Forsiden

Meld. St. 1 (2022–2023)

Nasjonalbudsjettet 2023

Til innholdsfortegnelse

3 Den økonomiske politikken

Vi er i en krevende tid med krig i Ukraina, energikrise i Europa og kraftig prisvekst. Som en liten, åpen økonomi påvirkes Norge av utviklingen i verdensøkonomien. Samtidig vil den økonomiske politikken som føres, ha stor betydning for den innenlandske konjunktursituasjonen. Finans-, penge- og sysselsettingspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet påvirker utviklingen i priser, lønninger, sysselsetting og aktivitetsnivået i økonomien.

Hovedmålet med regjeringens forslag til budsjett for 2023 er å bidra til å få kontroll på den kraftige prisveksten, skape trygghet rundt folks økonomi og arbeidsplasser og utjevne sosiale og geografiske forskjeller. Budsjettet for 2023 er et budsjett for trygg økonomisk styring i en urolig tid.

3.1 Budsjettpolitikken

I etterkant av pandemien har norsk økonomi gått inn i en kraftig oppgang, se kapittel 2. Arbeidsmarkedet er nå svært stramt, lønnsveksten ser ut til å være på vei opp, og inflasjonen har steget til det høyeste nivået på mange tiår. Det er nå nødvendig med en strammere økonomisk politikk. Finanspolitikken og pengepolitikken må da spille på lag. Regjeringen legger frem et budsjettforslag med lavere oljepengebruk. Fremover ventes lavere vekst, men det er usikkert hvor sterk avdempingen i økonomien vil bli, og hvor raskt den vil komme. I tråd med handlingsregelen er oljepengebruken med regjeringens budsjettforslag anslått å ligge vesentlig under 3 pst. av verdien i Statens pensjonsfond utland (SPU), slik den bør gjøre når det er høy aktivitet i økonomien.

For å redusere oljepengebruken har regjeringen måttet gjøre krevende prioriteringer i budsjettet. Utgiftene øker på mange områder, blant annet til folketrygden og til mottak og integrering av flyktninger. Det brukes dessuten mye penger på strømstøtte til husholdninger og på øvrige strømtiltak. For å finne rom til viktige prioriteringer har det vært nødvendig med utgiftskutt på mange områder. Regjeringen foreslår i tillegg å innhente en større andel av det ekstraordinære overskuddet i kraftproduksjonen til fellesskapet over statsbudsjettet. Regjeringen legger også frem forslag om andre skatteøkninger.

Det store behovet for arbeidskraft har ført mange inn i arbeidslivet, og flere av dem som tidligere har stått uten jobb, opplever derfor en mer solid økonomi. En trygg arbeidsinntekt er bærebjelken i det norske velferdssamfunnet. Samtidig er det mange husholdninger som opplever redusert kjøpekraft, både på grunn av høy prisvekst på varer og tjenester og økende renter. Strømprisene er kommet opp på svært høye nivåer, blant annet som følge av krigen i Ukraina. Regjeringen vil føre en politikk som bidrar til rettferdig fordeling og som reduserer de sosiale og geografiske forskjellene. Blant annet foreslås det å videreføre strømstøtteordningen for husholdninger, og det foreslås netto skattelettelser til grupper med inntekt under 750 000 kroner.

De høye gassprisene gir Norge betydelige inntekter fra petroleumssektoren, som i sin helhet overføres til Statens pensjonsfond utland, jf. boks 3.1. Samtidig er det uro i finansmarkedene, og fondet hadde negativ avkastning første halvår i år. Fremtidige gasspriser er svært usikre. Fondet finansierer i underkant av 20 pst. av utgiftene på statsbudsjettet. I utformingen av finanspolitikken må det tas hensyn til at verdien av fondet svinger, og at fondet og anslaget på fremtidige petroleumsinntekter kan falle raskt og mye og forbli på et lavere nivå over tid.

3.1.1 Innretningen av budsjettpolitikken i 2023

I en situasjon med høy aktivitet i økonomien bør oljepengebruken reduseres. Bruken av fondsmidler, målt ved det det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet, anslås med regjeringens budsjettforslag til 316,8 mrd. 2023-kroner, se tabell 3.1.1 Det er 18,3 mrd. kroner lavere enn anslaget for 2022 (regnet i 2023-kroner).

Som andel av verdiskapingen reduseres oljepengebruken med 0,6 prosentenheter fra 2022 til 2023, dvs. at budsjettimpulsen er negativ, se figur 3.1 og tabell 3.1. Bortfallet av midlertidige koronautgifter bidrar til denne reduksjonen. For at finanspolitikken skal være opprettholdbar over tid, må utgifter til midlertidige krisetiltak fases ut når krisen er over og ikke lede til varig økning i utgiftsnivået.

Tabell 3.1 Den strukturelle oljekorrigerte budsjettbalansen.1 Mill. kroner

2021

2022

2023

Oljekorrigert underskudd på statsbudsjettet

368 968,6

304 445,5

257 048,5

+

Netto renter og overføringer fra Norges Bank. Avvik fra trend

2 979,0

2 717,8

11 750,3

+

Særskilte regnskapsforhold2

-5 015,3

-37 711,6

-40 797,4

+

Skatter og ledighetstrygd. Avvik fra trend

-16 484,2

54 272,7

88 791,9

=

Strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd

350 448,1

323 724,3

316 793,4

Målt i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

10,5

9,3

8,8

Endring fra året før i prosentpoeng (budsjettimpuls)3

-0,8

-1,2

-0,6

Memo:

Formuesinntekter i Statens pensjonsfond. Anslått trend

261 277

286 066

310 408

Strukturelt underskudd medregnet formuesinntekter

89 171

37 658

6 385

Målt i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

2,7

1,1

0,2

1 Se vedlegg 1 for nærmere beskrivelse av hvordan det strukturelle oljekorrigerte underskuddet beregnes.

2 Inkludert midlertidig korreksjon for statens ekstraordinære strømprisrelaterte inntekter utover trenden, se boks 3.3 for mer informasjon.

3 Negative tall indikerer at budsjettet virker kontraktivt. Indikatoren tar ikke hensyn til at ulike inntekts- og utgiftsposter kan ha ulik betydning for aktiviteten i økonomien.

Kilde: Finansdepartementet.

Last ned CSVFigur 3.1 Strukturelt oljekorrigert budsjettunder- skudd i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge. Endring fra året før (budsjettimpuls)

Figur 3.1 Strukturelt oljekorrigert budsjettunder- skudd i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge. Endring fra året før (budsjettimpuls)

Kilde: Finansdepartementet.

Budsjettimpulsen gir en grov og enkel indikasjon på den samlede virkningen av budsjettet på økonomien. Analyser av de økonomiske effektene av budsjettet ved bruk av de makroøkonomiske modellene KVARTS og NORA, som både tar hensyn til automatiske stabilisatorer og at ulike budsjettposter har ulik virkning på økonomien, tilsier at budsjettet for 2023 virker om lag nøytralt på den økonomiske aktiviteten neste år, jf. boks 3.4.

Når aktivitetsnivået er høyt, bør oljepengebruken ligge vesentlig under den langsiktige finanspolitiske rettesnoren, som er anslått til 3 pst. av fondsverdien. Med regjeringens budsjettforslag for 2023 er fondsuttaket anslått til 2,5 pst., se figur 3.2 og tabell 3.4. I budsjettet er det anslått en fondsverdi ved inngangen til 2023 på 12 500 mrd. kroner. Anslaget er basert på fondsverdien etter første halvår 2022, fremskrevet med forventet realavkastning. Utviklingen i fondsverdien er usikker, og for å motvirke risikoen for å måtte stramme kraftig inn i finanspolitikken ved et eventuelt fondsfall bør fondsuttaket i normale tider ligge godt under 3 pst. Uttaksprosenten vil variere med fondsverdien, som svinger mye. Anslag for risikoen i fondet viser at fondsverdien i to av tre år kan ventes å svinge med inntil 10 pst. Dersom fondsverdien blir 10 pst. lavere enn anslått, vil fondsuttaket bli 2,8 pst. Skulle fondet falle vesentlig mer enn dette i verdi, kan uttaket bli høyere enn den langsiktige rettesnoren. Et fall i fondskapitalen på f.eks. 25 pst. ville gitt et fondsuttak på 3,4 pst. Til sammenligning var avkastningen under finanskrisen i 2008 nærmere -25 pst. målt i utenlandsk valuta.

Last ned CSVFigur 3.2 Strukturelt oljekorrigert budsjettunder- skudd. Prosent av Statens pensjonsfond utland

Figur 3.2 Strukturelt oljekorrigert budsjettunder- skudd. Prosent av Statens pensjonsfond utland

Kilde: Finansdepartementet.

En anslått bruk av fondsmidler på 2,5 pst. av fondet er noe lavere enn nivået før pandemien. Bruken av fondsmidler målt i kroner, og som andel av fastlandsøkonomien, har likevel økt betydelig de siste årene. I perioden 2016–2019 utgjorde oljepengebruken i gjennomsnitt 7,3 pst. av fastlandsøkonomien. For 2023 er anslaget 8,8 pst., eller om lag 66 mrd. 2023-kroner høyere enn i perioden 2016–2019, se figur 3.3.

Last ned CSVFigur 3.3 Strukturelt oljekorrigert budsjettunder- skudd. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.3 Strukturelt oljekorrigert budsjettunder- skudd. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Finansdepartementet.

Den faktiske overføringen fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet, det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, anslås til 257,0 mrd. kroner i 2023, se tabell 3.2. Når det oljekorrigerte underskuddet er lavere enn det strukturelle, gjenspeiler det at skatteinntektene anslås å ligge over sitt langsiktige trendnivå i 2023. De automatiske stabilisatorene2 anslås med andre ord å virke innstrammende på økonomien.

Tabell 3.2 Statsbudsjettets underliggende utgifter.1 Anslag i mill. kroner og prosentvis endring

2022

2023

Statsbudsjettets utgifter

1 656 789

1 747 772

-

Statlig petroleumsvirksomhet

26 700

28 300

-

Dagpenger til arbeidsledige

13 420

9 138

-

Renteutgifter

10 469

12 125

=

Utgifter utenom petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renteutgifter

1 606 201

1 698 210

-

Flyktninger i Norge finansiert over bistandsrammen

4 892

1 624

+

Korreksjon for pensjonspremier mv. helseforetak

977

-3 275

+

Engangsreduksjon i rammetilskuddet til kommunesektoren

12 066

0

=

Underliggende utgifter

1 614 351

1 693 310

Verdiendring i pst.

6,2

4,9

Prisendring i pst.

4,7

3,5

Volumendring i pst.

1,5

1,3

1 Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger til arbeidsledige utenfor. For å gjøre utgiftene sammenliknbare over tid er det på vanlig måte korrigert for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold.

Kilde: Finansdepartementet.

Det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond anslås til 1 415,0 mrd. kroner i 2023 og tilsvarer i underkant av 40 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, se figur 3.4 og tabell 3.2. Størrelsen gjenspeiler høye inntekter fra petroleumsvirksomheten som følge av de høye gassprisene. Netto fondsavsetning, dvs. netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten fratrukket overføringen til statsbudsjettet, anslås til om lag 1 127 mrd. kroner i 2023. Anslaget for 2022 er 864 mrd. kroner. Til sammenligning var overføringen fra fondet til statsbudsjettet i perioden 2016–2021 i gjennomsnitt nær 100 mrd. 2023-kroner høyere enn netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten.

Last ned CSVFigur 3.4 Samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.4 Samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Finansdepartementet.

Statsbudsjettets utgifter vokste betydelig under pandemien, noe som gjenspeiles i at utgifter i offentlig forvaltning utgjorde 65,6 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2020 og 62,3 pst. i 2021, se figur 3.5. Med regjeringens budsjettforslag vil andelen være 60,2 pst. i 2023. Statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst anslås til 1,3 pst. i 2023, se figur 3.6 og tabell 3.3.

Last ned CSVFigur 3.5 Utgifter i offentlig forvaltning.1 Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.5 Utgifter i offentlig forvaltning.1 Prosent av BNP for Fastlands-Norge

1 Statsforvaltningen utgjør sammen med kommuneforvaltningen offentlig forvaltning.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Last ned CSVFigur 3.6 Statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst. Prosentvis endring fra året før

Figur 3.6 Statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst. Prosentvis endring fra året før

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Tabell 3.3 Statens pensjonsfond utland, 3 prosent realavkastning og strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd. Mrd. kroner og prosent

Løpende priser

Faste 2023-priser

Strukturelt underskudd

Statens pensjonfond utland ved inngangen til året

3 pst. av fondskapitalen

Strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd

3 pst. av fondskapitalen

Strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd

Avvik fra 3 pst.- banen

Pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge

Pst. av fondskapitalen

2001

386,6

-

17,6

-

37,1

-

1,4

4,5

2002

619,3

-

33,2

-

67,1

-

2,6

5,4

2003

604,6

-

39,4

-

76,6

-

2,9

6,5

2004

847,1

-

43,1

-

81,5

-

3,0

5,1

2005

1 011,5

-

45,2

-

82,8

-

2,9

4,5

2006

1 390,1

-

41,4

-

73,3

-

2,5

3,0

2007

1 782,8

-

43,0

-

72,7

-

2,5

2,4

2008

2 018,5

-

52,5

-

83,5

-

2,9

2,6

2009

2 279,6

-

91,6

-

140,5

-

4,8

4,0

2010

2 642,0

-

98,4

-

145,6

-

4,9

3,7

2011

3 080,9

-

90,3

-

129,0

-

4,3

2,9

2012

3 307,9

-

104,8

-

144,9

-

4,7

3,2

2013

3 824,5

-

118,1

-

158,0

-

5,0

3,1

2014

5 032,4

-

141,5

-

183,9

-

5,8

2,8

2015

6 430,6

-

164,6

-

209,0

-

6,4

2,6

2016

7 460,8

-

195,3

-

242,0

-

7,2

2,6

2017

7 509,9

-

207,8

-

252,3

-

7,3

2,8

2018

8 484,1

254,5

205,6

300,3

242,5

-57,7

7,0

2,4

2019

8 243,4

247,3

231,0

283,2

264,5

-18,7

7,5

2,8

2020

10 086,2

302,6

362,8

341,5

409,5

68,0

11,3

3,6

2021

10 907,1

327,2

350,4

354,6

379,7

25,2

10,5

3,2

2022

12 340,1

370,2

323,7

383,2

335,1

-48,1

9,3

2,6

2023

12 500,0

375,0

316,8

375,0

316,8

-58,2

8,8

2,5

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 3.4 Hovedtall i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond. Mrd. kroner

2021

2022

2023

Totale inntekter

1 502,7

2 521,1

2 875,0

1

Inntekter fra petroleumsvirksomhet

312,2

1 195,5

1 412,6

1.1 Skatter og avgifter

91,8

580,2

854,9

1.2 Andre petroleumsinntekter

220,4

615,3

557,7

2

Inntekter utenom petroleumsinntekter

1 190,5

1 325,6

1 462,4

2.1 Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge

1 099,5

1 219,8

1 355,6

2.2 Andre inntekter

91,0

105,9

106,8

Totale utgifter

1 584,2

1 656,8

1 747,8

1

Utgifter til petroleumsvirksomhet

24,7

26,7

28,3

2

Utgifter utenom petroleumsvirksomhet

1 559,4

1 630,1

1 719,5

Overskudd på statsbudsjettet før overføring til Statens pensjonsfond utland

-81,5

864,4

1 127,3

-

Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten

287,5

1 168,8

1 384,3

=

Oljekorrigert overskudd

-369,0

-304,4

-257,0

+

Overført fra Statens pensjonsfond utland

390,1

304,4

257,0

=

Overskudd på statsbudsjettet

21,1

0,0

0,0

+

Netto avsatt i Statens pensjonsfond utland

-102,6

864,4

1 127,3

+

Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond1

223,7

252,8

287,8

=

Samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond1

142,2

1 117,2

1 415,0

Memo:

Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond utland

214,1

240,4

274,5

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland2

10 907

12 340

12 500

Markedsverdien av Statens pensjonsfond2

11 199

12 673

12 848

Folketrygdens forpliktelser til alderspensjoner2,3

9 242

9 644

10 208

1 Inkl. Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge. Inneholder ikke kursgevinster eller -tap.

2 Ved inngangen til året.

3 Nåverdien av allerede opptjente rettigheter til fremtidige alderspensjonsutbetalinger i folketrygden.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

3.1.2 Budsjettpolitikken fremover

Handlingsregelen sier at oljepengebruken over tid skal følge realavkastningen av Statens pensjonsfond utland, anslått til 3 pst. Samtidig skal finanspolitikken bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi, både på kort og lang sikt.

Figur 3.7 viser den akkumulerte utviklingen i fondsverdien frem til og med første halvår 2022, fordelt på kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten, fondsuttak, avkastning (fratrukket forvaltningskostnader) og endringer i kronekurs. Fondsverdien er nå om lag 3,5 ganger så stor som den årlige verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Bruken av fondsmidler er anslått å dekke om lag 18 pst. av utgiftene på statsbudsjettet i 2023, som er høyere enn årene før koronapandemien, se figur 3.8.

Last ned CSVFigur 3.7 Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland.1 Mrd. kroner

Figur 3.7 Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland.1 Mrd. kroner

1 For 2022 vises markedsverdi per første halvår. Nominell avkastning er fratrukket forvaltningskostnader.

Kilde: Norges Bank Investment Management og Finansdepartementet.

Last ned CSVFigur 3.8 Bruken av fondsmidler som andel av utgifter i statsbudsjettet.1 Prosent

Figur 3.8 Bruken av fondsmidler som andel av utgifter i statsbudsjettet.1 Prosent

1 Utgifter utenom petroleumsvirksomhet.

Kilde: Finansdepartementet.

Fondets størrelse og økende betydning for finansiering av velferdsstaten gjør oss mer sårbare for varige fall i fondsverdien enn tidligere. Finanspolitikken må innrettes slik at påregnelige fall i fondsverdien ikke tvinger frem store kutt i budsjettutgiftene eller økning i skattene, særlig ikke i en situasjon med nedgang i realøkonomien. For å motvirke risikoen for å måtte stramme kraftig inn i finanspolitikken og dermed forsterke svingningene i økonomien ved en større nedgang i aksjekursene, bør bruken av fondsmidler i normale tider ligge godt under 3 pst.

Finansdepartementet presenterer analyser av bærekraften i finanspolitikken i perspektivmeldingene, som publiseres om lag hvert fjerde år. Siste perspektivmelding ble lagt frem i februar 2021. Analysene av bærekraften i offentlige finanser i perspektivmeldingene tar utgangspunkt i økonomiske fremskrivinger.3

Beregningene i Perspektivmeldingen 2021 viste at inntektene på statsbudsjettet er ventet å vokse mindre i perioden frem mot 2030. Anslagene indikerte både at petroleumsinntektene etter hvert vil avta, og at veksten i sysselsetting og produktivitet vil være lavere enn i foregående tiårsperiode. Samtidig vil en økende andel eldre innebære økte utgifter til pensjoner, helse og omsorg. Med en oljepengebruk i tråd med handlingsregelen viser beregninger i Perspektivmeldingen 2021 at handlingsrommet vil reduseres fra 21 mrd. kroner årlig i gjennomsnitt for perioden 2011–2019 til 4 mrd. kroner fra 2023 frem til 2030. Det beregnede handlingsrommet frem mot 2030 er omtrent like stort som utgiftsveksten som anslås å følge fra økte demografidrevne kostnader i kommuner og helseforetak.

Ser vi lenger frem enn 2030, vil utfordringene med økende utgifter som følge av en aldrende befolkning tilta. I Perspektivmeldingen 2021 ble det vist beregninger av inndekningsbehovet frem til 2060. Det langsiktige inndekningsbehovet uttrykker hvilke tilpasninger i form av reduserte utgifter eller økte skatter som vil være nødvendig for å finansiere offentlige utgifter for en gitt bruk av fondsmidler innenfor handlingsregelen. Fremskrivingene i basisforløpet i Perspektivmeldingen 2021 gir et inndekningsbehov på 5,6 pst. av fastlands-BNP frem mot 2060. Det tilsvarer et årlig gjennomsnittlig inndekningsbehov på i underkant av 5 mrd. kroner.4

Perspektivmeldingen 2021 viser hvor viktig høy sysselsetting er for bærekraften i offentlige finanser. Særlig vil det bety mye om vi klarer å redusere antall uføretrygdede, bringe sykefraværet ned, integrere flere innvandrere i arbeidslivet, få flere av de som jobber deltid over på heltid, få eldre til stå lenger i arbeidslivet samt få ungdom gjennom utdanningssystemet og inn i jobb. En mer effektiv offentlig sektor vil også øke handlingsrommet.

Politiske målsettinger, som blant annet kommer til uttrykk i intensjonserklæringer, stortingsmeldinger og flertallsmerknader i Stortinget, legger betydelige føringer på fremtidige budsjetter. Oppfølging av langtidsplanen for forsvarssektoren er et eksempel på et høyt prioritert område med politiske bindinger. I tillegg kan uforutsette hendelser kreve store utgifter over statsbudsjettet. Finanskrisen (2009), oljeprisfallet (2014), koronapandemien (2020) og krigen i Ukraina er eksempler på dette.

Bærekraften i offentlige finanser avhenger også av utviklingen i fondsverdien og kontantstrømmen fra petroleumsnæringen. Fondsverdien har utviklet seg gunstigere enn hva som ble lagt til grunn i Perspektivmeldingen 2021, noe som ville påvirket en oppdatert beregning av inndekningsbehovet. Usikkerheten om fondsverdien fremover er imidlertid svært stor, både på grunn av stor usikkerhet om utviklingen i internasjonale finansmarkeder og på grunn av betydelig usikkerhet om kontantstrømmen fremover. Russlands kutt i gassforsyningen til Europa bidrar til at gassprisene nå er svært høye. Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til noe under 1 200 mrd. kroner og 1 400 mrd. kroner i hhv. 2022 og 2023. Hvordan gassprisene utvikler seg, vil ha avgjørende betydning for kontantstrømmen og fondsverdien fremover. Boks 3.5 drøfter hvordan ulike forløp for gassprisene vil påvirke 3-prosentbanen og handlingsrommet i budsjettpolitikken fremover.

3.1.3 Oppdaterte tall for budsjettpolitikken i 2022

Oljepengebruken i 2022 anslås nå til 323,7 mrd. kroner, målt ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Det er 43,1 mrd. kroner lavere enn anslaget for 2021, målt i 2022-kroner, men om lag på nivå med anslaget i saldert budsjett for 2022, se tabell 3.5.

Tabell 3.5 Nøkkeltall i budsjettet for 2022. Anslag gitt på ulike tidspunkt.1 Mrd. kroner

Saldert

Endring

RNB22

Endring

NB232

Oljekorrigert underskudd

300,1

3,3

303,4

1,1

304,4

Strukturelt oljekorrigert underskudd

322,4

29,8

352,2

-28,5

323,7

Prosent av trend-BNP Fastlands-Norge

9,5

0,9

10,3

-1,0

9,3

Prosent av kapitalen i Statens pensjonsfond utland

2,6

0,2

2,9

-0,2

2,6

Budsjettimpuls (prosentenheter)3

-2,6

2,2

-0,5

-0,7

-1,2

Reell, underliggende utgiftsvekst (prosent)

-3,2

4,0

0,8

0,6

1,5

Samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond4

211,2

663,6

874,8

242,4

1 117,2

1 Saldert budsjett 2022 vedtatt høsten 2021 (Saldert), vedtatt Revidert nasjonalbudsjett 2022 etter stortingsbehandlingen av RNB22 i juni 2022 (RNB22) og Nasjonalbudsjettet 2023 (NB23).

2 Anslagene tar hensyn til oppdaterte anslag på strømstønadsordningen for husholdninger, jf. Prop. 142 S (2021–2022).

3 Endring i strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Positivt tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt. Indikatoren tar ikke hensyn til at ulike inntekts- og utgiftsposter kan ha ulik betydning for aktiviteten i økonomien.

4 Inkl. Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge.

Kilde: Finansdepartementet.

Det har vært omfattende endringer i anslaget for oljepengebruken siden saldert budsjett for 2022. I Revidert nasjonalbudsjett 2022 ble oljepengebruken anslått til 352,2 mrd. kroner. Den betydelige økningen skyldtes blant annet vedtak om ekstraordinære tiltak for om lag 60 mrd. kroner til midlertidige koronatiltak, strømstøtte til husholdninger og mottak av flyktninger fra Ukraina. Det ble funnet inndekning for om lag halvparten av disse ekstraordinære utgiftene i revidert nasjonalbudsjett. Inndekningen skjedde ved blant annet en reduksjon i rammetilskuddet til kommunesektoren. Bakgrunnen var at kommunesektoren vil ha forbigående høye skatteinntekter i 2022 som skyldes ekstraordinært høye aksjeutbytter mot slutten av fjoråret. Anslagsendring for strukturelle skatter mv. reduserte også anslaget på oljepengebruken.

Etter revidert budsjett er anslaget for det strukturelle budsjettunderskuddet redusert med 28,5 mrd. kroner. Nedgangen skyldes i hovedsak at departementet har lagt inn en midlertidig korreksjon i beregningen av den strukturelle budsjettbalansen på grunn av ekstraordinære strømprisrelaterte inntekter, se boks 3.3. I motsatt retning trekker et høyere anslag for utgiftene til strømstønadsordningen til husholdningene, som isolert sett øker oljepengebruken.

Budsjettimpulsen, som måler endringen i oljepengebruken fra ett år til det neste som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, anslås til -1,2 pst. i 2022. Budsjettimpulsen må ses i sammenheng med avviklingen av de fleste koronatiltakene.

Bruken av fondsmidler i 2022 anslås nå til 2,6 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året. Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet anslås til 304,4 mrd. kroner.

Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2022 er oppjustert med 236 mrd. kroner siden revidert budsjett, til 1 169 mrd. kroner. Oppjusteringen skyldes hovedsakelig høyere anslag på gassprisen. Det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond, som inkluderer rente- og utbytteinntekter fra Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge og kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten, anslås til 1 117 mrd. kroner i 2022. Det tilsvarer i overkant av 30 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Samtidig hadde Statens pensjonsfond utland negativ avkastning, på -14,4 pst. (tilsvarende -1 680 mrd. kroner), i første halvår i år grunnet nedgang i internasjonale finansmarkeder.

