NOU 2000: 29

GMO-mat— Helsemessige konsekvenser ved bruk av genmodifiserte næringsmidler og næringsmiddelingredienser

Til innholdsfortegnelse

9 Administrative og økonomiske konsekvenser

9.1 Administrative konsekvenser

9.1.1 Forskning

Utvalget er av den oppfatning at genmodifisert mat innebærer både muligheter og farer, og utfordringen er å styre utviklingen. En rasjonell forvaltning må bygges på forskningsbasert kunnskap. Det er behov for forskningsbasert kunnskap fra mange fagfelter. Det er, internasjonalt sett, fortsatt stort behov for forskningsbasert kunnskapsutvikling og uavhengige forskningsmiljøer innen flere felter som berører disse problemene. Dette gjelder i enda høyere grad for Norge enn for de landene det er naturlig å sammenligne oss med. Det er nødvendig å styrke forskningskompetansen i Norge både i forbindelse med genteknologi generelt og spesielt når det gjelder genmodifiserte næringsmidler. Hvis Norge velger å innføre et moratorium mot markedsføring av genmodifiserte næringsmidler, eller innfører krav til godkjenning som er mer restriktive enn det som vil følge av EØS- og WTO-avtalene (se avsnitt 9.1.2), vil det være påkrevd med en sterk og selvstendig norsk faglig og vitenskapelig kompetanse som i eventuelle tvister står for og som kan argumentere for, det spesifikke vitenskapelige grunnlaget som de norske synspunktene hviler på. Det er i tidligere kapitler nevnt spesifikke emner der mer forskning eller utviklingsarbeid er ønskelig. I en større sammenheng er det likevel viktig å understreke at hovedmangelen for tiden i Norge er en bred forskningskompetanse.

Utvalgets medlem Terje Traavik vil i tillegg anføre: Det nåværende nivå av vitenskapelig basert kunnskap er av noen vurdert som inadekvat som grunnlag for sikre risikovurderinger. Sommeren 2000 var et vitenskapelig panel som gir råd til EPA ikke i stand til nå en konklusjon med hensyn til om Bt toksinet Cry9C vil kunne utløse allergiske reaksjoner. I løpet av de siste månedene er det initiert en internasjonal debatt angående genmodifiserte næringsmidler, også i vitenskapelige tidsskrift. Men de aller fleste skriftlige meddelelser er meningsytringer som ikke bygger direkte på eksperimentelle eller andre studier (Domingo 2000). Denne observasjonen faller sammen med den generelle konklusjonen med hensyn til GMO som også trekkes av andre forfattere. Inntil videre er viktige risikomomenter ved genmodifiserte næringsmidler uavklarte. Sannsynligheten for at tenkelige, uønskede hendelser skal inntreffe er ukjent. Konsekvensene som vil inntreffe er uforutsigbare. Følgelig kan det vanskelig foretas forhåndsvurdering av risiko.

De mest vesentlige usikkerhetsfeltene gjelder:

  • Mekanismer for og barrierer mot horisontal genoverføring

  • Konsekvenser av fremmed-DNA innliming i etablerte genomer

  • Metoder og modeller for testing av GMOs stabilitet, genuttrykk og metabolisme under varierende, autentiske miljøbetingelser.

  • Adekvate kontroll-prosedyrer for matvaresikkerhet.

Dette medlem vil videre påpeke at EU har erkjent, og søker nå å gjøre noe med, disse problemene. Under EUs 5. rammeprogram er det fra og med 2000 initiert omfattende forskningsprosjekter rettet mot noen av disse problemstillingene (se webstedet CORDIS). Disse prosjektene finansieres innen området «Quality of Life and Management of Living Resources»:

I prosjekt 119 (Koordinator Ole Kopp Christensen, København) skal det utarbeides en risiko- evaluering av frekvenser og konsekvenser av horisontal genoverføring. Dette skal omfatte både overføring av markørgener til bakterier som er tilstede i maten og til human mikroflora. Prosjektet skal bidra til basis for sikkerhets-evalueringer av transgene avlinger og mikroorganismer i maten.

I prosjekt 120 (Koordinator Robert Bogers, Wageningen) vil man utvikle metoder for å studere om det, som følge av genmodifiseringen, igangsettes uventede metabolske forstyrrelser i en GMO, og om slike kan innvirke på ernæringsstatus. Det tas som gitt at de metodene som nå anvendes for å fastslå «substantial equivalence», er utilstrekkelige, og at nye må utvikles. Formålet er å forstå implikasjoner av de genetiske modifiseringsprosesser på stoffskifte-sporene i planter. Det legges vekt på utvikling av kombinerende og innoverende celle-fabrikk teknologier som genomics, proteomics og metabolomics). Man ønsker å bidra til større oppmerksomhet ang. de virkelige risikofaktorene vedrørende GM-mat ved å fremskaffe en vitenskapelig data-pakke rettet mot et mer «holistisk» syn på den genetiske modifiseringsprosess.

