter sammenlignet med Saldert budsjett 2022. Videre foreslår regjeringen å redusere opptjeningsperioden for dagpenger fra tre til ett år. Dette gir om lag 0,2 mrd. kroner i lavere utgifter i 2023 og større innsparinger på sikt. Bevilgningen til skogvern foreslås redusert med 0,2 mrd. kroner i 2023. Regjeringen foreslår at universitetene og høyskolene skal kreve minst kostnadsdekkende studieavgift fra studenter utenfra EØS og Sveits fra og med høstsemesteret 2023.
Regjeringens prioriteringer på utgiftssiden er nærmere omtalt i Gul bok, Prop. 1 S (2022–2023) Statsbudsjettet.
Skatte- og avgiftsopplegget
Skatte- og avgiftsopplegget for 2023 må tilpasses dagens krevende økonomiske situasjon. Det innebærer å gi et vesentlig bidrag til netto inndekning i 2023, samt legge til rette for stabile og gode skatte- og avgiftsgrunnlag i årene som ligger foran oss. Regjeringen foreslår skatte- og avgiftsskjerpelser på 44,8 mrd. kroner i 2023-budsjettet, fullt innfaset. Av dette er 31,2 mrd. kroner fra næringer med ekstraordinært høye overskudd. Som gruppe skjermes husholdningene ved at skatt og avgift på løpende inntekt og forbruk reduseres med om lag 2,5 mrd. kroner. Bokførte økte skatte- og avgiftsinntekter utgjør 46,1 mrd. kroner i 2023.
De høye kraftprisene bidrar til betydelig økte inntekter fra grunnrenteskatten på vannkraft i 2022 og forventes også å gjøre det i 2023. Regjeringen mener at det i tillegg er behov for å omfordele mer av de ekstraordinært høye inntektene fra kraftproduksjonen. Regjeringen foreslår derfor å innføre et høyprisbidrag.
Regjeringen mener videre at energisituasjonen aktualiserer spørsmålet om hvor mye av grunnrenten i vannkraftproduksjon som bør tilfalle fellesskapet. Den høye grunnrenten oppstår som følge av eksklusiv tilgang til en knapp og svært verdifull naturressurs som tilhører fellesskapet. Det foreslås å øke den effektive grunnrenteskattesatsen på vannkraft fra 37 til 45 pst. fra 2022.
I Hurdalsplattformen er regjeringen tydelig på at lokalsamfunn og fellesskapet bør få en rettferdig andel av verdiene som skapes ved utnyttelse av fellesskapets naturressurser. Prinsippet om at fellesskapet skal ha en andel av avkastningen ved utnyttelsen av fellesskapets naturressurser, har tjent Norge godt. Uten dette ville vi i dag ikke hatt Statens pensjonsfond. I likhet med petroleums- og vannkraftressursene er sjø- og vindkraftressurser skatteobjekt som ikke kan flyttes, og som kan bidra til fellesskapet i en tid der mange skattegrunnlag blir mer mobile. Regjeringen foreslår nå at det innføres grunnrenteskatt på havbruk og vindkraft på land, med virkning fra og med inntektsåret 2023. En sentral del av forslaget er at lokalsamfunn som stiller naturressurser til disposisjon, skal sikres en andel av grunnrenten.
Det foreslås også en særskilt arbeidsgiveravgift på inntekter over 750 000 kroner.
Regjeringen er opptatt av å ta utfordringene som vanlige folk opplever i hverdagen, med raskt økende priser på en rekke nødvendighetsvarer, på alvor. Svaret på økte levekostnader er blant annet netto skattelettelser til grupper med inntekt under 750 000 kroner, i tillegg til at veibruksavgiften på drivstoff reduseres. Økt utbytteskatt og økt formuesskatt bidrar til både økonomisk og geografisk omfordeling.
Regjeringen følger opp planen om å trappe opp klimaavgiftene til 2 000 2020-kroner i 2030 ved å øke avgiftene på utslipp av klimagasser med 21 pst.
Regjeringen foreslår å innføre merverdiavgift på kjøpsbeløp over 500 000 kroner ved omsetning av elbiler, samt endringer i bilavgiftene som er viktige skritt for at bilavgiftene fortsatt skal være en viktig finansieringskilde for velferdsstaten i årene fremover. Det vil likevel fremdeles være attraktivt å kjøpe elbil.
Skatte- og avgiftspolitikken er nærmere omtalt i kapittel 4 i denne meldingen og i Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023.
Sårbarheter i det norske finansielle systemet
Høy gjeld og høye eiendomspriser er de største sårbarhetene i det norske finansielle systemet. I en lengre periode har husholdningenes gjeld vokst mye, og den er nå historisk høy i forhold til inntektene. Det er et tegn på at sårbarheter har bygget seg opp. Den høye gjelden i husholdningene gjør at en forholdsvis stor andel av deres inntekter går til å betjene renter og avdrag. Andelen vil trolig øke fremover, etter hvert som boliglånsrentene settes opp. Makroreguleringen skal bidra til å dempe oppbygging av finansielle ubalanser og forhindre at kredittilbudet reduseres for mye ved makroøkonomiske tilbakeslag. Kravene må derfor tilpasses den økonomiske utviklingen, og ved alvorlige forstyrrelser kan det være avgjørende å handle raskt. De siste årene har det blitt satt inn en rekke tiltak for å bidra til en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld, dempe sårbarheten i husholdningene og gjøre finanssystemet mer robust. Siden 1. januar 2021 har reguleringen av bankenes utlånspraksis for bolig- og forbrukslån vært samlet i utlånsforskriften. Forskriften gjelder til 31. desember 2024 og evalueres høsten 2022. Finanstilsynet har avgitt sin vurdering av behovet for endringer i forskriften ut fra hensynet til finansiell stabilitet. Forslaget er nå på høring.