3.1.4 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren

Kommunesektoren har blant annet ansvaret for barnehager, grunnskole, videregående skole samt helse- og omsorgstjenester. Som følge av det omfattende ansvaret forvalter kommunesektoren en betydelig del av landets økonomiske ressurser og står for en vesentlig del av landets økonomiske aktivitet. Størrelsen på kommunesektoren innebærer at sektorens samlede ressursbruk har stor virkning på helheten i økonomien.

Siden kommunesektoren utgjør en så stor andel av offentlig sektor, er det nødvendig med et godt samsvar mellom utviklingen i kommuneøkonomien og den overordnede økonomiske politikken. Slikt samsvar sikres gjennom fastsettelse av inntektsrammer for sektoren. Den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren er en viktig del av finanspolitikken, både av hensyn til stabilitet i økonomien som helhet og i kommunenes økonomi, se boks 3.7.

De viktigste kommunale inntektene er frie inntekter, som omfatter lokale skatteinntekter og rammetilskudd fra staten. Frie inntekter utgjør om lag 70 pst. av sektorens inntekter og fordeles gjennom inntektssystemet for kommunesektoren. Frie inntekter legger til rette for at kommunene kan foreta prioriteringer og tilby tjenester i tråd med lokale behov. De øvrige inntektene i kommuneopplegget er først og fremst øremerkede tilskudd fra staten, gebyrer og brukerbetalinger. Kommunene har også enkelte inntekter som ikke regnes med i kommuneopplegget, herunder tilskudd til flyktninger o.l., inntekter fra konsesjonsavgifter og konsesjonskraft samt inntekter fra Havbruksfondet.

Kommuneøkonomien er god. Over flere år har kommunesektoren hatt høyere vekst i frie inntekter og lavere utgiftsvekst enn forutsatt i de fremlagte budsjettene. Det har bidratt til at kommunene har bygget opp betydelige sparefond (disposisjonsfond). Samlet sett er kommunesektoren godt stilt til å håndtere økte utgifter selv om det er stor variasjon mellom kommunene.

Siden Kommuneproposisjonen 2023 ble lagt frem i vår, har det kommet ny informasjon som har betydning for utviklingen i kommuneøkonomien fremover. Kostnadsveksten i kommunesektoren har økt, og demografikostnadene i sektoren anslås å øke mer enn ventet som følge av økt innvandring fra Ukraina. Samtidig har en del kommuner hatt ekstraordinært høye kraftinntekter som følge av høye strømpriser den siste tiden.

Regjeringens budsjettforslag for 2023

Regjeringens budsjettforslag for 2023 anslås å gi en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på om lag 2,6 mrd. kroner. Det legges opp til at den foreslåtte veksten i frie inntekter fordeles med om lag 1,7 mrd. kroner til kommunene og om lag 0,9 mrd. kroner til fylkeskommunene. De frie inntektene utgjør 462 mrd. kroner i 2023, se omtale i Prop. 1 S (2022–2023) for Kommunal- og distriktsdepartementet.

Veksten i de frie inntektene er høyere enn intervallet som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2023 og dekker de anslåtte merkostnadene til demografi og pensjon. Sammenlignet med det som lå til grunn i Kommuneproposisjonen 2023, er anslaget for merkostnader til demografi oppjustert fra 1,4 til 2,6 mrd. kroner. I Kommuneproposisjonen 2023 var det anslått uendrede kostnader til pensjon, mens det nå ventes en mindrekostnad på 0,1 mrd. kroner. Med en vekst i frie inntekter på 2,6 mrd. kroner gir dette kommunesektoren et økt handlingsrom på 0,1 mrd. kroner, se tabell 3.6.

Tabell 3.6 Økning i kommunesektorens handlingsrom i 2023. Mrd. kroner

Vekst i frie inntekter1

2,6

- Merkostnader til demografi

2,6

- Merkostnader til pensjon

-0,1

- Satsinger innenfor veksten i frie inntekter

0,0

= Økt handlingsrom.

0,1

1 Vekst i frie inntekter etter at det er tatt hensyn til bortfall av inntekter fra eiendomsskatt i forbindelse med utfasing av «maskinskatten» tilsvarende 74,5 mill. kroner.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet og Finansdepartementet.

Veksten i inntektene regnes fra anslått nivå på kommunesektorens inntekter i 2022 etter Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2022 (RNB22), med fratrekk for ekstraordinære og midlertidige skatteinntekter anslått til 14 mrd. kroner. Midlertidige bevilgninger holdes utenom beregningsgrunnlaget.

Ved beregning av realveksten i kommunesektorens inntekter er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting (deflator) på 3,7 pst. fra 2022 til 2023.

Veksten i sektorens samlede inntekter i 2023 anslås til om lag 5,2 mrd. kroner regnet fra anslått nivå på kommunesektorens inntekter i 2023 etter Stortingets behandling av RNB22, se tabell 3.7.

Tabell 3.7 Realvekst i kommunesektorens inntekter i 2023. Mrd. kroner

Målt ift. anslått nivå for 2022 i:

Revidert nasjonalbudsjett 2022

Nasjonalbudsjettet 2023

Samlede inntekter

5,2

2,5

Herav:

Frie inntekter

2,6

-0,1

Øremerkede tilskudd mv.

2,1

2,1

Gebyrer mv.

0,5

0,5

Memo:

Frie inntekter til endringer i oppgaver1

2,8

2,8

1 Regnes ikke med i veksten i frie inntekter siden bevilgningen er knyttet til nye oppgaver. Inngår over i raden «Øremerkede tilskudd mv.».

Kilde: Finansdepartementet.

Siden RNB22 er skatteanslaget for 2022 oppjustert. Ekstrainntektene kommunene får som følge av dette, medfører isolert sett lavere inntektsvekst fra 2022 til 2023, selv med uendret inntektsanslag for 2023. Basert på oppdatert anslag på regnskap for 2022 anslås veksten i samlede inntekter å øke med 2,5 mrd. kroner i 2023, mens de frie inntektene anslås å falle med 0,1 mrd. kroner. I 2023 ventes realinntektene å være på linje med nivået før pandemien når det er korrigert for oppgaveoverføringer, samt økte utgifter til demografi og pensjon, se figur 3.12.

Anslagene tar ikke hensyn til mulig produktivitetsvekst fra ett år til det neste. Med en antagelse om produktivitetsvekst i kommunesektoren tilsvarende 0,5 pst., vil det frigjøre om lag 1,6 mrd. kroner. Det pågår et omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser, slik at innbyggerne kan få flere og bedre tjenester. Effektivisering gjør at det kommunale tjenestetilbudet kan styrkes utover det som følger av inntektsveksten. Analyse fra Senter for økonomisk forskning (SØF), gjennomført på vegne av Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), tyder på at det er et potensial for en mer effektiv ressursbruk i sektoren.

Ekstraordinære inntekter i kommunesektoren fra høye strømpriser

Regjeringen mener det ikke er rimelig at enkelte skal hente ut store overskudd som følge av ekstraordinært høye strømpriser, samtidig som andre får høye utgifter i den ekstraordinære situasjonen vi nå står i. I budsjettet legger regjeringen derfor opp til at de som kan forventes å ha store inntekter som følge av høye strømpriser i år og neste år utover det som må sies å være normal fortjeneste, må dele noe av de ekstraordinære inntektene med fellesskapet. Dette gjelder også flere kommuner og fylkeskommuner, både som eiere av kraftverk og som mottakere av konsesjonskraft.

De høye strømprisene gir en vesentlig høyere verdi på konsesjonskraften enn i tidligere år. Verdien av konsesjonskraften i områdene med høye strømpriser anslås til om lag 13 mrd. kroner i 2022 og 11 mrd. kroner i 2023 basert på prisanslag fastlagt i begynnelsen av august i år, opp fra 4 mrd. kroner i 2021.5 Hvor mye av den økte verdien som realiseres i form av økt inntekt i den enkelte kommune og fylkeskommune, er samtidig usikkert. Hvordan kraften disponeres, og til hvilken pris den eventuelt selges, varierer betydelig mellom kommuner og fylkeskommuner. Det finnes ingen samlet oversikt over dette. Grunnet denne mangelen på informasjon og usikkerhet har regjeringen lagt opp til å trekke en begrenset andel av anslått verdi.

Regjeringen foreslår et ettårig trekk i rammetilskuddet på til sammen 3 mrd. kroner fra kommuner og fylkeskommuner med inntekter fra konsesjonskraft og som ligger i områdene med høyeste priser (høyprisområdene NO1, NO2 og NO5), fordelt med anslagsvis 2,2 mrd. kroner på kommunene og 0,8 mrd. kroner på fylkeskommunene. Dette tilsvarer anslagsvis under en tredjedel av den anslåtte verdien av konsesjonskraften i disse områdene bare i 2023. Med dette er det tatt høyde for at kommuner kan ha bundet opp prisen i lange kontrakter.

Regjeringen er opptatt av at bidraget den enkelte kommune og fylkeskommune skal gi tilbake til fellesskapet, skal stå i et rimelig forhold til de faktiske inntektene som realiseres. Ingen skal bli trukket for inntekter de ikke kan realisere som følge av juridisk bindende kontrakter som ble inngått før dette forslaget ble kjent. Fordelingen av trekket vil i utgangspunktet baseres på kommunenes og fylkeskommunenes andel av total mengde konsesjonskraft i de aktuelle prisområdene, verdsatt til forventet markedspris. For å få en mer rimelig fordeling vil regjeringen frem til 1. desember i år gi kommunene og fylkeskommunene anledning til å rapportere inn hvordan konsesjonskraften er disponert. Basert på innsendt informasjon vil regjeringen fastsette den endelige fordelingen. Regjeringen vil gi kommunene og fylkeskommunene mer utfyllende informasjon om innrapporteringen. Regjeringen vil følge med på utviklingen og ved behov komme tilbake til Stortinget ifb. Revidert nasjonalbudsjett 2023.

Nye grunnrenteskatter for havbruk og vindkraft vil også gi kommunesektoren økte inntekter. Halvparten av disse skatteinntektene skal gå til kommunesektoren med bokført virkning fra 2024, les mer i Prop. 1 LS (2022-2023) Skatter, avgifter og toll 2023. For nærmere omtale av regjeringens politikk for kommunesektoren vises det til Prop. 1 S (2022–2023) for Kommunal- og distriktsdepartementet.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere deles mellom staten og kommunesektoren. Fordelingen bestemmes ved at det i statsbudsjettet fastsettes maksimalsatser på skattørene, som er prosentsatsene for skatten på alminnelig inntekt som går til kommunene og fylkene. Beregningen av skatteandelen tar utgangspunkt i at alle kommuner og fylkeskommuner benytter seg av maksimalsats for skattøren, slik at de selv bærer kostnadene dersom de velger å sette skattesatsene lavere.

I Kommuneproposisjonen 2023 ble det signalisert at skattørene for 2023 skal fastsettes ut fra et mål om at skatteinntektene for kommunesektoren skal utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene, i tråd med praksis siden 2011.

Den kommunale skattøren foreslås økt fra 10,95 pst. i 2022 til 11,15 pst. i 2023. Den fylkeskommunale skattøren foreslås økt fra 2,40 pst. til 2,45 pst. Oppjustering av skatteøren skyldes en relativt moderat vekst i skattegrunnlaget i tillegg til at det er lagt opp til netto skattelettelser i skattegrunnlagene for kommunesektoren.

Kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue anslås med dette opplegget å utgjøre 241,1 mrd. kroner i 2023, noe som tilsvarer en nominell reduksjon på om lag 5,0 pst. fra 2022. Reduksjonen skyldes blant annet de midlertidig høye skatteinntektene i 2022 som følge av tilpasninger til endret skatt på utbytte, se omtale i Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023.

Utvikling i kommuneøkonomien de siste årene

Kommunesektoren er i en god økonomisk situasjon. Over flere år har sektoren hatt høyere vekst i frie inntekter og lavere utgiftsvekst enn forutsatt i de fremlagte budsjettene. Netto driftsresultat for kommunesektoren har i hovedsak ligget over Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) sitt anbefalte nivå på 2 pst. av driftsinntektene. Mange kommuner har kunnet spare betydelige midler i disposisjonsfond, se figur 3.9. Disposisjonsfondene kan fritt benyttes til finansiering av drifts- eller investeringsutgifter, men det er ikke et mål at fondene skal øke over tid. I perioden fra 2015 til 2021 har disposisjonsfondene økt mer enn veksten i frie inntekter korrigert for oppgaveendringer samt merkostnader til pensjon og demografi. Ved utgangen av 2021 utgjorde disposisjonsfondene om lag 87 mrd. kroner, tilsvarende nesten 14 pst. av driftsinntektene.

Last ned CSVFigur 3.9 Netto driftsresultat og disposisjonsfond i kommunesektoren.1 Prosent av driftsinntekter

Figur 3.9 Netto driftsresultat og disposisjonsfond i kommunesektoren.1 Prosent av driftsinntekter

1 Korrigert for endringen i regnskapsføringen, slik at de er sammenliknbare.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Last ned CSVFigur 3.10 Nettofinansinvesteringer og nettogjeld i kommunesektoren. Prosent av inntekter

Figur 3.10 Nettofinansinvesteringer og nettogjeld i kommunesektoren. Prosent av inntekter

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet, SSB og Finansdepartementet. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Oppdaterte tall for realveksten i frie inntekter viser høyere vekst enn det som lå inne i de enkelte statsbudsjettene i perioden 2014–2020. Særlig har skatteinntektene blitt høyere enn anslått. Samtidig har merkostnadene til pensjons- og demografikostnader blitt overvurdert. Samlet har disse merinntektene og mindreutgiftene bidratt til å styrke kommuneøkonomien med i gjennomsnitt 6,7 mrd. 2022-kroner per år i perioden 2014–2021 sammenlignet med det som lå til grunn i de opprinnelige budsjettene, se figur 3.11. Til sammen utgjør dette en styrking utover det som var planlagt for kommunesektoren på nær 54 mrd. kroner over denne perioden.

Last ned CSVFigur 3.11 Merinntekter og mindreutgifter. Avvik mellom anslag i saldert budsjett og oppdaterte tall for realveksten i frie inntekter1 2, merkostnader til demografi3 og pensjon. Mrd. 2022-kroner

Figur 3.11 Merinntekter og mindreutgifter. Avvik mellom anslag i saldert budsjett og oppdaterte tall for realveksten i frie inntekter1 2, merkostnader til demografi3 og pensjon. Mrd. 2022-kroner

1 Korrigert for midlertidige tiltak og oppgaveendringer.

2 Endringer i skatt, rammetilskudd og kommunal deflator fanges opp i endringer i realveksten i frie inntekter.

3 Avvikene for demografikostnadene som finansieres av de frie inntektene i årene 2014–2017 er anslått til 75 pst. av avvikene for de totale merkostnadene til demografi slik de er anslått av TBU.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet, Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) og Finansdepartementet.

Høy merskattevekst i 2021 og høy kostnadsvekst i 2022 gjør at realinntekten anslås å gå ned i 2022, se tabell 3.8. Nivået er fortsatt høyt og om lag på linje med nivået i 2020 når det er korrigert for oppgaveoverføringer samt økte utgifter til demografi og pensjon, se figur 3.12.

Tabell 3.8 Kommunesektorens inntekter i 2021 og 2022.1 Anslag på ulike tidspunkt. Realvekst fra året før

Samlede inntekter

Frie inntekter

Mrd. kroner

Pst.

Mrd. kroner

Pst.

2021 (2021-kroner)

Målt ift. oppdaterte anslag for 2020

Nasjonalbudsjettet 2021

1,3

0,2

1,6

0,4

Saldert budsjett (inkl. budsjettavtalen)

1,7

0,3

1,8

0,4

Revidert nasjonalbudsjett 20212

9,0

1,6

5,9

1,4

Nasjonalbudsjettet 2022

11,4

2,0

9,4

2,2

Revidert nasjonalbudsjett 2022

10,5

1,8

15,2

3,5

Anslag nå

11,3

2,0

15,2

3,5

2022 (2022-kroner)

Målt ift. oppdaterte anslag for 2021

Nasjonalbudsjettet 2022

-2,2

-0,4

-4,0

-0,9

Tilleggsproposisjonen

1,3

0,2

-1,5

-0,3

Saldert budsjett (inkl. budsjettavtalen)

2,6

0,4

-1,4

-0,3

Revidert nasjonalbudsjett 20223

-3,3

-0,5

-8,9

-1,9

Anslag nå

-7,4

-1,2

-13,3

-2,9

1 Midlertidige tiltak, slik som koronatiltakene, er korrigert ut av veksten.

2 Inkludert virkningene av forliket om RNB 2021 mellom regjeringen Solberg og FrP.

3 Inkludert virkningene av forliket om RNB 2022 mellom regjeringspartiene og SV.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Last ned CSVFigur 3.12 Utviklingen i frie inntekter med korrigeringer.1 Mrd. 2023-kroner

Figur 3.12 Utviklingen i frie inntekter med korrigeringer.1 Mrd. 2023-kroner

1 Korrigert for oppgaveendringer samt merkostnader til demografi og pensjon.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet og Finansdepartementet.

Investeringsnivået i kommunesektoren er forholdsvis høyt etter noen år med sterk investeringsvekst. Høye realinvesteringer gjenspeiles i et underskudd før lånetransaksjoner (negative nettofinansinvesteringer) og økt gjeld i sektoren, se figur 3.10. I 2021 utgjorde netto gjeld utenom avsetning til fremtidige pensjonsutgifter 47 pst. av driftsinntektene. Et høyt gjeldsnivå gjør at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for renteøkninger og lavere inntektsvekst. Kommunesektoren kan benytte fondsmidler til å øke egenfinansieringen av investeringene.

3.1.5 Utviklingen i offentlige finanser

Overskuddet i offentlig forvaltning måles i nasjonalregnskapet ved nettofinansinvesteringene. For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning6 til om lag 1 494 mrd. kroner i 2023. Det tilsvarer 26,1 pst. av BNP, se tabell 3.9. Den betydelige økningen i offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer fra 2021 skyldes de høye petroleumsinntektene. For 2022 er netto finansinvesteringer i offentlig forvaltning anslått til om lag 1 272 mrd. kroner.

Tabell 3.9 Nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning.1 Mill. kroner og prosent av BNP

2021

2022

2023

A.

Nettofinansinvesteringer i statsforvaltningen, påløpt verdi

396 788

1 343 565

1 550 968

Samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond

142 209

1 117 156

1 415 003

Oljekorrigert overskudd i statsbudsjettet

-368 969

-304 445

-257 048

Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten

287 513

1 168 801

1 384 301

Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond

223 665

252 800

287 750

Overskudd i andre stats- og trygderegnskap

4 427

-2 393

-1 321

Definisjonsforskjell statsregnskapet/nasjonalregnskapet

250 152

228 803

137 287

B.

Nettofinansinvesteringer i kommuneforvaltningen, påløpt verdi

8 071

-72 003

-56 753

Kommuneforvaltningens overskudd, bokført verdi

-10 176

-45 072

-59 379

C.

Offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer (A+B)

404 859

1 271 563

1 494 215

Målt som andel av BNP

9,8

22,7

26,1

1 Inkluderer statsforvaltningens påløpte, men ikke bokførte skatter, bl.a. knyttet til petroleumsvirksomhet. Det er videre korrigert for at kapitalinnskudd i forretningsdrift, herunder statlig petroleumsvirksomhet, regnes som finansinvesteringer i nasjonalregnskapet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Utviklingen i overskuddet i offentlig forvaltning påvirkes i stor grad av inntektene fra petroleumsvirksomheten og rente- og utbytteinntektene i Statens pensjonsfond. Utenom disse inntektene har staten i nyere tid hatt et underskudd. I tråd med lov om Statens pensjonsfond dekkes dette underskuddet av en overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet. Også kommuneforvaltningen har hatt negative nettofinansinvesteringer de siste årene.

En mye brukt indikator for budsjettbalanse internasjonalt er nettofinansinvesteringer i prosent av BNP. Landene i OECD og euroområdet har i gjennomsnitt hatt et visst underskudd i offentlige budsjetter. OECD anslår at medlemslandene samlet vil ha et underskudd i offentlig forvaltning tilsvarende 3,8 pst. av BNP i 2023, se figur 3.13.

Last ned CSVFigur 3.13 Offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer. Prosent av BNP

Figur 3.13 Offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer. Prosent av BNP

Kilde: Finansdepartementet og OECD.

Norge har et skatte- og avgiftsnivå som er høyere enn gjennomsnittet i OECD, men som historisk har vært lavere enn flere av de nordiske landene målt som andel av landets verdiskaping, se figur 3.14. I 2022 og 2023 økte de påløpte skatteinntektene fra utvinning av petroleum betydelig. Andelen skatte- og avgiftsinntekter vil variere noe mellom land avhengig av blant annet i hvilken grad offentlige pensjons- og trygdeutbetalinger er skattepliktige samt hvor stor andel av pensjonssparingen som skjer gjennom det offentlige.

Last ned CSVFigur 3.14 Offentlige skatte- og avgiftsinntekter. Prosent av BNP

Figur 3.14 Offentlige skatte- og avgiftsinntekter. Prosent av BNP

Kilde: Finansdepartementet, Finansdepartementet (Sverige), Finansministeriet og OECD.

Fra 2019 til 2021 økte norske offentlige utgifter som andel av fastlands-BNP fra 60 pst. til 62,3 pst. Økningen skyldes både økte offentlige utgifter og redusert verdiskaping i fastlandsøkonomien, og begge deler må ses i sammenheng med pandemien. Lavere utgifter og høyere verdiskaping gjør at offentlige utgifter er ventet å reduseres til 60,2 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2023, se figur 3.15.

Last ned CSVFigur 3.15 Offentlig konsum. Prosent av BNP

Figur 3.15 Offentlig konsum. Prosent av BNP

Kilde: Finansdepartementet og OECD.

Last ned CSVFigur 3.16 Utgifter i offentlig forvaltning. Prosent av BNP

Figur 3.16 Utgifter i offentlig forvaltning. Prosent av BNP

Kilde: Finansdepartementet og OECD.

Offentlige utgifter består av konsum, overføringer og realinvesteringer. Offentlig konsum i Norge har ligget på et høyere nivå som andel av verdiskapingen enn i andre europeiske land de senere årene, se figur 3.16, og utviklingen følger utviklingen i offentlige utgifter.

Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital, det vil si den delen av offentlige utgifter som går til å bygge veier, jernbane og offentlige bygg, har også økt. Nivået på offentlige bruttoinvesteringer i realkapital har i lang tid ligget høyere i Norge enn i mange andre OECD-land. Forskjellen har økt etter 2013 som følge av at flere land har redusert investeringene i realkapital for å styrke offentlige budsjetter. Figur 3.17 sammenligner offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i fast realkapital som andel av BNP for Fastlands-Norge med andelene i Sverige og Danmark.

Last ned CSVFigur 3.17 Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital. Prosent av BNP

Figur 3.17 Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital. Prosent av BNP

Kilde: Finansdepartementet og OECD.

Utviklingen i offentlig sektors nettofordringer avhenger av det løpende over- eller underskuddet og av endringer i markedsverdien på beholdningen av utestående fordringer og gjeld, som for eksempel på aksjer og obligasjoner. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til om lag 16 160 mrd. kroner ved utgangen av 2023 eller 282,7 pst. av BNP, se figur 3.18. Det aller meste av dette er kapital i Statens pensjonsfond.

Last ned CSVFigur 3.18 Offentlig forvaltnings nettofordringer. Prosent av BNP

Figur 3.18 Offentlig forvaltnings nettofordringer. Prosent av BNP

Kilde: Finansdepartementet og OECD.

Svært få OECD-land har positive nettofordringer i offentlig forvaltning. For OECD-landene sett under ett anslås offentlig forvaltning å ha negative nettofordringer, dvs. nettogjeld, tilsvarende nesten 75 pst. av BNP i 2023. Nettogjelden økte kraftig i 2020 og 2021 som følge av høye offentlig underskudd under pandemien.

Boks 3.1 Det finanspolitiske rammeverket

I likhet med de fleste andre land har Norge et finanspolitisk rammeverk som stiller krav til budsjettets balanse. Rammeverket i Norge er i tillegg tilpasset den spesielle situasjonen vi har med store, midlertidige petroleumsinntekter og store fondsinntekter.

En hensikt med det finanspolitiske rammeverket er å omgjøre en midlertidig inntektsstrøm fra utvinning av petroleumsressursene til en varig inntektskilde. Det gjøres ved at inntektene fra petroleumsvirksomheten avsettes i Statens pensjonsfond utland (SPU), og at vi over tid bare bruker den forventede realavkastningen fra fondet over statsbudsjettet.

Hvordan petroleumsformuen spares i SPU og innfases i økonomien, er hjemlet i lov om Statens pensjonsfond. Loven sikrer at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres fra statsbudsjettet til SPU, og at midlene i fondet bare kan overføres til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Fondets avkastning inntektsføres direkte i fondet.

Overføringen fra fondet tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet, som vedtas av Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet, se figur 3.19.

Figur 3.19 Kontantstrømmene mellom statsbudsjettet og SPU. Tall fra Nasjonalbudsjettet 2023. Mrd. kroner

Figur 3.19 Kontantstrømmene mellom statsbudsjettet og SPU. Tall fra Nasjonalbudsjettet 2023. Mrd. kroner

1 Statens inntekter fra petroleumsvirksomhet inngår i statsbudsjettet før netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres til SPU, men dette er forenklet i illustrasjonen.

Kilde: Finansdepartementet.

Handlingsregelen har siden 2001 gitt en retningslinje for bruken av fondsmidler:

  • Bruken av fondsmidler skal over tid følge den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond utland.

  • Det skal legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Forventet realavkastning er anslått til 3 pst. Handlingsregelen legger til rette for at realverdien av fondet opprettholdes, til nytte for både nålevende og fremtidige generasjoner.

Det finanspolitiske rammeverket bidrar til å skjerme statsbudsjettet fra kortsiktige svingninger i petroleumsinntektene og gir handlefrihet i finanspolitikken til å motvirke økonomiske tilbakeslag.

Hensyn og avveiinger ved bruk av fondsmidler

Handlingsregelen sier at fondsmidlene skal brukes på en måte som gir en god fordeling mellom generasjonene, og som legger til rette for en stabil utvikling i norsk økonomi. I vurderingen av bruken av fondsmidler må disse hensynene veies mot hverandre.