I prosjekt 231 (Koordinator Robert Bogers) søkes det bevilgning til et «European network on safety assessment of genetically modified crops».

Dette medlem anser også at Norge må bygge opp sine egne forskningsmiljøer, samtidig som man bidrar gjennom internasjonale samarbeidsprosjekter. En rekke av de aktuelle forskningstemaer innebærer en meget definitiv innvirkning av miljøparametre som varierer mellom verdensdeler, regioner og lokale biotoper, og det er nødvendig at Norge driver en nasjonal forskning ut fra særpregene ved lokale økosystemer.

9.1.2 Rettslig betydning av utvalgets synspunkter

Utvalgsmedlem Terje Traavik har foreslått et midlertidig forbud mot markedsføring av genmodifiserte næringsmidler. Dersom forslaget tas til følge, må det foretas en vurdering hvorvidt det er nødvendig med en lovendring som angir et forbud i tråd med forslaget, eller om gjennomføringen kan skje innenfor rammene av den eksisterende godkjenningsordning som har sitt hjemmelsgrunnlag i næringsmiddelloven.

Det vil videre fremkomme at utvalget er delt i sitt syn på bruk av antibiotikaresistensgener i genmodifiserte matplanter. Dersom det ikke skal tillates bruk av genmodifiserte matplanter med tilstedeværelse av antibiotikaresistensmarkørgener som koder for resistens mot terapeutisk viktig antibiotika, slik deler av utvalget har gitt uttrykk for i sin uttalelse, vil Norge inneha et strengere syn enn EU, da EU ikke har et tilsvarende forbud. Temaet er imidlertid kontroversielt, også i EU. Særlig godkjenning av en type mais med et ampicillingresistensgen har møtt motstand i enkelte EU-land. Det må vurderes nærmere om, og i så fall på hvilken måte, slike synspunkter eventuelt kan være problematiske i forhold til en mulig implementering av den EØS-relevante Novel-Foods forordningen. Forslaget tar imidlertid opp i seg vedtak fattet av Stortinget ved behandling av Stortingsmelding nr 40 (1996-97) og som senere har resultert i lovendring i næringsmiddelloven og senere fastsettelse av forskrift 20. mars 2000 (ennå ikke trådt i kraft) om forbud mot å produsere, importere og framby næringsmidler og næringsmiddelingredienser som inneholder gener som koder for antibiotikaresistens der disse genene er tilført ved genmodifisering og kan påvises i sluttproduktet. Dersom synspunktene deler av utvalget har kommet med, tas til følge, bør forskriftens ordlyd vurderes på ny i forhold til synspunktene.

Utvalget er også delt i sitt syn på potensiell helserisiko i forhold til pleiotrope (uventede) effekter. Dersom synspunktene til utvalgets flertall tas til følge, må det vurderes i hvilken grad og på hvilken måte flertallets synspunkter om krav til ytterligere dokumentasjon ved søknader om godkjenning av genmodifsierte næringsmidler kan inkorporeres i SNTs retningslinjer for helserisikovurdering av ny mat.

Generelt må anføres at den norske reguleringen som innebærer at ethvert genmodifisert næringsmiddel eller enhver genmodifisert næringsmiddelingrediens ikke får markedsføres med mindre produktet er godkjent av kompetent myndighet, må tolkes i lys av de folkerettslige forpliktelser vi har påtatt oss gjennom EØS- og WTO-avtalene samt de underliggende SPS- og TBT-avtalene. Dette vil særlig være viktig i forhold til import av varer, fordi så vel EØS-avtalen som WTO-avtalen med de underliggende SPS- og TBT-avtalene har som grunnleggende utgangspunkt å sikre bedre flyt av varer. Det vil derfor fort kunne reises spørsmål om Norge handler i strid med de internasjonale avtalene dersom norske myndigheter nekter import av enkelte typer næringsmidler. Hensyn til folks og dyrs helse er ett av flere mulige unntak for å fravike avtalenes hovedregel om fri flyt.