Norske banker er solide og lønnsomme. Bankene opprettholdt kredittilbudet til husholdninger og foretak gjennom pandemien og er godt rustet til å gjøre det også fremover. Samtidig har utlånstapene, til dels som følge av tilbakeføringer av tidligere tapsavsetninger, vært svært lave. Fremover kan økte renter bidra til høyere netto renteinntekter, som er bankenes viktigste inntektskilde. Økte renter og høy inflasjon kan imidlertid svekke mange låntakeres økonomi, noe som kan føre til økt kredittrisiko for bankene.
Finansiell stabilitet er nærmere omtalt i avsnitt 3.3.
Sysselsettings- og inntektspolitikken
Regjeringen legger vekt på at alle som kan og vil jobbe, skal få mulighet til det. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Sysselsettingspolitikken skal, sammen med den øvrige økonomiske politikken, bidra til høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Arbeidsledigheten har den siste tiden kommet ned på et svært lavt nivå, og mange arbeidsgivere har store problemer med å skaffe kvalifisert arbeidskraft til ledige stillinger. Sysselsettingspolitikken må da legge til rette for at flere kan delta i arbeidsmarkedet, slik at tilbudet av arbeidskraft øker.
Den lave ledigheten og sterke etterspørselen etter arbeidskraft gir gode muligheter for at grupper som ofte står lengre unna arbeidslivet, nå kan komme i jobb. Derfor vrir regjeringen innsatsen ved å ta ned ordinære arbeidsmarkedstiltak og satse på målrettet arbeid overfor disse gruppene. Det er særlig viktig å få flere ungdom som står utenfor arbeidsmarkedet, inn i jobb og aktivitet. Foruten en ny ungdomsgaranti for personer under 30 år, foreslår regjeringen et avgrenset forsøk med arbeidsorientert uføretrygd for nye unge uføre. Hensikten er å få flere mottakere av helserelaterte trygdeytelser over i ordinært arbeid. De som deltar i forsøket, vil få tett oppfølging fra Nav, samtidig som det gis adgang til ansettelse med lønn som kan fastsettes ut fra den enkeltes arbeidsevne.
Utsatte grupper vil likevel kunne ha særskilt behov for å delta på arbeidsmarkedstiltak. Omfanget av arbeidsmarkedstiltak skal tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet. Det er nå viktig at arbeidsledige raskt kommer ut i jobb, og at tiltak målrettes mot personer med særlig behov for bistand. I lys av den lavere arbeidsledigheten ble tiltaksnivået redusert i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2022. Den registrerte arbeidsledigheten ventes å ligge på et svært lavt nivå fremover. I lys av dette foreslås det å redusere bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak i 2023 ytterligere.
Regjeringen prioriterer tiltak og virkemidler for å styrke arbeidstakeres rett til faste ansettelser og vil legge til rette for et trygt, seriøst og organisert arbeidsliv. For å øke antallet faste ansettelser har regjeringen fremmet flere forslag til tiltak i regelverket for inn- og utleie fra bemanningsforetak. Regjeringen foreslår å styrke ressursene til Arbeidstilsynet, og i tråd med Hurdalsplattformen har regjeringen lagt frem en handlingsplan mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. Heltid skal være hovedregelen i det norske arbeidsmarkedet. Regjeringen vil øke kunnskapen om hva slags tiltak som kan bidra til ytterligere bruk av heltid og foreslår en treårig satsing til forsøk med å redusere bruken av deltid.
En velfungerende lønnsdannelse og det inntektspolitiske samarbeidet legger til rette for at vi over tid kan ha høy sysselsetting og lav arbeidsledighet, og samtidig en moderat lønnsvekst. Partene har ansvaret for å gjennomføre lønnsoppgjørene. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende arbeidsmarked. Lønnsoppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor (det såkalte frontfaget) forhandler først og danner en norm for lønnsveksten i forhandlingsområdene som følger etter. Det bidrar til at lønnsveksten i økonomien samlet ikke blir høyere enn det konkurranseutsatt virksomhet kan leve med over tid. Arbeidsmarkedet er nå svært stramt, og mange arbeidsgivere har problemer med å rekruttere arbeidskraft. I denne meldingen legges det til grunn at årslønnen øker med 3,9 pst. i år og 4,2 pst. i 2023. Det er viktig at partene i arbeidslivet bidrar til moderate lønnsoppgjør i den situasjonen norsk økonomi nå står i, slik at prisveksten kan komme ned samtidig som vi holder på en lav ledighet og en høy sysselsetting.
Sysselsettingspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet er nærmere omtalt i avsnitt 3.4.