På den ene siden må bruk av fondsmidler i dag avveies mot hensynet til at formuen også skal kunne brukes i fremtiden. Selv om dette gjerne kalles en generasjonsmessig fordeling av fondsmidlene, innebærer det også at den nålevende generasjonen skal ha midler å bruke i fremtiden. En bruk som bevarer realverdien av fondet, vil balansere bruken av fondsmidler i dag og i fremtiden. En godt balansert fordeling av midlene mellom generasjoner bidrar også til stabilitet i økonomien på lang sikt.

På den andre siden tilsier hensynet til en stabil økonomisk utvikling fra ett år til det neste at konjunktursituasjonen tillegges stor vekt i vurderingen av bruken av fondsmidler. Hensynet til en stabil utvikling innebærer også at særskilt store endringer i bruken av fondsmidler må fordeles over flere år for å unngå en brå innstramming som vil kunne skape ustabilitet i økonomien.

Avveiingene er blitt mer krevende med årene ettersom fondet har fått større betydning for statsbudsjettet og økonomien.

Det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet og automatiske stabilisatorer

Handlingsregelen og «bruken av fondsmidler» knyttes til det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet1, som er det oljekorrigerte budsjettunderskuddet korrigert for konjunktursvingninger og andre mer tilfeldige svingninger i enkelte inntekts- og utgiftsposter, såkalt aktivitetskorrigering. Se vedlegg 1 for nærmere beskrivelse.

I en høykonjunktur er normalt skatte- og avgiftsinntektene høye og utgiftene til ledighetstrygd lave, mens det er motsatt i en lavkonjunktur. Det gjør at finanspolitikken automatisk får virke ekspansivt i nedgangstider og innstrammende i oppgangstider, slik at finanspolitikken bidrar til å stabilisere den økonomiske utviklingen. Slike virkninger av finanspolitikken kalles automatiske stabilisatorer og kan være betydelige. I det strukturelle underskuddet på statsbudsjettet korrigeres det for slike konjunkturmessige forhold. Ved at bruken av fondsmidler knyttes til det strukturelle underskuddet, legges det til rette for at de automatiske stabilisatorene i budsjettet får virke.

Fondsmidlene inngår i en helhetlig budsjettprosess

Ifølge loven om Statens pensjonsfond kan fondsmidlene bare anvendes til en beløpsmessig overføring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Det sikrer åpenhet rundt bruken av fondets midler ved at de inngår og synliggjøres i statsbudsjettet og statsregnskapet. Midlene fra fondet inngår på den måten i en helhetlig budsjettprosess og blir ikke øremerket spesielle formål. Det hindrer at fondet blir en alternativ finansieringskilde for utgifter som ikke når opp i den ordinære budsjettprosessen. Lov om Statens pensjonsfond sier også at så lenge det er midler i fondet, skal et underskudd i statsbudsjettet dekkes ved overføringer derfra, og ikke ved låneopptak.

1 Det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet omtales som «bruken av fondsmidler» eller «oljepengebruk». Begrepene brukes om hverandre med samme meningsinnhold og reflekterer at fondet i utgangspunktet er petroleumsinntekter som ikke er blitt brukt, men avsatt i fondet for senere bruk.

Boks 3.2 Statens ekstraordinære inntekter fra høye strømpriser

Strømprisene i deler av Sør-Norge har økt betydelig siden i fjor høst og var i andre kvartal i år på det høyeste som er blitt målt siden SSB startet målinger i 1998, se figur 3.20. Terminprisene tilsier at strømprisen i Sør-Norge vil være høy også neste år. De høye strømprisene skyldes blant annet ekstraordinære forhold i det europeiske kraftmarkedet som følge av krigen i Ukraina, en sterkere tilknytning til det europeiske kraftmarkedet i sørlige deler av landet samt tilsigsutvikling og interne nettbegrensninger i Norge og Norden. En viktig årsak til at kraftprisene har vært så høye i Europa, er svært høye priser på gass og kull.

Last ned CSVFigur 3.20 Spotpriser i ulike prisområder, august 2018-juli 2022. Terminpriser f.o.m. august 2022 .1 Øre/kWh

Figur 3.20 Spotpriser i ulike prisområder, august 2018-juli 2022. Terminpriser f.o.m. august 2022 .1 Øre/kWh

1 Beregningene i Nasjonalbudsjettet 2023 er basert på terminpriser per 1. august 2022. I figuren er de kvartalsvise terminprisene fordelt jevnt på kvartalets måneder.

Kilde: Finansdepartementet og Nord Pool.

Staten har betydelige ekstraordinære inntekter som følge av de høye strømprisene. Statens ekstraordinære strøminntekter består i hovedsak av grunnrenteskatt på vannkraft og utbytteinntekter fra Statkraft. Staten eier gjennom Statkraft om lag 35 pst. av produksjonskapasiteten for vannkraft. Statkraft eier i tillegg andeler i flere kraftselskaper. Også kommunesektorens inntekter påvirkes av strømprisene, særlig gjennom verdien av konsesjonskraft for vertskommuner og gjennom eierinntekter fra kraftverk for eierkommuner. Også eiendomsskattegrunnlaget kan påvirkes på sikt. Kommuner og fylkeskommuner eier samlet sett om lag 45 pst. av produksjonskapasiteten for vannkraft.

Tabell 3.10 viser anslag for statens ekstraordinære inntekter utover et historisk gjennomsnitt (2010–2021) som i stor grad skyldes strømprisene. Anslagene er basert på fremtidspriser per 1. august 2022. Tidspunktet er valgt av hensyn til budsjettprosessen i regjeringen. Tallene er usikre.

Grunnrenteskatten anslås å bli rundt 46 og 37 mrd. kroner høyere (påløpt) i henholdsvis 2022 og 2023 enn et historisk snitt, forutsatt uendrede skatteregler. Regjeringen foreslår å øke den effektive grunnrenteskattesatsen på vannkraft fra 37 til 45 pst. fra og med inntektsåret 2022 samt enkelte andre endringer. Regjeringen foreslår videre å innføre et høyprisbidrag på kraftproduksjon på 23 pst. på priser over 70 øre per kWh, som også øker statens inntekter knyttet til strøm. Det vil i tillegg sendes på høring et forslag om å innføre grunnrenteskatt på vindkraft på land fra og med 2023. Se omtale av forslagene i Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023. Utbytte fra Statkraft anslås å ligge 5,4 mrd. kroner høyere i 2022 enn tidligere års gjennomsnitt. Utbyttet som påløper i 2022, utbetales i 2023. Det er ikke gjort anslag for 2023. Tabellen inkluderer også inntektene fra merverdiavgiften på den delen av strømprisen som staten kompenserer gjennom strømstønadsordningen.

Andre statlige inntekter vil trolig også påvirkes av de høye strømprisene. Økt overskudd hos kraftselskapene innebærer at staten vil få økt selskapsskatt fra disse selskapene. Samtidig vil trolig staten få lavere selskapsskatt fra andre næringer som følge av høye strømutgifter, og fra selskaper som taper omsetning fordi høye strømpriser fører til lavere konsum av andre varer og tjenester.1 Departementet har ikke grunnlag for å gjøre anslag på eventuelle ekstraordinære inntekter fra selskapsskatten, samlet sett, som skyldes de høye strømprisene.

Anslaget i tabell 3.10 inkluderer ikke økte inntekter fra merverdiavgiften utover det som er knyttet til strømstønadsordningen. Så lenge den samlede omsetningen av varer og tjenester ikke påvirkes av strømprisene, vil økte merverdiavgiftsinntekter fra konsum av strøm i hovedsak motsvares av lavere merverdiavgiftsinntekter fra andre varer og tjenester.

El-avgiften er en kvantumsbasert avgift og påvirkes ikke av priser direkte. Om strømprisene leder til lavere strømkonsum, vil inntektene fra avgiften gå ned. Størrelsen på denne effekten har ikke departementet anslått. Fra januar 2022 ble el-avgiften redusert tilsvarende 2,9 mrd. kroner årlig.

Regjeringen har innført omfattende støttetiltak for ulike grupper, der strømstønadsordningen til husholdninger er den største og utgjør anslagsvis om lag 35 og 45 mrd. kroner i henholdsvis 2022 og 2023. Andre ordninger inkluderer blant annet økt bostøtte, tilskudd til jordbruks- og veksthusnæringen, tilskudd til frivillige organisasjoner og økt støtte til studentene. I sum er støttetiltakene anslått til om lag 42 og 50 mrd. kroner i henholdsvis 2022 og 2023. Staten har også betydelige ekstra strømutgifter på grunn av de høye strømprisene, anslått til om lag 3-5 mrd. kroner årlig i år og neste år.

1 Selskapsskatten beregnes på bakgrunn av kraftselskapenes faktiske overskudd, mens grunnrenteskatten er basert på normert markedsverdi av kraftproduksjonen (hovedregelen er spotpris * produksjon) fratrukket kostnader. Grunnlaget for selskapsskatten er derfor annerledes enn grunnrenteskatten.

Tabell 3.10 Anslag på statens påløpte inntekter knyttet til strøm utover et historisk snitt for perioden 2010–2021.1 Mrd. 2023-kroner

Gj.snitt 2010–2021

2021

2022

2023

Grunnrenteskatt på vannkraft2

8,3

11,6

57,1

46,1

Utbytte fra Statkraft3

6,1

5,0

5,7

-

Merverdiavgift på strømstønadsordning til husholdningene4

7,2

8,9

Høyprisbidrag på kraftproduksjon

9,2

16,0

Grunnrenteskatt på vindkraft på land5

2,0

Sum

14,3

16,6

79,2

73,06

1 Anslag på statens inntekter fratrukket gjennomsnittlig inntekt for perioden 2010–2021. Kommunesektoren får også økte inntekter som følge av høye strømpriser, som konsesjonskraft (vertskommuner) og utbytter (eierkommuner). Slike inntekter er ikke inkludert her.

2 Tall for 2021 er anslag basert på gjennomsnittlige spotpriser i de fem norske prisområdene i 2021, mens tall for 2022 er basert på historiske priser og terminpriser per 1. august 2022. Grunnrenteskatten er lagt om til en kontantstrømskatt fra 2021. Provenyet er derfor ikke direkte sammenlignbart over tid. Inntektene bokføres året etter. Anslagene inkluderer regjeringens forslag om økt grunnrenteskattesats fra 2022 samt utvidet kontraktsunntak og inkludering av opprinnelsesgarantier fra 2023. Se omtale i Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023. I tabellen er provenyanslagene omregnet til 2023-kroner basert på statsbudsjettets utgiftsdeflator.

3 Utbytteinntekter er ført på regnskapsåret, ikke året de er utbetalt. Det er også andre forhold ut over kraftpriser som påvirker størrelsen på utbytte fra Statkraft. Anslag for 2023 er ikke tilgjengelig.

4 20 pst. av strømstønadsordningen til husholdningene er kompensasjon for betalt mva., og det motsvares av økte mva.-inntekter.

5 Påløpte brutto grunnrenteskatteinntekter anslås til om lag 2,5 mrd. kroner i 2023. Av dette foreslås det at halvparten fordeles til kommunesektoren gjennom en produksjonsavgift, naturressursskatt og en ekstrabevilgning. Produksjonsavgiften og naturressursskatten kommer til fradrag i fastsatt grunnrenteskatt og reduserer det påløpte provenyet i 2023 til om lag 2 mrd. kroner. Ekstrabevilgningen anslås til drøyt 700 mill. kroner, og utbetales i 2024. Se nærmere omtale i Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2023 avsnitt 5.4.

6 Utbytte fra Statkraft kommer i tillegg.

Kilde: Finansdepartementet.

Boks 3.3 Midlertidige korreksjoner i det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet

For å hjelpe husholdningene i møte med svært høye strømpriser har regjeringen innført en rekke støtteordninger. Utgiftene blir behandlet på vanlig måte i budsjettet og bidrar isolert sett til å øke det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet (oljepengebruken).

Også skatteinntektene øker som følge av høye strømpriser, særlig gjennom økte inntekter fra grunnrenteskatt på vannkraftproduksjon, jf. boks 3.2. I beregningen av det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet blir skatteinntekter normalt trendberegnet, og det ses dermed bort i fra midlertidig høye og lave skattenivåer. Det innebærer at statens strømrelaterte inntekter og utgifter slår ulikt ut i beregningen av oljepengebruken.

For at det skal være et bedre samsvar mellom hvordan de høye strømprisene slår ut på inntekts- og utgiftssiden av den strukturelle budsjettbalansen, har Finansdepartementet lagt inn en midlertidig korreksjon i beregningen av den strukturelle budsjettbalansen. Korreksjonen er et mål på statens ekstraordinære strømrelaterte inntekter utover trenden, og den bidrar isolert sett til å trekke ned oljepengebruken med anslagsvis 40,4 mrd. kroner i 2022 og 34,9 mrd. kroner i 2023, se figur 3.21.1 Uten korreksjonen ville oljepengebruken i 2022 og 2023 vært beregnet til hhv. 3,0 og 2,8 pst. av SPU. Som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge ville oljepengebruken vært hhv. 10,5 og 9,7 pst. i de to årene. Budsjettimpulsen i 2023 ville vært -0,8. Korreksjonen forklarer mye av reduksjonen i bruk av oljepenger i inneværende år sammenlignet med revidert budsjett.

Diskresjonære skatteendringer og høyere fremtidspriser på strøm bidrar også til å løfte den beregnede trenden for skatteinntekter og dermed redusere beregnet oljepengebruk.

Last ned CSVFigur 3.21 Anslag for oljepengebruk som andel av Statens pensjonsfond utland (SPU) med og uten korreksjon i 2022 og 2023

Figur 3.21 Anslag for oljepengebruk som andel av Statens pensjonsfond utland (SPU) med og uten korreksjon i 2022 og 2023

1 Korreksjonen er beregnet basert på forventet inntekt fra grunnrenteskatt på vannkraftprodusenter (forutsatt uendrede skatteregler) utover en beregnet trendinntekt samt merverdiavgiften på den delen av strømprisen som staten kompenserer gjennom strømstønadsordningen (tilsvarer 20 pst. av anslaget for utgifter til strømstønadsordningen).

Kilde: Finansdepartementet.

Boks 3.4 Aktivitetsvirkninger av finanspolitikken i 2020–2023

Budsjettimpulsen, målt ved endringen i det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet som andel av verdiskapningen i fastlandsøkonomien, er en mye brukt indikator på innretningen av finanspolitikken. Indikatoren måler om bruken av oljepenger, korrigert for konjunkturelle forhold og enkelte andre forhold som bidrar til midlertidige økninger eller reduksjoner i underskuddet, vokser raskere eller saktere enn trendveksten i økonomien. Endringer i det strukturelle budsjettunderskuddet sier noe om diskresjonære endringer i budsjettpolitikken, mens virkningene på budsjettunderskuddet av automatiske stabilisatorer holdes utenom.

Aktivitetskorreksjonene, dvs. at utgiftene til ledighetstrygd øker og skatteinntektene faller i en lavkonjunktur og motsatt i en høykonjunktur, utgjør en sentral del av differansen mellom det oljekorrigerte og det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Størrelsen på aktivitetskorreksjonene mv. har historisk i stor grad fulgt konjunkturutviklingen i økonomien, i figur 3.22 målt ved utviklingen i arbeidsledigheten sammenlignet med gjennomsnittet de siste 20 årene (ledighetsgap). Et negativt ledighetsgap innebærer at den registrerte ledigheten er lavere enn gjennomsnittet, og indikerer høy kapasitetsutnyttelse og press i økonomien. I 2022 og 2023 bidrar økt aktivitet i økonomien og andre forhold som trekker opp skatteinntektene sammenlignet med trend, til å redusere oljekorrigert underskudd som andel av fastlands-BNP.

I vurderingen av finanspolitikkens samlede virkning på aktivitetsnivået i økonomien må det også tas hensyn til effektene av de automatiske stabilisatorene i budsjettet. Samtidig bør det også ses på hele offentlig forvaltning, dvs. inkl. kommuneforvaltningen, og tas hensyn til at endringer i ulike offentlige inntekter og utgifter kan ha ulike virkninger på aktivitetsnivået. Videre bør det også hensyntas at finanspolitikken i et enkelt år kan ha effekt på økonomien over flere år fremover.

Last ned CSVFigur 3.22 Ledighetsgap1, endringer i strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd og endringer i aktivitetskorreksjoner mv.2 Prosent og endring fra året før i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.22 Ledighetsgap1, endringer i strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd og endringer i aktivitetskorreksjoner mv.2 Prosent og endring fra året før i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

1 Ledighetsgap målt ved differanse mellom registrert helt ledige 2002–2023 i prosent av arbeidsstyrken (årsgjennomsnitt) og gjennomsnittet de siste 20 år (2002–2021). Anslag for 2022 og 2023.

2 For å fange opp den midlertidige korreksjonen i beregningen av det strukturelle underskuddet for å hensynta ekstraordinært høye inntekter pga. strømprisene, inkluderer aktivitetskorreksjoner mv. også særskilte regnskapsforhold.

Kilde: Nav, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

For å vurdere finanspolitikkens samlede virkning på den økonomiske aktiviteten benyttes Finansdepartementets makroøkonomiske modeller KVARTS og NORA.1 KVARTS, som er estimert på norske data, er departementets prognosemodell. NORA er en modell for finanspolitiske analyser som er kalibrert, men ikke estimert. Det er jevnt over større tregheter i KVARTS enn i NORA, som gjør at førsteårseffektene av endringer i finanspolitikken er sterkest i sistnevnte, mens virkningene er større over tid i KVARTS.

Budsjetteffektberegningene baserer seg på de finanspolitiske multiplikatorene i de to modellene og sier noe om virkningen av endringer i offentlige inntekter og utgifter på fastlands-BNP. Budsjettimpulsene beregnes her ved å se på utviklingen i inntektene og utgiftene relativt til om de hadde fulgt trendveksten i økonomien.2 Disse impulsene må ikke forveksles med det som vanligvis omtales som budsjettimpulsen, jf. omtale ovenfor.

De finanspolitiske impulsene i 2023 anslås å virke om lag nøytralt på aktivitetsnivået ifølge budsjetteffektberegningene på KVARTS og NORA, se siste kolonne, nest siste rad i tabell 3.11 og 3.12. Negative impulser fra økte skatter og avgifter blir nøytralisert av positive impulser på utgiftssiden som har større aktivitetseffekter per budsjettkrone.

Også finanspolitikken i tidligere år har innvirkning på økonomien neste år. Beregningene indikerer at finanspolitikken i perioden 2020–2023 samlet sett trekker opp aktivitetsnivået i 2023 med 1,1 pst. ifølge KVARTS, mens den virker nøytralt ifølge NORA.

Lavere samlet budsjetteffekt i 2023 i NORA sammenliknet med KVARTS skyldes i hovedsak effektene av 2020-impulsene, og særlig den markerte økningen i overføringene dette året. Husholdningene tilpasser seg raskere til inntektsendringer i NORA enn i KVARTS. Samtidig er effekten på konsum av inntektsendringer på sikt større i KVARTS. I tillegg til store overføringer til husholdninger og bedrifter bidro impulsene fra direkte skatter og avgifter til den betydelige impulsen i 2020.3

Førsteårsvirkningen på fastlands-BNP av den negative budsjettimpulsen i 2021 anslås ulikt i de to modellene, til 0,1 pst. i KVARTS og -0,2 pst. i NORA. Dette har sammenheng med at høy vekst i skatteinntekter dette året har raskere gjennomslag i NORA. Begge modellberegningene tilsier at finanspolitikken i 2021 isolert har en aktivitetsdempende effekt i 2023, på hhv. -0,6 pst. og -0,7 pst. Det anslås negative impulser fra finanspolitikken også i 2022, men 2022-opplegget bidrar imidlertid ifølge begge modellene til økt aktivitet både i år (0,3 pst.) og neste år (0,2 pst. og 0,1 pst. i hhv. KVARTS og NORA).

Verken i KVARTS- eller NORA-beregningene er det tatt hensyn til at overføringer til arbeidsledige i stor grad er erstatning for tapt lønn, og derfor i mindre grad vil bli spart sammenliknet med hvordan husholdningssektoren i gjennomsnitt tilpasser seg ved inntektsøkninger. Dersom det forutsettes at overføringene til husholdningene (i første rekke dagpenger) gir umiddelbar økning i det private forbruket, fremskyndes den ekspansive effekten, og finanspolitikken virker raskere på aktiviteten. Målt samlet over de fire årene blir likevel den finanspolitiske effekten om lag den samme som vist i tabellene nedenfor.

1 KVARTS er en makroøkonometrisk modell estimert på norske data (i hovedsak tidsserier fra kvartalsvis nasjonalregnskapsstatistikk), jf. bl.a. vedlegg C i Bjertnæs, G., Brasch T. von, Cappelen, Å., Holmøy, E., Slettebø, O., Sletten, P. og Zhulanova, J. (2021) Covid 19, tapt verdiskaping og finanspolitikkens rolle. Statistisk sentralbyrå. Rapporter 2021/13. NORA er en dynamisk stokastisk generell likevektsmodell som er tallfestet på norske data med særlig fokus på å analysere virkninger av finanspolitikk, jf. NORA – A Microfounded Model for Fiscal Policy Analysis in Norway, tilgjengelig på regjeringen.no.

2 Budsjetteffektberegningene er basert på påløpte (primær) størrelser for hele offentlig forvaltning, dvs. kommuneforvaltningen og statsforvaltningen.

3 Modellsammenhengene som er benyttet i beregningene, bygger på historiske erfaringer. Beregningene fanger ikke opp hvordan ekstraordinære krisetiltak kan ha virket på konkurser og sysselsettingen under og på vei ut av pandemien. Aktivitetsvirkninger av oljeskattepakken fra juni 2020 er heller ikke inkludert i beregningene.

Tabell 3.11 Budsjettvirkninger på fastlands-BNP ifølge KVARTS. Prosent

Budsjettimpuls1

Virkninger på fastlands-BNP

2020

2021

2022

2023

2020

3,2

0,0

0,5

0,9

1,4

2021

-2,2

0,1

-0,2

-0,6

2022

-0,2

0,3

0,2

2023

-0,9

0,1

Samlet2

-0,2

0,0

0,6

1,0

1,1

Tabell 3.12 Budsjettvirkninger på fastlands-BNP ifølge NORA. Prosent

Budsjettimpuls1

Virkninger på fastlands-BNP

2020

2021

2022

2023

2020

3,2

0,3

0,5

0,6

0,7

2021

-2,2

-0,2

-0,5

-0,7

2022

-0,2

0,3

0,1

2023

-0,9

0,0

Samlet2

-0,2

0,3

0,3

0,4

0,0

1 Budsjettimpulsene i tabellen skiller seg fra den tradisjonelle «budsjettimpulsen» målt ved endringer i strukturelt oljekorrigert underskudd, blant annet fordi de automatiske stabilisatorene inkluderes og fordi de i tabellen tar utgangspunkt i påløpte størrelser for hele offentlig forvaltning (oljekorrigert).

2 På grunn av avrundinger kan summering av enkeltelementene ovenfor avvike fra summen presentert i denne raden.

Kilde: Finansdepartementet.

Boks 3.5 Stor usikkerhet i petroleumsinntektene og 3-prosentbanen fremover

Russlands krigføring i Ukraina og bruken av kutt i gassforsyningen for å ramme europeiske forbrukere har bidratt til svært høye energipriser. Spotprisene på naturgass har så langt i år vært på et historisk høyt nivå. Høye gasspriser innebærer at Norge får store inntekter fra petroleumsvirksomheten. Statens netto kontantstrøm, som overføres til Statens pensjonsfond utland, har aldri vært høyere og er anslått til 1 169 mrd. kroner i 2022.

Gitt forutsetningene om olje- og gassprisen som legges til grunn i denne meldingen, se avsnitt 2.5, anslås kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten å være svært høy også i 2023. Det videre forløpet for gassprisen og kontantstrømmen er svært usikkert. Utviklingen vil avhenge av en rekke forhold, blant annet krigen i Ukraina, Russlands holdning til å fortsette å holde igjen gasstilførselen til Europa og Europas evne til å omstille seg vekk fra gassimport fra Russland. Utsiktene kan endre seg kraftig på kort tid, både i positiv og negativ retning.

Figur 3.23 illustrerer potensielle 3-prosentbaner, gitt ulike forutsetninger om fremtidig kontantstrøm og fondsverdi. Figuren viser anslaget for 3-prosentbanen frem til 2030 fra Perspektivmeldingen 2021 (grå), sammen med en bane som er basert på et anslag for netto kontantstrøm der olje- og gassprisene er fremskrevet basert på terminprisene og annen markedsinformasjon (rød), samt en beregning der anslaget baseres på at gassprisene fra 2023 faller til gjennomsnittsnivået for perioden 2017–2021 (blå). Det siste alternativet ligger nært det som må regnes som kostnadene på lang sikt ved å bringe LNG fra USA til Europa, se nærmere omtale i avsnitt 2.5.

Utviklingen fremover er svært usikker, og figuren viser at utviklingen i gassprisene vil ha stor betydning for handlingsrommet i finanspolitikken på mellomlang sikt. Høyprisbanen ligger om lag 3,7 prosentenheter over banen fra perspektivmeldingen i 2030 og 1,3 prosentenheter over banen der gassprisene faller tilbake til mer normale nivåer. Avstanden ned til perspektivmeldingsbanen må også ses i sammenheng med at utgangsnivået for fondet i 2023 er vesentlig høyere enn det som var lagt til grunn i perspektivmeldingen, etter meget sterk oppgang i fondsverdien de siste årene. Det er stor usikkerhet om utviklingen i internasjonale finansmarkeder fremover, og fondsverdien kan falle betydelig på tross av økt kontantstrøm. Det vil også påvirke fondsuttaket og utviklingen i 3-prosentbanen.

Vi står i en ekstraordinær situasjon med krig i Europa, og det er for tidlig å legge til grunn at petroleumsinntektene i årene fremover vil endre utsiktene for handlingsrommet i finanspolitikken på mellomlang og lengre sikt. Finanspolitikken må ta høyde for den store usikkerheten og innrettes slik at påregnelige fall i fondsverdien ikke tvinger frem store kutt i budsjettutgiftene eller økning i skattene.