Novel Foods forordningen er en EØS-relevant rettsakt som ennå ikke er antatt av EØS-komiteen. Norge kan i prinsippet motsette seg innlemmelse av en EØS-relevant rettsakt, ofte kalt «vetoretten», og en slik situasjon må eventuelt løses i tråd med EØS-avtalens system etter behandling i EØS-komitèen. Først vil man måtte forsøke å komme til enighet om tilpasninger, spesielle unntaksbestemmelser og/eller overgangsordninger som ivaretar både norske og de øvrig EØS-partenes interesser. Dersom ikke dette lykkes, må saken forelegges for EØS-komiteen som har seks måneder på seg til å undersøke alle andre muligheter for at denne avtale fortsatt skal kunne virke tilfredsstillende, jf EØS avtalens artikkel 102.5. Kommer ikke partene til noen løsning innen fristen, heter det seg at den «berørte delen av vedlegget» midlertidig blir satt ut av kraft. Til nå har det ikke oppstått noen slik situasjon i EØS-samarbeidet, og de praktiske konsekvensene av å avslå innlemmelse av EØS-relevant rettsakt er derfor usikre. Dersom Norge implementerer Novel-Foods forordningen, vil det grunnleggende utgangspunktet være at genmodifiserte næringsmidler som godkjennes i EU, også blir godkjente i Norge. Muligheten til å avslå godkjenning av enkeltprodukter i Norge er likevel formelt til stede, selv om den må anses som begrenset. Dersom Norge anser et næringsmiddel som helsefarlig til tross for at dette er godkjent i EU, må begrunnelse og dokumentasjon for påstanden om at næringsmidlet kan anses helseskadelig, utarbeides av Norge.

Ved tvist om WTO-avtalen, kan det land som anser sine rettigheter etter avtalen som krenket ved et tiltak, bringe saken inn for WTO. Landene oppfordres til å løse tvisten gjennom konsultasjoner. Løses ikke tvisten med det, kan landene følge en utarbeidet trinn-for trinn prosedyre som også inkluderer muligheten for å avgjøre saken av et ekspertpanel, med ankemulighet på rettslig grunnlag. WTO har ingen egen vitenskapelig ekspertise, men baserer seg på Codex Alimentarius. Det må derfor antas at de vitenskapelige vurderingene i Codex vil være avgjørende for gjennomslag av en føre-var betraktning i en eventuell panelsak i WTO.

9.1.3 Andre administrative konsekvenser

Dersom vi velger regler som ikke samsvarer med handelspartnere i andre land, vil et praktisk og gjennomførbart kontrollapparat være av avgjørende betydning. Kontrollapparatet vil være nødvendig for å hindre konkurransevridning i forhold til importerte produkter, men det vil også være viktig i forhold til å sikre etterlevelse av et eventuelt særnorskt regelverk. Det vil også være nødvendig å vurdere nærmere en kompetanseoppbygging nasjonalt for å møte kravene som stilles i tilknytning til et eventuelt særnorskt regelverk.

9.2 Økonomiske konsekvenser

9.2.1 Norsk industri

Næringsmiddelindustrien representerer ca. 1800 bedrifter med i overkant av 50 000 sysselsatte, dvs ca 19 % av samlet industrisysselsetting i Norge. Industrien er spredt geografisk, og er av betydning for opprettholdelse av bosettingen i distriktene. Næringsmiddelindustrien er avhengig av forutsigbare rammebetingelser i næringsmiddelregelverket. Uklart særnorskt regelverk og hyppige endringer i forutsetningene, vil skape problemer for industrien.

Et norskt regelverk som ikke er harmonisert med EU, vil gjøre rammevilkårene forskjellig for norsk industri kontra industrien i Europa for øvrig. Mangel på harmonisering av regelverk mellom EU og Norge kan skape problemer med produksjonssamarbeid og handel med EU.

Ved manglende harmonisering vil det kunne være vanskelig for norske bedrifter å få de nødvendige garantier for GMO frie produkter fra internasjonale leverandører, fordi det norske markedet er lite i internasjonal sammenheng. Nødvendige garantier i tråd med et særnorskt regelverk vil i mange tilfelle kunne medføre betydelig ressursbruk ved valg og begrensning av leverandør, med mindre dette blir etterspurt av andre aktører også i andre land.

De næringsmiddelvirksomheter som produserer både for det norske markedet og for eksport, må ved manglende internasjonal harmonisering, forholde seg til forskjellig regelverk, også innenfor Norden. Det må derfor antas at forholdene for næringsmiddelindustrien - ikke minst i administrativ henseende - blir nokså vanskelige.

Det har ikke vært mulig å tallfeste de økonomiske konsekvensene for industrien. Utvalget har fått opplyst at dette heller ikke for en samlet industri kan utføres forsvarlig i dag, ikke minst fordi de økonomiske konsekvenser vil variere fra produsent til produsent.

Til dokumentets forside