Last ned CSVFigur 3.23 Strukturelt underskudd og 3 pst.-baner basert på ulike forutsetninger om gassprisene. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.23 Strukturelt underskudd og 3 pst.-baner basert på ulike forutsetninger om gassprisene. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

1 I beregningen er det lagt til grunn at gassprisene fra 2023 faller til gjennomsnittsnivået for perioden 2017–2021.

Kilde: Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet.

Boks 3.6 Ulike måter å operasjonalisere den langsiktige rettesnoren for bruk av fondsmidler

Handlingsregelen uttrykker at bruken av fondsmidler over tid skal følge den forventede realavkastningen av SPU, anslått til 3 pst. I det enkelte år skal bruken av fondsmidler tilpasses den økonomiske situasjonen slik at finanspolitikken kan bidra til å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet. Svingninger i fondsverdien må også glattes ut over tid. Bruken av fondsmidler i det enkelte år avviker derfor fra den forventede realavkastningen.

I nasjonalbudsjettene de siste årene er det vist til at uttaket i normalår, som vil være de fleste år, bør ligge godt under 3 pst. for at fondsuttaket over tid skal være 3 pst. Å bruke mindre enn forventet realavkastning i normale tider vil gi en ekstra sparing som kan tæres på ved store tilbakeslag i økonomien eller dersom fondet skulle falle i verdi.

Figur 3.24 illustrerer hvordan bruken av fondsmidler, målt ved det strukturelle oljekorrigerte underskuddet, har utviklet seg sammenlignet med den langsiktige rettesnoren. I tillegg viser figuren noen ulike måter å operasjonalisere den langsiktige rettesnoren i handlingsregelen.

En mulig annen operasjonalisering av en rettesnor for bruk av fondsmidler kan ta utgangspunkt i fondets kontantstrømmer. Med fondets kontantstrømmer menes utbyttebetalinger fra aksjeinvesteringene, nominelle renteinntekter fra obligasjonsinvesteringene, og rente- og utbyttebetalinger fra investeringene i unotert eiendom og infrastruktur. I figur 3.24 vises fondets løpende inntekter.

Rådgivende utvalg for finanspolitiske analyser pekte på at en mulighet for å redusere usikkerheten om forventet realavkastning av fondet og gi en mer stabil bruk av fondsmidler kunne være å beregne et bærekraftig nivå på kontantstrømmene til fondet, jf. Uttalelse 2022.1 For aksjeporteføljen mente utvalget at man kunne ta utgangspunkt i kontantstrømmen fra selskapene fondet eier, dvs. selskapenes utbytte og tilbakekjøp av aksjer, og gjøre anslag på fremtidig realvekst i kontantstrømmene. En slik beregning er ikke inkludert i figur 3.24.

En alternativ metode for å beregne en bærekraftig kontantstrøm fra aksjeporteføljen er å ta utgangspunkt i selskapenes overskudd. Selskapenes overskudd er et mål på den underliggende verdiskapingen. Dersom bruken av fondsmidler for aksjer baseres på overskuddet (etter avskrivinger, rentekostnader og skatt) per aksje, vil realverdien av aksjonærens egenkapitalbeholdning (dvs. evne til å skape overskudd) opprettholdes. Til sammenligning sikter dagens rettesnor for bruk av fondsmidler mot å opprettholde den reelle markedsverdien av fondet over tid. På lang sikt vil imidlertid utviklingen i egenkapitalen og markedsverdien følge hverandre.

I figuren nedenfor vises en rettesnor hvor bruken av fondsmidler for aksjer er basert på selskapenes overskudd, målt ved den bokførte egenkapitalen multiplisert med egenkapitalavkastningen. Overskuddet varierer betydelig fra år til år og bør glattes, slik dagens rettesnor glattes ved at bruken av fondsmidler over tid følger porteføljens forventede realavkastning. I figuren er overskuddet glattet ved å beregne fem års rullerende gjennomsnitt for egenkapitalavkastningen. For obligasjoner er bruken av fondsmidler basert på inflasjonsjusterte kupongrenter.

Last ned CSVFigur 3.24 Strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd og ulike måter å operasjonalisere den langsiktige rettesnoren for bruk av fondsmidler1

Figur 3.24 Strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd og ulike måter å operasjonalisere den langsiktige rettesnoren for bruk av fondsmidler1

1 I 2001 var anslaget på forventet realavkastning 4 prosent. Fra og med Nasjonalbudsjettet 2018, lagt frem i oktober 2017, ble anslaget nedjustert til 3 prosent.

2 Beregningen av rettesnoren basert på glattet overskudd benytter den bokførte verdien av egenkapitalen ved inngangen til året multiplisert med et glidende gjennomsnitt av egenkapitalavkastningen på fem år fratrukket årlig gjennomsnittlig aksjeutvanning i perioden. Den bokførte egenkapitalen er beregnet ved å dividere markedsverdien med den relative prisingen av egenkapitalen (P/B). Både P/B og egenkapitalavkastningen er hentet fra MSCI. For obligasjoner er «uttaket» bestemt av renteinntektene fratrukket gjennomsnittlig inflasjon i fondets levetid, beregnet til 1,8 pst. årlig.

Kilde: NBIM, FTSE og Finansdepartementet.

Den langsiktige rettesnoren for bruk av fondsmidler skal ikke følges mekanisk fra år til år. I praktiseringen av handlingsregelen er det nødvendig med betydelig grad av skjønnsutøvelse for å gjøre gode avveiinger mellom hensynene i handlingsregelen.

Departementet arbeider løpende med vurderinger av bærekraften i statsfinansene, og arbeidet reflekteres blant annet i budsjettdokumenter og perspektivmeldinger, i tillegg til departementets arbeidsnotater. Det er viktig med en bred og solid forankring av det rammeverket finanspolitikken skal basere seg på. Retningslinjen for bruk av fondsmidler er et politisk styringsverktøy som skal forankre hensynene og avveiingene som gjøres ved bruk av fondsmidler over tid.

Etter departementets vurdering gir dagens operasjonalisering av handlingsregelen et godt utgangspunkt for å ivareta formålene i handlingsregelen, herunder en stabil økonomisk utvikling på kort og lang sikt. Samtidig vil departementet jobbe videre med å analysere egenskaper ved ulike utforminger av rettesnorer for bruk av fondsmidler, slik at man får et bredere og mer solid faglig grunnlag for å vurdere bærekraften i statsfinansene under handlingsregelen.

1 Kilde: Uttalelse 2022 fra Rådgivende utvalg for finanspolitiske analyser, 3. februar 2022.

Boks 3.7 Makroøkonomisk styring av kommunesektoren

Et godt samsvar mellom kommuneøkonomien og den overordnede økonomiske politikken sikres gjennom Stortingets vedtak om overføringer til kommunene og fastsettelsen av de kommunale skattørene, som bestemmer andelen av kommunenes inntekter fra skatt, samt gjennom lovkrav til kommunenes økonomiforvaltning.

Skatteinntektene fastsettes i hovedsak som en andel (skattøren) av skatten på alminnelig inntekt og formue for personlige skattytere. Siden 2011 har det vært et mål at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene i kommunesektoren, og skattørene er blitt tilpasset for å oppnå dette. Tilpasningen skjer i statsbudsjettet ved justeringer i skattøren basert på forventet utvikling i skatteinntektene det kommende året. Skatteandelen beregnes med utgangspunkt i at alle kommuner og fylkeskommuner benytter seg av maksimalsats for skattøren. Skatteanslaget som ligger til grunn for skattøren vil være usikkert. Kommunesektoren får gevinsten ved en bedre utvikling i skatteinntektene enn forutsatt, men må også bære risikoen for et eventuelt skattetap.

Nivået på frie inntekter bestemmes av Stortinget i forbindelse med de årlige statsbudsjettene. For å gi kommunene et utgangspunkt for hva de kan forvente av inntekter når de skal sette opp sine budsjetter, signaliseres det allerede i revidert nasjonalbudsjett for året før hvor mye regjeringen legger opp til at kommunene skal få i året som kommer. Det tas normalt ikke hensyn til uventede endringer (verken positive eller negative) i kommunenes skatteinntekter for inneværende år etter revidert nasjonalbudsjett når rammen for frie inntekter neste år foreslås i statsbudsjettet. Det bidrar til en mer stabil utvikling i kommunenes inntekter over tid.

Kommuneloven er et viktig verktøy for å sikre at kommunene forvalter sitt ansvar på en god måte. Kommuner og fylkeskommuner skal sørge for at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid. Balanse i kommunale budsjetter er viktig for stabiliteten i produksjonen av kommunale tjenester og for å ivareta lokal økonomisk handlefrihet, men også for å sikre samsvar mellom kommuneøkonomien og den overordnede økonomiske politikken og bidra til finansiell stabilitet.

3.2 Pengepolitikken

For å oppnå en god og stabil utvikling i økonomien over tid må de ulike delene av den økonomiske politikken ta hensyn til hverandre. Det er viktig at politikkområdene bygger på en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og hvordan politikken virker, både hver for seg og i samspill. Finanspolitikken besluttes av Stortinget etter forslag fra regjeringen, mens de pengepolitiske beslutningene er delegert til Norges Bank. Pengepolitikken har som oppgave å skape et nominelt ankerfeste for økonomien. Lav og stabil inflasjon er det beste bidraget pengepolitikken kan gi til velstand og økonomisk vekst over tid.

Pengepolitikken har samtidig en viktig rolle i konjunkturstyringen. Gjennom styringsrenten kan Norges Bank påvirke rentenivået i pengemarkedet og bankenes rente på innskudd og utlån til publikum. Renten virker på økonomien gjennom flere kanaler, blant annet gjennom valutamarkedet, priser på formuesobjekter og etterspørsel etter lån, forbruk og investeringer. Finanspolitikken bestemmer sammensetningen og nivået på statens utgifter og inntekter. Målet i finanspolitikken er å sikre tilgang til offentlige tjenester og velferdsordninger, og bidra til en stabil og bærekraftig utvikling i økonomien. Finanspolitikken påvirker etterspørselen direkte ved det offentliges kjøp av varer og tjenester, og indirekte, ved endringer i skatter og overføringer til private som påvirker etterspørselen fra husholdninger og bedrifter. Gjennom endringer i nivået på offentlige utgifter og skatter kan finanspolitikken brukes for å motvirke konjunktursvingninger.

Regjeringen kan, innenfor lovens rammer, sette mål for sentralbankvirksomheten, og har i en egen bestemmelse fastsatt blant annet at det operative målet for pengepolitikken er en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser. Mandatet for pengepolitikken ble modernisert i 2018. Endringen i 2018 fra den tidligere forskriften innebar at hensynet til produksjon og sysselsetting fikk en mer fremtredende rolle enn tidligere, og at hensynet til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser ble tatt inn. I all hovedsak var dette en modernisering av forskriften for å få den til å bli i samsvar med den praksis Norges Bank allerede hadde fulgt i flere i flere år. Endringene har fungert godt. Det er ikke behov for nye vurderinger av dette, men heller stabilitet rundt målene for pengepolitikken.

Norges Bank er uavhengig av regjeringen i utøvelsen av pengepolitikken, herunder i fastsettelse av styringsrenten, og kan bare instrueres i ekstraordinære situasjoner og gjennom særskilte prosedyrer. Norges Banks uavhengighet er på linje med sentralbanker i sammenlignbare økonomier. Utvalget som utredet den nye sentralbankloven (NOU 2017: 13), viste til at erfaringer, støttet av økonomisk teori, tilsier at det blir mer åpenhet, forutsigbarhet og langsiktighet dersom sentralbanken er uavhengig av sentralmyndighetene i bruken av virkemidler. Det har sammenheng med at det kan være lettere for en uavhengig sentralbank enn for en regjering å fatte beslutninger som kan være viktige på lang sikt, men ha kostnader på kort sikt.

Gjennom 2022 er pengepolitikken strammet kraftig til både i Norge og internasjonalt, og styringsrentene har blitt økt i større steg enn vanlig. Det har sin bakgrunn i at konsumprisveksten har tiltatt markert, og at et strammere arbeidsmarked har økt sannsynligheten for at prisstigningen får bredere feste fremover.

Etter å ha kuttet styringsrenten til 0 pst. under pandemien startet Norges Bank normaliseringen av styringsrenten i september 2021, med en renteheving til 0,25 pst. Styringsrenten ble hevet videre til 0,5 pst. i desember, og deretter til 0,75 pst. i mars 2022. I juni skrev Komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet i Pengepolitisk rapport at utsikter til mer varig høy prisvekst tilsier en raskere renteoppgang enn tidligere anslått, og komiteen hevet styringsrenten med 0,5 prosentpoeng til 1,25 pst. Komiteen la også frem en rentebane som var betydelig oppjustert fra mars. Ved rentemøtet i august hadde konsumprisveksten vært sterk gjennom sommeren, og ifølge komiteen var det behov for en klart høyere rente for å dempe presset i norsk økonomi og bringe inflasjonen ned mot målet. Norges Bank hevet derfor renten med 0,5 prosentpoeng også i august, til 1,75 pst. I september hadde prisveksten vært betydelig høyere enn ventet av Norges Bank. I Pengepolitisk Rapport 3/22 skrev komiteen at det er tydelige tegn til at økonomien kjøler seg ned, til tross for et stramt arbeidsmarked. Norges Bank hevet renten på nytt med 0,5 prosentpoeng, og renten er nå 2,25 pst. Komiteen skrev i pressemeldingen at en raskere renteoppgang nå vil redusere risikoen for at inflasjonen fester seg på et høyt nivå, og for at det blir behov for en kraftigere innstramming i pengepolitikken lenger frem. Videre skrev komiteen at pengepolitikken nå begynner å virke innstrammende på norsk økonomi, og at det kan tilsi å gå mer gradvis frem i rentesettingen fremover. Samtidig signaliserte komiteen at renten trolig vil heves videre i november, i lys av den høye prisveksten vi nå ser i norsk økonomi. Rentebanen fra Pengepolitisk rapport i september 2022 indikerer en rentebane som øker til rundt 3 pst. i løpet av vinteren.

Finansdepartementet gir sin vurdering av skjønnsutøvelsen i pengepolitikken i den årlige Finansmarkedsmeldingen. I Finansmarkedsmeldingen 2022 vurderte departementet at renteøkningene siden september 2021 er i tråd med bestemmelsen om pengepolitikken. Aktiviteten i norsk økonomi tok seg betydelig opp gjennom fjoråret, og den registrerte ledigheten falt. Sammen med utsikter til stadig høyere inflasjon tilsa det at perioden med ekstraordinært lav rente burde avsluttes. Norges Bank var tidligere ute enn mange andre sentralbanker med å starte normaliseringen av styringsrenten. Det ga et godt utgangspunkt da det ble behov for å øke renten raskere enn tidligere antatt.

Gjelden i norske husholdninger er høy, og renteøkninger kan bidra til å redusere deres konsum betydelig. Dersom inflasjonen fester seg på et høyt nivå, kan det bli nødvendig å stramme inn så kraftig at det kan utløse et økonomisk tilbakeslag og betydelig økt arbeidsledighet for å få kontroll på lønns- og prisveksten. For å unngå dette er det viktig at pengepolitikken reagerer raskt og med tilstrekkelig styrke, slik Norges Bank har signalisert. Samtidig bør politikkområdene spiller på lag, slik at ikke hele innstrammingen overlates til pengepolitikken. Finanspolitikken kan bidra til å dempe etterspørselen etter varer og tjenester, mens partene i arbeidslivet og frontfagsmodellen kan avlaste pengepolitikken gjennom en moderat lønnsvekst. Sammen kan det bidra til at renten ikke må settes opp mer enn nødvendig.

3.3 Finansiell stabilitet og makroregulering

3.3.1 Sårbarheter i det norske finansielle systemet

Høy gjeld og høye eiendomspriser er de største sårbarhetene i det norske finansielle systemet. I en lengre periode har husholdningenes gjeld vokst mye, og den er nå historisk høy i forhold til inntektene, se figur 3.25. Det er et tegn på at sårbarheter har bygget seg opp. Den høye gjelden i husholdningene gjør at en forholdsvis stor andel av deres inntekter går til å betjene renter og avdrag. Andelen vil trolig øke fremover, etter hvert som boliglånsrentene settes opp. De fleste husholdninger bør ha tatt høyde for disse renteøkningene, gitt det lave rentenivået. Det er likevel usikkert hvordan husholdningene vil tilpasse seg de økte rentene. Flytende renter på boliglån er langt vanligere i Norge enn i andre land. Effekten av renteøkninger for norske husholdninger er derfor større enn i de fleste andre OECD-land, og større enn tidligere, siden gjelden er høyere.

Last ned CSVFigur 3.25 Husholdningenes gjeldsbelastning1, gjeldsbetjeningsgrad2 og rentebelastning3. 1. kv. 1983 – 2. kv. 2022

Figur 3.25 Husholdningenes gjeldsbelastning1, gjeldsbetjeningsgrad2 og rentebelastning3. 1. kv. 1983 – 2. kv. 2022

1 Gjeldsbelastning er lånegjeld i prosent av disponibel inntekt.

2 Gjeldsbetjeningsgraden er renteutgifter og beregnede avdrag i prosent av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

3 Rentebelastning er renteutgifter i prosent av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

Kilde: Norges Bank.

Utviklingen i husholdningenes gjeld og prisutviklingen i boligmarkedet henger tett sammen og kan gjensidig forsterke hverandre. Vekst i boligprisene gir økt boligformue, som gir mulighet til å ta opp mer lån med pant i bolig. Boligprisene i Norge har steget kraftig over flere år, se figur 3.26, og er på et høyt nivå målt i forhold til inntekt. Aktiviteten i boligmarkedet var høy gjennom pandemien, med sterk vekst i prisene og rekordomsetning. Gjennom høsten i fjor avtok boligprisveksten, men prisveksten har igjen vært høy i 2022. Innstramminger i pengepolitikken tilsier at veksten i boligpriser vil avta fremover, og den høye prisveksten gjennom året kan ha økt risikoen for fall. Sterk boligprisvekst kan også ha uheldige fordelingsvirkninger. Høy boligprisvekst gjør det vanskeligere å komme inn i boligmarkedet, mens de som allerede eier bolig, får økt sin formue betydelig.

Last ned CSVFigur 3.26 Boligpriser i forhold til disponibel inntekt1. Prosent. 1. kv. 1983 – 2. kv. 2022. Indeks. 4. kv. 1998 = 100

Figur 3.26 Boligpriser i forhold til disponibel inntekt1. Prosent. 1. kv. 1983 – 2. kv. 2022. Indeks. 4. kv. 1998 = 100

1 Disponibel inntekt per innbygger (15–74).

Kilde: Norges Bank.

Kraftig vekst i prisene på næringseiendom de siste årene har også bidratt til økt sårbarhet i det norske finansielle systemet. Næringseiendom står for den største andelen av bankenes utlån til ikke-finansielle foretak og er den sektoren som historisk har påført bankene størst tap. Prisveksten på næringseiendom med svært god beliggenhet i Oslo falt etter pandemiutbruddet i mars 2020, men nedgangen ble raskt hentet inn igjen. Fremover kan økte risikopremier utløse et fall i prisene på næringseiendom.

Norske banker er solide og lønnsomme. Bankene opprettholdt kredittilbudet til husholdninger og foretak gjennom pandemien og er godt rustet til å gjøre det også fremover. I takt med det økende rentenivået, har bankene fått større renteinntekter, se boks 3.8. Samtidig har utlånstapene, til dels som følge av tilbakeføringer av tidligere tapsavsetninger, vært svært lave. Fremover kan økte renter bidra til høyere netto renteinntekter, som er bankenes viktigste inntektskilde. Økte renter og høy inflasjon kan imidlertid svekke mange låntakeres økonomi, noe som kan føre til økt kredittrisiko for bankene.

Finanstilsynets stresstest fra juni 2022 viser at mange norske banker kan bryte det samlede kravet til ren kjernekapital i et alvorlig stresscenario. Det er hovedsakelig økte tap på utlån til husholdninger og særlig bedrifter som svekker soliditeten i bankene i stresscenarioet. I dette scenarioet forutsettes blant annet økt inflasjon og kraftige rentehevinger, innstramming i privat konsum, lavere økonomisk aktivitet og økt arbeidsledighet. Tilbakeslaget i scenarioet gir et markert fall i bolig- og næringseiendomsprisene, og det norske aksjemarkedet faller med 25 pst. på tre år. Tapene i stresscenarioet er høye, men lavere enn under bankkrisen på 1990-tallet.

Bankene finansierer seg i betydelig grad i finansmarkedene gjennom å utstede sertifikater og obligasjoner. Markedsfinansiering gir bankene en mer fleksibel likviditetsstyring, men gjør dem samtidig mer utsatt for markedsuro. Rundt 60–70 pst. av markedsfinansieringen er langsiktig, med en løpetid på over ett år. Det bidrar til økt motstandsdyktighet, og bankene oppfyller likviditetskravene med god margin, se figur 3.27.

Omtrent halvparten av markedsfinansieringen består av obligasjoner med fortrinnsrett (OMF), i hovedsak med sikkerhet i pant i bolig. Utviklingen i boligmarkedet er dermed en risikofaktor for bankenes mulighet for å finansiere seg med OMF. Samtidig eier norske banker en betydelig andel av hverandres OMF, siden slike papirer kan medregnes til å oppfylle likviditetskrav. Det innebærer at norske banker er tett sammenkoblet. Dersom mange banker har behov for å selge OMF samtidig, kan både verdi og likviditet falle. Et kraftig tilbakeslag i boligmarkedet kan forsterke en slik nedgang. Denne sårbarheten skal motsvares av bankenes kapitalkrav, herunder systemrisikobufferkravet.

3.3.2 Makroregulering og krav til bankene

Det viktigste virkemiddelet for å forebygge finansiell ustabilitet er rammebetingelser som sikrer at bankene er solide og driver forsvarlig. Reguleringen av finanssektoren har tradisjonelt vært rettet inn mot å sikre god soliditet i den enkelte bank. I årene etter finanskrisen er det også lagt vekt på å styrke overvåkingen og reguleringen av finanssystemet som helhet, ofte omtalt som makroregulering. Virkemidlene i makroreguleringen er ment å redusere systemrisiko som oppstår i samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien, eller mellom ulike deler av finanssystemet. Målet er å redusere sannsynligheten for kriser og dempe konsekvensene dersom kriser oppstår. Makroreguleringen er nærmere omtalt i kapittel 2.4 i Finansmarkedsmeldingen 2022.

Makroreguleringen skal særlig bidra til å dempe oppbygging av finansielle ubalanser og forhindre at kredittilbudet reduseres for mye ved makroøkonomiske tilbakeslag. Kravene må derfor tilpasses den økonomiske utviklingen, og ved alvorlige forstyrrelser kan det være avgjørende å handle raskt.

Krav til utlånspraksis

De fleste finansielle kriser, både internasjonalt og i Norge, har oppstått etter perioder med sterk vekst i formuespriser og rask oppbygging av gjeld. For å bidra til en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld, har Finansdepartementet siden sommeren 2015 satt rammer for bankenes utlånspraksis når de innvilger boliglån. Utlånsforskriften setter grenser for hvor stort et lån med pant i bolig kan være i forhold til boligens verdi (belåningsgrad) og hvor stor gjelden kan være i forhold til låntakerens inntekt. Forskriften stiller også krav om avdragsbetaling for lån med høy belåningsgrad og stresstesting av gjeldsbetjeningsevnen. Etter at kravene i forskriften ble innført, er det blitt færre husholdninger som tar opp svært høye lån i forhold til inntekt eller boligens verdi. Forskriften gir bankene fleksibilitet til å innvilge en viss andel lån hvert kvartal som ikke oppfyller alle kravene i forskriften. I Oslo kan 8 pst. av en banks utlån hvert kvartal være lån som ikke oppfyller alle kravene, mens fleksibilitetskvoten er 10 pst. i resten av landet.

Høy forbruksgjeld, som for mange kommer på toppen av høy boliggjeld, kan øke risikoen for finansiell ustabilitet. Det har siden 2017 blitt gjennomført en rekke tiltak som har bidratt til et mer velfungerende forbrukslånsmarked, som krav om rapportering til og bruk av gjeldsinformasjonsforetakene. Siden februar 2019 har det også vært stilt krav til bankenes utlånspraksis for forbrukslån i forskrift. Utlånsvolumet i det norske forbrukslånsmarkedet har falt gradvis gjennom flere år, men nedgangen har flatet ut de siste kvartalene. Basert på Finanstilsynets utvalgsundersøkelse blant foretak som tilbyr forbrukslån, falt utlånsvolumet til norske kunder med 4,1 pst. fra første halvår 2021 til første halvår 2022. Det høye misligholdet av forbrukslån tilsier imidlertid at det er mange låntakere som ikke klarer å betjene gjelden de har tatt opp, noe som gir grunn til uro. Misligholdet har falt noe det siste året og lå ved utgangen av første halvår 2022 på 9,9 pst. for det samlede utvalget, mot 13,2 pst. året før. Nedgangen er ifølge Finanstilsynet påvirket av økning i salg av misligholdte porteføljer, samt redusert utlånsaktivitet. Kommende regelverksendringer, blant annet i gjeldsordningsregelverket, kan bidra til bedre håndtering av gjeldsutfordringer fremover.

Siden 1. januar 2021 har reguleringen av bankenes utlånspraksis for bolig- og forbrukslån vært samlet i utlånsforskriften. Forskriften gjelder til 31. desember 2024 og evalueres høsten 2022. Finanstilsynet har avgitt sin vurdering av behovet for endringer i forskriften ut fra hensynet til finansiell stabilitet. Forslaget sendes på høring.

Krav til soliditet

Solide banker har evne til å tåle tap uten å måtte stramme vesentlig inn på kredittpraksisen under et makroøkonomisk tilbakeslag. Kapitalkravene for norske banker har lenge vært høyere enn i mange andre land, blant annet motivert av erfaringene fra den norske bankkrisen på 1980- og 1990-tallet. God soliditet i bankene var en styrke for norsk økonomi under den internasjonale finanskrisen i 2008 og i den usikre situasjonen i norsk økonomi etter pandemiutbruddet i mars 2020. De siste årene har norske banker styrket sin soliditet betydelig i takt med økte kapitalkrav, se figur 3.27. Gjennomsnittlig kapitaldekning er langt over de kravene myndighetene har satt til kapitaldekning. Det har vært mulig på grunn av gode resultater og lave tap etter en lengre periode med god utvikling i norsk økonomi, se boks 3.8. Mesteparten av økningen i kapitalkravene etter finanskrisen består av ulike bufferkrav på toppen av minstekravet. Bufferkravene er virkemidler i makroreguleringen og retter seg mot ulike former for systemrisiko. Bufferkravene kan reduseres eller slås helt av ved behov, gitt at de spesifikke risikoene som bufferkravene retter seg mot, er redusert.

Boks 3.8 Den økonomiske utviklingen i finansforetakene

God utvikling i norsk økonomi har bidratt til at bankene over flere år har hatt lave utlånstap, god tilgang til finansiering og gode resultater. Særlig økte netto renteinntekter bidro til noe forbedret lønnsomhet i første halvår i år sammenlignet med samme periode i fjor. Bankene fikk et samlet overskudd før skatt på 38 mrd. kroner i første halvår, om lag 3 mrd. mer enn i samme periode i fjor. De utenlandske bankenes filialer i Norge oppnådde også noe sterkere resultater enn i samme periode i fjor.

For norske banker og filialer av utenlandske banker samlet var utlånsveksten 7,3 pst. ved utgangen av første halvår, en økning i veksttakten på 2,6 prosentpoeng fra ett år tilbake. Det er særlig utlån til bedriftskundene som har tiltatt. Norske banker hadde en utlånsvekst til innenlandske bedriftskunder på 10,8 pst. ved utgangen av juni, mens veksten fra de utenlandske filialene var 7,2 pst. Utlånsveksten i norske banker til innenlandske bedriftskunder er den høyeste siden 2009. Til personkunder hadde norske banker en tolvmånedersvekst i utlånene på 4,8 pst. ved utgangen av juni, mens filialene hadde en vekst på 3,3 pst.

Verdifall i aksjemarkedene bidro til svakere resultater i livsforsikringsforetakene og pensjonskassene sammenlignet med første halvår 2021. Livsforsikringsforetakene hadde et verdijustert underskudd før skatt på 10,2 mrd. kroner, mot et overskudd på 18,3 mrd. kroner i samme periode året før. Pensjonskassenes verdijusterte resultat falt fra et overskudd på 13,3 mrd. kroner til et underskudd på 22,5 mrd. kroner. Livsforsikringsforetakene og pensjonskassenes bokførte resultat før skatt utgjorde henholdsvis 72 mill. og -5,7 mrd. kroner i første halvår, sammenlignet med 6,2 mrd. og 6,1 mrd. kroner i samme periode i fjor. Skadeforsikringsforetakene hadde også litt svakere resultater i første halvår 2022 enn i samme periode i fjor. Overskuddet før skatt ble redusert fra 7,7 mrd. til 6,3 mrd. kroner.

Bankene har de siste årene bygget opp soliditeten betydelig, se avsnitt 3.3.2. Forsikringsforetakene har siden 2016 vært underlagt de såkalte Solvens II-kravene, og har i hovedsak klart overgangen fra tidligere krav bra. Ved utgangen av andre kvartal 2022 hadde livsforsikrings- og skadeforsikringsforetakene en såkalt solvenskapitaldekning på henholdsvis 246 og 206 pst., godt over kravet på 100 pst. Pensjonskassene ble underlagt tilsvarende krav i januar 2019. Solvenskapitaldekningen i pensjonskassene var 186 pst. ved utgangen av andre kvartal 2022.

Last ned CSVFigur 3.27 Ren kjernekapital i prosent av risikovektede eiendeler (ren kjernekapitaldekning) i norske banker og minste- og bufferkrav til ren kjernekapitaldekning

Figur 3.27 Ren kjernekapital i prosent av risikovektede eiendeler (ren kjernekapitaldekning) i norske banker og minste- og bufferkrav til ren kjernekapitaldekning

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Det motsykliske kapitalbufferkravet skal tilpasses situasjonen i norsk økonomi. Kravet skal som hovedregel settes mellom 0 og 2,5 pst. Det er Norges Bank som fastsetter kravet til motsyklisk kapitalbuffer. For å motvirke at bankene strammet inn sin utlånspraksis som følge av pandemiutbruddet, ble kravet i mars 2020 satt ned fra 2,5 pst. til 1 pst. Siden har kravet økt igjen, og fra 31. mars 2023 er kravet 2,5 pst.

Systemrisikobufferkravet skal fastsettes ut fra mer strukturell sårbarhet. Slik sårbarhet er av mer langvarig karakter enn sykliske sårbarheter, og ofte relatert til høye nivåer heller enn sterk vekst. Eksempler på strukturelle sårbarheter er høy husholdningsgjeld og tett sammenkoblede banker. Finansdepartementet besluttet i desember 2019 å øke kravet til systemrisikobuffer fra 3 til 4,5 pst. Kravet trådte i kraft ved utgangen av 2020 for bankene som bruker interne risikomodeller (IRB-banker), og vil gjelde fra utgangen av 2022 for de andre bankene. I tråd med EØS-reglene vil Finansdepartementet vurdere nivået på systemrisikobufferkravet annethvert år fremover, basert på råd fra Norges Bank. Det første rådet fra Norges Bank skal komme høsten 2022.

Krav til likviditet

Større likviditetsreserver og mer langsiktig finansiering gjør bankene mer motstandsdyktige mot markedsuro, og mindre avhengige av kortsiktig finansiering og likviditet fra sentralbanker. Basert på erfaringene fra den internasjonale finanskrisen er det i EU og Norge innført krav om at bankene må ha nok likvide eiendeler til å dekke 100 pst. av utbetalingene gjennom en 30-dagers hypotetisk stressperiode i finansieringsmarkedene (likviditetsreservekrav). Det er også et krav om stabil og langsiktig finansiering av lite likvide eiendeler («net stable funding ratio», NSFR). Kravet innebærer at tilgjengelig stabil finansiering skal være minst like stor som nødvendig stabil finansiering. NSFR er uttrykt som en brøk som skal være minimum 100 pst. Norske banker oppfyller samlet sett begge krav med god margin, se figur 3.28.

Last ned CSVFigur 3.28 Likviditetsreserve og langsiktig finansiering i prosent av lite likvide eiendeler i (NSFR-dekning) i norske banker1

Figur 3.28 Likviditetsreserve og langsiktig finansiering i prosent av lite likvide eiendeler i (NSFR-dekning) i norske banker1

1 LCR-kravet ble innført gradvis fra 2015 til 2017, mens NSFR-kravet ble innført i 2022.

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

3.4 Sysselsettings- og inntektspolitikken

3.4.1 Sysselsettingspolitikken

Regjeringen legger vekt på at alle som kan og vil jobbe, skal få mulighet til det. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Sysselsettingspolitikken skal, sammen med den øvrige økonomiske politikken, bidra til høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. For å få bærekraft i velferdsordningene legger regjeringen vekt på arbeidslinjen. Arbeid utjevner sosiale forskjeller og motvirker fattigdom. Regjeringen vil, i samarbeid med partene i arbeidslivet, bidra til et seriøst og organisert arbeidsliv.

Den kraftige bedringen i arbeidsmarkedet har ført til at arbeidsledigheten er kommet ned på et svært lavt nivå. Etterspørselen etter arbeidskraft er høy. Mange arbeidsgivere har store problemer med å skaffe kvalifisert arbeidskraft til ledige stillinger. Sysselsettingspolitikken må da legge til rette for at flere kan delta i arbeidsmarkedet, slik at tilbudet av arbeidskraft øker, og at arbeidsledige kommer seg raskt ut i jobb. Det stramme arbeidsmarkedet gir gode muligheter for at utsatte grupper som står lengre fra arbeidsmarkedet, for eksempel på grunn av manglende kvalifikasjoner eller helseproblemer, kan komme i jobb. Derfor vrir regjeringen innsatsen ved å ta ned ordinære arbeidsmarkedstiltak og satse på målrettet arbeid overfor disse gruppene.

Tiltak for å få flere i arbeid

I tråd med Hurdalsplattformen vil regjeringen innføre en ny ungdomsgaranti for personer under 30 år. Den omfatter både arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne. Ungdomsgarantien skal sikre tidlig innsats og systematisk oppfølging med sikte på å få flere unge i jobb. Regjeringen foreslår videre å øke bevilgningen til individuell jobbstøtte (IPS) for personer med psykiske lidelser og/eller rusproblemer og igangsette et forsøk med en tilskuddsordning for å stimulere til utvidet samarbeid mellom Nav-kontor og fylkeskommunen om tilrettelagt videregående opplæring. Regjeringen ønsker at flere skal kunne ta fagbrev, og foreslår økt tilskudd for at flere skal få læreplass, og en økning av tilskuddet til ordningen Fagbrev på jobb.

Arbeidsmarkedstiltak er viktig for å få flere med i arbeidslivet. De fleste som blir arbeidsledige, er bare ledige i kortere perioder og har i liten grad behov for bistand for å komme i jobb. Utsatte grupper vil derimot kunne ha særskilt behov for å delta på arbeidsmarkedstiltak, blant annet for å skaffe seg nødvendig erfaring og kompetanse for å få innpass i arbeidsmarkedet.

Omfanget av arbeidsmarkedstiltak skal tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet. Sysselsettingen har økt betydelig det siste året. Antallet langtidsledige har blitt betydelig redusert, og mange som har stått utenfor arbeidsstyrken, har nå blitt sysselsatt. Antallet ledige stillinger har så langt i år vært på et svært høyt nivå. Det er stort behov for arbeidskraft i flere deler av arbeidsmarkedet, samtidig som det er lav tilgang på nye arbeidssøkere. For å dekke den sterke etterspørselen etter arbeidskraft er det viktig at arbeidsledige raskt kommer ut i jobb, og at tiltak målrettes mot personer med særlige behov for bistand.

I lys av den lavere arbeidsledigheten ble tiltaksnivået redusert i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2022, se figur 3.29. Den registrerte arbeidsledigheten ventes å ligge på et svært lavt nivå til neste år. I lys av dette foreslås det å redusere bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak ytterligere. Regjeringens forslag gir rom for å gjennomføre om lag 55 500 plasser i gjennomsnitt i 2023. Det er 1 100 færre plasser enn planlagt nivå for andre halvår 2022. Innenfor det planlagte tiltaksnivået prioriteres personer med nedsatt arbeidsevne, samt unge, langtidsledige og innvandrere fra land utenfor EØS, herunder flyktninger fra Ukraina.

Last ned CSVFigur 3.29 Arbeidsmarkedstiltak for arbeidssøkere

Figur 3.29 Arbeidsmarkedstiltak for arbeidssøkere

1 Det er beregningsteknisk lagt til grunn om lag 11 000 tiltaksplasser for arbeidssøkere i 2023.

Kilde: Nav og Finansdepartementet.

Arbeidsmarkedstiltakene må brukes på en effektiv måte for å få flest mulig raskt ut i jobb. Sysselsettingsutvalget pekte på at det var behov for mer kunnskap om effekter av arbeidsmarkedstiltak, og at det også er behov for nytte-kostnadsanalyser. Regjeringen legger opp til en områdegjennomgang av arbeidsmarkedstiltak i 2023. Formålet er å vurdere om det er mulig å oppnå raskere og mer stabil tilknytning til arbeidslivet for flere gjennom mer effektiv og kunnskapsbasert bruk av arbeidsmarkedstiltak.

Helserelaterte ytelser

Den samlede andelen som mottar helserelaterte trygdeytelser, har holdt seg på et høyt nivå over flere år. Ved utgangen av 2021 mottok i underkant av 18 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år enten sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd, se figur 3.30. Det er om lag uendret fra året før, men høyere enn i 2019. Økningen siden 2019 må blant annet ses i sammenheng med at midlertidige regelverksendringer under pandemien har bidratt til redusert avgang fra ordningen med arbeidsavklaringspenger. Langvarig sykefravær eller mottak av arbeidsavklaringspenger øker sannsynligheten for at personer mister fotfestet i arbeidsmarkedet.

Last ned CSVFigur 3.30 Mottakere av helserelaterte trygdeytelser. Antall (1 000) og prosent

Figur 3.30 Mottakere av helserelaterte trygdeytelser. Antall (1 000) og prosent

Kilde: Nav.

Regjeringen legger vekt på å få flere mottakere av helserelaterte trygdeytelser over i ordinært arbeid. Blant nye mottakere av uføretrygd er det få som får innvilget en gradert ytelse, og andelen er særlig lav blant unge, se figur 3.31. Regjeringen vil gjøre det lettere å kombinere arbeid og trygd. Som et ledd i dette foreslår regjeringen et avgrenset forsøk med arbeidsorientert uføretrygd for nye unge uføre. Målgruppen for forsøket er unge uføre som har kapasitet til å arbeide noe, men som ikke har realistiske muligheter til å komme i arbeid på ordinære vilkår. De som omfattes av forsøket, vil få tett oppfølging fra Nav, samtidig som det gis adgang til ansettelse med trygdejustert lønn. Det innebærer at lønnen kan fastsettes ut fra arbeidsevnen, og timelønnen fra arbeidsgiver kan dermed være lavere enn på ordinære vilkår. Lønnsutgifter som er tilpasset unge uføres produktivitet, kan gjøre det enklere for denne gruppen å få innpass i arbeidslivet. De som omfattes av forsøket, vil få inntektssikring mens de søker arbeid og vil kombinere trygdejustert lønn med gradert uføretrygd når de kommer i jobb. Det vil gi en samlet inntekt fra gradert uføretrygd og arbeidsinntekt som er høyere enn vedkommende ville fått med 100 pst. uføretrygd.

Last ned CSVFigur 3.31 Nye mottakere av uføretrygd etter uføregrad. Prosentandel. 1. halvår 2022

Figur 3.31 Nye mottakere av uføretrygd etter uføregrad. Prosentandel. 1. halvår 2022

Kilde: Nav.

Intensjonsavtalen for et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) har som mål å redusere sykefravær og hindre frafall fra arbeidslivet. I IA-avtalen som gjelder ut året 2022, er det et mål at sykefraværet skal reduseres med 10 pst. sammenlignet med årsgjennomsnittet i 2018. Justert for influensa- og koronarelaterte diagnoser var det samlede sykefraværet i andre kvartal 2022 noe høyere enn gjennomsnittet i 2021, og også høyere enn i 2018. Dagens IA-avtale gjelder for 2019–2022. Regjeringen har innledet drøftinger med partene i arbeidslivet om hvordan denne avtalen skal tas videre.

Et trygt og seriøst arbeidsliv

Regjeringen prioriterer tiltak og virkemidler for å styrke arbeidstakeres rett til faste ansettelser og vil legge til rette for et trygt, seriøst og organisert arbeidsliv. Regjeringen foreslår 30 mill. kroner i 2023 til tiltak for å redusere useriøsitet og sosial dumping i 2023, herunder en betydelig økning i bevilgningen til Arbeidstilsynet. I tråd med Hurdalsplattformen har regjeringen lagt frem en handlingsplan mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet.

Heltid skal være hovedregelen i det norske arbeidsmarkedet. I 2021 arbeidet 26 pst. av alle sysselsatte deltid. Deltid er mer utbredt i enkelte næringer og yrker. Fra 1. juli 2022 er det innført flere endringer for å styrke retten til heltid i arbeidslivet. Den generelle adgangen til midlertidige ansettelser er fjernet fra samme dato. Regjeringen vil øke kunnskapen om hva slags tiltak som kan bidra til ytterligere bruk av heltid og foreslår en treårig satsing til forsøk med å redusere bruken av deltid.

For å øke antallet faste ansettelser har regjeringen fremmet flere forslag til tiltak og endringer i regelverket for inn- og utleie fra bemanningsforetak. Forslagene omfatter en generell innstramming i adgangen til innleie fra bemanningsforetak. Innenfor enkelte sektorer vil regjeringen vurdere at det åpnes for en avgrenset unntaksadgang, for eksempel innenfor helse- og omsorgssektoren. Det samme gjelder innleie av eksperter og spisskompetanse. Regjeringen vil videre forskriftsfeste et forbud mot innleie fra bemanningsforetak til bygningsarbeid på byggeplasser i Oslo-området med virkning fra 2023. Det legges i den forbindelsen opp til overgangsordninger for allerede inngåtte kontrakter.

3.4.2 Det inntektspolitiske samarbeidet

En velfungerende lønnsdannelse og det inntektspolitiske samarbeidet legger til rette for at vi over tid kan ha høy sysselsetting og lav arbeidsledighet, og samtidig en moderat lønnsvekst. Partene har ansvaret for å gjennomføre lønnsoppgjørene. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende arbeidsmarked. Lønnsoppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor (det såkalte frontfaget) forhandler først og danner en norm for lønnsveksten i forhandlingsområdene som følger etter. Det bidrar til at lønnsveksten i økonomien samlet ikke blir høyere enn det konkurranseutsatt virksomhet kan leve med over tid. Regjeringens kontaktutvalg og det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) er sentrale møteplasser for det inntektspolitiske samarbeidet mellom myndighetene og partene i arbeidslivet. Dette samarbeidet er viktig for å bygge en felles forståelse av den økonomiske situasjonen.

Et strammere arbeidsmarked bidro til å trekke opp lønnsveksten i fjor. Ifølge nasjonalregnskapet økte gjennomsnittlig årslønn med 3,5 pst. i 2021 for økonomien samlet, etter en vekst på 3,1 pst. det foregående året. Pandemien har gitt store endringer i sysselsettingen de to siste årene, med sterk nedgang i 2020 og deretter oppgang i sysselsettingen blant yrkesgrupper med lavere lønn. Disse endringene påvirker den samlede lønnsveksten. Sysselsettingen har så langt i år økt kraftig i flere næringer hvor lønnsnivået er lavere enn gjennomsnittet. Denne sammensetningseffekten vil isolert sett bidra til å redusere samlet lønnsvekst i år. På den annen side er arbeidsmarkedet nå svært stramt, og mange arbeidsgivere har problemer med å rekruttere arbeidskraft. Det trekker i retning av økt lønnsvekst.

Partene i frontfaget kom i år til enighet innenfor en ramme for årslønnsveksten i industrien på 3,7 pst. I andre områder, herunder offentlig sektor, er det blitt enighet innenfor eller noe over frontfagsrammen. I første halvår 2022 økte månedslønnen, som utover avtalt månedslønn også omfatter uregelmessige tillegg og bonuser, med 3,5 pst. i forhold til samme periode i fjor. Arbeidsmarkedet er svært stramt, og i flere næringer har arbeidsgivere store problemer med å rekruttere arbeidskraft. Det kan føre til at de byr opp lønnen for å bemanne de ubesatte stillingene. Arbeidsledigheten ventes å holde seg svært lav i 2023. Historisk har et så lavt nivå på ledigheten vært sammenfallende med høy lønnsvekst, se figur 3.32. Det vil trolig føre til at den samlede lønnsveksten tar seg noe opp fremover. Selv om veksten i økonomien avtar, kan det ta noe tid før lønnsveksten kommer ned. I denne meldingen legges det til grunn at årslønnen øker med 3,9 pst. i år og med ytterligere 4,2 pst. i 2023. Det er viktig at partene i arbeidslivet bidrar til moderate lønnsoppgjør i den situasjonen norsk økonomi nå står, slik at prisveksten kan komme ned samtidig som vi bevarer en lav ledighet og en høy sysselsetting.

Last ned CSVFigur 3.32 Årslønnsvekst (pst.) og registrert arbeidsledige (pst. av arbeidsstyrken)

Figur 3.32 Årslønnsvekst (pst.) og registrert arbeidsledige (pst. av arbeidsstyrken)

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Nav og Finansdepartementet.

Over tid har lønnsveksten vært høyere enn prisveksten, noe som har gitt betydelig reallønnsvekst. Reallønnsveksten var særlig høy på begynnelsen av 2000-tallet. Etter 2007 har reallønnen økt vesentlig mindre og vært mer på linje med våre naboland, se figur 3.33.

Last ned CSVFigur 3.33 Gjennomsnittlig årlig prosentvis vekst i reallønn

Figur 3.33 Gjennomsnittlig årlig prosentvis vekst i reallønn

Kilde: OECD.

3.5 Statens gjeldsforvaltning

3.5.1 Statens lånebehov og målsettingen for gjeldsforvaltningen

Staten låner i norske kroner for å finansiere blant annet netto utlån i statsbankene og avdrag på statens gjeld. Når staten låner i norske kroner samtidig som den sparer i Statens pensjonsfond utland (SPU), er det for å fremme en stabil utvikling i norsk økonomi. Bruk av petroleumsinntekter i tråd med handlingsregelen legger til rette for stabile forventninger i valutamarkedet.

I tråd med lov om Statens pensjonsfond blir det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet dekket ved en overføring fra SPU. Avdrag på statsgjelden og netto utlån i statsbankene mv. blir dekket ved nye låneopptak og/eller ved å trekke på statens kontantbeholdning. Staten har et brutto finansieringsbehov på 3,2 mrd. kroner i 2023, se kapittel 7 i Prop. 1 S (2022–2023) Statsbudsjettet 2023.

Målet for statens gjeldsforvaltning er å dekke statens lånebehov til så lave kostnader som mulig, samtidig som det tas hensyn til den risikoen staten påtar seg i forbindelse med låneopptakene. Innenfor denne overordnede målsettingen legges det vekt på at statens opplåning skal bidra til å opprettholde og utvikle velfungerende og effektive finansmarkeder i Norge.

3.5.2 Hovedtrekk ved statens gjeldsstrategi

Finansdepartementet har ansvaret for forvaltningen av statens gjeld. Basert på et mandat fra departementet har Norges Bank ansvaret for den operative gjennomføringen av forvaltningen. Banken skal gjennomføre låneopptak innenfor rammer gitt av Finansdepartementet, herunder bidra til et velfungerende annenhåndsmarked for statspapirer og eventuelt inngå derivatavtaler som rentebytteavtaler.

Staten dekker behovet for langsiktig finansiering ved å selge omsettelige og langsiktige lånepapirer med fast rente (statsobligasjoner) i det innenlandske markedet. Staten låner også kortsiktig i markedet gjennom salg av statskasseveksler, som er lån med løpetid på inntil ett år. At det utstedes både langsiktige og kortsiktige lån, medvirker til at det tilbys statspapirer med et bredt spenn av ulike løpetider i markedet.

Staten har normalt avgrenset låneopptakene til løpetider på inntil ti år, men det kan også være aktuelt å utstede lån med lengre løpetid. Det legges vanligvis ut et nytt tiårig lån hvert år. Lånene bygges gradvis opp ved utvidelser. Det er ønskelig å begrense antall «serier» eller «referanselån» i obligasjonsmarkedet, slik at disse kan bygges opp til tilstrekkelig store beløp. Det gjør det mulig for aktørene i markedet å handle relativt store poster uten at prisene i markedet blir påvirket, noe som reduserer risikoen for investorene og dermed også deres avkastningskrav. Det er normalt utestående fire statskasseveksler med ulik løpetid. I tillegg til å gi gunstige lånevilkår for staten samlet sett, gir statens lånestrategi også en sammenhengende rentekurve uten kredittrisiko som kan tjene som et utgangspunkt for prising av andre lån med ulik rentebinding. Statens tilbud av statspapirer bidrar på denne måten til å gjøre finansmarkedet i Norge mer effektivt.

I statsgjeldsforvaltningen legges det vekt på å gi aktørene i markedet god informasjon om statens lånestrategi. Et låneprogram med kalender for auksjoner i statsobligasjoner og statskasseveksler blir normalt publisert for ett år av gangen i desember året før, sammen med planlagt opplåning for året. Kalenderen er ikke bindende, noe som innebærer at auksjoner kan avlyses eller suppleres. Ved inngangen til hvert kvartal gis det informasjon om planlagt opplåningsvolum i kvartalet. I tillegg publiseres det kvartalsrapporter og en årsrapport om forvaltningen av statsgjelden. Informasjonen blir lagt ut på Norges Banks nettsider.

3.5.3 Valg av løpetid for statsgjeldsporteføljen

Historisk har langsiktige lån hatt en høyere markedsrente enn kortsiktige lån. Over tid vil derfor staten trolig kunne oppnå lavere rentekostnader ved å redusere rentebindingen på statsgjelden. På den annen side vil en forvente at rentekostnadene svinger mer ved redusert rentebinding. Staten har brukt rentebytteavtaler for å redusere rentebindingen på statsgjelden sammenlignet med det som følger direkte av strategien der en sprer opplåningen over løpetider fra 0 til 10 år. Dette er avtaler der staten i en avtalt periode mottar en fast langsiktig rente og betaler en kortsiktig flytende rente på et avtalt underliggende beløp. Motpartene i avtalene er banker. Bruk av rentebytteavtaler gir staten fleksibilitet til å endre gjennomsnittlig rentebinding på gjeldsporteføljen uten at opplåningsstrategien blir endret.

Mandatet for Norges Banks forvaltning av statsgjelden gir banken fullmakt til å inngå rentebytteavtaler i statens navn. Det inngås bare slike avtaler med motparter som har tilfredsstillende kredittvurdering hos de største kredittvurderingsselskapene på avtaletidspunktet. For å redusere statens kredittrisiko knyttet til avtalene, kreves det sikkerhet i form av et kontantinnskudd dersom markedsverdien i statens favør av avtalene overstiger en fastsatt terskelverdi. Dette kontantinnskuddet plasseres på konto i Norges Bank. Terskelverdien varierer med motpartens kredittvurdering. På denne måten holdes kredittrisikoen på et relativt lavt nivå.

Det er i dag ikke et krav etter avtalene at staten innbetaler slik kontantsikkerhet til motpartene. Norges Bank har innledet reforhandling av avtalene slik at også staten vil måtte innbetale sikkerhet. Slike tosidige avtaler er vanlig markedspraksis mellom banker, også etter hvert for statsgjeldsforvaltere. Innskudd som sikkerhetsstillelse skiller seg fra vanlige bankinnskudd ved at det potensielle tapet er svært begrenset. Volumet av sikkerhetsstillelsen vil være tilnærmet lik markedsverdien av rentebytteavtalene, slik at netto markedsverdi av stilt sikkerhet tillagt rentebytteavtaler er nær null. Finansdepartement har bedt Stortinget om fullmakt til å gjennomføre slike innskudd i Prop. 1 S (2022–2023) Statsbudsjettet 2023.

Ved utgangen av første halvår 2022 var det samlet utestående rentebytteavtaler for om lag 5 mrd. kroner med seks ulike motparter, se Norges Banks nettsider for en oversikt over inngåtte avtaler.

3.5.4 Utviklingen i statsgjelden

Ved utgangen av 2021 var statens bruttogjeld om lag 653 mrd. kroner, se tabell 3.13. Statens brutto fordringer var på samme tid om lag 14 323 mrd. kroner, hvorav 12 355 mrd. kroner i SPU. Statskassens netto fordringer var om lag 13 432 mrd. kroner, jf. Meld. St. 3 (2021–2022) Statsrekneskapen 2021.

Tabell 3.13 Sammensetningen av statsgjelden. Mill. kroner

31.12.20

31.12.21

30.06.22

Langsiktige lån1

469 005

466 000

508 760

Kortsiktige markedspapirer2

61 000

56 000

61 000

Andre kortsiktige lån

107 958

130 533

138 829

Statsgjeld i alt

637 963

652 533

708 589

1 Lån med lengre løpetid enn ett år.

2 Lån med løpetid inntil ett år.

Kilde: Finansdepartementet.

Fra utgangen av 2011 til utgangen av første halvår 2022 er statsgjelden økt fra 557 mrd. kroner til 709 mrd. kroner, jf. også figur 3.34, som viser statens markedsgjeld fordelt på ulike låneformer.

Last ned CSVFigur 3.34 Utestående markedsgjeld1, mrd. kroner

Figur 3.34 Utestående markedsgjeld1, mrd. kroner

1 Ved utgangen av første halvår for 2022

Kilde: Finansdepartementet.

3.5.5 Opplåningen i 2022

Langsiktige lån

Statens opptak av langsiktige lån i det innenlandske markedet har siden 1991 i hovedsak skjedd gjennom auksjoner av obligasjoner. Det er for tiden ti referanselån i markedet, jf. tabell 3.14.

Tabell 3.14 Statsobligasjoner. Utestående i referanselån per 31. august 20221

Børsnummer

Første gang lagt ut

Forfall

Nominelt pålydende beløp (mill. kroner)

Kupongrente

NST 475

24.05.12

24.05.23

78 457

2,00

NST 476

14.03.14

14.03.24

70 000

3,00

NST 477

13.03.15

13.03.25

58 000

1,75

NST 478

19.02.16

19.02.26

47 000

1,50

NST 479

17.02.17

17.02.27

43 000

1,75

NST 480

26.04.18

26.04.28

41 000

2,00

NST 481

06.03.19

06.09.29

42 000

1,75

NST 482

19.02.20

19.08.30

58 000

1,375

NST 483

17.02.21

17.09.31

37 000

1,25

NST 484

16.02.22

18.05.32

34 000

2,125

1 Inkluderer statens egenbeholdning til bruk i markedspleien.

Kilde: Finansdepartementet.

Fra inngangen til 2022 og frem til og med utgangen av august er det avviklet 11 auksjoner, med et samlet volum på 22 mrd. kroner. Den gjennomsnittlige renten i auksjonene i denne perioden har vært 2,51 pst. Gjennomsnittet for hele 2021 var 1,22 pst. Forskjellen reflekterer et høyere rentenivå for statsobligasjoner hittil i år sammenlignet med fjoråret.

En indikator på hvor vellykket en auksjon har vært, er den effektive renten som oppnås i auksjonen sammenliknet med rentenivået i annenhåndsmarkedet på samme tidspunkt. En slik sammenlikning kan kun gjøres i de tilfellene der en utvider et eksisterende lån. Renten som oppnås i en auksjon av norske statsobligasjoner ligger normalt mellom samtidig kjøps- og salgsrente i annenhåndsmarkedet på auksjonstidspunktet.

Ved tilstrekkelig interesse for auksjonene, kan en oppnå best mulig resultat i form av lave lånekostnader. Én måte å måle denne interessen på, er forholdet mellom samlet budvolum og volumet som blir lagt ut i auksjonen. I de auksjonene som har vært gjennomført hittil i år, har dette forholdstallet variert mellom 2,1 og 5,3, med et gjennomsnitt på 3,2. I 2021 var også gjennomsnittlig forholdstall på 3,2.

I tillegg til auksjonene ble det i februar 2022 arrangert en såkalt syndikering i et nytt tiårig statsobligasjonslån, med et volum på 20 mrd. kroner til markedet. Syndikering er en form for låneopptak hvor låntaker, i dette tilfellet den norske stat, inviterer flere banker – syndikatet – til å samarbeide om å hente inn penger til et lån. Syndikatet vil kontakte investorer både i Norge og utlandet for å kartlegge interessen for å kjøpe obligasjonen som utstedes. I motsetning til ved en auksjon, der endelig pris er ukjent på forhånd, vil investorene i en syndikering bli fortløpende informert om pris og volum. Syndikering antas å kunne nå frem til flere investorer enn auksjoner. Det gir også utsteder mulighet til å påvirke sammensetningen av investorer. Selv om volumet ofte er større i syndikering enn ved en auksjon, er låneformen likevel fleksibel med hensyn til hvor mye som lånes og tidspunkt for gjennomføring. I syndikeringen i februar 2022 oppnådde staten en lånerente på 2,17 pst. Det er gjennomført syndikeringer hvert år fra og med 2018, og Norges Bank tar også fremover sikte på å benytte denne låneformen når det legges ut nye langsiktige lån.

Kortsiktige lån – statskasseveksler

Den kortsiktige opplåningen i markedet skjer gjennom salg av statskasseveksler. Dette er papirer uten kupongrente, hvor avkastningen er knyttet til kursen de blir lagt ut til. Med dagens opplegg åpnes nye veksellån med 12 måneders løpetid fire ganger i året. Forfallet er knyttet til oppgjørsdatoene for standardkontrakter i de internasjonale markedene, de såkalte IMM-datoene.

Fra inngangen til 2022 og frem til utgangen av august var det emittert til sammen 45,7 mrd. kroner i statskasseveksler, med en gjennomsnittlig auksjonsrente på 1,56 pst. I samme periode forfalt det veksler for 36 mrd. kroner.

Andre kortsiktige lån

Andre kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond, samt eventuelle kontolån fra institusjoner som kan bli pålagt å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten. Ved utgangen av juni 2022 var de totale plasseringene under fullmakten for andre kortsiktige lån om lag 131 mrd. kroner. Dette inkluderer ikke kontolån fra ordinære fond (kontogruppe 81 i statsregnskapet)7. En stor del av dette skyldes Statens obligasjonsfond. Fondet har en ramme på 50 mrd. kroner, og de ubrukte midlene er plassert som et kontolån til staten. Den største plassereren av kontolån er normalt den banken som forvalter likviditeten i forbindelse med visse skatte- og avgiftsbetalinger. Kontolånsplasseringene varierer mye gjennom året.

Egenbeholdningen

Primærhandlerne er banker som har forpliktet seg til å bidra til likviditeten i markedet for statspapirer. Hver primærhandler har rett til å inngå gjenkjøpsavtaler med staten i alle statspapirer for inntil 4 mrd. kroner i hvert papir. Primærhandlerne låner da statsobligasjoner eller statskasseveksler fra statens egenbeholdning. Egenbeholdningen er 6 mrd. kroner for hvert lån for både obligasjoner og veksler.

Attestasjonsoppdrag

Siden 2015 har Norges Bank stått for den operative gjennomføringen av statsgjeldsforvaltningen, basert på et mandat fra Finansdepartementet. Som ledd i departementets kontrollvirksomhet har departementet bedt Norges Banks representantskap om å gjennomføre årlige attestasjonsoppdrag på områdene regnskapsføring og betaling innenfor den delen av statsgjeldforvaltningen som utføres av Norges Bank. For rapporteringsåret 2015 omfattet dette attestasjonsoppdraget både rammeverk og prosesser, samt bankens etterlevelse. Fra og med regnskapsåret 2016 omfatter oppdraget kun bankens etterlevelse. Tilsynssekretariatet for Norges Banks representantskap har engasjert bankens eksterne revisor (Deloitte AS) for å utføre attestasjonsoppdraget. Attestasjonsuttalelser for perioden 2015–2021 er avgitt uten særskilte merknader.

3.6 Klimapolitikken

3.6.1 Innledning

I Parisavtalen, som trådte i kraft i 2016, forplikter partene seg til å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2°C sammenlignet med førindustrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5°C. På klimatoppmøtet i Glasgow i november 2021 bekreftet landene enigheten om dette målet. Samtidig anerkjenner de at virkningene av klimaendringer vil være mye lavere ved en temperaturøkning på 1,5°C enn ved 2°C, og de ble enige om å fortsette arbeidet for å begrense temperaturøkningen til 1,5°C. Toppmøtet uttrykte bekymring over at temperaturøkningen allerede har kommet opp i 1,1°C. Det ble pekt på at mengden av klimagasser som kan slippes ut uten å overskride temperaturmålet, er liten og synkende.

I februar i år la FNs klimapanel frem andre delrapport til sin sjette hovedrapport8. Delrapporten omhandler virkninger av, sårbarhet for og tilpasning til klimaendringer. Klimapanelet finner at klimaendringer allerede fører til ødeleggelser for mennesker og natur, og utgjør en trussel mot livsgrunnlaget og planetens tilstand. Virkninger klimaendringene har på naturen vurderes som større og mer omfattende enn tidligere antatt. Tredje delrapport9 ble lagt frem i april. Den omhandler utslippsreduksjoner, opptak og virkemidler. Klimapanelet finner at hvis temperaturøkningen skal begrenses til 2°C, må netto globale klimagassutslipp reduseres med om lag 27 pst. innen 2030 sammenlignet med 2019. Dersom oppvarmingen skal holdes til 1,5°C, med ingen eller begrenset overskridelse, må globale utslipp reduseres med om lag 43 pst. innen 2030. Rapporten peker på at oppfyllelse av alle innmeldte løfter10 om utslippsreduksjoner, isolert sett, neppe vil være tilstrekkelig til at temperaturmålet i Parisavtalen blir nådd og at det dermed vil være behov for ytterligere raske og kraftige kutt i globale utslipp. Ifølge klimapanelet kan klimatiltak som koster inntil 100 dollar per tonn CO2 halvere globale klimagassutslipp innen 2030 sammenlignet med 2019-nivå. Omtrent halvparten av dette er utslippsreduksjoner til en kostnad på under 20 dollar per tonn CO2-ekvivalent. Mange av de billigste løsningene er innen sol- og vindkraft, energieffektivisering, ivaretakelse og restaurering av økosystemer som naturlig lagrer store mengder karbon, og reduserte metanutslipp fra for eksempel fra olje, gass og avfall. Dette indikerer at målene er innen rekkevidde både teknologisk og økonomisk.

De siste årene har stadig flere land forsterket sine klimamål og sin klimapolitikk. Verden dreier seg i en mer klimavennlig retning. Næringslivet internasjonalt omstiller seg. Nye teknologier utvikles og tas i bruk i alle sektorer. Vi ser en endring i energibruk, og flere land arbeider for å gjøre seg mindre avhengig av fossile energikilder. Samtidig har situasjonen i Ukraina og stansen i russiske gassleveranser ført til svært høye energipriser og til at mange land både i Europa og ellers i verden legger større vekt på energisikkerhet enn før. Endringene har på kort sikt medført økt produksjon av kullkraft, noe som fører til økte utslipp av CO2. Fremover må det forventes at de høye energiprisene stimulerer investeringer i fornybar energi og øker tempoet i omstillingen bort fra fossil energi, selv om det tar tid før nyinvesteringer kan gi betydelig økt elektrisitetsproduksjon.

Utvikling i kvotepris i EUs kvotesystem fra 2008 til august 2022 fremgår av figur 3.35. De siste par årene har kvoteprisen økt kraftig. I 2022 har kvoteprisen stort sett ligget på 800–900 kroner per tonn CO2-ekvivalenter. Prisen falt ved utbruddet av krigen i Ukraina, men tok seg raskt opp igjen.

Last ned CSVFigur 3.35 Utslippspris i EUs kvotehandelssystem. Kroner per tonn CO2-ekvivalenter

Figur 3.35 Utslippspris i EUs kvotehandelssystem. Kroner per tonn CO2-ekvivalenter

Kilde: Macrobond.

3.6.2 Norges klimamål og samarbeid med EU

Norge fører en ambisiøs klimapolitikk. Norge meldte i februar 2020 inn et forsterket klimamål under Parisavtalen, som innebærer en forpliktelse til å redusere utslippene av klimagasser med minst 50 pst. og opp mot 55 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Dette målet er lovfestet i klimaloven.

Gjennom klimaavtalen med EU, som ble inngått i 2019, har Norge forpliktet seg til å samarbeide med EU om å redusere utslippene med minst 40 pst. innen 2030 sammenlignet med 1990-nivå. Avtalen innebærer norsk deltakelse i følgende regelverk: kvotesystemet, innsatsfordelingsforordningen (omfatter ikke-kvotepliktige utslipp) og regelverket for bokføring av skog og annen arealbruk.

Gjennom EØS-avtalen har Norge deltatt i EUs kvotesystem (EU ETS) siden 2008. Kvoter kan handles mellom bedrifter i systemet. Dette legger til rette for at utslippene reduseres der det koster minst. Mengden av kvoter som utstedes, setter et tak på utslippene og skal reduseres årlig. Kvotesystemet vil dermed bidra vesentlig til å redusere utslippene for de deltakende landene sett under ett. Ettersom Norge og EU har separate mål under Parisavtalen, må det gjennomføres et mellomstatlig oppgjør for å fordele klimaeffekten av kvotesystemet. Det er utslippsreduksjonene Norge får tildelt i dette oppgjøret, og ikke de faktiske utslippene fra norske kvotepliktige virksomheter, som regnes inn i måloppnåelsen av Norges mål under Parisavtalen. En oppgjørsmetode for å fordele disse utslippsreduksjonene er per nå ikke avklart.

Ikke-kvotepliktige utslipp omfattes av EUs innsatsfordelingsforordning og består i all hovedsak av utslipp fra transport, jordbruk og avfall. Avtalen med EU om norsk deltakelse i innsatsfordelingsforordningen i perioden 2021–2030 forplikter Norge til å redusere ikke-kvotepliktige utslipp med 40 pst. fra 2005-nivå innen 2030. Målet skal oppfylles gjennom et bindende utslippsbudsjett for hvert av årene i perioden 2021–2030. Nye fremskrivinger for ikke-kvotepliktige utslipp frem mot 2030 (se avsnitt 3.6.4) ligger høyere enn utslippsbudsjettet. Utslippsgapet, dvs. avstanden mellom fremskrevne utslipp og utslippsbudsjettet, anslås til om lag 13 mill. tonn samlet (aggregert) over perioden 2021–2030. Forpliktelsen kan nås gjennom nasjonale utslippskutt og bruk av fleksible mekanismer. Hvis land reduserer utslippene utover forpliktelsen, kan overskuddet selges. For eksempel kan Norge, Island og EU-landene, overføre utslippsenheter for ikke-kvotepliktige utslipp seg imellom. I tillegg har Norge mulighet til å overføre 5,7 mill. kvoter fra EUs kvotesystem til bruk under innsatsfordelingen. Åpningen for bruk av slike fleksible mekanismer skal medvirke til en mer effektiv gjennomføring av utslippskutt på tvers av landene.

Forpliktelsen i regelverket for bokføring av utslipp og opptak i skog og andre arealer (LULUCF-regelverket) er at samlede utslipp ikke skal overstige opptaket i sektoren for perioden 2021–2030. Utslipp og opptak beregnes i tråd med EUs bokføringsregelverk for skog- og annen arealbruk. Netto opptak i forvaltet skog blir målt mot en fremoverskuende referansebane, der et faktisk lavere netto opptak enn referansebanen bokføres som utslipp. De nye fremskrivingene til NIBIO (se avsnitt 3.6.4) indikerer at Norge ligger an til å få et rapportert netto utslipp (dvs. et gap til netto-null-forpliktelsen) fra skog og annen arealbruk på om lag 16 mill. tonn samlet (aggregert) over perioden 2021–2025 dersom Norge benytter seg av en kompensasjonsmekanisme i regelverket. Hvis Norge ikke får tilgang på denne mekanismen anslås samlet gap til 33,7 mill. tonn over femårsperioden. Forpliktelsen kan oppfylles gjennom økt innsats nasjonalt i sektoren og/eller ikke-kvotepliktig sektor eller gjennom bruk av fleksible mekanismer, herunder kjøp av kvoter fra EU-land.

I 2021 presenterte Europakommisjonen sitt forslag til revidert klimaregelverk som skal sørge for at EU når sitt oppdaterte 2030-mål om å kutte netto utslipp med 55 pst. sammenlignet med 1990. «Klar for 55»-pakken innebærer både revidering av gjeldende regelverk og forslag til regelverk på nye områder. Regjeringen ønsker å videreføre klimasamarbeidet, og arbeider ut fra at også det forsterkede målet under Parisavtalen skal oppfylles i samarbeid med EU. Videreføring av klimaavtalen vil innebære norsk deltakelse i de vesentligste delene av det forsterkede klimaregelverket, som er under utarbeidelse i EU. Ved å etterleve kravene i klimaregelverket vil Norge samtidig kunne oppfylle sitt klimamål for 2030 under Parisavtalen. Regjeringen følger arbeidet med klimapakken i EU og fremmer norske interesser der dette anses som relevant og viktig. Regjeringen har blant annet gitt innspill til et forslag om Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) og forslag om endringer og utvidelse av kvotesystemet. Etter at regelverket er vedtatt i EU, vil Norge ha en formell dialog med EU om hvorvidt, og eventuelt på hvilke vilkår, de ulike delene av klimaregelverket skal gjøres gjeldende for Norge. Norsk deltakelse i oppdaterte regelverk for innsatsfordelingen og skog- og arealbrukssektoren forutsetter samtykke fra Stortinget.

For 2050 er målet at Norge skal bli et lavutslippssamfunn, og redusere utslippene med 90–95 pst. sammenlignet med utslippsnivået i 1990. Målet er fastsatt i klimaloven. Der defineres lavutslippssamfunn som et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet.

Regjeringen mener det er behov for høye ambisjoner i klimapolitikken og har satt et ambisiøst mål for å forsterke og videreutvikle omstillingen for at Norge skal bli et lavutslippssamfunn. Som et delmål på veien mot netto nullutslipp og lavutslippssamfunnet har regjeringen satt et omstillingsmål for hele økonomien i 2030. Dette er formulert i regjeringsplattformen som et mål om å kutte norske utslipp med 55 pst. sammenlignet med 1990. Det innebærer at regjeringen har et nasjonalt mål om å omstille både kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor. Hensikten er at hele det norske næringslivet skal omstille seg i retning lavutslippssamfunnet. Omstillingsmålet ble presentert i Meld. St. 2 (2021–2022) Revidert nasjonalbudsjett 2022. Omstillingsmålet skal bidra til å fremskynde omstillingen utover hva dagens virkemiddelbruk har bidratt til, herunder raskere teknologiskifter.

Det norske omstillingsmålet og Norges internasjonalt forpliktende mål supplerer hverandre, og omstillingsmålet vil ikke meldes inn som nytt mål under Parisavtalen, eller lovfestes i klimaloven. Målet skal nås gjennom en ambisiøs og ansvarlig klimapolitikk, og er avhengig av både norsk og internasjonal teknologiutvikling for å kunne oppfylles. Hvilke konkrete tiltak som skal gjennomføres vil bli vurdert løpende ut fra hva som er hensiktsmessig i et langsiktig omstillingsperspektiv, og vurderes i samråd med næringslivet. Det skal legges vekt på at norsk næringsliv skal være konkurransedyktig i fremtiden, og det legges til grunn at Norge fortsatt skal ha overskudd i kraftbalansen. Målet skal ikke medføre en lite effektiv klimapolitikk eller uforholdsmessig dyre tiltak.

3.6.3 Norsk klimapolitikk

Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er sektorovergripende klimaavgifter og deltakelse i kvotesystemet i EU. Om lag 85 pst. av norske utslipp er ilagt enten klimaavgift, kvoteplikt, eller begge deler.11 Om lag 50 pst. av Norges klimagassutslipp er omfattet av EUs kvotehandelssystem. Utslipp fra kraftsektoren, petroleumsvirksomheten og det meste av landbasert industri og kommersiell luftfart, er dekket av kvotesystemet.

Regjeringen vil øke avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp til om lag 2 000 2020-kroner i 2030. I tråd med dette foreslår regjeringen å øke avgiften på ikke-kvotepliktige utslipp med 21 pst. i 2023. Se Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023 for øvrige forslag til endringer i klimaavgiftene. En rekke utslippsreduksjoner vil måtte skje gjennom innfasing av ny teknologi. Slike endringer tar tid å iverksette, og kan innebære investeringer med en lang tidshorisont. For beslutninger om slike investeringer, for eksempel anskaffelse av en elbil eller batteridrevet ferge, vil forventet fremtidig avgiftsnivå være vel så viktig som dagens avgiftsnivå. En forutsigbar øking av avgiftsnivået øker også insentivene til å utvikle ny lavutslippsteknologi. En varslet opptrapping av avgiftene vil skape forventninger om en høy karbonpris i fremtiden, noe som øker forventet lønnsomhet av slike investeringer. I tillegg til prising av utslipp brukes andre virkemidler for å korrigere markedssvikt, blant annet knyttet til teknologiutvikling. Det kan være direkte regulering, standarder, avtaler, subsidier til utslippsreduserende tiltak og støtte til forskning og teknologiutvikling.

Utvikling av grønn teknologi og nullutslippsløsninger subsidieres blant annet gjennom bevilgninger via Enova. Enovas formål er å bidra til å nå Norges klimaforpliktelser og omstilling til lavutslippssamfunnet. Enovas styringsavtaler vektlegger derfor reduksjon av ikke-kvotepliktige klimagassutslipp mot 2030 og teknologiutvikling og innovasjon som bidrar til utslippsreduksjoner frem mot lavutslippssamfunnet i 2050. Regjeringen foreslår en bevilgning til Enova på 4,5 mrd. kroner i 2023. Dette innebærer en økning på 500 mill. kroner i 2023, noe som vil gjøre det mulig for Enova å øke innsatsen for reduksjoner i ikke-kvotepliktige utslipp.

Regjeringen følger opp demonstrasjonsprosjektet Langskip for fangst, transport og lagring av CO2. Det foreslås en bevilgning på om lag 3,6 mrd. kroner i 2023. Langskip består av CO2-fangstprosjekter ved Norcems sementfabrikk og Hafslund Oslo Celsios avfallsforbrenningsanlegg på Klemetsrud, og transport og lagring av CO2 på kontinentalsokkelen ved Northern Lights, et samarbeid mellom Equinor, Total Energies og Shell. Lagerinfrastrukturen bygges ut med kapasitet som kan utnyttes av fangstprosjekter i andre land. Bygging og ti års drift av lager og de to fangstanleggene har en forventet kostnad på 27,6 mrd. 2022-kroner, hvorav forventet statlig bidrag er 17,9 mrd. 2022-kroner. Nye anlegg i Europa og verden for øvrig er en forutsetning for at CO2-håndtering skal kunne bli et effektivt og konkurransedyktig klimatiltak. Regjeringen har derfor uttrykt en klar forventning om at Europa nå følger etter, og at restkapasiteten i lageret skal kunne benyttes av tredjeparter, som ikke den norske stat finansierer direkte. Den 29. august 2022 offentliggjorde Yara i Nederland og Northern Lights at de er kommet til enighet om en intensjonsavtale med kommersielle vilkår for bruk av restkapasiteten i fase 1 av Northern Lights sitt lager fra 2025.

Regjeringen prioriterer grønne næringsrettede tiltak, herunder «Grønn plattform». Tiltaket skal fremme omstilling ved å gi støtte gjennom flere stadier, fra grunnleggende forskning til innovasjon og kommersialisering. Regjeringen foreslår også økt kapital til Nysnø Klimainvesteringer AS, som skal bidra til reduserte klimagassutslipp gjennom lønnsomme investeringer.

Regjeringen foreslår å opprette Bionova. Bionova skal være et verktøy for å nå Norges klimamål for 2030 og målet om å være et lavutslippssamfunn i 2050 gjennom å bidra til reduserte klimagassutslipp og økte karbonopptak og -lagring i jordbruket på gårdsnivå. I tillegg skal Bionova bidra til økt verdiskaping gjennom overgang til en mer sirkulær bioøkonomi basert på fornybare biologiske ressurser fra land og hav. Biologisk avfall fra skogsdrift, hav- og landbruk kan blant annet benyttes. Bionovas virksomhet skal sees i sammenheng med de landbrukspolitiske målene.

For å redusere klimagassutslipp fra skipsfart foreslår regjeringen å videreføre bevilgninger til tiltak for økt bruk av lav- og nullutslippsløsninger i fylkeskommunale hurtigbåtsamband gjennom Hurtigbåtprogrammet i Miljødirektoratet. Regjeringen stiller også krav til nullutslippsløsninger ved utlysning av nye riksveiferjeanbud.

Regjeringen foreslår en betydelig satsing på klimavennlige transportløsninger, herunder midler til investeringer i infrastruktur for kollektivtransport, gangvei og sykkelvei i de ni største byområdene.

Klima er også et av regjeringens prioriterte områder på bistandsfeltet. I 2023 foreslår regjeringen 8,9 mrd. kroner til klimatiltak over bistandsbudsjettet. Dette tilsvarer en økning på om lag 0,25 mrd. kroner fra Saldert budsjett 2022. Under klimaforhandlingene i Glasgow i 2021 annonserte Norge en dobling av klimafinansieringen senest i 2026. Innenfor dette målet skal støtten til klimatilpasning minst tredobles.

Kostnadene ved å redusere ikke-kvotepliktige utslipp er i gjennomsnitt beregnet til å være høyere i Norge enn i EU.12 De fleste EU-land har fortsatt betydelige utslipp fra oppvarming av bygninger og kraftproduksjon. Norge har i stor grad basert sin innenlandske energiforsyning på fornybar elektrisitet, og elektrisitet brukes til langt flere formål enn i andre land. Dermed utgjør transportsektoren en større del av ikke-kvotepliktige utslipp i Norge. Norge har hatt avgifter på utslipp av klimagasser i lang tid. Både avgiftsnivå og omfanget av avgiftene er høy i internasjonal sammenheng, se figur 3.36. Mange av tiltakene med lavest samfunnsøkonomiske kostnader i ikke-kvotepliktig sektor er dermed allerede iverksatt eller ikke relevante for Norge. I tillegg til sterke insentiver gjennom avgiftspolitikken brukes det store ressurser på elektrifisering av transportsektoren. Figur 3.37 viser at Norge er i verdenstoppen når det gjelder andel nullutslippsbiler av nyregisterte personbiler.

Last ned CSVFigur 3.36 Effektive karbonpriser i utvalgte land. Andel utslipp priset over ulike nivå

Figur 3.36 Effektive karbonpriser i utvalgte land. Andel utslipp priset over ulike nivå

Kilde: OECD Effective Carbon Rates (2018).

Last ned CSVFigur 3.37 Andel nullutslippsbiler av nyregisterte personbiler i utvalgte land

Figur 3.37 Andel nullutslippsbiler av nyregisterte personbiler i utvalgte land

Kilde: Eurostat statistics for Green Deal og Statistisk Sentralbyrå.

For en mer utfyllende omtale av regjeringens klimapolitikk og rapportering etter Klimaloven vises det til særskilt vedlegg til Prop. 1 S (2022–2023) under Klima- og miljødepartementet (2022–2023) Regjeringas klimastatus og -plan.

3.6.4 Norske klimagassutslipp og utslippsfremskrivinger

Utviklingen i klimagassutslipp siden 1990

Norske utslipp av klimagasser var i 2021 på 49,113 mill. tonn CO2-ekvivalenter, se tabell 3.15. Utslippene i 2021 var marginalt under nivået året før, knapt 4 pst. lavere enn i 2019 og om lag 7 pst. lavere enn i 2018. Toppen for norske utslipp ble passert i 2007. Siden da har utslippene falt med vel 13 pst.

Om lag halvparten av utslippene omfattes av det europeiske kvotesystemet (EU ETS), hovedsakelig olje- og gassvirksomhet og industri. Fra 1990 til 2021 har norske utslipp i kvotepliktig sektor økt med vel 2 pst. For oppfyllelsen av Norges internasjonale klimamål har det ikke betydning om de kvotepliktige utslippene reduseres i bedrifter lokalisert i Norge eller i EU, jf. omtale i avsnitt 3.6.2. I 2019 var utslippene fra bedrifter omfattet av EU ETS om lag 35 pst. lavere enn i 2005.

Utslippene som ikke er kvotepliktige kommer hovedsakelig fra transport, bygge- og anleggsvirksomhet, landbruk og avfallsforbrenning. Disse utslippene er redusert med om lag 10 pst. siden 1990. De ikke-kvotepliktige utslippene nådde en topp på slutten av 1990-tallet, og de har siden gått ned med 13–14 pst. Gjennom klimaavtalen med EU fra 2019 er Norge forpliktet til å redusere de ikke-kvotepliktige utslippene med 40 pst. innen 2030.

Utslippene fra olje- og gassproduksjonen, som er den største utslippssektoren i Norge, utgjorde 12,2 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2021. Størstedelen av utslippene er knyttet til energiproduksjon på installasjonene på sokkelen. Utslippene i denne sektoren har økt med 49 pst. siden 1990, men har gått ned med 20 pst. siden toppen som var i 2007. Det må ses i sammenheng med at produksjonen i samme periode (1990–2021) er doblet målt i oljeekvivalenter. Utslippsintensiteten har følgelig blitt redusert med om lag 33 pst.

Utslippene fra industri og bergverk var i 2021 på 11,8 mill. tonn. De har avtatt med vel 40 pst. siden 1990. Nedgangen skyldes i stor grad reduserte utslipp av andre klimagasser enn CO2. De siste ti årene har utslippene fra industri og bergverk vært stabile. Utslippene i denne sektoren henger i stor grad sammen med produksjon av metaller og kjemiske råvarer for eksport.

I veitrafikk var utslippene 8,7 mill. tonn i 2021. Fra 1990 til 2021 har utslippene økt med 17 pst. Siden toppen i 2015 har utslippene i sektoren avtatt med vel 15 pst., eller om lag 1,5 mill. tonn. Nedgangen har funnet sted til tross for befolkningsvekst og trafikkvekst, se figur 3.38. En økende andel elbiler, økt innblanding av biodrivstoff og mer energieffektive biler har bidratt til reduksjonen.

Last ned CSVFigur 3.38 Utslipp av klimagasser etter sektor

Figur 3.38 Utslipp av klimagasser etter sektor

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Samlet er utslippene fra fastlandsøkonomien, dvs. utslipp utenom olje- og gassproduksjon, redusert med 14,5 pst. siden 1990. Denne reduksjonen utgjør 6,3 mill. tonn CO2-ekvivalenter.

Rapportert netto opptak av klimagasser i skog og annen arealbruk var i 2020 på 20,3 mill. tonn. Det tilsvarte om lag 40 pst. av utslippene i øvrige sektorer. Historiske tall for utslipp og opptak viser en topp i netto opptaket i 2009, og nedgang etter det. Nedgangen observert etter 2009 skyldes en kombinasjon av ulike faktorer, som lave investeringer i skogkultur de siste tiårene, økende gammelskogandel (skog som ikke lenger er i sin mest produktive fase) og økt hogst på grunn av mer hogstmodent volum tilgjengelig fremover.

Fremskrivinger av utslipp og opptak av klimagasser

I tråd med retningslinjer for rapportering vedtatt av partsmøtet under FNs klimakonvensjon14 er fremskrivingene av utslipp av klimagasser basert på videreføring av dagens klimapolitikk, både i Norge og internasjonalt, se boks 3.9. Fremskrivinger gjøres med utgangspunkt i de makroøkonomiske beregningene i denne meldingen og bygger på vurderinger av underliggende utviklingstrekk i norsk og internasjonal økonomi, blant annet økonomiske, teknologiske og befolkningsmessige forhold. Der hvor framskrivningene er basert på modellberegninger viser de hvordan utviklingen kan forventes å fortsette dersom virkemiddelbruken ikke endres og det ikke skjer større uventede teknologiske endringer. Endringer i klimapolitikken siden forrige fremskriving er omtalt i boks 3.11.

Boks 3.9 Sentrale forutsetninger for fremskrivingene

Utgangspunktet for fremskrivingene er utslippsregnskapet, retningslinjene for rapportering vedtatt av partene under FNs klimakonvensjon og nasjonalregnskapet fra Statistisk sentralbyrå. Nasjonalregnskapet utgjør datagrunnlaget for Statistisk sentralbyrås økonomiske modell SNOW, som brukes i arbeidet med fremskrivingene. Modellen er supplert med andre typer analyser på enkelte områder.

Fremskrivingene bygger på en rekke forutsetninger, blant annet at dagens klima- og miljøpolitikk i Norge og internasjonalt videreføres. Det legges til grunn samme makroøkonomiske bilde som i de langsiktige analysene i denne meldingen, herunder sysselsetting, produktivitet og produksjon, samt pris på råolje og naturgass, og en utvikling i offentlige finanser og driftsbalansen overfor utlandet i tråd med handlingsregelens begrensninger for bruken av oljeinntekter.

Dagens innretning av klimapolitikken videreføres, herunder omfang og satser for klimaavgiftene og nivået på overføringene til Enova. Prisen i EUs kvotesystem anslås å stige fra rundt 800 kroner som gjennomsnitt for sommeren 2022, til nærmere 1200 2022-kroner i 2035.

Fremskrivingene av utslipp fra olje- og gassproduksjon er utarbeidet av Oljedirektoratet og bygger på rapportering fra oljeselskapene høsten 2021. Disse er supplert med utslipp fra landanleggene, knyttet til blant annet videreforedling av gass.1 De reflekterer derfor selskapenes planer gitt deres forventninger til fremtidig virkemiddelbruk, blant annet kvotepriser og CO2-avgifter. Størstedelen av CO2-utslippene er knyttet til energiproduksjon på innretningene på sokkelen. Utslipp fra maritime støttetjenester og helikoptertrafikk inngår i andre næringer. Oljedirektoratet har lagt til grunn noe økt omfang av kraft fra forsyningsnettet til petroleumsinnretninger sammenlignet med forrige fremskriving.

Fremskrivingene for veitrafikk gjøres i en modell utviklet av Miljødirektoratet med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås modell for å beregne nasjonale utslipp fra sektoren. I 2022 utgjør elbiler om lag 80 pst. av nybilsalget for personbiler. Fra 2025 legges det til grunn at alle nye personbiler som selges i Norge vil være elektriske. Andelen elektriske varebiler av nybilsalget legges til grunn å vokse med fem prosentenheter årlig frem til 2025 og å utgjøre 90 pst. av nysalget i 2035. Trafikkarbeidet anslås å følge utviklingen i befolkningen. Utslippene per kjørte km fra biler med forbrenningsmotor anslås å avta med i overkant av 1 pst. i året.

Det er lagt til grunn at innblandingen av biodrivstoff i veitrafikk som følge av gjeldende omsetningskrav vil være 13,0 volumprosent gjennom hele perioden. Dette er en lavere prosentandel enn omsetningskravet fordi bruk av avansert biodrivstoff utover delkravet kan dobbeltelles under omsetningskravet.

Forbruk av elektrisitet i kraftintensiv industri er anslått å øke ifølge NVEs kraftmarkedsanalyse fra høsten 2021. Også forbruket i transportsektoren er ventet å øke, men fra et lavt nivå. I husholdningene og øvrige næringer anslås forbruket å holde seg om lag på dagens nivå.

På bakgrunn av aktivitetsdata fra Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) utarbeider Miljødirektoratet fremskrivinger av utslipp fra jordbruket. Det er lagt til grunn en viss effektivisering, slik at utslipp per produserte enhet gradvis går noe ned.

NIBIO har i 2022 utarbeidet nye fremskrivinger for netto opptak fra skog- og arealbrukssektoren frem mot 2100, i tråd med reglene for rapportering under FNs klimakonvensjon. De nye fremskrivingene viser en litt annerledes trend utover i perioden enn i fremskrivningene presentert i Nasjonalbudsjettet 2020 (fremskrivinger utarbeidet i 2019). Årlig fremskrevet netto opptak frem mot 2100 ligger betydelig lavere enn ved forrige fremskrivning. Mens fremskrivingene fra 2019 benyttet historiske tall frem til og med 2017, har fremskrivningene som presenteres her benyttet historiske tall frem til og med 2020. Virkemiddelbruken har i liten grad endret seg siden forrige fremskriving i 2019, slik at forskjellen mellom disse to fremskrivningene for netto opptak i skog og annen arealbruk først og fremst tilskrives endringer i metodikk og ny referanseperiode med siste observasjoner fra felt.

1 Petroleumssektoren omfatter etter denne definisjonen alle petroleumsinstallasjoner offshore, landanleggene på Kollsnes, Sture, Nyhamna (Ormen-Lange-feltet), Hammerfest LNG-anlegg (Snøhvit-feltet), Mongstad (indirekte utslipp fra råoljeterminal) og Kårstø.

Fremskrivingene kan ikke forstås som en prognose på den mest sannsynlige utviklingen. Fremskrivingene er ikke en beskrivelse av regjeringens mål, og inkluderer ikke effekter av ny politikk og fremtidige virkemidler. Forslag til endrede virkemidler eller tiltak som ikke er ferdig utredet og iverksatt i form av forskriftsendringer eller Stortingsvedtak mv., inngår derfor ikke i fremskrivingene. Det innebærer at omfang og satser for CO2-avgiften og andre avgifter og bevilgninger videreføres på nivået for 2022, og at de observerte prisene i EUs kvotesystem for fremtidig levering legges til grunn. Endringer som foreslås i regjeringens budsjettfremlegg for 2023 er ikke omfattet.

Utslippsfremskrivinger langt frem i tid er svært usikre. Norske utslipp avhenger av handlingene til flere hundre tusen bedrifter og millioner av personer. Fremskrivingene prøver å fange opp de overordnede utviklingstrekkene og tendensene i disse handlingene, i samspill med den teknologiske utviklingen. Klimapolitikken gir insentiv til forskning på utslippsreduserende teknologier. Det er imidlertid ikke mulig å forutsi hvorvidt eller hvordan forskningen vil resultere i et teknologisk gjennombrudd, eller hvor raskt utviklingen vil gå. Det meste av slik teknologiutvikling vil foregå utenfor Norges grenser. Utviklingen i salget av elbiler i Norge kan illustrere usikkerheten i fremskrivingene av gjeldende politikk. Fritak for merverdiavgift ble innført allerede i 2001, mens fritak for engangsavgift og bompenger kom vesentlig tidligere. Imidlertid så man ingen vesentlige utslag i salget av elbiler før rundt 2018, etter at utvikling blant annet i batteriteknologi hadde gjort det mulig å lage biler som kunne kjøre lengre distanser, se figur 3.39.

Last ned CSVFigur 3.39 Andel elbiler av nye personbiler

Figur 3.39 Andel elbiler av nye personbiler

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikk og Finansdepartementet.

For internasjonal økonomi er det i fremskrivingene beregningsmessig lagt til grunn at den økonomiske veksten og den generelle forbedringen i teknologi utvikler seg i om lag samme tempo som frem til i dag. Det innebærer at det legges til grunn at utviklingen av ny teknologi med gradvis lavere utslipp internasjonalt verken vil gå raskere eller saktere enn det vi har observert historisk.

Usikkerheten øker jo lenger frem i tid fremskrivingene løper. Hvis lavutslippsløsninger til konkurransedyktige priser utvikles raskere enn lagt til grunn, vil utslippene kunne avta hurtigere enn framskrivingene viser. Gjennom avgifter, kvoteplikt og annen regulering har norske husholdninger og bedrifter allerede sterke insentiver til å ta i bruk ny teknologi når den er tilgjengelig. På den annen side kan teknologiutviklingen også komme til å gå langsommere enn lagt til grunn i fremskrivingene.

Utslipp og opptak av klimagasser fram mot 2035

Utslippene av klimagasser anslås å avta med rundt 2½ pst. i året fra 2021 og frem mot 2035. Utslippene vil i så fall ligge om lag 15 mill. tonn CO2-ekvivalenter lavere i 2035 enn i 2021. Litt over halvparten av utslippsreduksjonen anslås å komme i ikke-kvotepliktige utslipp. Der anslås utslippene å gå ned med om lag 32 pst., noe som svarer til i overkant av 8 mill. tonn fra 2021 til 2035, se tabell 3.15. Kvotepliktige utslipp anslås å gå ned med i om lag 30 pst. fra 2021 til 2035. Det utgjør i overkant av 7 mill. tonn.

Utslippene av CO2 anslås å gå ned med om lag 35 pst., mens utslipp av andre klimagasser avtar med om lag 14 pst., se tabell 3.16.

Tabell 3.15 Utslipp og opptak av klimagasser i Norge etter sektor. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

1990

2005

2021

2025

2030

2035

Utslipp av klimagasser

51,4

54,9

49,1

44,8

38,6

33,8

Kvotepliktig utslipp

23,2

27,7

23,8

22,2

19,0

16,6

– Olje- og gassproduksjon1

7,2

12,9

11,5

10,8

8,0

6,3

– Industri og bergverk2

15,3

13,7

10,7

10,2

9,8

9,1

– Andre kilder1

0,7

1,1

1,5

1,2

1,2

1,2

Ikke-kvotepliktig utslipp

28,2

27,2

25,4

22,6

19,5

17,2

– Luftfart, sjøfart og fiske

4,6

5,5

6,7

6,1

5,6

5,0

– Veitrafikk

7,4

9,5

8,7

7,1

5,3

3,9

– Jordbruk

4,8

4,6

4,6

4,6

4,7

4,7

– Andre kilder3

11,4

7,6

5,4

4,8

3,9

3,6

Netto opptak i skog og andre landarealer4

-10,5

-20,3

-14,0

-15,9

-16,5

-13,6

Utslipp av klimagasser medregnet netto opptak i skog

40,9

34,6

35,1

28,9

22,1

20,2

Memo:

Fastlands-Norge5

43,2

40,9

37,0

33,3

30,0

27,1

1 Noe av utslippene i olje- og gassproduksjon er ikke-kvotepliktige. Disse er lagt til «andre kilder» under ikke-kvotepliktige utslipp. Inkluderer kvotepliktig energiforsyning og luftfart.

2 Noe av utslippene i industri og bergverk er ikke-kvotepliktige. Disse er lagt til «andre kilder» under ikke-kvotepliktige utslipp.

3 Inkluderer ikke-kvotepliktige utslipp fra industri, petroleumsvirksomhet og energiforsyning i tillegg til oppvarming og andre kilder.

4 Tallet for 2021 er fremskrevet netto opptak.

5 Totale utslipp utenom olje- og gassproduksjon og netto opptak i skog.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, Norsk institutt for bioøkonomi og Finansdepartementet.

Forrige fullstendige fremskriving ble presentert i Nasjonalbudsjettet for 2021 og hadde 2030 som sluttår. I den nye fremskrivingen er anslaget for samlede klimagassutslipp i 2030 redusert med 2,2 mill. tonn CO2-ekvivalenter sammenlignet med forrige fremskrivingen. Størstedelen av nedgangen skyldes at reduksjonen i utslipp fra olje- og gassutvinning går raskere enn tidligere anslått. SSB har i mellomtiden også foretatt en revisjon av utslippsregnskapet som også påvirker denne differansen, se boks 3.10.

Last ned CSVFigur 3.40 Utslipp av klimagasser. Tonn CO2-ekvivalenter per person

Figur 3.40 Utslipp av klimagasser. Tonn CO2-ekvivalenter per person

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Boks 3.10 Korrigering av historiske utslipp

Utslippsregnskapet blir stadig forbedret, og historiske tall for tidligere år blir endret når metodene forbedres eller det kommer ny informasjon. I 2021 la Statistisk sentralbyrå (SSB) frem endringer i historiske utslippstall fordi det ble oppdaget at vesentlige volum av autodiesel og marine gassoljer manglet i salgsstatistikken for petroleumsprodukter.

Feilene fikk konsekvenser for klimagassutslipp for fiske, innenriks sjøfart og veitrafikk for perioden 2012–2019. Det ble i tillegg oppdaget en feil i utslippstall for kysttrafikken, noe som har ført til at hele tidsserien tilbake til 1990 ble rettet. Det var størst endring for innenriks sjøfart og fiske, men også tallene for veitrafikken ble noe oppjustert.

Revideringene indikerte, isolert sett, at utslippsnivået også fremover ville bli høyere enn fremskrivingene som ble lagt frem i Nasjonalbudsjettet 2021 tilsa. Endringene innebar en oppjustering av anslaget for ikke-kvotepliktige utslipp fra transport på om lag 0,5 mill. tonn i 2030. Utslippsfremskrivingen som ble publisert i Nasjonalbudsjettet 2022, ble justert for denne feilen. I fremskrivingene som presenteres i denne meldingen, er det tatt utgangspunkt i de reviderte utslippstallene.

Over tid forventes årlige forbedringer i teknologi og annen effektivisering å mer enn oppveie virkningene av ventet økonomisk vekst og økt befolkning. Lavere utslipp fra produksjon av olje og gass, og videre utfasing av bruk av fossil energi til oppvarming og i transport vil bidra til å redusere utslippene av klimagasser frem mot 2035.

I 2020 og 2021 la koronapandemien og smitteverntiltakene en demper på aktivitetsnivået både i norsk og internasjonal økonomi. Det er en klar sammenheng mellom aktiviteten i økonomien og utslipp av klimagasser, og det kan derfor være vanskelig å skille mellom konjunkturvirkninger og langsiktige trender. Norge er nå inne i en sterk høykonjunktur, og det kan antas å bidra til å bremse den forventede fallende trendutviklingen i flere sektorer, blant annet i transportsektoren.

Utslippene av klimagasser per person, utenom netto opptak i skog og annen arealbruk, var i 2021 på om lag 9 tonn. Utslippene per person fra fastlandsøkonomien er betydelig lavere enn for hele økonomien siden oljevirksomhet står for rundt en firedel av samlede utslipp. Fremover er disse utslippene anslått å avta med om lag 2½ pst. årlig, slik at utslippene per person vil falle til under 6 tonn per innbygger og være om lag 36 pst. lavere i 2035 enn i 2021.

Tabell 3.16 viser utslipp av klimagasser i Norge, etter type klimagass, omgjort til CO2-ekvivalenter. Også for andre klimagasser enn CO2 har det vært en reduksjon siden 2005, men framover forventes hastigheten i reduksjonen å avta. Det skyldes at det antas å være mer krevende å redusere disse utslippene ytterligere enn det er for CO2.

Tabell 3.16 Utslipp av klimagasser i Norge, etter type klimagass. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

1990

2005

2021

2025

2030

2035

Sum klimagasser

51,4

54,9

49,1

44,8

38,6

33,8

– CO2

35,1

43,3

41,0

37,1

31,3

26,8

– Andre klimagasser

16,3

11,6

8,1

7,7

7,3

7,0

– Metan (CH4)

6,2

5,7

4,7

4,5

4,3

4,1

– Lystgass (N2O)

4,1

4,1

2,3

2,4

2,4

2,4

– Fluorgasser

6,0

1,8

1,1

0,8

0,6

0,5

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

For metan (CH4) henger utslippsreduksjonen blant annet sammen med avtakende utslipp fra avfallsfyllinger. Utslipp av metan fra jordbruket anslås å fortsette omtrent på dagens nivå. Jordbruksproduksjon antas å øke i takt med befolkningsutviklingen, men effekten av det motvirkes av at det ventes noe lavere utslipp per produsert enhet. Samlede utslipp av metan anslås å avta svakt i årene frem mot 2035.

Utslipp av lystgass (N2O) anslås å holde seg stabile fremover. Størstedelen av gjenværende utslipp av lystgass er i jordbruk, og det antas å bli krevende å redusere utslippene ytterligere. Utslippene av fluorgassene HFK anslås å gå ned som en følge av innføringen av EUs reviderte f-gassforordning.15 Utslipp av PFK og SF6 anslås å holde seg stabile. Det kan blant annet skyldes at det er høye kostnader knyttet til å redusere utslippene videre.

Endringer i utviklingen av utslipp og opptak

Nedgangen i utslippene fra petroleumsproduksjon er særlig knyttet til økt elektrifisering av installasjonene på sokkelen. I 2021 var utslippene fra olje- og gassutvinning om lag 12 mill. tonn. Det er en reduksjon på nær 3 mill. tonn fra toppåret 2007. Det er særlig økt bruk av kraft fra land som gjør at utslippene er redusert og på vei videre nedover. Nær halvparten av norsk olje- og gassproduksjon de neste årene vil komme fra felt som er knyttet til kraftnettet på land. I perioden 2021–2030 anslås en nedgang i klimagassutslipp på om lag 5,4 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Energibruk på feltene påvirkes i relativt liten grad av produksjonsnivået så lenge feltene er i drift. Usikkerheten rundt utslippsutviklingen er derfor særlig knyttet til bruk av kraft fra land til eksisterende felt, i tillegg til blant annet levetid til eksisterende infrastruktur, samt omfang av nye feltutbygginger og valg av energiløsninger for disse.

Utslippene fra veitransport anslås å mer enn halveres i fremskrivingsperioden, fra 8,7 mill. tonn i 2021 til 3,9 mill. tonn i 2035. Nedgangen skyldes først og fremst at det er lagt til grunn at innfasing av lav- og nullutslippsbiler vil øke ytterligere fremover. Andelen elbiler av nybilsalget har økt kraftig de siste par årene og er de første åtte månedene i 2022 kommet opp i om lag 80 pst. I fremskrivingene legges det til grunn at alle nye biler som selges i 2025 vil være elektriske. Til sammenligning ble det i Perspektivmeldingen 2021 lagt til grunn en elbilandel på 90 pst. i 2025. Siden korrigerte fremskrivinger ble lagt frem vinteren 2021, har veksten i salget av elektriske personbiler gått raskere enn det som ble lagt til grunn.

Boks 3.11 Endringer i klimapolitikken siden Nasjonalbudsjettet 2021

Fremskrivingene av miljøskadelig utslipp til luft ble sist oppdatert i Nasjonalbudsjettet 2021 og var basert på innretningen av virkemidlene rundt sommeren 2020. Noen viktige endringer i klimapolitikken siden Nasjonalbudsjettet 2021 er:

  • Avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp er økt fra 571 kroner per tonn CO2 i 2020 til 766 kroner i 2022. Avgiftene på kvotepliktige utslipp fra luftfarten og petroleumsvirksomheten er økt fra rundt 550 kroner per tonn CO2 i 2020 til hhv. 631 og 705 kroner per tonn CO2 i 2022.

  • Det er innført en avgift på forbrenning av avfall på 192 kroner per tonn CO2.

  • Fritaket for naturgass og LPG til veksthusnæringen er avviklet.

  • Satsene i veibruksavgiften ble redusert for å motvirke at økt CO2-avgift i 2022 skulle gi økte pumpepriser på drivstoff.

  • Satsene i CO2-komponenten i engangsavgiften er økt for personbiler og varebiler.

  • Bevilgningen til Enova ble økt med 750 mill. kroner i 2022. Den økte bevilgningen skal gi utslippskutt, teknologiutvikling og omstilling i næringslivet. I tillegg er det satt av penger til hurtigladestasjoner for elbiler.

  • Stortinget har gitt støtte til Langskip-prosjektet – et norsk fullskala demonstrasjonsprosjekt for CO2-håndtering som omfatter fangst, transport og lagring av CO2. Langskip omfatter CO2-fangst ved Norcems sementfabrikk i Brevik og Hafslunds Oslo Celsios avfallsforbrenningsanlegg på Klemetsrud. CO2-fangstprosjektene skal til sammen fange om lag 800 000 tonn CO2 i året. CO2-en skal fraktes og lagres i Nordsjøen, i et lager som driftes av Northern Lights.

  • Det er forskriftsfestet krav om nullutslipp ved offentlige innkjøp av kjøretøy. Kravene til personbiler trådte i kraft 1. januar 2022, mens kravene til lette varebiler trer i kraft 1. januar 2023. Kravene til bybusser trer i kraft 1. januar 2025, og kan også oppfylles gjennom bruk av biogass.

  • Det er innført et forbud mot bruk av mineralolje til midlertidig oppvarming og tørking av bygg under oppføring og rehabilitering. Forbudet trådte i kraft fra 1. januar 2022.

Utslippene fra innenriks sjøfart og fiske har avtatt de senere årene. Nedgangen henger trolig sammen med lavere aktivitet for offshore supplyskip, overgang til mindre utslippsintensive drivstoff og bruk av ny teknologi. Det kan også i noen grad skyldes økt andel fartøy som bunkrer drivstoff utenlands. I fremskrivingene er det lagt til grunn at videre teknologiutvikling bidrar til at utslippene fortsetter å avta etter 2021. Rundt en tredel av landets ferger vil ha batterier om bord i løpet av 2021. Enova bruker betydelige midler på støtte til introduksjon av null- og lavutslippsteknologi i maritim sektor.

Last ned CSVFigur 3.41 Utslipp fra veitrafikk per person og befolkningsutvikling

Figur 3.41 Utslipp fra veitrafikk per person og befolkningsutvikling

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Utslippene fra bruk av mineralolje til oppvarming i næringer og husholdninger har avtatt med 81 pst. siden 1990. Forbudet mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygg, som trådte i kraft i 2020, innebærer at oppvarming av boliger, offentlige bygg og næringsbygg (yrkesbygg) fremover ikke vil ha utslipp fra bruk av mineralolje. Det vil imidlertid fortsatt være utslipp fra bruk av gass og fra metanutslipp fra vedfyring. Det er beregningsteknisk lagt til grunn at det også vil være noe utslipp fra fyring med mineralolje igjen, som følge av at forbudet åpner for unntak, blant annet i områder der kraftsituasjonen tilsier det. I 2035 anslås utslippene fra oppvarming i næringer og husholdninger til knapt 0,25 mill. tonn CO2-ekvivalenter.

Utslippene fra ikke-kvotepliktig energiforsyning kommer fra brenning av fossilt karbon i avfall og bruk av fossile energibærere i mindre energianlegg. I fremskrivingene anslås utslippene fra ikke-kvotepliktig energiforsyning å reduseres med vel 0,2 mill. tonn frem mot 2035. Det svarer til en nedgang på om lag 20 pst. Reduksjonen henger blant annet sammen med etablering av fangst og lagring av CO2 på avfallsforbrenningsanlegget på Klemetsrud i siste halvdel av dette tiåret. Utslippene fra avfallsdeponier er som tidligere anslått å gå videre ned som følge av forbudet mot deponering av våtorganisk avfall.

Fremskrivinger for skog- og arealbrukssektoren, utført av Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO), viser et fortsatt høyt netto opptak fra sektoren. Siden toppen i 2009 har det vært en nedgang i årlig rapportert netto opptak. I fremskrivingene anslås nedgangen i årlig netto opptak å fortsette de neste tiårene. Fra midten av århundret forventes årlig netto opptak å øke igjen.

3.6.5 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger

Utslippene av langtransporterte luftforurensinger reguleres under Göteborg-protokollen og består av nitrogenoksider (NOX), svoveldioksid (SO2), ammoniakk (NH3), flyktige organiske forbindelser utenom metan (NMVOC) og partikler (PM2,5). Slike forurensinger spres over landegrenser via atmosfæren og bidrar blant annet til forsuring, overgjødsling, helseskadelige konsentrasjoner av partikler og dannelse av bakkenært ozon.

Ved revisjonen av Göteborg-protokollen i 2012 påtok partene seg nye utslippsforpliktelser som gjelder for 2020 og årene deretter. Norge oppfylte i 2020 utslippsforpliktelsene for NOX, SO2 og partikler, se figur 3.42. For NH3 og NMVOC lå utslippene i 2020 noe over forpliktelsen.

Last ned CSVFigur 3.42 Utslipp av NOX og ammoniakk. Tonn

Figur 3.42 Utslipp av NOX og ammoniakk. Tonn

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Fra 1990 til 2021 har utslippene av NOX falt med 27 pst. Fra toppen i 1998 er utslippsreduksjonen på 39 pst. Nedgangen skyldes først og fremst lavere utslipp fra veitrafikk, i hovedsak fordi avgasskravene er skjerpet. De senere årene har økende andel elbiler bidratt til å redusere utslippene. Det har også vært en nedgang i utslippene fra innenriks sjøfart og fiske. Utslippene fra petroleumsvirksomheten har derimot økt med 56 pst. siden 1990 og utgjør nå om lag 27 pst. av de samlede NOX-utslippene. Utslippene har imidlertid begynt å synke igjen, og var i 2021 19 pst. lavere enn toppen i 2014.

I fremskrivingene avtar utslippene av NOX med 46 pst. i perioden 2021–2035, se tabell 3.17. Nedgangen skyldes flere forhold. Utslippene fra personbiler ventes å gå ned som en følge av kraftigere overgang til null- og lavutslippskjøretøy. Utslippene fra innenriks sjøfart anslås å avta betydelig fremover som følge av overgang til lav- og nullutslippsteknologier blant annet i ferjenettet. Det er også lagt til grunn at Næringslivets NOX-fond vil bidra til å finansiere NOX-reduserende tiltak innenfor sjøtransport. Utslippene fra olje- og gassvirksomheten forventes også å avta.

Tabell 3.17 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger. 1 000 tonn

1990

2005

2021

2030

2035

Nitrogenoksider (NOX)

199,2

211,5

145,2

96,5

78,3

Svoveldioksid (SO2)

49,5

23,0

15,9

15,3

14,7

Flyktige organiske forbindelser (NMVOC)

325,7

250,2

148,0

115,3

108,5

Ammoniakk (NH3)

29,8

30,5

29,4

29,9

29,9

Partikler (PM2,5)

41,4

37,1

24,11

20,8

19,8

1 Tall for 2020

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Utslippene av svoveldioksid (SO2) har avtatt med nesten 70 pst. siden 1990, som var toppen i perioden, se figur 3.43. I fremskrivingene anslås en moderat nedgang i SO2-utslippene.

Last ned CSVFigur 3.43 Utslipp av svoveldioksid og flyktige organiske gasser. Tonn

Figur 3.43 Utslipp av svoveldioksid og flyktige organiske gasser. Tonn

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Utslippene av flyktige organiske forbindelser utenom metan (NMVOC) var i 2021 67 pst. lavere enn i 1990, som er året med det høyeste nivået i perioden. Det er først og fremst lavere utslipp fra lasting og lagring av råolje på sokkelen som har bidratt til denne nedgangen. I tillegg har utslipp av NMVOC fra veitrafikk vært nedadgående over lang tid blant annet som følge av endret sammensetning av bilparken.

I fremskrivingene avtar utslippene av NMVOC med 26 pst. i perioden 2021–2035, primært som følge av lavere utslipp fra olje og gassproduksjon.

Utslippene av ammoniakk (NH3) har falt med 4 pst. fra 1990 til 2020. Fra 2005 har utslippene falt med 6,5 pst., og Norge har derfor ikke nådd Gøteborgforpliktelsen for 2020 om en reduksjon på 8 pst. Utslippene anslås å ligge på om lag samme nivå som i dag frem mot 2035. Jordbruket står for 95 pst. av ammoniakkutslippene.

Utslippene av partikler (PM2,5) har falt med 40 pst. fra 1990 til 2020, se figur 3.44. Fra toppen i 1996 er reduksjonen på 43 pst. Ved revisjonen av Göteborg-protokollen i 2012 påtok Norge seg å redusere partikkelutslippene med 30 pst. i 2020 sammenlignet med nivået i 2005. Utslippene var i 2020 under nivået for forpliktelse i 2020. Utslippene ventes å reduseres videre med 20 pst. i perioden 2020–2035.

Last ned CSVFigur 3.44 Utslipp av partikler (PM2,5). Tonn.

Figur 3.44 Utslipp av partikler (PM2,5). Tonn.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

3.7 Oppfølging av FNs mål for bærekraftig utvikling nr. 8 og 10

FNs mål for bærekraftig utvikling ble vedtatt i 2015 og består av 17 hovedmål og 169 delmål, se figur 3.45. Målene gjelder for alle land, og alle land skal bidra til å nå dem. Ambisjonen er å oppnå velstand for alle på en måte som er forenlig med miljø- og klimahensyn. Det er et mål å utrydde ekstrem fattigdom og sult innen 2030. Finansdepartementet har ansvar for oppfølgning av mål nr. 8 og 10, og i dette avsnittet redegjøres det for fremgang i oppnåelsen av disse målene.

Figur 3.45 FNs mål for bærekraftig utvikling

Figur 3.45 FNs mål for bærekraftig utvikling

3.7.1 Mål 8: Fremme varig, inkluderende og bærekraftig økonomisk vekst, full sysselsetting og anstendig arbeid for alle

Bærekraftig økonomisk vekst og full sysselsetting oppnås best med åpenhet mot andre økonomier, sterk konkurranse, gode og stabile rammevilkår for næringslivet og gode insentiver til å ta utdanning, arbeide og investere. Fri handel med varer og tjenester gir land mulighet til å utnytte relative fortrinn og er en viktig drivkraft for vekst i inntekter og levestandard. Norge, med sitt ressursgrunnlag, har hatt særlig store fordeler av en åpen og velregulert verdenshandel. Sterk konkurranse, både mellom nasjonale og internasjonale aktører, fremmer høy produktivitet og god utnyttelse av ressurser. Våre universelle støtteordninger fanger opp de som faller utenfor, og må utformes slik at de ikke undergraver insentiver til utdanning og arbeid.

Bærekraftig vekst fordrer at så mange som mulig deltar i arbeidslivet. En aktiv arbeids- og velferdspolitikk legger til rette for dette. I takt med at levealderen i befolkningen øker, kan ikke andelen av livet vi er i jobb reduseres uten at det får alvorlig konsekvenser for finansiering av velferdsordningene. Pensjonsreformen gir insentiver til å stå lenger i arbeid. I tillegg er særskilte innsatser, som en ny og forbedret ungdomsgaranti og den nye integreringsloven fra 1. januar 2021, viktige for å bidra til at flere kan delta i arbeidslivet. Integreringsloven legger til rette for at nyankomne flyktninger kan ta formell utdanning gjennom introduksjonsprogrammet, og setter tydeligere krav til norskkunnskaper. Sysselsettingen har økt betydelig det siste året, og mange som tidligere har stått uten jobb, er nå har blitt sysselsatt. Det er nå stort behov for arbeidskraft, og dermed gode muligheter for å komme i jobb også for grupper som har hatt problemer med å få fotfeste i arbeidsmarkedet.

Et delmål under bærekraftsmål 8 handler om å bryte koblingen mellom økonomisk vekst og miljøskader. Norge har gjennomgående effektive virkemidler for å redusere miljøproblemer knyttet til økonomisk aktivitet. For andre miljøproblemer enn utslipp av klimagasser benyttes ofte ulike typer direkte reguleringer. For de fleste miljøproblemene er utfordringene mindre i Norge enn i de fleste andre industriland, men også vi har utfordringer med tap av naturmangfold.

Regjeringen vil føre en politikk som gjør at norsk petroleumsindustri utvikles, ikke avvikles. Norsk kontinentalsokkel skal fortsatt være en stabil og langsiktig leverandør av olje og gass til Europa i en svært krevende tid. Regjeringen ønsker et stabilt aktivitetsnivå på norsk sokkel, med økt innslag av nye næringer som karbonfangst og -lagring, hydrogen, havvind, havbruk og mineraler.

Petroleumsvirksomheten vil spille en viktig rolle i norsk økonomi i lang tid fremover. Den vil fortsatt være landets største næring, men ventes ikke å bli en like stor vekstmotor frem mot og forbi 2030. Grunnlaget for videre vekst må komme fra andre næringer. Vi kan ikke forvente at én ny enkeltnæring vil kunne ta over som vekstmotor etter petroleumssektoren.

Reiseliv er en fremtidsnæring som skal bidra til å sikre verdiskaping og arbeidsplasser i hele landet. Regjeringen vil bidra til at det jobbes målrettet for å gjøre næringen mer bærekraftig, for å sikre flere helårs arbeidsplasser og for at ikke negative konsekvenser av koronakrisen blir langvarige. Destinasjonsselskaper og regionalt samarbeid skal sikre grunnlaget for de lokalt forankrede reiselivsbedriftene.

Et fleksibelt arbeidsmarked, god makroøkonomisk styring og samarbeidet med partene i arbeidslivet støtter opp under bærekraftsmålene om full sysselsetting, anstendig arbeid for alle, lik lønn for likt arbeid, ungdomssysselsetting og arbeidstakerrettigheter. Den norske arbeidslivsmodellen beskytter arbeidstakeres rettigheter og fremmer et trygt arbeidsmiljø for alle. Arbeidslivets parter spiller en sentral rolle i å bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi. Samarbeidet mellom partene bidrar til at relativt få årsverk går tapt gjennom arbeidskonflikter.

I noen deler av arbeidslivet er det likevel utfordringer med useriøsitet, blant annet knyttet til sosial dumping, arbeidslivskriminalitet og svart arbeid. Useriøsitet og sosial dumping kan blant annet innebære brudd på regler i arbeidsmiljøloven om arbeidskontrakter, arbeidstid, overtid osv., eller mangler ved opplæring, sikkerhetstiltak og innkvartering som arbeidsgiver har ansvar for. Utenlandske arbeidstakere med begrensede språkkunnskaper og manglende kunnskap om rettigheter og plikter i det norske arbeidslivet, har større risiko for å bli utnyttet. Det er også risiko for at kriminelle aktører benytter arbeidslivet som arena for å få økonomisk gevinst. Regjeringen har styrket innsatsen mot useriøse aktører i arbeidslivet, og det er etablert et omfattende samarbeid mellom offentlige myndigheter om å forebygge og bekjempe arbeidslivskriminalitet. Regjeringen vil høsten 2022 legge frem en handlingsplan mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. Det arbeides også med en egen handlingsplan mot sosial dumping i transportsektoren. Det offentlige har en viktig rolle som innkjøper og kan stille krav til leverandører om at regelverk for etisk, sosial og grønn handel etterleves. Regjeringen vil utarbeide en Norgesmodell med nasjonale seriøsitetskrav for alle offentlige anskaffelser.

Regjeringen vil styrke arbeidstakeres rettigheter og legge til rette for hele og faste stillinger som hovedregel i arbeidslivet. Etter forslag fra regjeringen har Stortinget vedtatt å fjerne den generelle adgangen til midlertidige ansettelser og gjeninnføre fagforeningers søksmålsrett ved ulovlig innleie. Regjeringen har også lagt frem lovforslag om å styrke retten til heltidsstillinger og begrense bruken av innleie fra bemanningsforetak. Regjeringen vil følge opp forslag fra et offentlig utvalg om endringer i arbeidsmiljøloven for å gjøre tydelig hvem som skal regnes som arbeidstakere, og begrense muligheter til å omgå arbeidsgiveransvar.

Unge under 30 år prioriteres av Arbeids- og velferdsetaten, både ved oppfølging og arbeidsmarkedstiltak. Regjeringen vil innføre en ny og forbedret ungdomsgaranti slik at unge under 30 år som har behov for arbeidsrettet bistand, skal få enda tettere oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten.

Internasjonalt arbeider Norge for bærekraftig økonomisk vekst og full sysselsetting blant annet ved å fremme fri internasjonal handel. Mange fattige land lider under svakt utbygd rettssystem, mangelfull beskyttelse av privat eiendomsrett, svakt utbygde infrastrukturer, utbredt korrupsjon, et lite effektivt system for å inndrive skatter og lav produktivitet i offentlig forvaltning.

Norge arbeider for å fremme godt styresett i utviklingsland. Det skjer gjennom målrettede partnerskap i bistandspolitikken og i deltakelsen i internasjonale institusjoner som FN, OECD, Det internasjonale pengefondet (IMF) og Verdsbanken. Norge søker å bidra til at lav- og mellominntektsland får bedre systemer for finansiering og drift av offentlig sektor. Norske kjernebidrag til de multilaterale utviklingsbankene bidrar til vekstfremmende investeringer i sektorer som landbruk, transport og infrastruktur.

Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland (Norfund) er det viktigste norske verktøyet for å fremme bærekraftig næringsutvikling i fattige land. Gjennom investeringer, lån og garantier bidrar Norfund til å utvikle levedyktig, lønnsom virksomhet som ellers ikke ville ha blitt igangsatt som følge av høy risiko. Norfund ble tilført 1,68 milliarder kroner over statsbudsjettet i 2022.

Norge har i ti år hatt formannskapet i UNGPs arbeidsgruppe og ledet de internasjonale forhandlingene for ansvarlig næringsliv. Sveits overtok nylig formannskapet. Videre støtter Norge en rekke bistandsprogrammer i regi av FNs særorganisasjon for arbeidslivet (ILO), hvor hovedmålet er å skape bærekraftige, seriøse arbeidsplasser.

Gjennom EØS-midlene bidrar Norge til å støtte målet om seriøst arbeid og økonomisk vekst i EØS-landene. Støtten er primært rettet mot trepartssamarbeid, kulturelt entreprenørskap, kulturarv og kultursamarbeid.

3.7.2 Mål 10: Redusere ulikhet i og mellom land

Norsk økonomi har i lang tid vært preget av forholdsvis lav inntektsulikhet. Inntektsulikheten har imidlertid økt noe de siste 30 årene. Det er tilfelle i Norge, så vel som i mange andre land. Den norske formuesfordelingen fremstår som mer ujevn enn fordelingen av inntekt. Både inntektsfordeling og formuesfordeling omtales grundig i kapittel 6 i denne meldingen.

Den historisk lave inntektsulikheten i Norge og de øvrige nordiske landene, skyldes først og fremst at markedsinntektene er forholdsvis jevnt fordelt (inntekt før skatt), men også at skattesystemet har bidratt med betydelig omfordeling av inntekt. I tillegg har vi stor utbredelse av universelle offentlige velferdsordninger som i er gratis for brukerne.

Regjeringen vil føre en økonomisk politikk som reduserer de økonomiske, sosiale og geografiske forskjellene i Norge. Å redusere den økonomiske ulikheten, krever tiltak på en rekke politiske områder som blant annet utdanning, arbeid, helse, bolig, skatt og avgift.

Høy sysselsetting er et viktig virkemiddel for å forebygge vedvarende lavinntekt og å øke inntektene i lavinntektsgruppene. Sysselsetting sikrer den enkelte inntekt og er en forutsetning for finansieringen av velferdsordninger, som sammen med progressiviteten i skattesystemet bidrar til å jevne ut forskjeller. Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at lønnsdannelsen fungerer godt og fordeler gevinster og tap mellom arbeidstakere og kapitaleiere.

IA-avtalen skal bidra til å forbygge og redusere sykefravær og frafall fra arbeidslivet. Integreringsloven og ny ungdomsgaranti er andre sentrale innsatser som skal bidra til at utsatte grupper blir inkludert i arbeidsmarkedet.

Norge har i mange år hatt høy innvandring. Arbeidsinnvandrere fra EØS-land har i hovedsak høy sysselsetting. Innvandrere med fluktbakgrunn har lavere yrkesdeltakelse enn innbyggerne ellers i landet, blant annet som følge av manglende utdanning og svakere norskkunnskaper. Det har gitt tilstrømming til lavinntektsgruppene. For å motvirke økte inntektsforskjeller er det særlig viktig med rask integrering av utsatte innvandrere i arbeidsmarkedet. Med integreringsloven fra 2021 legges det til rette for mer målrettet kvalifisering av nyankomne flyktninger.

God utdanning gir selvstendighet og mulighet til å forsørge seg selv, og er et kraftfullt verktøy for sosial mobilitet og utjevning. De første leveårene er avgjørende for utvikling og læring senere i livet. Regjeringen vil styrke arbeidet med en mer samordnet og tidligere innsats for alle barn og unge. Det gjennomføres en rekke tiltak for å fjerne økonomiske hindre for bruk av barnehage og skolefritidsordning (SFO). Maksimalprisen i barnehage reduseres, og det er opprettet et nytt øremerket tilskudd til økt pedagogtetthet i barnehager i områder med levekårsutfordringer. Skolefritidsordningen er styrket ved at alle førsteklassinger får 12 timer gratis SFO i uka fra høsten 2022.

Kompetanseheving og livslang læring skal være mer tilgjengelig for alle over hele landet. Regjeringen ønsker økt samarbeid mellom universitetene og høyskolene, næringslivet og andre samfunnsaktører for å sikre at institusjonene utdanner kandidater som er i stand til å delta i – og selv bidra til å utvikle – arbeidslivet i fremtiden, gjennom faglig kompetanse, kunnskap om innovasjon og entreprenørskap.

Det er sosiale forskjeller i helse. I gjennomsnitt har grupper med høy utdanning og inntekt best helse. Regjeringen vil utarbeide en nasjonal strategi for å jevne ut sosiale helseforskjeller. Strategien vil inngå som en del av stortingsmeldingen om folkehelsepolitikken som blir lagt frem våren 2023.

Skattesystemet er et sentralt verktøy for omfordeling. Skattesystemet bidrar til direkte omfordeling, når de som tjener mest også bidrar mest. Skattesystemet gir også et indirekte omfordelingsbidrag som finansieringskilde til offentlige tjenester og overføringer, og fordi skatter og avgifter påvirker insentivene til økonomisk aktivitet. Regjeringen ønsker et skatte- og avgiftssystem som bidrar til sterkere sosial og geografisk fordeling. I budsjettet for 2022 ble formuesskatten økt. Inntektsskatten ble økt for skattytere med årlig bruttoinntekt over om lag 750 000 kroner, mens skattytere med lavere inntekt enn dette i gjennomsnitt har fått redusert inntektsskatt.

Bærekraftsmål 10 forplikter Norge til å jobbe for å sikre like muligheter og redusere forskjeller i levekår. I Norge er det et lovfestet forbud mot diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk og alder. I arbeidslivet er det forbud mot diskriminering på bakgrunn av politisk syn og medlemskap i arbeidstakerorganisasjon.

Regjeringen vil arbeide for økt mangfold og bedre kjønnsbalanse i arbeidslivet. Regjeringen vil styrke den universelle utformingen av samfunnet og vil prioritere arbeidet mot netthets, konspirasjonsteorier og ekstremisme. Likestillingssamarbeidet med partene i arbeidslivet skal styrkes. Regjeringen har satt ned et utvalg for å se på menns likestillingsutfordringer. Innsatsen mot seksuell trakassering skal styrkes. Regjeringen vil legge frem en ny handlingsplan for LHBT+-personer og forby konverteringsterapi.

Internasjonalt arbeider Norge mot ulovlig kapitalflyt og korrupsjon og for mer inkluderende handelssystem og rettferdig byrdefordeling i kampen mot klimaendringer. Nasjonale og globale prosesser må virke sammen for å oppnå reduserte forskjeller mellom land og internt i land.

Verdensbanken har satt inkluderende vekst for de 40 pst. fattigste i verden som et overordnet mål, på linje med å utrydde ekstrem fattigdom. Norge og de andre nordiske landene har vært pådrivere for økt innsats for progressiv skatt, kamp mot ulovlig kapitalflyt og kamp mot korrupsjon i arbeidet til Verdensbanken.

Norge støtter menneskerettighetsbaserte tilnærminger til ulikhet og støtter opp om internasjonale konvensjoner og gjennomføringsmekanismer som retter seg mot diskriminering av kvinner, urfolk, personer med nedsatt funksjonsevne, eldre mennesker, LHBT+-personer, religiøse minoriteter og marginaliserte grupper.

Fotnoter

1.

For at det skal være et bedre samsvar mellom hvordan de høye strømprisene slår ut på inntekts- og utgiftssiden av den strukturelle budsjettbalansen, har Finansdepartementet lagt inn en midlertidig korreksjon i beregningen av det strukturelle underskuddet, se boks 3.3.

2.

Automatiske stabilisatorer betegner endringer i budsjettunderskuddet som skyldes at skatteinntektene er høye i høykonjunktur og lave i lavkonjunktur, og at dagpengeutbetalinger er lave i høykonjunktur og høye i lavkonjunktur, se boks 3.1.

3.

Beregningsmetodene som ble benyttet, er ulike på mellomlang og på lang sikt. På mellomlang sikt, frem til 2030, er fremskrivingene av handlingsrommet nært knyttet til hvordan de årlige budsjettene lages. De langsiktige fremskrivingene frem mot 2060 er basert på den generelle likevektsmodellen DEMEC.

4.

Beregningene i Perspektivmeldingen 2021 tok utgangspunkt i innretningen av finanspolitikken for 2021 ved salderingen av budsjettet i desember 2020. Videre ble det beregningsteknisk tatt utgangspunkt i en fondsverdi på 10 400 mrd. kroner ved inngangen til 2022. I Bakgrunnstekst 1 i Uttalelsen 2022, lagt frem av Rådgivende utvalg for finanspolitiske analyser i mars 2022, ble det vist at dersom fondsverdien ved inngangen til 2022 ble antatt å være 12 250 mrd. kroner (i tråd med anslaget i Nasjonalbudsjettet 2022), ville inndekningsbehovet frem mot 2060 anslås til 4,5 prosent. Om fondsverdien var 9 250 mrd. kroner, ville inndekningsbehovet i 2060 blitt beregnet til 6,2 pst. Beregningene ble gjort av Finansdepartementet for utvalget.

5.

Verdiberegningene baserer seg på at kraften selges til spotpris. For 2023 er det lagt til grunn en pris på 182,73 øre/kWh på Østlandet (NO1), 193,93 øre/kWh på Sørlandet (NO2) og 179,93 øre/kWh på Vestlandet (NO5). Samlet volum av konsesjonskraft er anslått til 5,9 TWh.

6.

Stats- og kommuneforvaltningen sett under ett og inkludert Statens pensjonsfond.

7.

Kontolån av denne typen er ikke lån i vanlig forstand, blant annet fordi kreditor, som er et fond under et departement, ikke på noe tidspunkt kan disponere hovedstolen.

8.

https://www.ipcc.ch/report/ar6/wg2/downloads/report/IPCC_AR6_WGII_SummaryForPolicymakers.pdf

9.

https://www.ipcc.ch/report/ar6/wg3/downloads/report/IPCC_AR6_WGIII_SPM.pdf

10.

Innmeldt innen 11. oktober 2021.

11.

Dette tallet inkluderer ikke rapporterte utslipp i skog- og arealbrukssektoren.

12.

Emission targets and coalition options for a small, ambitious country: An analysis of welfare costs and distributional impacts for Norway, Taran Fæhn og Hidemichi Yonezawa.

13.

Foreløpige tall for 2021

14.

FCCC/CP/2019/13/Add.1 (unfccc.int)

15.

Regelverk for fluorholdige klimagasser (f-gass) skal sørge for at utslippene av de sterke klimagassene HFK-er, PFK-er og SF6 reduseres, og at import av HKF-er til Norge begrenses.

Til dokumentets forside